〔摘要〕“城中村”所展現(xiàn)的地權(quán)邏輯一方面是農(nóng)民對現(xiàn)行政治理念的一種 “誤讀”，一方面是集體、農(nóng)民作為土地所有權(quán)人與使用權(quán)人尋求最優(yōu)化土地增值利益分配動機的本能反射。文章通過偏倚性理論剖析 “城中村”的土地權(quán)利發(fā)生畸變的歷史軌跡及其現(xiàn)實運行模式，指出股份制改造雖系解決 “城中村”問題的有效手段，但必須正視其內(nèi)在缺失，使之最大程度耦合公平、效率價值，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動共榮。
〔關(guān)鍵詞〕偏倚性; 城中村; 地權(quán)邏輯; 股份制改造
作為一種實存的社會、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象， “城中村” 概念極具特色，游離于城市-農(nóng)村、市民-農(nóng)民、國家-集體系列性二元結(jié)構(gòu)之間，其隱含的地權(quán)邏輯、價值訴求、利益關(guān)聯(lián)也亟待理順、定性、確證、釋明。近年來不斷出現(xiàn)的土地糾紛、土地風(fēng)潮無一不說明 “城中村” 問題的重要性、緊迫性。學(xué)界與政府雖然對 “城中村” 問題有所探究且已采取相關(guān)措施，但其研究視角、力度以及制度供給尚不能全面而具實效地解決 “城中村” 所面臨的各項問題，亦不足以防范未來可能的社會風(fēng)險。學(xué)界對此的研究目前僅僅局限于理論層面而少實證研究與對策研究，即便于理論研究層面，學(xué)界至今尚未形成統(tǒng)一而成熟的學(xué)術(shù)觀點，學(xué)者們大道多歧，各是其是而非其非，更難有合理而成熟的立法建議。與此相應(yīng)，政府對該類問題多傾向于個案處理，畸輕畸重，鮮有定制。
在中國，土地史既是經(jīng)濟(jì)史，也是社會史，更是政治史，應(yīng)通過農(nóng)地的經(jīng)營體制變革透視土地的社會、政治內(nèi)涵。本文運用偏倚性理論假設(shè)解析 “城中村”社會關(guān)聯(lián)形式及農(nóng)民、集體、政府三者之行動邏輯，試圖通過股份制改造消解其中的法權(quán)困境及社會風(fēng)險，為城鄉(xiāng)互動共榮提供有效的制度支撐。
一、“城中村”的多面向存在
(一) “城中村”:土地二元結(jié)構(gòu)的制度反射
“城中村”是中國土地二元結(jié)構(gòu)下城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物。以深圳市為例，深圳特區(qū)經(jīng)濟(jì)第一次轉(zhuǎn)型期間，從行政建制上將相應(yīng)農(nóng)村地域轉(zhuǎn)為城市建制，原有農(nóng)民由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口，原有集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有。但因城市化過程中所需成本過大，勞動力轉(zhuǎn)換程度低，政府無力支付數(shù)額龐大的土地費用、城市化費用，也無法充分解決就業(yè)問題，導(dǎo)致該批農(nóng)民失去土地而又無穩(wěn)定職業(yè)，成為所謂 “失地?zé)o業(yè)” 農(nóng)民。該部分農(nóng)民土地被征收后，除部分勞動力轉(zhuǎn)換為有效產(chǎn)業(yè)勞動力外，絕大部分農(nóng)民雖然獲得補償費用及安置費用但卻無固定職業(yè)，自然分流為相互融合的三股社會性力量: 一部分農(nóng)民被轉(zhuǎn)為居民戶口 ( 實則為身份性轉(zhuǎn)換而無經(jīng)濟(jì)實益) ，享受城市居民 “低保” ( 多表現(xiàn)為土地補償金之定期支付) ; 一部分農(nóng)民利用土地雙軌制的制度漏洞，通過土地及土地權(quán)利之非法開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃，獲取高額土地增值利益; 一部分農(nóng)民則既無土地，又未被納入社會保障系列，坐吃山空，形成社會隱患。上述三種力量通過十余年的變遷與融合，雖然對城市化產(chǎn)生了一些積極影響，但其主體性力量及其最終結(jié)果卻可能成為制約特區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的消極性力量，其生存環(huán)境的優(yōu)劣直接影響到社會的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。若措施得力得當(dāng)，上述社會力量可轉(zhuǎn)換為可貴的生產(chǎn)力要素，推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程; 反之，則可誘發(fā)嚴(yán)重的社會矛盾，成為特區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的強大阻力甚至破壞性力量。
2005 年前后，深圳市致力解決 “城中村”問題，但收效極微且激發(fā)集體、農(nóng)民的雙重反彈。客觀而論，無論是稱之為 “毒瘤”還是 “遺毒”， “城中村” 作為一種歷史性、文化性、經(jīng)濟(jì)性、現(xiàn)實性存在，均有其內(nèi)在關(guān)聯(lián)形式并已然形成利益共同體，貿(mào)然出擊，強力終結(jié)，只能激化矛盾，甚至引發(fā)群體性事件。
