摘要：研究目的:通過對鄉(xiāng)村振興中的農村產業(yè)發(fā)展特征及其用地需求進行分析, 提出農村產業(yè)用地制度創(chuàng)新對策, 為實現“產業(yè)興旺”提供用地保障。研究方法:綜合分析與系統推理。研究結果:鄉(xiāng)村振興中農村產業(yè)發(fā)展有其自身的特征和用地需求, 主要表現為產業(yè)融合需要用地的綜合供給;結構優(yōu)化需要村土地利用規(guī)劃的區(qū)域統籌;“綠色發(fā)展”需要更加嚴格的用地約束。研究結論:為了保障鄉(xiāng)村振興中農村產業(yè)發(fā)展的用地需求, 一要加強產業(yè)用地的制度供給, 規(guī)范用地行為;二要落實“藏糧于地”戰(zhàn)略, 保障糧食安全;三要以土地整治為抓手, 提升用地保障能力;四要以村土地利用規(guī)劃為平臺, 統籌區(qū)域產業(yè)發(fā)展及其用地保障。
鄉(xiāng)村振興是中國特色社會主義進入新時代后“三農”工作的重大戰(zhàn)略部署, 是決勝全面建成小康社會的重大歷史任務。在鄉(xiāng)村振興總體目標中, 產業(yè)興旺是重點與基礎。土地作為社會生產的基本要素, 在實現產業(yè)興旺目標中起著關鍵性的支撐作用[1]。當前, 中國農村產業(yè)不再是單一從種到收的傳統農業(yè), 而是從產前生產資料投入、產中社會化服務、產后收獲、加工、流通、貿易、營銷等各環(huán)節(jié)的完整產業(yè)鏈條。面對三產融合發(fā)展的時代需求, 如何通過用地制度創(chuàng)新保障新時期農村產業(yè)用地供給、促進產業(yè)興旺, 已成為土地管理工作的一項迫切課題。本文在系統分析新時期鄉(xiāng)村振興中農村產業(yè)發(fā)展特征及其用地需求的基礎上, 提出農村產業(yè)用地制度創(chuàng)新的對策建議, 為鄉(xiāng)村振興的產業(yè)用地保障政策制定提供參考。
1、鄉(xiāng)村振興中農村產業(yè)發(fā)展特征及其用地需求
1.1 產業(yè)融合是農村產業(yè)發(fā)展的主要形式, 需要用地的綜合供給
當今世界農業(yè)的競爭實質就是農業(yè)產業(yè)鏈的競爭, 一、二、三產業(yè)的融合發(fā)展, 發(fā)揮產業(yè)融合的乘數效應, 實現新常態(tài)下農業(yè)轉型升級, 已成為新時期農村產業(yè)發(fā)展最突出的一個特征[2-4]。2017年中央一號文件提出“探索建立農業(yè)農村發(fā)展用地保障機制, 重點支持農村三產融合發(fā)展”, 2018年中央一號文件進一步提出“構建農村一二三產業(yè)融合發(fā)展體系”。實現一、二、三產業(yè)的融合, 必須縱向延伸和橫向拓展農業(yè)產業(yè)鏈, 特別是農產品加工業(yè)實現農業(yè)生產由規(guī)模擴張向產品增值轉變, 迅速興起的鄉(xiāng)村旅游等第三產業(yè)實現農村產品的外延擴張, 這種一、二、三產一體化和農文旅一體化的鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的必然結果就是催生出大量的農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài), 這些新產業(yè)新業(yè)態(tài)的用地打破了常規(guī)的一、二、三產業(yè)的用地分類, 表現出土地功能復合和農用地、建設用地、未利用地的混合利用, 客觀上要求用地供給的綜合性和針對性。
1.2 結構優(yōu)化是促進農村產業(yè)提質增效的關鍵, 需要村土地利用規(guī)劃的區(qū)域統籌
