內(nèi)容摘要：馬克思在《資本論》中指出：“現(xiàn)代化的歷史就是城市化的歷史，就是城市與鄉(xiāng)村無差別的統(tǒng)一”。 2017年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)58.5%，隨著城市化的速度加快和規(guī)模的不斷擴大，農(nóng)民變居民，村委變居委，農(nóng)村土地被大量征用已不可逆轉(zhuǎn),對權(quán)益的最大化追求成了越來越多的失地農(nóng)民最后的拼博。因此，對上建議國家完善土地征收和分配制度設(shè)計，對下引導(dǎo)群眾合理分配這些土地款致關(guān)重要。農(nóng)村土地征收補償費分配過程中存在的歧視離婚婦女和多女戶等封建思想，欺侮移民和外來戶等現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)遏制。近年來，主流的觀點都是把“村民資格”作為確認(rèn)分配權(quán)的前置條件，而忽視了政府與村集體征用關(guān)系完成后，集體與被征地農(nóng)民之間是合同關(guān)系。筆者通過20年的分配實踐活動，最后發(fā)現(xiàn)，在處理好“政府、集體和個人”三者利益的前提下，以失地農(nóng)民為中心，分層理順法律關(guān)系，按照“誰受損，誰得償”，倒推“損益相抵”原則，在操作層面上更為簡單，矛盾更少。構(gòu)建新型的鄉(xiāng)村社會關(guān)系必須創(chuàng)新利益調(diào)節(jié)和矛盾化解機制。
關(guān)鍵詞：土地征收; 承包合同; 分配方式; 利益機制
一、農(nóng)村土地征收補償費分配過程中的矛盾現(xiàn)狀
改革開放40年來，農(nóng)村通過兩輪土地大包干，極大地解放了生產(chǎn)力，早已解決了溫飽問題，現(xiàn)正從富裕走向全面小康，農(nóng)村生活發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民的自由流動為城市提供了豐富而廉價的勞動力，但進城務(wù)工的農(nóng)民并沒有平等地享受到城市文明的成果，在農(nóng)村的承包地、自留地和宅基地，仍然是其生活的最后保障。面對強勢推進的城市化和工業(yè)化進程，通常情況下，被征地群眾對集體土地征收的補償單價沒有討價還價的權(quán)力，而把利益調(diào)節(jié)的平衡機制轉(zhuǎn)向到位后的征地補償費分配，巨大的誘惑力和競爭力撩撥著人們的占有欲望，由于制度的不完善和逐利最大化形成種種分配矛盾：
(一)村委會和村民小組以“村民自治”為幌子，剝奪離婚女、上門女婿和多女戶等的分配權(quán)?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十四條第(七)項規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理:征地補償費的使用、分配方案”。一些農(nóng)村以村規(guī)民約的形式規(guī)定：“多女戶家庭只能留一個女兒戶口在本村，其余的結(jié)婚后必須遷出；多子女戶有一個以上兒子的，女兒結(jié)婚后必須遷出；多子女戶全是兒子就可不遷，但是離婚的，女方必須遷出，否則，男方再婚后，再婚妻子戶口不能遷進來，“一個男人，只能有一個享受本村權(quán)益的女人”，上門女婿離婚后同理戶口也必須遷出。過去一些“農(nóng)”嫁“城”的本村女子就作為沒有分配權(quán)的“寄掛戶”處理。
(二)村委會和村民小組以“村民資格”為由，限制外嫁女、義務(wù)兵、大中專生、勞改犯等特殊群體的分配權(quán)。一些農(nóng)村以“女子出嫁”戶口外遷，沒有在本村生活和履行村民義務(wù)，因而沒有“村民資格”，剝奪其土地款的分配權(quán)；義務(wù)兵和在校大中專生與此同類，認(rèn)為他們沒有在本村履行相關(guān)義務(wù)，因而被剝奪分配權(quán)；尤其是勞改犯屬于犯錯誤群體，取消其分配權(quán)是“天經(jīng)地義”的，從不考慮是否有《土地承包合同》，承包權(quán)是否應(yīng)受保護，將來回歸社會后生計問題無法保障。