客觀而論，“城中村” 現(xiàn)象中的土地權(quán)利一方面是農(nóng)民對現(xiàn)行政治理念 (國家的主人) 的一種 “誤讀”，另一方面也是集體、農(nóng)民作為土地所有權(quán)人與使用權(quán)人尋求最優(yōu)化土地增值利益分配動機的本能性反射。具體而微，現(xiàn)行土地雙軌制導(dǎo)致土地利益分配一定程度上違背了公平正義，集體、農(nóng)民作為土地實際權(quán)利人未能合理參與土地增值利益分配，由此引致農(nóng)民權(quán)益受損，加劇了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)矛盾以及各級各類社會矛盾，直接影響、制約整個社會的可持續(xù)發(fā)展，影響到穩(wěn)步推進(jìn)城市現(xiàn)代化的進(jìn)程。
(二) “城中村”產(chǎn)生誘因及利益實現(xiàn)路徑
依據(jù)現(xiàn)有法律與政策，“城中村” 與 “小產(chǎn)權(quán)房”一樣，是集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民階層對現(xiàn)行土地權(quán)利再分配體系及其法權(quán)模型的顛覆行為，典型行為方式為強制索取、非法占有、群體抵抗。
“城中村”現(xiàn)象是農(nóng)民階層與集體于現(xiàn)行土地雙軌制及城鄉(xiāng)二元區(qū)隔制度剛性下的利益最大化選擇，更是與國家、地方政府進(jìn)行土地利益博弈的結(jié)果。“城中村” 產(chǎn)生的制度原因固然源自于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下建設(shè)用地使用權(quán)的二元管理體制與集體土地所有權(quán)主體虛位，但其現(xiàn)實動力則始于農(nóng)民對土地收益最大化的追求。
概括而言， “城中村” 產(chǎn)生的誘因和利益實現(xiàn)路徑有以下幾方面特點:
1.尋求高額地租。城市化進(jìn)程一方面增加了土地的價值，另一方面城市人口的迅猛增長也為城中村不動產(chǎn)開辟了廣闊、穩(wěn)定、高效的租金來源。城中村介于城鄉(xiāng)之間，具有極強的地理區(qū)位優(yōu)勢，土地價值日趨高漲，加以高密度、高容積率的建筑群成本低廉，租金價格亦相對低廉，為潮涌般的外來務(wù)工人員提供了合理的生存空間，市場需求旺盛，促使了城中村村民不斷擴建、加建、改建出租房，藉此實現(xiàn)土地租金利益最大化。以深圳為例，嚴(yán)重的人口倒掛促成了深圳城中村的吸納體量和能量急劇攀升，除 200 多萬戶籍人口外，上千萬外來人口近半數(shù)居住于城中村。本地農(nóng)戶成為土地租金的最大受益者，有的農(nóng)戶年租金即高達(dá)上百萬元!
2.尋求土地產(chǎn)權(quán)的實體化、商品化。“城中村”為集體土地所有權(quán)的實體化提供了實驗平臺。依照現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制，作為生產(chǎn)資料或生活資料的土地，其產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，其所屬社區(qū)亦由作為村民自治組織的村民委員會管理。此種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)使村集體獲得了自主開發(fā)土地的可能性，當(dāng)農(nóng)地的非農(nóng)收益大于農(nóng)業(yè)收益時，村集體出于理性訴求，勢必冒違法改變土地用途的法律風(fēng)險與政策風(fēng)險，以獲取土地利益的最優(yōu)化增值; 同時，農(nóng)地自主開發(fā)、處分的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，村集體為壟斷土地非農(nóng)使用的超額收益，不惜憑借對農(nóng)地的有限管理權(quán)，搶先自行推進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)，藉此排斥地方政府征收土地并藉此壟斷土地增值利益。此風(fēng)一開，集體、農(nóng)民的群體違法即呈星火燎原之勢， “城中村”土地運行模式漸次鋪開，勢不可遏。
3.維護(hù)基于土地與身份的雙重優(yōu)勢?！俺侵写濉钡霓r(nóng)村戶籍不僅為農(nóng)民階層帶來了經(jīng)濟(jì)實惠，更帶來更高的附加值。與其他農(nóng)村地域不同， “城中村”片區(qū)的農(nóng)民雖然保留了農(nóng)村戶籍，但卻最大程度地享有了土地增值利益，除宅基地、自建房的租金收益外，尚能獲取集體的分紅。同時，基于農(nóng)村戶籍， “城中村” 村民尚能在計劃生育政策、人口遷移、宅基地分配等領(lǐng)域享有其他地域農(nóng)民所難以分享的附加利益。
4.尋求區(qū)域性土地利益的最大化。與一般地域不同， “城中村” 現(xiàn)象中的集體與農(nóng)民在身份與產(chǎn)權(quán)兩方面高度融合，既是一種利益共同體，也是一種社會共同體，藉此裹挾公共權(quán)威，最終形成內(nèi)在次生性社會結(jié)構(gòu)并排斥其他利益主體介入土地增值利益分割。
二、“城中村”股份制改造中的平等性與偏倚性