面對農產品的結構、品質與社會消費需求之間的差距, 優(yōu)化農業(yè)結構, 并更加注重農產品質量, 以適應市場需求, 已成為新時代農村產業(yè)提質增效的必然選擇。新時期的農村產業(yè)結構調整, 與傳統的農業(yè)結構調整不同, 是個典型的系統工程, 不僅在內容上要與一、二、三產業(yè)融合相對應, 包括對農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系進行優(yōu)化, 而且要與促進就業(yè)、生態(tài)宜居的村莊生活環(huán)境建設融為一體, 這不僅僅是“安居樂業(yè)”的樸實需求, 也是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內在要求, 需要在更高區(qū)域層面進行統籌, 根據市場發(fā)展預測, 針對區(qū)域內各地的資源稟賦與區(qū)位條件, 科學制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃, 從而避免各類新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的遍地開花、無序惡性競爭。因此, 必須通過編制科學的村級規(guī)劃來統籌土地利用, 引導包括農村產業(yè)發(fā)展在內的鄉(xiāng)村振興各項事業(yè)的有序發(fā)展。
1.3“綠色發(fā)展”成為農村產業(yè)轉型的主基調, 需要更加嚴格的用地約束
綠色發(fā)展是現代農業(yè)發(fā)展的內在要求, 是生態(tài)文明建設的重要組成部分。發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型產業(yè)是新常態(tài)下應對日益嚴峻的資源與環(huán)境硬約束條件的必然選擇, 實現以低碳、綠色、循環(huán)經濟為導向的農村產業(yè)轉型, 將成為新時期農村產業(yè)的主基調, 具體體現在現代農業(yè)發(fā)展之中, 就是走遵循生態(tài)系統規(guī)律的農業(yè)綠色發(fā)展之路, 確保土地資源的可持續(xù)利用, 產業(yè)用地在鄉(xiāng)村振興提供物質產品的同時, 也必須提供生態(tài)產品, 實現物質生產與生態(tài)文明建設的“雙贏”。同時, 新常態(tài)下的經濟增長已由注重數量轉向注重質量轉變, 人們對農產品的需求也不再只滿足于對產品數量的追求, 而是更重視產品的品質與安全。長期以來形成的依賴各類自然資源要素投入、過度消耗自然資源, 甚至是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的農村產業(yè)發(fā)展模式顯然應得到改變[5], 國家也明確提出了要推行“自然資源資產離任審計”制度, 對各屆領導與干部的履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況進行審計。土地作為最重要的自然資源, 提高其節(jié)約集約利用水平、走可持續(xù)利用道路是實現農村產業(yè)“綠色發(fā)展”轉型升級的內在需求。
1.4 小農戶仍是重要的產業(yè)經營主體, 承包地經營權流轉應鼓勵但不強求
中國是一個傳統農業(yè)大國, 農業(yè)人口基數大, 2016年底常住農村人口接近5.9億, 預計到2030年, 農村居住人口還有4.5億, 農業(yè)人口的城鎮(zhèn)化和農業(yè)勞動力轉移不可能一蹴而就, 需要一定的歷史過程。在未來一段時期內, 中國農村小農戶生產仍然是耕地的一個主要經營形態(tài)。據第三次農業(yè)普查公報, 2016年末, 實際耕種的耕地面積為16.8億畝, 其中流轉面積3.9億畝, 占實際耕種面積的23.4%, 即76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經營;全國農業(yè)經營戶20 743萬戶, 比2006年增長3.6%;50畝以下農戶經營耕地面積占全國實際耕種耕地面積的71.4%;部分或全部轉出承包地農戶為6 789萬戶, 僅占承包農戶的29.7%?，F階段的小農戶與傳統小農經營不同, 他們不愿意放棄自己的承包地經營權, 多為兼業(yè)農戶, 外出打工是家庭主要經濟收入來源, 務農則是以滿足自家消費為主。面對小農戶在一定時期內長期存在的客觀現實, 2018年一號文件提出應促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接, 并明確提出相應的路徑。因此, 盡管規(guī)模經營是現代農業(yè)發(fā)展的重要基礎, 分散的、粗放的農業(yè)經營方式難以建成現代農業(yè), 但全部實現規(guī)模經營是一個較長的歷史過程, 在“三權分置”的基礎上流轉土地經營權, 應尊重農戶意愿而不能過于強求。
