外部干預(yù)已經(jīng)構(gòu)成了鄉(xiāng)村發(fā)展中不可忽視的一個(gè)因素，從20世紀(jì)50年代的政治干預(yù)到21世紀(jì)的發(fā)展干預(yù)，從干部包村到駐村幫扶，外部干預(yù)對(duì)鄉(xiāng)村的發(fā)展產(chǎn)生了持續(xù)的影響，規(guī)定了鄉(xiāng)村的發(fā)展方向。外部干預(yù)不僅是現(xiàn)實(shí)，也是鄉(xiāng)村發(fā)展的一個(gè)必要條件，這是因?yàn)?0年代80年代以后，中國(guó)鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)脫嵌是鄉(xiāng)村社會(huì)一系列問(wèn)題產(chǎn)生的原因，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在重新形塑農(nóng)村的社會(huì)形態(tài)，在這種背景下實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將面臨著三個(gè)主要矛盾，第一，鄉(xiāng)村振興需要國(guó)家提供更好的服務(wù)，但是目前村級(jí)的行政能力弱化；第二，鄉(xiāng)村需要推動(dòng)更好的社會(huì)發(fā)展，但是能夠承載社會(huì)發(fā)展的鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展緩慢；第三，新的市場(chǎng)關(guān)系與市場(chǎng)服務(wù)的缺失。鄉(xiāng)村振興需要推動(dòng)國(guó)家的直接服務(wù)、農(nóng)民組織水平提高和推動(dòng)新型市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)展。

一、如何理解鄉(xiāng)村的變化

要理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要性和道路選擇必須首先理解鄉(xiāng)村問(wèn)題之所在，而要理解鄉(xiāng)村問(wèn)題之所在就必須理解過(guò)去40年中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的軌跡。在過(guò)去40年的發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家推動(dòng)的市場(chǎng)化過(guò)程在促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入提高的同時(shí)也全面地型塑了農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)，并成為鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡的主要誘因。

農(nóng)村改革是以重新恢復(fù)家庭的生產(chǎn)功能和建設(shè)村民自治機(jī)制來(lái)替代人民公社的政社合一，這種制度的設(shè)計(jì)很好地適應(yīng)了人民公社解體之后的農(nóng)村社會(huì)。首先，家庭經(jīng)營(yíng)符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較長(zhǎng)的周期，且其勞動(dòng)投入很難監(jiān)督，不管是公社或公司經(jīng)營(yíng)都缺少監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效手段，而家庭融生產(chǎn)與消費(fèi)為一體，可以大大降低監(jiān)督成本，增加農(nóng)業(yè)收入，因而成為最適合農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)單位。其次，家庭經(jīng)營(yíng)保證了勞動(dòng)力效用的最大化。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到生產(chǎn)季節(jié)的影響，每年投入農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力時(shí)間有限，從而形成勞動(dòng)力隱性失業(yè)。家庭經(jīng)營(yíng)的方式給了農(nóng)村勞動(dòng)力以很高的彈性，農(nóng)民可以利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余時(shí)間從事家庭副業(yè)或外出務(wù)工以增加收入。第三，家庭間的親屬網(wǎng)絡(luò)為農(nóng)村生活提供了有效支持。親屬、朋友的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成鄉(xiāng)村社會(huì)生活的主要內(nèi)容，農(nóng)民無(wú)論在生產(chǎn)和生活上都可以得到親屬朋友的支持，大到資源獲得，小到生活物品的借用，農(nóng)民無(wú)不生活在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中。

如果說(shuō)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性決定了家庭經(jīng)營(yíng)的必要性，那么村民自治制度則很好地適應(yīng)了農(nóng)民生活的鄉(xiāng)土社會(huì)屬性。由于農(nóng)民長(zhǎng)期聚村而居，形成了邊界清晰的社區(qū)，在一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)中，需要農(nóng)民組織處理社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，最早的村民自治就是為處理村內(nèi)糾紛和組織村民維護(hù)社區(qū)利益、防止外來(lái)侵害而建立起來(lái)的。比如1980年自發(fā)產(chǎn)生的廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨村委會(huì)就是由村民選舉，以村規(guī)民約為基礎(chǔ)，治理村莊內(nèi)部事務(wù)。此后村委會(huì)的體制被國(guó)家所接受，被寫(xiě)入憲法，并制定了村民委員會(huì)組織法。在法律層面上，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在村民委員會(huì)的基礎(chǔ)上構(gòu)成了中國(guó)“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。許多研究對(duì)村民委員會(huì)制度給予了很高的評(píng)價(jià)，但是村民委員會(huì)制度的成功在很大程度上是因?yàn)榇迩f是一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)，村民長(zhǎng)期比鄰而居，有著許多共同的利益和價(jià)值，村莊在滿(mǎn)足村民日常生活需求方面發(fā)揮著重要作用。