紐約大學(xué)哲學(xué)、法學(xué)教授托馬斯 ·內(nèi)格爾(Thomas Nagel) 在其所著的《平等與偏倚性》一書中談到集體主義存在的原因，就是為了追求平等的道德理想和政治目標(biāo)，并認(rèn)為平等的理想是馬克思給予世界的 “最顯著的道德遺產(chǎn)?！?但他同時指出，現(xiàn)代社會的平等絕不是法律面前人人平等和公民身份的平等等形式化的平等，還應(yīng)該代入社會、經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。
“城中村”的土地權(quán)利畸變正是基于這種平等的經(jīng)濟(jì)訴求而產(chǎn)生，政府卻迫于道德壓力和公有制理念難以有所施為，即便進(jìn)行整治、改造，也都是以滿足農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)訴求為前提，以最大程度實現(xiàn)土地利益的公平分配。但此種平等僅限于內(nèi)部性和區(qū)域性平等，最終導(dǎo)致的不是原初追求的土地權(quán)利平等，而是土地利益的嚴(yán)重偏倚。
“城中村” 地權(quán)邏輯下，土地利益的偏倚性集中體現(xiàn)為如下數(shù)端。
(一)行不改 “名”與坐地分 “贓”
“城中村” 的營運策略很簡單但極具實效: 一是拒絕撤村改居，既不改變集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)身份，也不改變農(nóng)村居民的戶籍身份，可謂 “行不改 ‘名’”; 二是先于國家征收進(jìn)行土地的違規(guī)開發(fā)，坐享高額地租收益，可謂“坐地分 ‘贓’”。無論是集體的建設(shè)用地，還是農(nóng)戶的宅基地，都成為日進(jìn)斗金的源泉。
此點固然撬動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的高福利與高收益，無形間形成了對土地利益分享的地域性特權(quán)和優(yōu)勢。這不僅淡化了土地的公共資源屬性，削弱了公有制的實體功能，還拉大了地區(qū)差異。即便進(jìn)行股份制改造，集體、農(nóng)戶都可以憑借優(yōu)勢身份坐地起價，漫天要價，通過天價貨幣補償或數(shù)十套房屋補償成為新的土地食利階層?？陀^上不僅抬高了地價、房價，最后還導(dǎo)致地價、房價成為深圳后續(xù)發(fā)展的最大制約因素。
比較之下，廣州采用的模式是先國有化后市場化。首先對村社集體農(nóng)民進(jìn)行戶籍轉(zhuǎn)換，成為非農(nóng)戶口的城市居民，再對集體土地進(jìn)行統(tǒng)一征收，但對各類使用權(quán)進(jìn)行較為靈活的處理:
——對農(nóng)戶宅基地使用權(quán)經(jīng)核查其合法性后，直接頒發(fā)國有土地使用證。
——對經(jīng)營性集體建設(shè)用地先進(jìn)行股份制改革，核查、登記后如無違法事項，向股份制合作組織頒發(fā)國有土地使用證。
——對于公益性集體建設(shè)用地，其公益職能轉(zhuǎn)歸行政部門行使，如學(xué)校轉(zhuǎn)由教育主管部門管理，公用道路、基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)由市政統(tǒng)一管理。但相關(guān)房屋及基礎(chǔ)設(shè)施等占用土地則進(jìn)行清產(chǎn)核資和股份制改造。土地所有權(quán)收歸國有，但各項使用權(quán)人不變并向股份制合作組織發(fā)放國有土地使用證。
廣州模式雖較深圳模式簡捷易行，且成本較低，但也并非沒有問題。比如，宅基地所有權(quán)國有化后農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)，究竟是將土地出讓金、相關(guān)稅費與補償安置費兩相抵充，還是依法繳納土地出讓金但減免稅費? 對于經(jīng)營性集體建設(shè)用地，需補交土地出讓金與稅費，但集體、農(nóng)戶之間如何進(jìn)行股份配置? 特別是公益性集體建設(shè)用地，如何確定股份份額? 如何保障股東的知情權(quán)、表決權(quán)、分享權(quán)、監(jiān)督權(quán)? 上述問題無論是從理論層面，還是從實踐層面都有待細(xì)化、深化。
此外，根據(jù)最新個案，廣州模式中的股份制改造仍是以村社為主的經(jīng)濟(jì)聯(lián)社或經(jīng)濟(jì)社。但因農(nóng)戶眾多，僅還建房一項，其成本也不菲。據(jù)公開報道，僅天河區(qū)所涉 25 個城中村 ( 經(jīng)濟(jì) 聯(lián)社) 、234 個經(jīng)濟(jì)社所需改造費用即達(dá)到 400 億元，不僅造就無數(shù)農(nóng)戶成為千萬富翁甚至億萬富翁，還可以同時從股份合作社每月按股分紅。土地公共自然資源屬性并未彰顯，土地增值利益分配顯屬不公，客觀上也拉高了房價、地價，與深圳模式殊途同歸。
(二)固化資產(chǎn)與身份排除
《公司法》意義上的股份制改造一般應(yīng)當(dāng)遵守資本三原則，即資本法定、資本維持、資本不變?！俺侵写濉?位居人口集聚區(qū)的城市，一般的股份制改造都奉行 “生不增、死不減，進(jìn)不增、出不減”的原則，即以現(xiàn)存的村民人數(shù)為財產(chǎn)分割意義上的集體成員，其目的是固化村民身份并實現(xiàn)公司股份的固化。