2、鄉(xiāng)村振興中農村產業(yè)用地保障面臨的挑戰(zhàn)
2.1 現行的用途管制與供地政策難以適應需求
作為農業(yè)產業(yè)化和農業(yè)轉型實踐的升級版, 推進農村一、二、三產業(yè)融合是促進農民就業(yè)增收的重要途徑[6]。一、二、三產業(yè)融合下的農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展, 對生產要素的配置提出了新要求, 對現行的用地政策帶來了新挑戰(zhàn)[7]。一方面, 給現行單一產業(yè)設置的用途管制制度帶來較大沖擊。耕地保護政策面臨著耕地不同形態(tài)利用的新壓力, 休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)很可能依托永久基本農田來發(fā)展, 還有“蝦稻”“蟹稻”“鱉稻”“鱔稻”等各種稻田生態(tài)綜合種養(yǎng)模式, 都有可能會對耕地耕作層造成影響, 這與《基本農田保護條例》對農田用途嚴格限制的要求相左;互聯網配送、物聯網管理、農景園藝、品嘗品鑒、休閑觀光等要求相關農業(yè)設施均建造在農田附近, 使農業(yè)用途與非農用途交織在一起, 也使當前的土地用途管制體系無法適從。另外, 對于農村建設用地, 管理上分為公益性建設用地、經營性建設用地和農村宅基地三類, 但在現行的土地利用規(guī)劃中卻沒有對應的用途管制劃分。另一方面, 新業(yè)態(tài)用地還造成了部門間管理的爭議。如依托農業(yè)園區(qū)建設的農家樂及一、二、三產業(yè)融合的設施, 農業(yè)部門認為屬于農業(yè)生產行為, 土地為農用地;國土部門則認為, 雖然依托農業(yè)生產, 但實質屬于二、三產業(yè), 是建設用地承載的功能, 應按建設用地管理。
2.2 耕地保護政策的實際實施效果不佳
中國實行“世界上最嚴格的耕地保護”制度, 先后制定了基本農田保護制度、“米袋子”省長負責制、“耕地總量動態(tài)平衡”等具有中國特色的耕地保護制度, 但耕地保護的實效并不樂觀[8], 特別是“占優(yōu)補劣”現象普遍, 大量城鎮(zhèn)周圍和交通沿線的良田沃土被建設占用, 而補充的耕地則主要集中在自然條件和灌溉條件較差的邊遠丘陵山區(qū)或保水保肥條件差的“四荒地”, 以及限制因素較多的劣質低產田[9], 加上農業(yè)面源污染等耕地地力下降的問題加劇, 導致中國耕地質量在持續(xù)下降。進入新時期后, 受到國際糧價下跌、國內糧食生產成本上升等因素影響, 糧食生產比較效益低下的問題會更加嚴重。因此, 完善耕地保護機制, 提高耕地保護實效, 嚴守耕地紅線, 建設生態(tài)糧倉, 創(chuàng)新農地使用制度是鄉(xiāng)村振興中農村產業(yè)發(fā)展的土地使用制度供給的一個基本要求。
2.3 村土地利用規(guī)劃滯后于社會需求
村土地利用規(guī)劃是統籌區(qū)域基礎設施建設與產業(yè)布局、居民點體系建設的“藍圖”, 是實現農村社會經濟各項建設協調、可持續(xù)發(fā)展必不可少的用地保障[10]。然而, 中國的村土地利用規(guī)劃卻長期滯后, 雖然隨著新農村建設目標的提出, 近10年來各地積極開展了村土地利用規(guī)劃的探索[11], 2017年原國土資源部印發(fā)《關于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導意見》, 鼓勵在有條件的地區(qū)開展村土地利用規(guī)劃編制工作, 但村土地利用規(guī)劃總體上還處于起步階段, 其編制水平難以滿足社會發(fā)展的需求[12], 特別是存在“千村一面”的規(guī)劃現象, 不能很好地針對各地獨具特色的自然資源、區(qū)位條件與人文環(huán)境進行規(guī)劃, 導致規(guī)劃的可操作性不強, 缺乏生命力而難以發(fā)揮應有的調控作用。
2.4 農村土地節(jié)約集約利用及環(huán)境友好利用的約束機制尚未建立