家庭經(jīng)營(yíng)和村民自治是20世紀(jì)80年代開(kāi)始的農(nóng)村改革留下的重要制度遺產(chǎn)，但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速商品化，鄉(xiāng)土社會(huì)日趨瓦解，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在重新型塑村莊的社會(huì)結(jié)構(gòu)，家庭經(jīng)營(yíng)受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，而建立在家庭經(jīng)營(yíng)和鄉(xiāng)土社會(huì)基礎(chǔ)上的村民自治也受到了越來(lái)越嚴(yán)重的沖擊。人口的遷移和土地的流轉(zhuǎn)日益普遍，留守家庭和空心村日益增加，盡管土地集體所有和農(nóng)民家庭承包制度依然存在，但是在經(jīng)營(yíng)層面，土地流轉(zhuǎn)和土地拋荒現(xiàn)象的同時(shí)存在已經(jīng)表明家庭經(jīng)營(yíng)難以為繼；在村莊層面，盡管一些村莊還保留了一些儀式和制度，但是村莊共享的價(jià)值和互助的傳統(tǒng)已經(jīng)日漸衰微；村莊治理或者嚴(yán)重低效，或者變成強(qiáng)人政治。作為村莊治理首要力量的村干部一方面不斷抱怨其工作付出日益增加而報(bào)酬過(guò)低，另一方不斷出現(xiàn)小官大貪或村干部變成村霸。所有這些現(xiàn)象的產(chǎn)生源于村莊結(jié)構(gòu)的變化，不論是通過(guò)引入更多的民主監(jiān)督機(jī)制或加強(qiáng)黨對(duì)村莊的監(jiān)督和管理，都不足以解決目前村莊層面的管理困境。

家庭經(jīng)營(yíng)和鄉(xiāng)土社會(huì)是互為表里的兩個(gè)方面，以家庭為經(jīng)營(yíng)單位的小農(nóng)戶(hù)構(gòu)成了鄉(xiāng)土社會(huì)的根基，而鄉(xiāng)土社會(huì)為小農(nóng)戶(hù)提供了保護(hù)。在這個(gè)社會(huì)中，有相對(duì)穩(wěn)定的人口、共享的價(jià)值和社會(huì)規(guī)范，公認(rèn)的權(quán)威和與之相適應(yīng)的生計(jì)活動(dòng)。維持鄉(xiāng)土社會(huì)的存在是鄉(xiāng)土社會(huì)中制度和社會(huì)活動(dòng)的目標(biāo)，比如任何一個(gè)社會(huì)都離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持，但是在鄉(xiāng)土社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要表現(xiàn)為生計(jì)活動(dòng)，其目的在于維持鄉(xiāng)土社會(huì)的生存；同樣在鄉(xiāng)土社會(huì)中也存在鄉(xiāng)土政治，但是這種政治是基于鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部的治理需求。當(dāng)然鄉(xiāng)土社會(huì)也同樣會(huì)受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和行政力量的沖擊，但是這些力量往往是外在于這個(gè)社會(huì)的。比如農(nóng)民也需要向外銷(xiāo)售其農(nóng)副產(chǎn)品，甚至外出打工，但是這些活動(dòng)本質(zhì)上是擴(kuò)大了鄉(xiāng)土社會(huì)的資源，而不是消解了鄉(xiāng)土社會(huì)，這不同于近年來(lái)的大規(guī)模外出和市場(chǎng)化。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始的鄉(xiāng)村變遷在消解鄉(xiāng)土社會(huì)，經(jīng)濟(jì)成為社會(huì)的中心，與鄉(xiāng)土社會(huì)相適應(yīng)的價(jià)值、規(guī)范迅速地趨于瓦解，國(guó)家的行政力量透過(guò)村莊直接作用于村民，來(lái)自政府財(cái)政的項(xiàng)目、補(bǔ)貼和政策對(duì)村莊生活產(chǎn)生了越來(lái)越大的影響。

首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改變了農(nóng)民的生計(jì)方式。農(nóng)民生計(jì)活動(dòng)是為了滿(mǎn)足農(nóng)民生活需求而進(jìn)行的生產(chǎn)活動(dòng)。然而從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，大部分村莊已經(jīng)被市場(chǎng)所裹挾，成為全國(guó)市場(chǎng)的一部分。農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)主要不是生產(chǎn)生活所需的產(chǎn)品，而是為了獲得貨幣收入生產(chǎn)商品。即使是小農(nóng)戶(hù)的家庭經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也主要不是為了家庭消費(fèi)，而是為了出售。當(dāng)農(nóng)民被裹挾進(jìn)入到全國(guó)性的市場(chǎng)以后，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)左右了農(nóng)民的生活，無(wú)論是非農(nóng)業(yè)用工需求的增加或減少，農(nóng)副產(chǎn)品市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)，都會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)民的收入。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的選擇，比如傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)強(qiáng)調(diào)作物的多樣性和分散性，因?yàn)槎鄻雍头稚⒉粌H可以滿(mǎn)足農(nóng)民的多樣性需求，而且可以規(guī)避自然風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民往往傾向于在不同的地塊種植不同的作物，因?yàn)榻涤瓴豢深A(yù)測(cè)，不同地塊的多種作物可以保證不會(huì)絕收。但是當(dāng)農(nóng)民不得不為市場(chǎng)生產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品的時(shí)候，專(zhuān)業(yè)化和單一化就成為他們必然的選擇，不僅每一個(gè)農(nóng)戶(hù)會(huì)生產(chǎn)單一作物品種，而且一個(gè)地區(qū)也會(huì)形成產(chǎn)業(yè)特色，因?yàn)槭袌?chǎng)更偏好單一和批量的生產(chǎn)。我們要看到，當(dāng)今中國(guó)的農(nóng)民已經(jīng)不同于傳統(tǒng)意義上的小農(nóng)，他們既不是傳統(tǒng)意義上的馬鈴薯，也不是村落共同體成員，在變幻不定的市場(chǎng)面前，他們更多地表現(xiàn)出機(jī)會(huì)主義的特點(diǎn)，抓住有限的機(jī)會(huì)，增加自己的收入。盡管農(nóng)民有貧富之分，但是我們看到，在當(dāng)今農(nóng)村，不管是貧困或相對(duì)富裕的農(nóng)民都處于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)中，對(duì)其生計(jì)缺少穩(wěn)定的預(yù)期，這是理解農(nóng)民行為的關(guān)鍵。