該原則有利于固化資產(chǎn)自無疑義，但固化身份同時也意味著身份排除。最典型的如以下幾類人群可能在原始配股時被排除，從而不享有應(yīng)當(dāng)持有的股份和權(quán)利:
——新增人口。主要包括新生嬰兒，因締結(jié)婚姻 ( 嫁入或贅入) 和領(lǐng)養(yǎng)、收養(yǎng)法律關(guān)系而新增的人口。
——有本村戶籍但待嫁之女性、無戶籍且已出嫁但于夫家沒有享有土地權(quán)利之女性、離婚后戶口回遷人員。此類人員雖然數(shù)量少，但事涉當(dāng)事人基本生活保障與發(fā)展權(quán)利，故實務(wù)中此類糾紛、訴訟最為普遍。
——有本村戶籍但常年在外且可能返鄉(xiāng)人員，如大學(xué)畢業(yè)生、軍隊復(fù)原人員、服刑人員。
上述三類人員在相關(guān)區(qū)域的地方立法中及股份制改革進(jìn)程中多有關(guān)注，且能夠重點予以保護(hù)。但對于以下三類人員是否配置股份，爭議較大:
——雖有本村戶籍但早已離鄉(xiāng)且定居城市，也有穩(wěn)定收入的人員。竊以為，該類人員不宜再配置股份。如涉及有宅基地使用權(quán)，則可考慮以該項使用權(quán)入股成為股東并參與分紅，但不宜再以本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享有其他權(quán)利。
——退休后的公務(wù)員、事業(yè)單位人員。對于該類人員，首先得考察其戶口是否回遷? 是否能夠回遷? 戶口回遷如經(jīng)過集體決議同意，可以回遷。但因為該類人員已經(jīng)享有國家退休人員福利待遇，不得亦不宜再行享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。但如果以技術(shù)、管理、知識產(chǎn)權(quán)等無形財產(chǎn)入股，應(yīng)當(dāng)允許，但對該類知識產(chǎn)權(quán)作價入股應(yīng)經(jīng)過權(quán)威資產(chǎn)評估部門進(jìn)行評估。
——榮譽村民。村集體基于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對重大項目投資者、引進(jìn)人員或具有特定社會影響力的人賦予榮譽村民資格并為其分配宅基地使用權(quán)。此類人員不宜視為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，否則會稀釋集體成員之股權(quán)，還易誘發(fā)基層腐敗。
(三)持有股份與身份識別
出于資本三原則需求，于原始股份配置時要求固化資產(chǎn)和身份，此點尚可理解，只要能兼顧上述特殊群體利益，亦不至于違背公平原則。但 “城中村” 改造中遭遇了與 “小產(chǎn)權(quán)房” 相同的困境: 股份之上的身份性內(nèi)涵無法移除。股份制改造之初，因為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份性及集體資產(chǎn)的公共性、不可分割性，直接導(dǎo)致該類股權(quán)具有身份性、內(nèi)部性，并直接影響其可交易性。股東對擁有的股份不得抽回、轉(zhuǎn)讓、交易，更不能要求一次性分割集體資產(chǎn)，以實現(xiàn)成員權(quán)。這種內(nèi)部身份識別與固化固然有利于保護(hù)集體資產(chǎn)的穩(wěn)定，亦可保證集體成員權(quán)的實現(xiàn)，但卻難以實現(xiàn)充分的市場化。
(四)個體分配與集體淡出
發(fā)達(dá)地區(qū) “城中村”股份制改造的基本模式是對集體資產(chǎn)進(jìn)行量化后直接配股到個人，有效地將身份性的成員權(quán)轉(zhuǎn)換成為一種經(jīng)濟(jì)性權(quán)利，但此種模式必然導(dǎo)致集體的淡出。如果沒有集體股份，集體資產(chǎn)公益性目的如何實現(xiàn)? 即便按照廣州模式通過股份制改造實現(xiàn)了農(nóng)村土地的全盤國有化，但僅僅是解決了大眾性的教育、環(huán)保、道路交通等公益需求，無法滿足集體內(nèi)部特殊性公益性支出，更難以解決特殊人口的土地利益分配問題。
有鑒于此，筆者建議可以通過兩種方案解決: 一是保留集體股; 二是股份制企業(yè)或公司提取公益金、公積金。至于具體采取何種模式，可通過村民會議或企業(yè)、公司章程規(guī)定。如此施為，不僅可以為公益性支出提供資本來源，亦可兼顧特殊人口的土地利益分配權(quán)利。
(五)公司外殼與權(quán)力內(nèi)核
無論是珠三角還是長三角，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū) “城中村” 的股份制改造都涉及到前文提到的內(nèi)部性、身份性、不可交易性。因之，眾多經(jīng)濟(jì)聯(lián)社或經(jīng)濟(jì)社、合作社后來雖然改制成為公司型法人，但就其本質(zhì)而言，僅具公司外殼。就其內(nèi)部股份配置、治理結(jié)構(gòu)、股權(quán)分紅都難以進(jìn)行市場化運營，更難以承受破產(chǎn)的法律風(fēng)險。