要發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的農村“綠色”產業(yè), 就離不開農村土地節(jié)約集約利用和環(huán)境友好利用的約束機制。盡管中國對城市國有建設用地的節(jié)約集約利用制定了一系列政策, 但由于農村土地使用制度建設遠落后于城市, 農村土地節(jié)約集約利用存在土地制度的供給不足、土地政策制定中的制度模糊、政策執(zhí)行中的制度異化等突出問題[13], 這也是造成目前農地細碎化、農村建設用地大量閑置或低效利用的一個重要原因[14]。而農村土地環(huán)境友好利用, 并沒有形成強制力的約束機制。以化肥施用為例, 據報道, 1980—2015年, 中國糧食單產水平提高了56%, 而化肥投入量增長了225%;同期, 德國、法國等發(fā)達國家糧食單產水平提高了51%~52%, 而化肥投入量則減少了31%~47%[15]。中國在為用占全球8%左右的耕地面積養(yǎng)活全球超過21%人口而驕傲的同時, 不得不面對消耗了全球化肥總量1/3的現實, 化肥的濫用已是中國農業(yè)面源的最主要污染源, 嚴重威脅著數量、質量與生態(tài)“三位一體”的耕地保護。
3、農村產業(yè)用地制度創(chuàng)新的對策
3.1 加強產業(yè)用地的制度供給, 規(guī)范用地行為
當前農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地保障之所以是一個社會關注的問題, 是因為現行農村土地使用制度難以適應實際的需求, 地方國土管理部門迫于沒有供地的具體政策依據, “依法用地難度大”。盡管《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革做好農村產業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》, 針對農村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展的用地保障, 明確了要安排一定比例年度土地利用計劃, 專項支持農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)和產業(yè)融合發(fā)展, 但相對于復雜的現實需求, 其可操作性并不強, 需要制定一系列用地保障政策, 加強制度供給。
3.1.1 科學界定農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)的內涵與分類, 制定差別化的供地政策
雖然農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)是現階段的熱詞, 但其內涵尚未有一個清晰的界定。依據《辭?！? 產業(yè)是指由利益相互聯系的、具有不同分工的、由各個相關行業(yè)所組成的業(yè)態(tài)總稱, 顯然, 產業(yè)是一個由眾多業(yè)態(tài)組成的集合體, 業(yè)態(tài)只是產業(yè)的一個組成成份。習慣上媒體大量報道的“休閑農業(yè)”“鄉(xiāng)村旅游”和“農村電商”應屬于農村新產業(yè), 而農業(yè)觀光采摘園、農業(yè)科技游、民俗風情游、古民居和古宅院游、農家樂、農業(yè)博覽園、民宿、鄉(xiāng)村酒店等就應是休閑農業(yè)或鄉(xiāng)村旅游新產業(yè)中的新業(yè)態(tài), 但又該如何劃分休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游?還是應把休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游合并為同一類新產業(yè)?這些都有待管理部門做出明確的界定與分類, 并根據各類新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的特征提出相應的用地保障需求, 國土管理部門則針對各類新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的特征, 分類制定用地標準和用地保障方式。