(三)外來戶一律視為“寄掛戶”，沒有分配權(quán)。在廣大農(nóng)村，宗族觀念和宗族勢力一直存在，維護本族利益排外思想還有存在。各地外來戶都是一個很復(fù)雜的群體，外來人員除婚遷、收養(yǎng)、繼承等婚姻家庭關(guān)系外，還有投靠親友、異地安置和移民以及非法遷入人員。如“5.12”地震后，四川綿陽地區(qū)允許受災(zāi)人員異地投靠親友重建安置，除此之外，也還有水庫移民(如三峽移民、瀑電移民)；部分重建安置戶入戶給村社交了“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費”之類的費用；水庫移民也由政府給村上支付了一些安置費用；還有個別人為子女上學(xué)、找工作等原因，遷入本村的，有些村也收取了相關(guān)的自定科目的費用。因此，部分外來人員，還調(diào)劑分配了土地耕種，與原始村民一起生活。但遇到征收土地，外來戶人數(shù)少多半會被剝奪或限制分配權(quán)。
(四)被征地農(nóng)戶以“我承包即我私有”要求按市場價分配土地拍賣款。農(nóng)村土地在來源上和畝分上都各不一樣，具體地說計劃經(jīng)濟時代留下來的有“自留山、自留地和宅基地及周圍的林權(quán)”，長期由村民自有經(jīng)營和獲取收益，久而久之甚至很多人認(rèn)為自留地就是私有土地；1982年第一輪土地承包后，為了平衡土地肥廋和遠(yuǎn)近等耕作條件差別，在實有畝基礎(chǔ)上進行了折算，在征地測量過程中，又是按實有投影面積計算，因而有些村只按當(dāng)年承包面積計算分配基數(shù)。有些被征地農(nóng)戶認(rèn)為，征收土地才幾萬元一畝，村集體還要提取一定比例公益金，而政府的拍賣價數(shù)百萬一畝，形成了一個補償價與市場價之間巨大差額，他們認(rèn)為應(yīng)分全部拍賣款，至少還要提高標(biāo)準(zhǔn)才是公平。民法學(xué)家梁慧星教授認(rèn)為：“征收制度在憲法上規(guī)定以后，要在民法上規(guī)定，屬于民事制度，既然屬于商品關(guān)系，就要體現(xiàn)等價有償原則”［1］。
二、農(nóng)村土地征收補償費分配矛盾形成的原因
農(nóng)村土地被征收補償費，對農(nóng)民來說就是一次性的巨大收益，過了這個村就再沒有這個店，緊接著還有身份角色和謀生方式的改變，多年來，因制度不完善，很多地方政府在推動城市化過程中，犧牲了廣大失地農(nóng)民利益，尤其是農(nóng)民變居民的生計保障問題沒有落實，外部的征收矛盾自然催生了集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配矛盾，主要表現(xiàn)在以下四個方面：
(一)土地承包合同終止造成的損失遭到忽略。村集體所有的土地一經(jīng)征收后，集有土地所有權(quán)宣告終結(jié)，而國家的土地法律規(guī)定，土地補償費就是對所有權(quán)喪失的彌補，鄉(xiāng)村治理行政化已成為常態(tài)，于是村委會作為村民集體的自治組織，就來主持這個屬于集體土地收益的“征收補償費”的分配。如果是整村整社征收在分配中沒有那么復(fù)雜，復(fù)雜就在部分村民的承包地被征收后，重新調(diào)劑承包地給被征地農(nóng)戶實現(xiàn)找補平衡的可能性越來越小，甚至不可能。而我們分配時，采取“平分錢”的方式就對被征收農(nóng)民不公平，因為在承包期內(nèi)，“種瓜得瓜，種豆得豆”是有土地收益的，一經(jīng)征收其土地，承包收益就永久性的喪失，對土地承包合同終止造成的損失的補償沒有體現(xiàn)出來，有背于公平正義之原則，土地的征收征用。
(二) 土地的有限性和人口增長的無限性。每個村社的土地面積總是有限的，參加分配的人口越多，人均分配的份額就會越少，所以很多村制定很多規(guī)矩來控制人口的增加，譬如離婚男子再婚，前妻戶口不遷走，現(xiàn)任妻子戶口就進不來；多女戶結(jié)婚后戶口不遷走，甚至都選擇“男到女家”，除一女外，其余全部強行列為“寄掛戶”；有攜帶子女遷來結(jié)婚等，都會導(dǎo)致本村本社的人口的增加，這是絕大多數(shù)原始村民不愿接受的，因而在長期的生產(chǎn)生活實踐中，村民們便用制定“村規(guī)民約”的形式來創(chuàng)新了一個“寄掛戶”概念，盡管村規(guī)民約一些條款不合法不合規(guī)，甚至很荒唐，但在每個村就是“憲法”，有著不可動搖的公信力和神圣的宗法地位。