此點決定了該類股份制改造的兩難處境: 如果進(jìn)一步改革，勢必影響集體資產(chǎn)和股東權(quán)利的穩(wěn)定; 如果不做市場化改革，就只能憑借原始的集體資產(chǎn)獲取土地租金與房產(chǎn)租金，不僅嚴(yán)重影響股份制實體的效率提高，也難以確保其充分的市場競爭力。這種單純依靠土地紅利模式的股份制只能寄希望于城市化發(fā)展的規(guī)模擴張與土地需求的不斷增大，缺乏自身的競爭力優(yōu)勢。一旦房地產(chǎn)市場萎縮，該類經(jīng)濟(jì)實體的前景堪憂。此點也可以解釋為什么 “城中村” 進(jìn)行股份制改造后土地區(qū)位優(yōu)良地區(qū)的集體成員或股東能夠獲取較高的股份紅利，區(qū)位較差的地區(qū)股份紅利漸次走低甚至出現(xiàn)虧損。
此外，尚需特別留意的是，該類股份制實體表面上為公司化管理，但從股份制改造之初，公司管理層特別是董事會構(gòu)成一般都是由原村干部擔(dān)任或是由上級政府指定，無法擺脫原鄉(xiāng)村政權(quán)和政府的主導(dǎo)和控制，形成了特有的公司外殼與權(quán)力內(nèi)核結(jié)合的奇幻組合。若名義上的董事會任期屆滿，如果不改選，則此種組合勢難破解，權(quán)力要素會牢牢控制股份制實體，不僅效益低下，還可能滋生腐敗。但最大的問題還在于，如果進(jìn)行大規(guī)模的改選、改任，讓具有市場管理經(jīng)驗、能力的人進(jìn)入董事會，基于市場化的需求，必然會對股份制改造之初的改制方案進(jìn)行調(diào)整，甚至推翻原有方案，直接危及到集體資產(chǎn)的穩(wěn)定性和股東的實體權(quán)益。
三、股份制改造的困境與邏輯歸依
(一)公平與效率的雙重缺失
應(yīng)當(dāng)說，股份制改造是目前解決 “城中村” 問題的最有效手段。但徵諸發(fā)達(dá)地區(qū)的股份制改造，有些缺失、隱患卻必須予以正視。
1.公平訴求走向不公平
上述股份制改造過程中的偏倚性明顯違背了平等原則，雖然保護(hù)了集體、農(nóng)戶的權(quán)利，具有道德上的正當(dāng)性，對 “在場” 集體成員也具有公平性，但卻可能違背普遍性的平等原則。
首先，對 “缺席” 農(nóng)民權(quán)利的消解與抑制。所謂 “缺席”，此處系指非本區(qū)域的農(nóng)民階層及被排除于集體經(jīng)濟(jì)組織之外的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民階層。想當(dāng)年，違法違規(guī)起高樓，搶建、擴建，不僅沒有遭遇法律的任何負(fù)面風(fēng)險，反而帶來無限的土地增值利益空間和持續(xù)性的土地租金、股息。此點不僅令 “缺席者”深感不公，還會對政府信任產(chǎn)生懷疑，更可能對成文法的偏倚性保護(hù)產(chǎn)生不滿，最終強化 “違法趁早”“法不責(zé)眾”等不良意識，弱化、消解成文法和公共權(quán)力的權(quán)威!
其次，土地利益的區(qū)域性、群體性壟斷。珠三角、長三角的 “城中村” 股份制改造之所以成功，并不是制度創(chuàng)新和組織形式改良的成功，而是土地增值利益的偏倚保護(hù)的成功。該種成功以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民成為土地食利階層為前提，形成了區(qū)域性、群體性的土地利益壟斷。不僅阻斷了作為公共自然資源的土地的公共屬性，違背了公平分享的改革理念，同時也內(nèi)在阻礙了股份制實體轉(zhuǎn)化為真正的市場化主體，集體資產(chǎn)中的土地轉(zhuǎn)化為土地資本，成為該類區(qū)域性、群體性新生代市民階層的特殊利益供給，最終違背了公有制的制度內(nèi)涵和道德立場。
最后，拉升地價、房價，增強城市競爭力的同時，降低了絕大多數(shù)居民的幸福度。如前所述，為維持新生代市民的身份性、區(qū)域性土地利益，城市開發(fā)的成本不斷提高，加以政府和商業(yè)資本對土地利益的追逐，房地產(chǎn)價格的虛高、激增、泡沫勢成必然。高地價帶來的高房價不僅會削弱區(qū)域經(jīng)濟(jì)的后續(xù)競爭力，畸形市場也大幅度降低了外來人口的幸福指數(shù)。近年來， “逃離北上廣” 不僅出現(xiàn)于工薪階層，也出現(xiàn)于大量的工商資本領(lǐng)域。
2.效益訴求的單一指向
為什么對 “城中村”進(jìn)行股份制改造? 目的就是為了保證公平前提下最大程度發(fā)揮土地的資源、資產(chǎn)、資本效應(yīng)。簡言之，效率訴求是股份制改造繼公平原則之后的必然選擇。
但因為集體產(chǎn)權(quán)主體的抽象性、產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性以及集體成員身份的限定性直接導(dǎo)致了股份制改造后股份的身份性、內(nèi)部性、不可交易性。同時，此種偏倚性激活的是一種單一的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)實體，難以充分市場化，在短暫的城市化風(fēng)潮之后，其競爭力堪憂。
揆諸現(xiàn)實，“城中村” 股份制改造所依靠的最重要的資源、資本都來自于土地并依靠土地的增值實現(xiàn)利益增長和內(nèi)部公平分配?！渡虾ＷC券報》記者采訪深圳 “城中村” 的相關(guān)股份公司，發(fā)現(xiàn)集體收入主要是以集體土地和房產(chǎn)出租獲得的租金收益。部分地區(qū)改造效果顯著，比如被譽為 “中國第一村”的南嶺村更是舉行了盛大的春節(jié)晚會，甚至高調(diào)宣布南嶺村社區(qū)股份公司為村民以及退休人員頒發(fā)近 1200 萬元的獎勵，人均高達(dá) 6 萬元。