3.1.2 正視農村土地利用功能的復合性, 健全用途管制體系
農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)用地具有明顯的功能復合性, 如休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游把服務業(yè)和農業(yè)進行了融合, 農村電商則把服務業(yè)、農產品加工業(yè)、農業(yè)進行了融合, “農家樂”則包含了民宿、餐飲、農業(yè)觀光游等多個業(yè)態(tài), 中國現行規(guī)劃中的土地用途分類體系無法適應這些需求。一方面, 目前土地用途分類體系主要基于傳統的一、二、三產業(yè)分類體系, 沒有考慮土地利用的復合性, 也沒有明確界定集體經營性建設用地和農業(yè)設施用地;另一方面, 農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)具有明顯的地域性特征, 全國統一的土地用途分類體系滿足不了各地千差萬別的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)用地需求。所以, 應改革現行規(guī)劃用途分類體系, 特別是要體現地域性, 應允許鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 級、村級土地利用規(guī)劃在國家統一的用途分類體系中進行合并或進一步細分, 并制定相應的用途管制規(guī)則, 從而為新產業(yè)、新業(yè)態(tài)用地的用途管制提供依據。
3.1.3 加強土地利用風險評估, 強化土地利用監(jiān)管
新產業(yè)、新業(yè)態(tài)是新生事物, 其土地利用結果存在一定的不確定性, 因此, 必須加強相應的風險評估和土地利用監(jiān)管, 不僅包括生態(tài)風險, 還包括對區(qū)域耕地生產基本功能損害的風險, 以及對傳統建筑與文化的破壞風險。如開設在現代農業(yè)園中的大型餐飲, 必須避免生活污水的直接排放而污染農田。鄉(xiāng)土文化是鄉(xiāng)村之魂, 在新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地配置上, 應注重對當地農村原生態(tài)鄉(xiāng)土文化的保護、挖掘、繼承與創(chuàng)新, 包括具有歷史價值、地域風情的各類建筑物、構筑物, 以及豐富的農耕文化, 從而留住鄉(xiāng)愁。
3.2 落實“藏糧于地”戰(zhàn)略, 保障糧食安全
實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略, 是新時期面對國際糧食價格的沖擊、國內外市場糧價倒掛的宏觀環(huán)境而提出的糧食安全新路徑[16]。其中“藏糧于地”是以耕地的產能建設作為根本, 其本質是通過強化耕地資源保護、耕地質量提升和農田基本建設, 解決糧食生產能力不穩(wěn)定的問題, 在必要時能夠根據國家需求, 生產出數量充足、優(yōu)質安全的糧食, 從而穩(wěn)定耕地糧食產能, 保障國家糧食安全供給[17]。
3.2.1 推進耕地占補的“產能平衡”
耕地占補平衡政策是中國最嚴格耕地保護制度框架內的重要組成部分, 按照“占多少、補多少”的原則, 要求非農建設單位或個人, 補充與所占耕地數量與質量相當的耕地。為了避免“占優(yōu)補劣”以及部分地方為追求耕地占補的數量平衡而破壞生態(tài)的開墾行為, 耕地占補平衡政策必須回歸耕地產能平衡的本質[18], 實行“以質抵量”的平衡, 即通過提升現有耕地的產能來補充建設占用相應數量耕地的產能損失。在永久基本農田制度確保中國耕地數量“壓艙石”的基礎上, “以質抵量”的產能平衡不僅不會動搖中國耕地數量的根基, 而且能有效地引導各地耕地補充工作的重心從追求新增耕地數量轉向對現有耕地的提質改造上, 加快中低產田改造、高標準農田建設, 有效抑制各地對新增耕地數量的過分追求, 減少不符合生態(tài)規(guī)律的未利用土地開發(fā)。
3.2.2 實行耕地輪作休耕制度