其次，農(nóng)民缺少穩(wěn)定的預(yù)期并進(jìn)而采取機(jī)會(huì)主義的生計(jì)方式，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)土社會(huì)的瓦解。村莊的自然資源原本是滿(mǎn)足其成員的生存需求，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這些資源并非是為了滿(mǎn)足其成員的生存需求，而是為了滿(mǎn)足市場(chǎng)所需，資源不足或資源短缺的現(xiàn)象就相應(yīng)出現(xiàn)。農(nóng)民外出務(wù)工和農(nóng)業(yè)低收入經(jīng)常被看做是人均占有資源不足造成的，但是我們看到隨著大量農(nóng)村人口外流，人均可利用資源無(wú)疑在迅速增加，但是農(nóng)村并沒(méi)有隨著常住人口減少和人均可利用資源增加而變得富裕，農(nóng)村有限的資源并沒(méi)有被充分利用，反而是出現(xiàn)了土地拋荒和粗放經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象，這說(shuō)明農(nóng)村貧困和農(nóng)業(yè)低收入在很大程度是市場(chǎng)邏輯代替鄉(xiāng)土社會(huì)邏輯的結(jié)果。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯的支配下，村莊的資源不足以維持村莊的生存，因此一方面出現(xiàn)了大量人口大量外流，尋找更多的資源以增加收入，另一方面在村莊內(nèi)部，資源競(jìng)爭(zhēng)的原作替代了互惠經(jīng)濟(jì)原則，無(wú)論是來(lái)自政府的項(xiàng)目或本村內(nèi)的資源都被各個(gè)家庭競(jìng)爭(zhēng)，有實(shí)力的家庭獲得更多。

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)者，政府通過(guò)反哺農(nóng)村而對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生了直接的影響。村莊原本是一個(gè)有著清晰邊界的共同體，有著共同資產(chǎn)和利益，以及村莊內(nèi)部的公共事務(wù)。任何一個(gè)村莊都有清晰的邊界，邊界之內(nèi)的自然資源是屬于村莊共同體的，因此土地和山林是以村莊為單位承包到戶(hù)的，比如不同的村莊因資源不同而有不同的規(guī)則，但是在同一個(gè)村莊中卻需要按照同樣的原則進(jìn)行分配。村莊與政府之間既有密切的關(guān)系，同時(shí)又有相對(duì)的獨(dú)立性，村莊內(nèi)的公共事務(wù)受到村內(nèi)的不成文的規(guī)則和權(quán)威的制約，而政府也將村莊視作一個(gè)整體進(jìn)行管理，許多事物都是透過(guò)村內(nèi)權(quán)威來(lái)實(shí)施，村民自治的制度村落共同體的結(jié)構(gòu)相互適應(yīng)，發(fā)揮了積極的作用。但是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速市場(chǎng)化和地方政府過(guò)度依賴(lài)農(nóng)民繳納的稅費(fèi)維持財(cái)政支出，在一段時(shí)間內(nèi)造成了農(nóng)村危機(jī)并因此導(dǎo)致農(nóng)民上訪(fǎng)的迅速增加。進(jìn)入21世紀(jì)以后，國(guó)家開(kāi)始增加對(duì)農(nóng)村的投入，政府承擔(dān)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)福利和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的責(zé)任。在這個(gè)過(guò)程中，政府不再僅僅滿(mǎn)足于通過(guò)村莊來(lái)管理農(nóng)戶(hù)，而是透過(guò)村莊直接作用于農(nóng)戶(hù)。

當(dāng)政府成為農(nóng)村發(fā)展的直接推動(dòng)者以后，政府的規(guī)則與村莊的規(guī)則就產(chǎn)生了許多矛盾，典型的如農(nóng)村低保，政府的低保政策是建立在清晰地把握農(nóng)民收入的基礎(chǔ)上，而這個(gè)政策進(jìn)入到村莊以后，不僅因?yàn)檗r(nóng)民收入信息的不準(zhǔn)確而難以準(zhǔn)確實(shí)施，更重要的在于村莊的領(lǐng)袖在實(shí)施過(guò)程中加入了許多村莊政治的考量，因此出現(xiàn)了執(zhí)行過(guò)程中的許多變形。在這種沖突的背后可以看到，政府承擔(dān)了越來(lái)越多的責(zé)任以推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，同時(shí)在這個(gè)過(guò)程中，政府制定了越來(lái)越多的規(guī)則，直接作用于村莊的日常事務(wù)。近年來(lái)政府推進(jìn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、扶貧、社會(huì)保障等一系列政策和措施都是以農(nóng)戶(hù)為對(duì)象，村莊層面越來(lái)越成為政府政策的執(zhí)行者，而不再是一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性的鄉(xiāng)土社會(huì)。