(三) 法律的滯后性和利益分配的復(fù)雜性。我國的《土地管理法》正在修訂和完善之中，現(xiàn)在改革已進入深水區(qū)，新的情況和問題不斷出現(xiàn)，原來的配套制度已不能完全適應(yīng)新的形式：
一是體制和機制不健全。土地征收過程中，政府、集體和個人利益缺乏一個科學(xué)、公平的調(diào)節(jié)機制，政府的征收補償價格、村集體提取的公益金和公積金比例或提還是不提、政府掛牌拍賣價格，這三者之間差異很大，尤其是政府低地價的對外招商競爭，間接激勵土地使用者過多的占用和低效率的利用，造成了資源上的浪費［2］，成了“政府請客，農(nóng)民買單”，直接造成被征地群眾心理不平衡，從而形成抵制心態(tài)。
二是補償項目不完整。土地征收補償費中沒有包括土地承包合同終止造成的損失，這是一個法律漏洞，土地征收的直接后果就是村民的承包權(quán)終止，按合同法規(guī)定，因終止合同給土地承包人造成的損失應(yīng)得到補償，不能單純以“村民資格論”分配，如外嫁女，戶口一經(jīng)遷出，“村民資格論”者就以資格喪失為由，不分青紅皂白不管其承包地是否被征收，一律取消其分配資格；還有村民死亡后一般也不參與分配，那么其家人對承包權(quán)的繼承權(quán)便無法體現(xiàn)。
三是人口流動及戶籍變動。近年來城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間人口流動日趨頻繁，導(dǎo)致某些村民因戶籍、居住地、婚姻等原因成為特殊群體，包括戶口未遷入、也未分到承包地但長期在集體組織內(nèi)生產(chǎn)生活；戶口已遷入，但沒有在集體經(jīng)濟組織內(nèi)生產(chǎn)生活；長期在外打工或經(jīng)商但戶口未遷出；入贅到女方集體經(jīng)濟組織且將戶口遷入等等。而法律規(guī)定，征地補償方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，可以要求分配相應(yīng)土地補償款。那么以上各種情況的村民是否具備集體經(jīng)濟組織成員資格，能否參與征地款的分配也存在爭議，并成為糾紛發(fā)生的重要原因之一。
四是分配方式缺乏法律層面上的權(quán)威科學(xué)機制。在分配征地補償費和相關(guān)利益時，文化和法律知識有限的農(nóng)村形成五花八門的方案。如“失地農(nóng)民待遇問題”，按照“平均分錢法”，很多農(nóng)村普遍確定由年齡較大的老人先“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，因為他們交養(yǎng)老保險政策優(yōu)惠，可以及早享受養(yǎng)老金待遇，而事實上就會遇到一些人承包地根本沒有被征收，也就是他就不是真正意義上的“失地農(nóng)民”，享受了失地農(nóng)民待遇；有些真正的失地農(nóng)民在選擇是否“農(nóng)轉(zhuǎn)非”時，不愿“村民變居民”，于是村社就把余出來的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)進行有價兜售，安州區(qū)花荄鎮(zhèn)還出現(xiàn)“公開拍賣”現(xiàn)象，而不問是否屬“失地農(nóng)民”，與國家制定的“失地農(nóng)民”養(yǎng)老保障政策初衷相背，一旦這些真假失地人員任一方反悔信訪或訴訟，處理起來便是兩難。
(四)鄉(xiāng)村治理艱難群眾維權(quán)渠道不暢。在征地補償費分配糾紛的博弈中，受歧視的婦女和受排斥外來戶等，都屬于村內(nèi)的“少數(shù)”，在村民自治的平臺上，他們沒有多少話語權(quán)，屬于弱勢群體。在中國廣大農(nóng)村，宗族觀念和宗族勢力一直都存在，加上“村民自治”這個法律賦予他們的自治權(quán)，一些地方成了“村長自治”和強人治村，其背后支撐的就是其家族勢力，村干部成了宗族勢力的代言人。中國農(nóng)村還是一個小農(nóng)社會，這是現(xiàn)實，也是國情，基層治理面臨諸多困境，更多體現(xiàn)在行政化手段對于松散衰落的鄉(xiāng)村，缺乏有效管理手段。涉及到群體利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民自治的行政指導(dǎo)能量就更加有限。而涉及“征地補償款分配糾紛”法院是否受理，司法高層觀點反復(fù)多次，近幾年來，以“屬于村民自治內(nèi)容”為由，已基本不予受理，于是維權(quán)群眾走投無路時，唯一辦法就是上網(wǎng)和上訪。