耕地的輪作休耕是將作物輪作與耕地休耕結合起來, 即耕地在輪作周期內, 各個田區(qū)依次輪流休閑, 是“用地”與“養(yǎng)地”有機結合的主要傳統方式, 也是國際上通用的耕地地力保護措施[19]。通過輪作, 有利于維持田塊的養(yǎng)分平衡, 而短暫休耕, 能休養(yǎng)生息, 可以減少水分、養(yǎng)分的消耗, 并積蓄雨水, 消滅雜草, 促進土壤潛在養(yǎng)分的轉化, 為以后作物生長創(chuàng)造良好的土壤環(huán)境和條件。2016年原農業(yè)部會同財政部等10個部門和單位聯合印發(fā)了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》, 2018年的一號文件明確要“擴大耕地輪作休耕制度試點”。現階段, 我們要利用國內糧食庫存多與國際糧價低的“窗口期”, 穩(wěn)步實施輪作休耕制度試點工作, 通過試點建立生態(tài)補償制度和管理機制、輪作休耕的補償機制等相關制度, 為推行耕地輪作休耕提供制度保障。
3.2.3 調動各類耕地經營主體耕地產能保護的積極性
耕地的實際經營耕種者是耕地產能維持的關鍵主體, 這是因為種植作物的品種、耕作制度選擇、化肥與農家肥的選用、農藥的使用, 甚至農田灌溉方式, 都直接影響耕地的產能變化[20]。因此, 充分調動耕地經營主體的耕地保護積極性和主動性, 對于耕地產能保護至關重要。小農戶、家庭農場、種糧大戶 (專業(yè)大戶) 、合作社 (聯戶經營) 、現代農業(yè)企業(yè)等多種經營主體并存是中國農業(yè)生產的現實[21], 由于不同耕地經營主體對耕地質量的維持與提升的愿望存在差別, 表現出不同耕地產能保護的行為, 如短期內流轉耕地的經營者更關注流轉期內的耕地產出而可能采取“重用地、輕養(yǎng)地”的行為, 所以, 要根據不同耕地經營主體對耕地產能保護行為的影響規(guī)律, 差別化制定耕地產能激勵措施, 有針對性地調動各類耕地經營主體耕地產能保護的積極性。
3.3 以土地整治為抓手, 提升用地保障能力
作為改善土地生產條件和生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化土地利用結構的工程技術措施, 土地整治是實現面積有限的土地資源滿足農村產業(yè)發(fā)展用地需求的最重要路徑, 實踐也充分證明了土地整治在保障農村新業(yè)態(tài)、新產業(yè)用地中具有強大的生命力, 如江西省瑞金市葉坪鄉(xiāng), 通過16個土地整治項目, 建成了4000畝供港蔬菜基地, 3000畝大棚蔬菜基地, 2000畝優(yōu)質稻生產供應基地, 1100畝生態(tài)觀光園及農業(yè)體驗園。
3.3.1 推行區(qū)域土地綜合整治
土地綜合整治不僅是對區(qū)域內農用地整理、建設用地整理、未利用地開發(fā)與環(huán)境整治和生態(tài)修復的統籌, 也是遵循“山水林田湖草”生命共同體, 優(yōu)化田、水、路、林、村用地布局的的重要手段。與單一的土地整治工程比較, 土地綜合整治在實現土地資源的優(yōu)化配置和高效利用具有明顯的優(yōu)勢。一些地方結合實際探索出新的土地綜合整治模式, 取得了明顯成效, 如四川省推行土地綜合整治, 根據農業(yè)項目開展了農用地整理和高標準農田建設;對農村散亂、閑置、低效建設用地進行整理, 為發(fā)展觀光農業(yè)、康養(yǎng)產業(yè)等提供用地保障;對農村違法建筑進行拆除, 并對廢棄、退化、污染、損毀土地進行治理和修復, 進而美化村貌, 打造生態(tài)宜居環(huán)境[22]。同樣, 湖州市吳興區(qū)按照“用地集約、資源共享、設施配套、民生改善”的要求, 對農村土地實施“田、水、路、林、村”綜合整治, 不僅形成了“玉米—湖羊”“稻—鱉共養(yǎng)”“瓜果立體種植”等新型農作模式, 培育了紫金橋特色商貿居住、移沿山休閑觀光農業(yè)、尹家圩經編織造加工等“一村一業(yè)”特色品牌, 還推動農戶相對集中居住, 有效改善了農業(yè)基礎設施環(huán)境和農民居住環(huán)境[23]。
3.3.2 引導土地整治與新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展相結合