在一些地方，政府還通過(guò)空間的重新布局改變了鄉(xiāng)土社會(huì)，包括村莊的合并、村莊的搬遷和村莊的重新規(guī)劃，這些空間的重新布局在很大程度上是便于行政管理，減少管理成本。這些重新布局往往都會(huì)打破原有村莊的界限，將不同村莊的村民統(tǒng)一安置，在這樣安置以后，鄉(xiāng)土社會(huì)的鄰里親屬關(guān)系被進(jìn)一步淡化，政府的權(quán)威被進(jìn)一步加強(qiáng)。比如在一些移民村，由于村民來(lái)自不同的地區(qū)，相互之間不很熟悉，在選舉村干部的時(shí)候往往會(huì)更多依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)。在空間布局改變以后，盡管也會(huì)逐漸發(fā)展處鄰里關(guān)系，但是并不能形成原有意義上的鄉(xiāng)土社會(huì)。經(jīng)過(guò)空間布局的改變，政府在村莊的日常生活中扮演了最重要的角色，在一些典型村莊，地方政府和黨委通過(guò)直接委派干部的方式對(duì)村莊直接行使權(quán)力。

在市場(chǎng)和國(guó)家的雙重作用下，鄉(xiāng)土社會(huì)在瓦解，建立在鄉(xiāng)土社會(huì)基礎(chǔ)上的村民自治遭遇了越來(lái)他越多的困難，為了適應(yīng)已經(jīng)變化了村莊結(jié)構(gòu)，村級(jí)組織的功能被扭曲，進(jìn)而產(chǎn)生了越來(lái)越多的矛盾。

二、政府、農(nóng)民和市場(chǎng)的缺位

村民自治適應(yīng)了鄉(xiāng)土社會(huì)，村民通過(guò)民主選舉的村民委員會(huì)來(lái)管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)，但是隨著鄉(xiāng)土社會(huì)的瓦解，村級(jí)組織的職能被扭曲，與原初的設(shè)計(jì)相去甚遠(yuǎn)。

首先，基層政府對(duì)村級(jí)組織的決策進(jìn)行干預(yù)，在一些地方，村級(jí)組織的工作重心是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所布置的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作是農(nóng)村工作，盡管在停止征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后的一段時(shí)間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎已經(jīng)成為懸浮的政府，但是隨著城市反哺農(nóng)村，中央政府制定了越來(lái)越多的惠農(nóng)政策，實(shí)施了越來(lái)越多的惠農(nóng)項(xiàng)目，基層政府要保證這些政策和項(xiàng)目的實(shí)施，就需要實(shí)施更有效的村莊治理。近年來(lái)，我們可以明顯看到地方政府更多地介入了鄉(xiāng)村的日常生活，既有惠農(nóng)政策的實(shí)施，也有推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，招商引資，以及對(duì)鄉(xiāng)村空間的重新規(guī)劃，所有這些任務(wù)的完成，都離不開(kāi)村級(jí)組織的配合。村級(jí)組織是執(zhí)掌村級(jí)權(quán)力的機(jī)構(gòu)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想實(shí)現(xiàn)村莊層面的有效治理，必然要對(duì)村級(jí)組織的決策實(shí)施影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)影響村干部的人選、向村級(jí)組織下達(dá)任務(wù)和對(duì)村干部進(jìn)行考核來(lái)影響村級(jí)組織的決策。在很多時(shí)候，村級(jí)組織必須要配合基層政府的中心工作，比如20世紀(jì)后期的計(jì)劃生育和征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，21世紀(jì)初期的新農(nóng)村建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧，在完成這些中心工作的過(guò)程中，村級(jí)組織的獨(dú)立性逐漸弱化，與基層政府逐漸形成了工作共同體。

其次，村級(jí)組織還承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)職能。與基層政府不同，村級(jí)組織是村級(jí)財(cái)產(chǎn)的所有者，也是村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者，同時(shí)還是經(jīng)濟(jì)實(shí)體的掌控者。村莊最重要的財(cái)產(chǎn)是其所擁有的土地和資源，這些資產(chǎn)是是屬于村級(jí)集體的，而村級(jí)組織經(jīng)常成為村集體的代表，對(duì)這些資產(chǎn)進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)。比如土地和山林的承包經(jīng)營(yíng)，必須要得到村級(jí)組織，或者說(shuō)是村干部的同意。在土地、山林被確權(quán)到戶(hù)以后，村級(jí)組織的作用更多地表現(xiàn)為推動(dòng)土地和山林流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中體現(xiàn)其管理者的作用。在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活中，村級(jí)組織和村干部還承擔(dān)了村莊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者職能，特別是來(lái)自政府或外來(lái)企業(yè)的投資進(jìn)入村莊的時(shí)候，村級(jí)組織的生產(chǎn)組織功能被強(qiáng)化，比如組織專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、實(shí)施政府項(xiàng)目，以及與企業(yè)進(jìn)行溝通。在一些集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)比較活躍的地方，以集體的名義組建了合作社或公司，村級(jí)組織和村干部就成為這些企業(yè)或合作社的主要管理者。我們可以看到，由于村集體的存在，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越活越，村級(jí)組織的經(jīng)濟(jì)職能越顯得重要。