三、兩種主流分配方式探討
在集體土地征收補償費的分配方式中，有兩種主流分配方式，一種分配方式是“全參與，平分錢”；另一種分配方式是“征誰地，誰得錢”；前者的理論基礎(chǔ)是“村民資格論”，后者理論基礎(chǔ)是“合同保護論”；前者是“有資格”不管有承包土地是否被征收，均可分錢；后者是要有土地被征收，才有分配權(quán)；反之沒有承包地或自留地被征收就不能分錢。前者有一種“吃大鍋飯”的感覺；后者有一種“私有化”嫌疑。在操作實踐中，也有兩種方式的混用的，如既征私人承包地又征收集體經(jīng)營公共土地，集體統(tǒng)一經(jīng)營的公共土地征收補償費則“上山打獵，人人有份”，按資格平均分配，征收私人承包地則采取后者。這兩種分配方式，都對地上附著物和青苗補償費分配約定，屬于個人歸個人，屬于集體的歸集體。
(一)“全參與，平分錢”方式。就是以“村民資格”為前提條件，征收本村本社的土地，凡有村民資格的人都享有分配權(quán)，平等地參與本村本社土地款的分配，反之，沒有村民資格的人就是經(jīng)常所說的“寄掛戶”沒有分配權(quán)，有的地方也設(shè)定了一些村民義務(wù)，對分配權(quán)力完整性進行了限制。這種分配方式占主流，特別適合整社整村土地被征收、用征地補償費興辦的集體企業(yè)和村集體直接經(jīng)營管理未發(fā)包給群眾公共土地的征收補償費分配以及沒有進行土地分包到戶的村集體土地征收補償費的分配。對于多批次跨年度陸續(xù)征地其補償費的分配，從理論上講，自始至終都堅持這一方式，保持尺度原則一致也是可行的。但有以下問題不好處理：
一是村民資格的認(rèn)定不當(dāng)容易形成尖銳矛盾?？梢哉f這是絕大多數(shù)信訪、訴訟甚至是群體性事件形成最直接原因。村民資格的取得、終止和限制，至今都沒有規(guī)范的法律進行下定義，只籠統(tǒng)地由村民自治手段來決定，因為歧視婦女、排外和封建宗法等思想影響下制定的村規(guī)民約，村民大會通過的分配方案，會剝奪一些村民合法的分配權(quán)利，如多女戶只能有一個“正戶”，其余的女兒結(jié)婚后若戶口不遷出，則強行列為“寄掛戶”，離婚女等與此同類，如此種種，在一個和諧鄉(xiāng)村內(nèi)產(chǎn)生敵對情緒，人為制造了新的鄉(xiāng)村社會矛盾，加劇利益派系斗爭。
二是已失地群眾與未失地群眾利益無法調(diào)劑平衡。因為土地的有限性和機動地的消亡，被征地群眾與未被征地群眾無法在經(jīng)營的承包地數(shù)量上調(diào)劑平衡，有些村民的承包地可能一直都不會被征收，就可一直耕種下去。若征收補償款進行地平均分配，再加上“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不以被征地為前提，就會出現(xiàn)“真失地村民”與“假失地村民”，以及先期征地村民與后來被征地村民在土地經(jīng)營收益上的矛盾。
三是忽略了土地承包合同的保護，形成事實上的不公平。1999年二輪土地承包期確定為30年，直到2029年，如這期間死亡的村民，尤其是征地合同簽定前死亡的村民，往往不會列為分配對象，也就是人死了，“村民資格”自然終止了，而在二輪土地承包時在合同確定承包面積時是以家庭成員數(shù)為基礎(chǔ)的，村民死亡后其承包權(quán)益可由家庭成員繼承，這樣就人為地剝奪了分配權(quán)，就出現(xiàn)了法律沖突，公平公正便無法體現(xiàn)。