新產業(yè)、新業(yè)態(tài)具有多樣性和個性化, 對用地條件提出了獨特的需求, 因此, 土地整治的規(guī)劃設計應與產業(yè)發(fā)展的用地條件需求相結合, 實現新業(yè)態(tài)、新產業(yè)用地供給的精準到位。如有些地方針對現代農業(yè)企業(yè)結合產業(yè)自身要求開展的土地生產環(huán)境建設, 采取“先建后獎”的形式給予土地整治資金獎勵, 取得了明顯成效。同時, 土地整治應與經營權流轉相結合。不少地方在土地整治項目實施后采取“確權確股不確地”方式, 實現了經營權的集中流轉, 既維護了農民的土地權益, 推進了農業(yè)現代化、集約化、規(guī)模化發(fā)展, 又很好地解決了整治后標準農田再次細碎化及農田基礎設施后期管護主體缺位的突出問題。
3.4 以村土地利用規(guī)劃為平臺, 統籌區(qū)域產業(yè)發(fā)展及其用地保障
鄉(xiāng)村振興是整個鄉(xiāng)村立體式、全方位的振興, 既涉及產業(yè)振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等方面, 又涉及村民生活居住環(huán)境、鄉(xiāng)風民風建設、農村社會綜合治理等層面。村土地利用規(guī)劃是保障農村產業(yè)用地需求、調整農村用地結構、優(yōu)化農村產業(yè)用地布局、提高農村土地利用效率以及引導農村產業(yè)有序發(fā)展的依據, 也是實現區(qū)域統籌發(fā)展、鄉(xiāng)村振興整體目標的重要支撐。
3.4.1 健全公眾參與機制, 提高村土地利用規(guī)劃質量
切合實際的、可操作性強的規(guī)劃才能發(fā)揮出規(guī)劃應有的作用, 而要確保村土地利用規(guī)劃的質量, 健全的公眾參與機制是關鍵, 特別是要充分吸納廣大村民的意見, 這是因為, 村民是最了解本村家底的“知情者”, 也是規(guī)劃具體實施的“執(zhí)行者”, 讓更多的村民參與到村級土地利用規(guī)劃的編制中, 充分聽取他們的建議, 不僅有助于確保規(guī)劃的可操作性、本村特色的保留, 而且可使村莊未來的發(fā)展更符合村民的愿望和要求, 從而有利于規(guī)劃的實施。因此, 在村土地利用規(guī)劃編制中, 必須構建科學的公眾參與機制。首先要加大宣傳力度, 調動農民參與規(guī)劃編制的積極性。其次要加強公眾參與的制度化建設, 對農民參與的原則、過程、形式和要求做出原則性基本規(guī)定, 促進公眾參與的規(guī)范化, 特別要針對規(guī)劃編制中不同工作環(huán)節(jié)的村民重點關注點, 提出每個工作環(huán)節(jié)農民參與的主要內容、方式方法, 以及需要達到的預期成果, 讓村民感受到規(guī)劃對當地發(fā)展的重要性。
3.4.2 科學協調產業(yè)布局, 實現農村產業(yè)的錯位競爭
產業(yè)規(guī)劃是村土地利用規(guī)劃編制的重要依據, 也是對當地農村產業(yè)發(fā)展的統籌。但產業(yè)發(fā)展是市場經濟的產物, 而不是人為隨意“規(guī)劃”的。是否符合市場發(fā)展規(guī)律、是否具有市場競爭力才是產業(yè)規(guī)劃的關鍵所在。由于市場的開放性, 村產業(yè)規(guī)劃必須依據區(qū)域資源稟賦、區(qū)位條件的比較優(yōu)勢, 確定具有市場競爭力的產業(yè), 實現錯位競爭, 從而避免同類產業(yè)的遍地開花、無序惡性競爭?！耙淮逡黄贰钡囊?guī)劃理念就是農村產業(yè)錯位競爭的典型體現[24], 其基本原理就是按照市場需求, 充分挖掘發(fā)揮本地資源優(yōu)勢、傳統優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢, 通過大力發(fā)展有特色、價值高、影響力大的拳頭產品, 推進規(guī)?；?、標準化、市場化、品牌化建設, 提升本地經濟整體實力和綜合競爭力的農業(yè)農村經濟發(fā)展模式。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：中國土地科學2018年07期
(掃一掃，更多精彩內容！)