由于其政治和經(jīng)濟(jì)職能，村級(jí)組織獲得了一個(gè)超然的地位，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，村干部的身份是農(nóng)民，他們并非是基層政府，沒(méi)有被納入到公務(wù)員體系，因此基層政府要使村干部能夠積極配合基層政府工作，往往會(huì)同時(shí)兼用感情、利益和制度等多種手段，比如日常與村干部保持較好的關(guān)系，對(duì)村干部的一些利益也適當(dāng)照顧，同時(shí)也可以以上壓下。對(duì)于基層政府開(kāi)展農(nóng)村工作，最困難的就是如何處理與村級(jí)組織或村干部的關(guān)系，不管是村干部能力不強(qiáng)，不能很好地完成村內(nèi)的工作，或者村干部具有過(guò)強(qiáng)的獨(dú)立性，對(duì)基層政府工作不積極配合，都會(huì)導(dǎo)致政府工作不力。因此村級(jí)組織和村干部與基層政府的關(guān)系經(jīng)常帶有交換的色彩。但是這并意味著村干部完全是村的代表，在農(nóng)民面前，村干部是領(lǐng)導(dǎo)，甚至在某種意義上也是代表了基層政府的意旨和權(quán)力，特別是在各種資源進(jìn)入村莊的背景下，村干部在很大程度上掌握了資源的分配權(quán)。村級(jí)組織同時(shí)具有的政府代理、經(jīng)濟(jì)管理和農(nóng)民組織的身份造成了在村莊中的權(quán)力獨(dú)大，多重身份的存在不僅使他們既可以參與村莊所有事物的管理，也可以放手不管任何事情，這種可選擇性就造成了一些地方村級(jí)組織渙散、工作不力，同時(shí)另外一些地方村級(jí)組織權(quán)力高度集中，村干部在村莊事務(wù)中強(qiáng)勢(shì)存在。

鄉(xiāng)村振興，村莊仍然是一個(gè)最基本的振興單位，是國(guó)家、市場(chǎng)和農(nóng)民共同發(fā)揮作用的地方，但是在現(xiàn)有權(quán)力格局下，村莊層面面臨著國(guó)家、市場(chǎng)和村民組織三重發(fā)育不足的問(wèn)題。

近代以來(lái)，國(guó)家在農(nóng)村一直發(fā)揮了重要作用，但是卻缺少適當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)形式。中國(guó)在20世紀(jì)中葉開(kāi)始積極推動(dòng)國(guó)家工業(yè)化，而國(guó)家工業(yè)化的資金在很大程度上是依靠剪刀差從農(nóng)村汲取的，要想從農(nóng)村汲取資源就需要強(qiáng)有力的國(guó)家介入。國(guó)家介入農(nóng)村采取了兩種不同的手段，首先是常規(guī)手段，也就是強(qiáng)化基層政府對(duì)村級(jí)組織的影響來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的意旨。在農(nóng)村改革前后，許多縣都會(huì)定期召開(kāi)“三級(jí)干部會(huì)”，將村民組（生產(chǎn)隊(duì)）、行政村（大隊(duì)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（公社）的干部組織在一起開(kāi)會(huì)，通過(guò)三級(jí)干部會(huì)，一方面可以貫徹上級(jí)指示，同時(shí)也強(qiáng)化他們對(duì)干部身份的認(rèn)同。在村民委員會(huì)代替人民公社體制以后，為了能夠影響村干部的行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往需要軟硬兼施，軟的方面主要是讓村干部在完成政府工作中得到一些實(shí)惠，硬的方面則是通過(guò)一些制度來(lái)控制村級(jí)的財(cái)務(wù)，從而對(duì)村干部形成約束力，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接控制村級(jí)財(cái)務(wù)支出。其次，政府也采取派駐工作隊(duì)的方式以應(yīng)對(duì)一些特殊問(wèn)題，完成一些村級(jí)組織所不能完成的任務(wù)。從20世紀(jì)50年代到90年代，各個(gè)地區(qū)都曾經(jīng)向農(nóng)村派駐工作隊(duì)，工作范圍涉及到農(nóng)村的生產(chǎn)、黨建、衛(wèi)生等等方面，特別是針對(duì)一些工作中存在各種困難的所謂問(wèn)題村、落后村，派駐工作隊(duì)更是一個(gè)被經(jīng)常使用的方式。在20世紀(jì)90年代逐漸開(kāi)始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度也體現(xiàn)了政府對(duì)村莊的直接管理。在進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著政府在三農(nóng)領(lǐng)域投入的增加，地方政府需要更多地介入到農(nóng)村日常生活和事務(wù)中，需要深入到農(nóng)戶(hù)家庭層面，典型的如精準(zhǔn)扶貧，需要清楚地了解每個(gè)貧困家庭的狀況，這絕非依靠村干部所能完成的，因此派出了規(guī)模更大的工作隊(duì)。隨著中央政府對(duì)農(nóng)村工作的重視，出臺(tái)了越來(lái)越多指向農(nóng)戶(hù)層面的政策，這就需要政府與農(nóng)戶(hù)建立直接的聯(lián)系，在實(shí)施這些政策的過(guò)程中，政府不僅要依靠村干部，更需要政府的直接介入。比如即將開(kāi)展的休耕補(bǔ)助計(jì)劃要充分尊重農(nóng)民意愿，那也就意味著農(nóng)民可以自主決策是否休耕，要保障補(bǔ)助資金真正進(jìn)入到休耕農(nóng)戶(hù)就需要更精準(zhǔn)的信息，這給信息的統(tǒng)計(jì)、核查和補(bǔ)貼發(fā)放提出了很高的要求，政府在村莊層面的執(zhí)行能力要相應(yīng)提高。