(二)“征誰地，誰得償”方式。這種分配方式，以保護農(nóng)村土地承包合同為目的，以二輪土地承包人口、面積為基礎(chǔ)，也認(rèn)可計劃經(jīng)濟時代分配的自留地、自留山、宅基地及周圍的林權(quán)和自行開荒耕種的本集體所有的未利用地等合法經(jīng)營收益權(quán)，誰受損，誰得益，損益相抵理論的倒推。也就是政府土地征收部門與村委會集體簽訂征地協(xié)議，并按標(biāo)準(zhǔn)支付土地補償費給村集體，被征地村委會或村民小組把土地補償費提取一定的公益金和公積金后按對應(yīng)地比例支付給被征土地承包人或?qū)嶋H經(jīng)營管理人，實際分配額一般不得低于80%。只有被征地人才能“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，享受購買養(yǎng)老保險等待遇。沒有被征地村民則繼續(xù)耕種其承包地，但不得參與分配別人承包地被征收的補償款項和參與“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等。這種分配方式以承包合同或?qū)嶋H經(jīng)營土地為依據(jù)，以家庭為分配單位，以實際面積為基數(shù)，不需要去做“村民資格”審查和認(rèn)定，比較適應(yīng)當(dāng)前我國這個小農(nóng)社會村民的思想和價值觀現(xiàn)狀，矛盾少，簡單易行，操作性強，尤其是適合初始被征地的村社。
(三)關(guān)于公積金和公益金的提取問題。在全國69萬個行政村中有集體經(jīng)濟的不到35%，壯大集體經(jīng)濟，搭建共同致富的更高平臺勢在必行。因些，在征地補償費的“土地補助費”科目中提取一定的公益金和公積金，村和社提取的總和一般不超過“土地補助費”的20%。在實際工作中，一些群眾對提取公積金和公益金持反對意見，主要是因為對村級財務(wù)監(jiān)管持懷疑態(tài)度，還有就是追求分配利益的最大化。筆者認(rèn)為要平衡好政府、集體和個人的利益關(guān)系，體現(xiàn)集有土地的所有權(quán)性質(zhì)，提取公積金和公益金非常必要，村和社兩級組織因公共衛(wèi)生、精神文明、綜治平安創(chuàng)建活動、搶險救災(zāi)、維穩(wěn)處突、應(yīng)急活動和其它公益事業(yè)以及特困群體救助需要，經(jīng)村兩委會討論通過后，可以分別提取不超過10%的公益金作村社集體積累。征用屬于集體使用未發(fā)包的土地、溝渠橋路、配套水利設(shè)施、電力線路、公房拆遷等，應(yīng)作為集體積累，列入集體資金管理，除了撤銷村的建制，一般不用于農(nóng)戶分配，如確屬當(dāng)時農(nóng)戶集資興建的，絕大多數(shù)農(nóng)民有要求，也可將農(nóng)戶集資興建項目的補償費用進行分配。
四、建立和完善農(nóng)村土地征收補償費分配矛盾化解機制
集體土地征收制度改革的關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán),分配好土地在征收出讓過程中產(chǎn)生的增值收益,在各方主體的利益需求與矛盾沖突中尋找一種新的制度平衡［3］。農(nóng)村土地征收補償費分配矛盾化解利益平衡機制的建立，在實際工作中主要從以下四個方面著手：
(一)因勢利導(dǎo)，引導(dǎo)群眾選擇適合本集體的分配方式。每個村社都有不同的村情和社情，對初始征地的村社，選擇“征誰地，誰得償”的方式就較好，減省了復(fù)雜的“資格”認(rèn)證，也避免了很多的矛盾。個別城中村，本來土地就不多，根本就沒有包產(chǎn)到戶，也有些村屬于初始征地時，土地多對被征地農(nóng)戶進行了調(diào)劑，實現(xiàn)占補平衡。也有用征地補償費開辦了集體企業(yè)，以社或農(nóng)戶作為股東，參與利潤分配。要根據(jù)每個村的征地歷史和人口及土地現(xiàn)狀，選擇科學(xué)的分配方式，如長期以來，采用的“全參與，平分錢”的方式，中途看見其他村采取了“征誰地，誰得償”的方式，因轉(zhuǎn)向，勢必侵犯已被征地群眾的利益，所以只有堅持下去，一把尺子拉到底。
(二)以人為本，幫助群眾確認(rèn)所有合法的分配主體。對采取平均分配方式的，在技術(shù)操作層面上，也要講究科學(xué)分析，合理決策確定分配方案。
一是要把承包地和戶籍變動情況作為參考依據(jù)。避免“兩頭占”和“兩頭空”，主要有三種情況需要注意：
第一種情況是“戶在地在”。就是戶口在本村，承包地在本村。承包地、宅基地和自留地被征收后，如數(shù)分配土地補償費中的所有款項。