但這類表面成功背后隱藏的實質(zhì)更需關(guān)注: 此種股份制改造的成功絕非是改制的成功，而是因為土地區(qū)段的絕對優(yōu)勢所致。同屬深圳市 “城中村”，絕大多數(shù)股份制改造后的經(jīng)濟(jì)實體所獲租金收益因地緣差異差別極大，有的股份制公司收益平平，股東分紅不足萬元。
3.多元化實踐中的公平與效率
如果將視野轉(zhuǎn)向珠三角、長三角之外的區(qū)域，無論是政府主導(dǎo)，還是民間實踐，農(nóng)村土地股份制改革始終也圍繞公平、效率兩大基軸展開。
比如，在組織形式的選擇上，農(nóng)地股份制改革一般選擇合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社等形式，有外來商業(yè)資本流入的地方也選擇公司化實體。前者在欠發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)最為流行，因為該種結(jié)合，不僅遵從農(nóng)戶自愿，也能最大程度實現(xiàn)公平，其效率雖則可能低于公司化經(jīng)濟(jì)實體的經(jīng)營水平，但肯定高于 “單干”。
就 “城中村” 改造而言，股份制仍然是其最佳組織形式，公司化也是其最佳經(jīng)營模式。究其實，股份制的制度功能優(yōu)勢既可實現(xiàn)資本、資源的集聚和收益的公平分配，還能有效應(yīng)對、融入市場，提高經(jīng)營效率。但在具體的改制過程中，公平和效率兩大原則孰輕孰重，在各地難以統(tǒng)一。
組織形式上，很多地方政府力推兩種模式對 “城中村”進(jìn)行股份制改造。比如，根據(jù)長沙市政府 《關(guān)于加快推進(jìn)城中村改造工作的意見》 ( 長政發(fā) 〔2014〕51 號) ，積極倡導(dǎo)、引導(dǎo)集體產(chǎn)權(quán)改制成立股份制公司，完善產(chǎn)權(quán)管理制度。但在具體組織形式的選擇過程中，最常見的就是兩種: 一種是以有限公司形式出現(xiàn)，集中反映 “城中村”集體資產(chǎn)的身份性、內(nèi)部性，無論是股權(quán)流轉(zhuǎn)，還是公司內(nèi)部管理都遵循集體與股東的內(nèi)部自治。另一種是以股份公司形式組建，集體和農(nóng)戶的身份性、內(nèi)部性不斷削弱、剝離，土地的資本化程度較高，股權(quán)的市場化程度也逐步體現(xiàn)。
與中西部農(nóng)民的行為偏好一致，除了選擇合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社外，目前的 “城中村” 股份制改造極少選擇資合性的股份公司，更偏重于選擇人合性較強的有限公司。究其原因，也是為了同時實現(xiàn)公平與效益兩大價值訴求。
更集中體現(xiàn)公平、效率二者關(guān)系的是股權(quán)配置。比如連云港市的 “城中村” 股份制改造只設(shè)單純的人頭股，其標(biāo)準(zhǔn)與其他地方迥異，是以上一世紀(jì)八十年代第一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為限，一人一股。此種改造模式最大程度實現(xiàn)的是公平，是基于對土地和集體的貢獻(xiàn)度而進(jìn)行股份配置。但此種改造于公平理念下卻無視抑或忽略了后續(xù)人口的土地權(quán)利，走向偏倚。
相形之下，為體現(xiàn)公平，與連云港市不同，有些地方實踐的股權(quán)相對細(xì)化。如浙江省臺州市椒江區(qū)海門街道，首先堅持集體資產(chǎn)不可分割原則和原農(nóng)戶權(quán)利有序保護(hù)原則，將股權(quán)區(qū)分為兩大類: 第一類是集體積累股，主要為未來的公益性用途和特殊人群的保障積累資金;第二類是個人分配股。個人股又分為原始投入股、勞動補償股和社區(qū)人口股三類。
原始投入股是分配給合作化初期帶資入社的社員的股份，保障其應(yīng)得之股權(quán)利益; 勞動補償股，就是其他地區(qū)的農(nóng)齡股或貢獻(xiàn)股，是分配給對本村集體經(jīng)濟(jì)組織做出貢獻(xiàn)的勞動社員的股份; 社區(qū)人口股屬于“大鍋飯”，是配置給原集體經(jīng)濟(jì)組織所有在冊人員的股份。
此外，為不留后患、顯示公平，海門街道的 “城中村” 股份制改造還充分考慮了特殊人群的利益和股份分配權(quán)。其中，最值得稱道的是對有原本集體經(jīng)濟(jì)組織戶籍的嫁往城市但又沒有工作的女性，對已經(jīng)離鄉(xiāng)但未帶走村集體資源且現(xiàn)戶口仍在本村的社員，對沒有找到工作的大中專畢業(yè)生等特殊群體都進(jìn)行了適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)分配。
根據(jù)圖 1 反映的數(shù)據(jù)，可以看出該類股份制改造模式的優(yōu)長之處:
尊重歷史，合于現(xiàn)實。特別是原始投入股、勞動補償股既肯定了股權(quán)人對本集體經(jīng)濟(jì)組織的特別貢獻(xiàn)，也按照其貢獻(xiàn)度進(jìn)行股權(quán)回報。既保護(hù)了原產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的比例比重，也符合現(xiàn)實性需求，不至于誘發(fā)矛盾，有利于股份制實體實現(xiàn)有效內(nèi)部治理，減少內(nèi)耗和管理成本。
比例適中，力求公平。集體股之設(shè)，最大的功能就是保護(hù)了特殊人群的利益; 而人口股又能普遍保護(hù)絕大多數(shù)原農(nóng)民集體成員的利益。