事實(shí)上隨著基層政府大量工作下沉進(jìn)入村莊層面以后行政工作增加，基層政府在自己的權(quán)限內(nèi)采取了兩種措施以解決村級(jí)組織工作，繼續(xù)原有的包村制度，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村莊層面的工作負(fù)責(zé)，并指派年輕干部擔(dān)任包村干部，充分掌握村莊的信息，與村干部建立密切聯(lián)系，幫助村級(jí)組織完成各種任務(wù)；其次，村干部行政化。隨著村莊的工作增加，需要村干部投入工作的時(shí)間也相應(yīng)增加，一些村建立村干部的上班或值班制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村干部作為準(zhǔn)行政干部來(lái)管理。與此同時(shí)，各級(jí)政府都不斷推動(dòng)駐村工作隊(duì)制度。為了落實(shí)中心工作，駐村工作隊(duì)的傳統(tǒng)被進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)，用于幫助村莊解決各種問(wèn)題，其中以精準(zhǔn)扶貧所動(dòng)員的駐村工作隊(duì)人員最多，任務(wù)最明確和管理手段最完善。來(lái)自國(guó)務(wù)院扶貧辦的信息表明，從中共“十八大”以后，前后有277.8萬(wàn)干部被派駐到12.5萬(wàn)個(gè)貧困村。

盡管采取了這些措施，但是我們看到，國(guó)家在村莊層面并沒(méi)有穩(wěn)定干預(yù)機(jī)制，駐村幫扶的干部仍然是流動(dòng)性的，只是短時(shí)間配合政府中心工作進(jìn)入村莊，由于駐村有期限且對(duì)村莊情況不熟悉，多數(shù)駐村干部會(huì)利用自身資源幫助村莊解決一些實(shí)際困難，但是對(duì)于村莊的長(zhǎng)久發(fā)展和持續(xù)的治理，作用有限。而包村干部因?yàn)楸旧砭褪窃诨鶎庸ぷ?，熟悉村莊，但是他們多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層工作人員，因此在村莊公共事務(wù)中，缺少話(huà)語(yǔ)權(quán)，更多的時(shí)候是協(xié)助村級(jí)組織解決一些具體問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興意味著國(guó)家將在鄉(xiāng)村采取更有利的措施，這必然增加層級(jí)的行政工作，現(xiàn)有的村莊組織結(jié)構(gòu)很難適應(yīng)振興鄉(xiāng)村的要求，無(wú)論是基層的包村干部或不斷循環(huán)的駐村工作隊(duì)，乃至將村干部進(jìn)行行政化管理，都不能成為國(guó)家在村級(jí)層面上的穩(wěn)定機(jī)構(gòu)。村莊層面需要穩(wěn)定的行政系統(tǒng)。

鄉(xiāng)村振興還表現(xiàn)為與市場(chǎng)進(jìn)一步融合的過(guò)程，但是目前鄉(xiāng)村的市場(chǎng)發(fā)育水平還不能滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興的需求。首先，市場(chǎng)機(jī)制的單一化很難滿(mǎn)足村莊層面多樣化的市場(chǎng)需求。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，資本或企業(yè)逐漸成為聯(lián)系農(nóng)民與市場(chǎng)的主渠道。各地政府都在不同程度上推動(dòng)公司+農(nóng)戶(hù)的發(fā)展模式，并在此基礎(chǔ)上增加內(nèi)容，形成公司+N（如基地、合作社等等）+農(nóng)戶(hù)的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作方式，通過(guò)這種方式，將公司的營(yíng)銷(xiāo)和農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)結(jié)合起來(lái)。實(shí)際上不管是資本下鄉(xiāng)推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)化開(kāi)發(fā)，還是通過(guò)各種銷(xiāo)售商形成的農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)體系，都是以服務(wù)外部市場(chǎng)為主要目標(biāo)，并基于外部市場(chǎng)需求來(lái)調(diào)整農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這種市場(chǎng)機(jī)制與農(nóng)村資源和產(chǎn)品的多樣性存在著內(nèi)在的矛盾，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者只能被動(dòng)地適應(yīng)市場(chǎng)的快速變化，不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這給鄉(xiāng)村發(fā)展增加了不確定性。在政府推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中，一些地方出現(xiàn)農(nóng)民的不配合或不響應(yīng)，原因也在于農(nóng)民無(wú)法跟上快速變化的市場(chǎng)節(jié)奏。其次，過(guò)于單一化的市場(chǎng)主體也影響了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在單一市場(chǎng)機(jī)制的背景下，唯有掌握了銷(xiāo)售渠道的公司才成為市場(chǎng)的主體，在這個(gè)主體的壟斷下，不僅農(nóng)民成為市場(chǎng)鏈的被動(dòng)適應(yīng)者，而且真正的消費(fèi)者的消費(fèi)需求也無(wú)法得到滿(mǎn)足。農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)銷(xiāo)商一方面將市場(chǎng)與生產(chǎn)聯(lián)系起來(lái)，但是同時(shí)也壟斷了市場(chǎng)，切斷了生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的多樣性聯(lián)系。市場(chǎng)鏈?zhǔn)菃我恍问降?，這導(dǎo)致其他市場(chǎng)主體也不得不采取類(lèi)似的方式，比如農(nóng)民合作組織是農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的重要手段，但是在產(chǎn)業(yè)化的背景下，許多農(nóng)民合作組織逐漸蛻變?yōu)樯虡I(yè)公司，遠(yuǎn)離了農(nóng)民合作的原則。