第二種情況是“戶在地不在”。就是二輪土地承包后，按照“增人不增地，減人不減地”的原則，如果集體沒機動地的情況下，新生兒根本就沒有承包地；因為結(jié)婚、收養(yǎng)遷入的人口，其承包地在原籍；還有承包地在原籍的“寄掛戶”。這部份村民則只分配土地補償費中“安置補助費”科目相應(yīng)份額。在征地計算安置人數(shù)時，是以該社現(xiàn)有耕地數(shù)除以現(xiàn)有的公安人口數(shù)(包括所謂的“寄掛戶”人數(shù))來確定“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)，如果沒有證據(jù)證明“寄掛戶”所取得的戶籍是違法或騙取的，則該“寄掛戶”也應(yīng)享受安置待遇，否則，村改居也無法實施。
第三種情況是“地在戶不在”。主要是指二輪土地承包以后，戶口遷出的外嫁女或戶口遷入沒有分區(qū)的小城鎮(zhèn)取得非農(nóng)戶口的原籍在本村的人。這部分人分配土地補償費中的“土地補償費”科目相應(yīng)份額。尤其是如果取消了外遷小城鎮(zhèn)本村原籍村民的分配權(quán)，實則對其承包權(quán)是一種侵犯，也違背了《土地承包法》。
二是不能為實現(xiàn)“利益最大化”，一部分村民剝奪另一部份村民的分配權(quán)。戶籍在本村，凡遵守村集體經(jīng)濟組織章程和履行村民義務(wù)的持本村戶口（含農(nóng)轉(zhuǎn)非的失地農(nóng)民）的農(nóng)村居民，為本村集體經(jīng)濟組織成員，主要包括：①開始實行農(nóng)村雙層經(jīng)營體制時原生產(chǎn)大隊成員；②父母雙方或者一方為本集體經(jīng)濟組織成員的；③與本集體經(jīng)濟組織成員有合法婚姻關(guān)系落戶的；④本集體經(jīng)濟組織成員依法收養(yǎng)落戶的；⑤政策性移民落戶的；⑥符合法律、法規(guī)和國家有關(guān)政策規(guī)定的其他人員。不能以“村民自治”為幌子，以“村規(guī)民約”形式，強行規(guī)定離婚女、外嫁女、再婚男女遷出戶口，也不能強行將多女戶列為“寄掛戶”，從而剝奪他(她)們的分配權(quán)；不能簡單地以“義務(wù)論”和“道德論”，剝奪在校大中專生、義務(wù)兵和勞改犯等的分配權(quán)；不能歧視歷史上“政府賣戶口”而買的“非農(nóng)戶口”，如果參加過二輪土地承包，遷入的是沒有分區(qū)的小城鎮(zhèn)這種情況，還是考慮部份分配權(quán)。對于在征地拆遷前聞風(fēng)而動投機性的戶口回遷人員，要堅決予以杜絕。
(三)解放思想，科學(xué)公正地設(shè)計征地補償制度。我國的土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章制度還需進一步完善，一個重大瓶頸問題就有一味強調(diào)“公有制”紅線，而忽視了中國小農(nóng)社會這個基本國情，不可避免地出現(xiàn)理論與實踐脫節(jié)，既損害了法律威信，又導(dǎo)致了一些社會矛盾，應(yīng)予糾正和完善。主要表現(xiàn)三個方面：
一是不能只重視公利而忽視私利。集有土地被征收最直接的后果，不僅是集體所有權(quán)的喪失，還有就是土地承包人的承包合同終止，環(huán)環(huán)相扣。我們的征地補償費用，從補償項目設(shè)計上，單從集體所有權(quán)出發(fā)的，忽視了對私人的承包權(quán)考慮，但標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上又是“產(chǎn)值”論，要知道“產(chǎn)值”是土地承包人通過經(jīng)營生產(chǎn)創(chuàng)造出來的。征地補償費屬于集體組織共有財產(chǎn)，由集體決定分配方案，土地承包人沒有決定權(quán)，這是“公有”屬性決定的，矛盾就出來了，土地承包權(quán)誰來保護？我認(rèn)為征地補償費分配應(yīng)從制度上規(guī)定，首先解決土地承包人因失地而造成的合同損失和生計保障問題，而不能用“公有”屬性來綁架管理上的“個人服從集體”和吞并分配利益上的“專屬權(quán)利”。