在情況比較特殊的地區(qū)，股權(quán)配置也體現(xiàn)了其特殊性，但追蹤尋跡，其要旨也是為了確保公平前提下實現(xiàn)效率價值。比如河北省承德市 “城中村”股份制改造第一個試點區(qū)——雙灤區(qū)西地鄉(xiāng)西地村。其特殊性就在于: 該村農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口混雜。經(jīng)過三次征地和 “農(nóng)改非”，該村 1250 位村民中，農(nóng)業(yè)戶口為 656 人，非農(nóng)業(yè)人口 594 人，兩種人口比例基本對等。更特殊的是，每戶人家都有非農(nóng)戶口人員。鑒于此種情形，該村的 “城中村”股份制改造在股權(quán)配置時，為力求公平，堅決取消了戶籍標(biāo)準(zhǔn)，也不以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，而是在清理集體 “三資” ( 資金、資產(chǎn)、資源) 后，以基本股 ( 人頭股) 方式將股權(quán)量化到人頭，原村集體所有人員全部享有股份。為了防止平均主義，該村又設(shè)置了老齡股、勞齡股、貢獻(xiàn)股，三種股份，于相對公平前提下，對特殊人口進(jìn)行偏倚保護(hù)。
(二) 政治邏輯·社會邏輯·市場邏輯
根據(jù)上述樣本分析，無論采用何種配股方式，無論是江浙富庶區(qū)，還是湘中、幽燕發(fā)展中地區(qū)，都體現(xiàn)了一個共同的價值訴求: “城中村” 股份制改造首先關(guān)注的是公平原則，至于效率問題，則居于相對次要地位。這說明在土地公有制前提下，即便進(jìn)行經(jīng)營體制改革，追求公平仍然是第一決定因素。
離開法權(quán)視域，不難看出， “城中村” 股份制改造首先遵循的是政治邏輯，其次是社會邏輯，最后才是市場邏輯。
所謂政治邏輯，是指 “城中村”股份制改造絕不能離開公有制軌道，確保土地的公有制是最起碼的政治要求。追尋其根本動機，最重要的原因就是通過土地公有制實現(xiàn)共產(chǎn)黨人對農(nóng)民的政治道德承諾，實現(xiàn)共富的社會理想，保全政治權(quán)力的正當(dāng)性。
所謂社會邏輯，是指城市化進(jìn)程中，必須恪守社會穩(wěn)定前提。在中國，土地從來就不是單純的自然資源，還是相當(dāng)重要的社會資源，是整合、撬動、激活各類社會階層的最重要杠桿和砝碼。所以，當(dāng)?shù)胤綑?quán)威、精英推動的農(nóng)地改革如果不會引起大面積的社會差評，又能夠為農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)利益增長，帶動地方發(fā)展，上層一般選擇認(rèn)可態(tài)度;否則，會自上而下頒令禁止。
地方權(quán)威和精英遵從的剛好是這種邏輯: 一要穩(wěn)定，二要發(fā)展，最佳的模式就是對地權(quán)進(jìn)行合理、公平的配置，股份制改革如響斯應(yīng)，應(yīng)運而出。
石家莊市長安區(qū)西兆通村的 “城中村” 改造印證了這一邏輯。早在 2009 年 9 月，經(jīng)由兩委班子主導(dǎo)，西兆通村就將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)回村集體，以股份制形式進(jìn)行 “城中村” 改造。配股依據(jù)首先考量的是戶口、地畝、貢獻(xiàn)，將股份區(qū)分為三大類: 基本股、勞齡股、村齡股?；竟梢詰艨跒橹饕罁?jù)，以 1983 年為界，將在冊成員區(qū)分兩類進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)的配股，但人人有份; 勞齡股重點考慮的是 1983 年第一輪承包人的優(yōu)先股份; 村齡股主要解決戶籍變動人員或新增人員在村的年限。股份配置完畢后，西兆通村開始了公司化經(jīng)營，然后按股分紅，效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于單個家庭經(jīng)營。
而長安區(qū)南村鎮(zhèn)大豐屯村則是一個典型的農(nóng)業(yè)村。該村的 “城中村” 改造也由地方權(quán)威和精英主導(dǎo)，也實現(xiàn)了股權(quán)化改革和公司化經(jīng)營。但與西兆通村最大的不同，因為此前系農(nóng)業(yè)村，公司化后的第一步并非是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，而是首選滿足以下三項需求: 一是由公司為全村所有人員購買醫(yī)療保險; 二是對 60 歲以上老人發(fā)放生活補貼，每人一年 1200 元; 三是加大教育投入，免去入股村民孩子的入園費。
無論是西兆通村的積極向外拓展，還是大豐屯村的消極 “安內(nèi)”，都體現(xiàn)了農(nóng)地股份制改革的社會邏輯: 社會穩(wěn)定是首要前提。正是從這個意義上，有學(xué)者將農(nóng)村土地的地權(quán)解讀為 “關(guān)系產(chǎn)權(quán)”。也有觀點認(rèn)為，農(nóng)村土地股份制改革中產(chǎn)權(quán)配置必然受社會性結(jié)構(gòu)要素控制。所謂社會性結(jié)構(gòu)要素，在鄉(xiāng)村社會，主要就是社會的非正式制度中，都存在著與其組織形式相配套、相契合的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)會直接影響人的行為決 策 與 行 為 模 式， 進(jìn) 而 影 響 社 會 資 源 的配置。