單一的市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)主體在解決農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售問(wèn)題上發(fā)揮了積極作用，但是我們也要看到這種機(jī)制本身所帶來(lái)的問(wèn)題，首先，由于單一市場(chǎng)機(jī)制切斷了生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的聯(lián)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)的多樣性被抑制。由于自然和社會(huì)的原因，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有多樣性，這種多樣性對(duì)于保持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，同樣，農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)也存在多樣性，但是單一的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法滿(mǎn)足這種多樣性的交易，因此農(nóng)業(yè)的多樣性被市場(chǎng)的單一性所抑制，各地的農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了高度雷同的現(xiàn)象。其次，單一市場(chǎng)并沒(méi)有減少交易成本，反而因其壟斷性而造成人為的物價(jià)波動(dòng)，并使消費(fèi)者和生產(chǎn)者同時(shí)遭受損失。近幾年來(lái)出現(xiàn)的農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格和銷(xiāo)售價(jià)格背離的現(xiàn)象就反映了這種市場(chǎng)機(jī)制所帶來(lái)的問(wèn)題，一方面因?yàn)槭召?gòu)價(jià)格低，農(nóng)民很難賺錢(qián)，另一方面消費(fèi)者又面臨著農(nóng)副產(chǎn)品不斷漲價(jià)。

我們要知道，當(dāng)今的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都與市場(chǎng)密切地聯(lián)系在一起，對(duì)于多數(shù)鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，退回到鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)代依靠鄉(xiāng)土社會(huì)的保護(hù)而遠(yuǎn)離市場(chǎng)，已經(jīng)是不可能實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想，但是現(xiàn)有的市場(chǎng)機(jī)制制約了鄉(xiāng)村的發(fā)展，因此鄉(xiāng)村振興需要更多樣的市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)主體參與農(nóng)村市場(chǎng)的運(yùn)行。

最后，我們還要看到，鄉(xiāng)村振興主體是農(nóng)民，但是農(nóng)民參與不足在很大程度上影響了鄉(xiāng)村的有效治理。在鄉(xiāng)村事務(wù)中農(nóng)民參與不足有多方面原因，首先是鄉(xiāng)村精英的流失。鄉(xiāng)村政治并非是一人一票的政治，更多是鄉(xiāng)村精英之間的博弈，當(dāng)大量青壯年勞動(dòng)力外流，他們不再依賴(lài)鄉(xiāng)村的資源，也很少參與鄉(xiāng)村的政治，這是造成農(nóng)民參與不足的客觀原因。同時(shí)，現(xiàn)有的村級(jí)組織的制度安排也是村民參與不足的制度原因。村級(jí)組織是農(nóng)民的自組織，村級(jí)組織本身就是農(nóng)民參與的重要渠道，但是從前面我們的分析看，由于村級(jí)組織承擔(dān)了許多并非農(nóng)民組織所應(yīng)承擔(dān)的功能，村級(jí)組織出現(xiàn)異化，很難作為村民參與的渠道而存在。近年來(lái)，無(wú)論是農(nóng)民或政府都意識(shí)到村級(jí)組織所存在的問(wèn)題，采取了多種措施以提高村民的參與，并在部分地區(qū)取得了效果。比如村民創(chuàng)造一些自己的組織形式參與村莊的公共事務(wù)治理，典型的如老人會(huì)、鄉(xiāng)賢治村等，希望通過(guò)民間組織的建設(shè)提供農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務(wù)決策的能力；一些地方政府也推動(dòng)成立一些相應(yīng)的村民議事機(jī)構(gòu)，如村民議事會(huì)等等，試圖從組織和制度上推動(dòng)農(nóng)村更多地地參與農(nóng)村公共事務(wù)的決策。但是這些工作往往事倍功半，其原因就在村級(jí)組織，特別是村委會(huì)本來(lái)是農(nóng)民的自組織，但是卻沒(méi)有真正發(fā)揮村民自我管理自我服務(wù)的職能。隨著村級(jí)組織日益正規(guī)化和行政化，村級(jí)組織越來(lái)越成為一個(gè)準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，而非農(nóng)民的組織。

推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要在村莊層面上同時(shí)強(qiáng)化國(guó)家、市場(chǎng)和農(nóng)民的三重作用。