二是不能忽略了宅基地使用權(quán)。村民使用的宅基地在被征收時，有的沒有計算補償。有的把面積計入一般用地補償給集體經(jīng)濟組織，宅基地使用權(quán)人沒有獲得補償。宅基地與普通的農(nóng)用地在用途和使用年限上有很大的區(qū)別，而且宅基地是集體土地上面積最大的建設(shè)用地，多年來，提出的農(nóng)村土地改革，建議農(nóng)村建設(shè)用地入市，譬如抵押給銀行貸款。政府可以憑借公權(quán)力征收，使用權(quán)人又沒有補償，法律沒有條款保護，抵押權(quán)便無法實現(xiàn)，所以多年來，宅基地改革一直沒有進展，資產(chǎn)怎么變資源呢。
三是應(yīng)重新設(shè)定補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍。這是一個老話題，按照現(xiàn)行的“土地補償費和安置補助費”總和不超過產(chǎn)值30倍的計算標(biāo)準(zhǔn)，從形式上有些巧合國家對二輪土地承包期的確認(rèn)。征地補償費標(biāo)準(zhǔn)以“產(chǎn)值倍數(shù)論”，因為土地性質(zhì)由“集有變國有”后不再用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，重新定價一定要考慮其區(qū)位、用途和市場價值［4］?，F(xiàn)行的“產(chǎn)值倍倍數(shù)論”，每畝補償單價僅有幾萬元錢，而拍賣價格又是數(shù)十倍以上，差距太大，缺乏利益平衡點。土地市場利益歸了政府的土地財政，原集體經(jīng)濟組織是法律上的所有權(quán)人，而土地拍賣權(quán)力和巨額的收益卻不歸這個“所有權(quán)人”，集體和個人對此都沒有認(rèn)同感，自然增加了征地的阻力和矛盾；另外鄉(xiāng)村干部群眾的加班、誤工、通訊、交通等工作經(jīng)費，也被一刀切全部取消。
四是司法部門應(yīng)有所擔(dān)當(dāng)。近年來，因為執(zhí)行難和征地款分配糾紛處置難度大，矛盾大極易形成群體情事件，法院多以“屬于村民自治”為由，不予受理。人民法院是公民維權(quán)的最后一道屏障，理應(yīng)承擔(dān)保護公民合法財產(chǎn)利益的責(zé)任。因為征地補償費不能簡地理解為“集體財產(chǎn)的內(nèi)部分配”，這種“分配”主要包含了對“終止合同的補償”，因而含有民事上合同權(quán)益性質(zhì)，土地征用補償費用分配權(quán)是一項法定的財產(chǎn)性民事權(quán)利，對該民事權(quán)利的侵害是一種侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)依法由侵害人承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。因此，集體經(jīng)濟組織成員（或村民）與集體經(jīng)濟組織（或村、組）之間因土地征收補償費分配所引發(fā)的爭議應(yīng)屬于平等主體之間的民事爭議。2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定，此類糾紛法院應(yīng)作為民事案件受理。筆者贊成這個觀點，認(rèn)為這一條也有缺陷就是其理論基礎(chǔ)仍是“資格論”，而忽略了“合同”權(quán)益。
(四)大膽探索，組織群眾提升村民自治的管理水平。如何好征地補償費分配工作，提升基層治理水平，吉林省做好很好的示范，我們要在學(xué)習(xí)借鑒基礎(chǔ)上，形成本地的制度體系，維護失地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益，增強自我發(fā)展、自我保障能力為目標(biāo)，積極探索征地補償費分配管理的有效形式，從實際出發(fā)，完善相關(guān)政策，妥善處理好各類矛盾，促進農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。［5］