所謂市場邏輯，無論是 “城中村”競相效尤引發(fā)的集體土地非農(nóng)化建設(shè)的風(fēng)潮，還是后來 “城中村”股份制改造的基本定位和路向，前兩項邏輯都被農(nóng)民利用過來獲取土地利益的最大化; 政府之所以推動 “城中村”股份制改造，不僅僅是為了政績，亦可從中獲取高效、持久、巨額的經(jīng)濟(jì)利益和城市競爭優(yōu)勢; 開發(fā)商為什么愿意介入? 也無非遵循市場邏輯，尋求最大化的市場利益。
換言之，“城中村” 股份制改造的三大邏輯中，政治邏輯、社會邏輯是手段，農(nóng)民對土地的高度依賴、制造土地需求依賴并從中獲取最大化、最優(yōu)化利益才是真正目的。換言之，農(nóng)民以公有制所追求的公平正義以及集體組織成員身份和群體性力量不斷強化自己的權(quán)利，增大獲利空間和談判自由度，最終憑借土地資源的控制權(quán)獲取了土地增值利益的分配權(quán)。政府、開發(fā)商借力打力，移形換影，也借助土地的政治邏輯、社會邏輯各取所需。
從這個意義上講，“城中村” 股份制改造既是一種組織形式的選擇，更是一種政府、商業(yè)資本、農(nóng)民集體的非正式 “結(jié)盟”。
四、股份制改造的公有制指引
中國的 “城中村”股份制改造十多年來可謂取得了輝煌的成就，實現(xiàn)了大規(guī)模的城市集群建設(shè)，帶動了中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，解決了龐大剩余勞動力的就業(yè)問題。但不得不承認(rèn)，在這些光環(huán)的背后，基于 “城中村” 改造而來的股份制實體因為首先確保公平，導(dǎo)致身份性無法滌除、內(nèi)部性難以克服，市場化程度低，這是農(nóng)地股份制改革的顯性短板。在這些問題中，最值得留意的是，農(nóng)民和集體收取股權(quán)紅利的本質(zhì)就是部分社會成員參與分配土地級差地租，這對整個社會的公平帶來沖擊。
想當(dāng)初，農(nóng)民之所以承認(rèn)國家對土地的終極控制，一方面是出于感恩和服從，加以生產(chǎn)力水平不高，生存?zhèn)惱碇械臏仫枆旱挂磺? 更重要的是，不管是建國之初的私有化，還是上世紀(jì)六十年代開始的公有化，國家始終注意農(nóng)村資源分配的公平原則，注重農(nóng)民相互之間的利益平衡。但當(dāng)溫飽之后的發(fā)展問題一旦出現(xiàn)，國家和個人之間的關(guān)系趨于緊張，農(nóng)民土地維權(quán)成為影響社會穩(wěn)定的一大因素。
到了集體土地所有權(quán)層面，農(nóng)民為什么會承認(rèn)集體所有制? 如何認(rèn)知集體的功能實現(xiàn)? 關(guān)于第一個問題，如果說農(nóng)民對國家的終極控制出于感恩和服從，對集體土地所有權(quán)的認(rèn)可則是通過社會改造后農(nóng)民階層的妥協(xié)和權(quán)變的結(jié)果。當(dāng)市場化、城市化風(fēng)潮席卷中國，農(nóng)村土地的價值日益凸顯，農(nóng)民和集體的權(quán)威、精英基于利益追求達(dá)成共識，第二個問題就自然而然地出現(xiàn)了，農(nóng)民就會在公有制體制下實現(xiàn)自己利益的最大化。具體路徑和 “小產(chǎn)權(quán)房” 一樣，都是以集體土地所有權(quán)實體化為手段，再以成員權(quán)實現(xiàn)為路徑，最終將對土地的權(quán)利轉(zhuǎn)化為個人收益。但在股份制改造過程中，無論是國家、集體、農(nóng)民，都必須在公有制前提下進(jìn)行改革，以土地權(quán)利為核心，展開新一輪的利益博弈。公有制政治、社會理想的實現(xiàn)，是進(jìn)行 “城中村” 股份制改造的顯性動力，而將集體權(quán)利成員化、個體化，藉此實現(xiàn)土地利益的大幅增長和平均分配，卻又可能導(dǎo)致集體土地所有權(quán)虛化的客觀結(jié)果。因此，在股份制改造中，公有制及其土地法權(quán)必然遭遇困境和迷局，各種改革模式競相呈現(xiàn)，看起來是異彩紛呈，但卻有序地展現(xiàn)農(nóng)民階層特有的利益立場和行為方式。
如何尋求股份制改造模式下既保障公有制的應(yīng)有價值訴求，又能夠充分落實集體土地所有權(quán)、保障集體組織成員權(quán)，將是未來農(nóng)地改革必須直面的新問題。
作者簡介：劉云生，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師; 吳昭軍，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院博士研究生。本文系教育部2013年度哲學(xué)社會科學(xué)研究重大攻關(guān)項目“農(nóng)村土地股份制改革的理論探索與制度設(shè)計”(13JZD007)、司法部國家法治與法學(xué)理論研究項目“我國土地銀行法律制度構(gòu)建研究”(12SFB2040)的階段性研究成果。原刊于《社會科學(xué)研究》2018年第1期
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地法制研究院 微信公眾號（原創(chuàng)）
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