三、改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)村振興需要國(guó)家、市場(chǎng)和農(nóng)民的協(xié)同努力。在中國(guó)農(nóng)村發(fā)展中，政府、市場(chǎng)和農(nóng)民之間并不存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，而是需要同時(shí)加強(qiáng)。首先，需要強(qiáng)有力的頂層設(shè)計(jì)才能推動(dòng)中國(guó)探索出城鄉(xiāng)共同發(fā)展的一條新的道路；其次，鄉(xiāng)村振興意味著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)的更好融合，有更多樣化的市場(chǎng)；第三，鄉(xiāng)村振興需要農(nóng)民的積極參與，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性，因此解決鄉(xiāng)村振興需要解決在村莊層面國(guó)家的弱化、市場(chǎng)的單一和農(nóng)民缺少參與的問(wèn)題。

首先，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要頂層設(shè)計(jì)順暢地變成鄉(xiāng)村層面的行動(dòng)，這需要行政系統(tǒng)向村莊層面的延伸。在農(nóng)村改革以后，行政系統(tǒng)向村莊層面的延伸就一直受到關(guān)注，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是我們看到，強(qiáng)化村級(jí)組織的行政功能不僅不能強(qiáng)化政府在村莊層面的影響，反而會(huì)促進(jìn)村級(jí)組織失去其村民自治組織的本質(zhì)特征，而實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村或派駐工作隊(duì)都帶有臨時(shí)性和外來(lái)者的特點(diǎn)，難以在鄉(xiāng)村層面持續(xù)發(fā)揮作用，因此需要采取適當(dāng)?shù)男问酵晟拼迩f層面的行政職能?？梢跃C合借鑒第一書(shū)記、包村干部和駐村工作隊(duì)的做法，有基層政府向村莊派駐穩(wěn)定的行政性村級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)以承接村莊的各項(xiàng)行政工作。行政性村莊干部在充分了解村莊情況的基礎(chǔ)上保障國(guó)家的惠農(nóng)政策按照政策要求在基層得到實(shí)施。

鄉(xiāng)村振興的核心在村莊，因此可以改變目前大量干部沉積在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的局面，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部投放到村莊層面從事與農(nóng)民直接打交道的工作。允許素質(zhì)良好的農(nóng)民擔(dān)任行政性的村干部，但是在享受公務(wù)員待遇的同時(shí)，也按照公務(wù)員管理，要求異地任職。行政性村莊主要干部是受?chē)?guó)家委派，代表政府在村莊實(shí)施管理職能的，其個(gè)人收入來(lái)自國(guó)家財(cái)政資金，其主要任務(wù)也是向國(guó)家負(fù)責(zé)，這樣才能保證鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)能夠順暢地在村莊層面落地。

其次，建立順暢的農(nóng)民參與決策渠道。為了推動(dòng)農(nóng)民參與村莊事務(wù)決策，各地推出了一些富有地方特色的措施，包括村民議事會(huì)制度、老人會(huì)等等，并在一些地區(qū)取得成效。但是我們要看到，村民委員會(huì)制度設(shè)立的初衷就是要建立農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)的組織，因此村委會(huì)本應(yīng)是最有效的村民參與村莊事物的組織途徑。但是在發(fā)展過(guò)程中，村委會(huì)承擔(dān)了過(guò)多的角色，作為村民自我管理組織的職能反而弱化。剝離村委會(huì)的行政職能，強(qiáng)化村委會(huì)村民自組織的職能是提高村民參與村莊事務(wù)決策和管理的最有效方式。因此未來(lái)村委會(huì)應(yīng)弱化其準(zhǔn)行政組織的職能，按照村民委員會(huì)組織法的要求，切實(shí)履行村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的職能。在此基礎(chǔ)上，不排斥多種形式的村民自組織的建立，如老人會(huì)、議事會(huì)等自組織予以保留，從而進(jìn)一步提高村莊自我管理和自我服務(wù)的能力。

第三，建立多元的市場(chǎng)體系。由于單一化的市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)主體無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的多種需求對(duì)接，因此在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的同時(shí)也要鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展多種市場(chǎng)主體和市場(chǎng)渠道。無(wú)論在中國(guó)還是在發(fā)達(dá)國(guó)家，在推動(dòng)生產(chǎn)者與消費(fèi)者建立多樣性聯(lián)系方面已經(jīng)形成了一些經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興可以發(fā)揮積極作用。這些經(jīng)驗(yàn)表明，在傳統(tǒng)的市場(chǎng)機(jī)制之外，生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間可以建立互惠、多樣和穩(wěn)定的關(guān)系，鄉(xiāng)村和城市可以實(shí)現(xiàn)更深入地融合。在新的生產(chǎn)消費(fèi)關(guān)系中，生產(chǎn)者和消費(fèi)者可以實(shí)現(xiàn)相互信任、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、多元服務(wù)、共同參與等等，這些在傳統(tǒng)市場(chǎng)中所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的功能。

完善政府在村級(jí)的服務(wù)機(jī)制、提高村民參與能力和建立多元化的市場(chǎng)關(guān)系，村莊成為多種關(guān)系的節(jié)點(diǎn)，這將有利于村莊聚集資源，實(shí)現(xiàn)振興。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018,35

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