一是堅持“誰受損，誰得償”原則主要補償失地農(nóng)戶。黨的十九大再次明確了“以人為中心”的宗旨和理念，按照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）關(guān)于征地補償費主要用于失地農(nóng)戶分配的總體精神，在兼顧集體和農(nóng)民利益的同時，著重體現(xiàn)以人為本。村級土地征用補償資金除用于兌付給農(nóng)戶、其他經(jīng)濟組織及相關(guān)費用外，必須應(yīng)用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累和村公益事業(yè)等方面。要監(jiān)督集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人，保證集體土地征用資金在規(guī)定的支出范圍內(nèi)使用，并嚴(yán)格執(zhí)行民主程序和審批程序。
二是堅持分配男女平等和人人平等的原則。征地補償費分配過程，也是一個普法的過程，要組織村民加強學(xué)習(xí)，提高法治意識，在確定補償對象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)時，任何組織和個人不得以婦女出嫁、離婚、喪偶和死亡等為由，剝奪、侵害這些弱勢群體依法享有征地補償?shù)臋?quán)益。
三是堅持資金管理要民主公開。征地補償費分配、管理和使用必須堅持民主公開，充分發(fā)揮村監(jiān)委會的職能，全程參與，全程監(jiān)督，認(rèn)真落實被征地農(nóng)戶和其他村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強指導(dǎo)和建立委派會計制度，委派會計對手續(xù)不完備以及超出規(guī)定使用范圍的土地征用資金開支，應(yīng)給予制止和糾正，有權(quán)拒絕辦理并向鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)匯報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委要加強監(jiān)督，對違規(guī)使用資金情況進行核實，并對涉及人員進行嚴(yán)肅查處。
四是要加強對村民的教育和管理。要充分利用電視、報刊、微信公眾號和農(nóng)民夜校以及村級黨組織的遠(yuǎn)程教育等平臺，傳播正能量，提升村民的文化素質(zhì)，激勵那些分到征地補償費和拆遷款的村民要積極上進，不要成為新型“食利階層”，躺在“土地款”上吃老本。要搭建培訓(xùn)和就業(yè)平臺，幫助失地農(nóng)民及時轉(zhuǎn)換角色，積極主動地適應(yīng)城市生活和尋找新的謀生方式。要利用鄉(xiāng)村微信群、廣播村村通和電視等媒體手段，傳播文明新風(fēng)，加強法治教育，逐步移風(fēng)易俗，讓村民摒棄封建觀念，讓“族權(quán)、神權(quán)和夫權(quán)”三座大山遺毒徹底消失，充分尊重本村弱勢群體的分配權(quán)，共建幸福美麗和諧的新型鄉(xiāng)村。
參考文獻(xiàn)：
［1］梁慧星《談憲法修正案對征收和征用的規(guī)定》，[浙江學(xué)刊]，2004年第4期。
［2］諸培新，曲福田《農(nóng)地非農(nóng)化配置中的土地收益分配研究》[南京農(nóng)大學(xué)報]，2006年第3期。
［3］周建亮，呂振臣，尹建中《我國集體土地征收制度改革的路徑選擇》[中國行政管理]，2012年第7期。
［4］李萌 黃麗軍 毛德華 《論集體土地征收制度改革和失地農(nóng)民權(quán)益的保護》，[現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)]，2011年第19期。
［5］《吉林省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省農(nóng)委關(guān)于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費分配管理意見的通知》，吉政辦明電〔2009〕28號。
（作者簡介：梁勝朝，男，漢族，梓潼縣委黨校常務(wù)副校長，擅長黨建、法學(xué)和公共管理方向的研究。）
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