摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是保障農(nóng)民享有集體資產(chǎn)權(quán)益、促進農(nóng)民增收的重要路徑和制度創(chuàng)新。從中央政策規(guī)定和各試點實踐看, 通過清產(chǎn)核資、折股量化、成員確定、股權(quán)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié), 促進農(nóng)村集體資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員“共同共有”轉(zhuǎn)向“按份共有”, 實現(xiàn)“資源變資產(chǎn)”“資金變股金”“農(nóng)民變股民”, 從而促進農(nóng)民增收, 是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路。并且, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革深刻反映了“產(chǎn)權(quán)明晰—要素流動—包容性增長—貧困消除”的理論邏輯, 具有顯著的減貧效應(yīng)。因此, 充分挖掘、增強農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的減貧效應(yīng), 要建立健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的要素平等交換機制、權(quán)利和機會平等機制、治理機制和利益聯(lián)結(jié)機制。
一、引言
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是推動農(nóng)村體制機制創(chuàng)新、強化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重要舉措, 也是維護農(nóng)民集體資產(chǎn)收益分配權(quán)、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和貧困戶資產(chǎn)收益的重要制度創(chuàng)新, 是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的重要路徑。2007年, 農(nóng)業(yè)部出臺了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點的指導(dǎo)意見》, 對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路、目標(biāo)要求、基本原則和程序等提出了明確意見和部署。這是我國首次出臺農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的專項文件。此后, 歷年的中央農(nóng)村工作會議、中央“一號文件”、黨的十八屆五中全會、黨的十九大報告以及脫貧攻堅相關(guān)文件等都明確提出了“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進農(nóng)民增收”的政策規(guī)定, 并作出了完整的系統(tǒng)化部署。由此可以看出, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有豐富的政策含義: (1) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金資產(chǎn)資源管理制度, 探索農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式, 通過清產(chǎn)核資、折股量化和股權(quán)管理等實現(xiàn)“資源變資本”“資金變股東”“村民變股民”, 切實維護農(nóng)民集體資產(chǎn)收益權(quán)。 (2) 充分發(fā)揮我國政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢, 將資產(chǎn)收益扶持制度與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有機銜接, 實現(xiàn)財政支農(nóng)資金使用的制度創(chuàng)新, 促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長, 不斷提升農(nóng)民獲得感。
早在2015年, 農(nóng)業(yè)部就開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的國家試點, 到2017年, 試點縣 (市) 已由2015年的29個擴展到129個;2018年又新增50個地市、3個省開展整市、整省試點。鑒此, 本文基于相關(guān)理論和試點實踐, 探索性地厘清農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思路與路徑, 闡釋農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧機制的理論邏輯, 揭示農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的減貧機制。
二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的重要組成部分, 是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 (或者成員) 對集體資產(chǎn) (產(chǎn)權(quán)方式一般為共同享有) 在使用、經(jīng)營、開發(fā)、保護等方面所作出的產(chǎn)權(quán)安排以及其他的相關(guān)制度準(zhǔn)則。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項系統(tǒng)性、綜合性改革, 這一改革堅持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制, 深化了農(nóng)村基本經(jīng)營制度。堅持農(nóng)村集體所有制是推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本前提, 不管怎么改, 絕不能把集體所有制改沒了、改垮了。按照中央政策, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路就是對農(nóng)村的各類資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資, 并在此基礎(chǔ)上對集體經(jīng)營性資產(chǎn)按照股份合作制的原則進行股權(quán)量化并確權(quán)到戶, 實現(xiàn)集體資產(chǎn)由成員共同共有轉(zhuǎn)變?yōu)槌蓡T按份共有, 實現(xiàn)“資源變資產(chǎn)”“資金變股金”“農(nóng)民變股民” (1) 。
在全面深化改革的關(guān)鍵時期, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有必然性。在宏觀視角, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟各領(lǐng)域深化改革和可持續(xù)發(fā)展的必然需要, 是戰(zhàn)略性調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系并使之適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求, 是平衡農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的制度保障。從實踐層面上, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性可歸納為三個方面:一是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需求不斷增加;二是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的“精英”替代在一定程度上對農(nóng)民利益產(chǎn)生了損害;三是多數(shù)農(nóng)村糾紛主要源于農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要理清集體與成員之間的產(chǎn)權(quán)和權(quán)能, 處理好集體經(jīng)濟發(fā)展和收入分配的關(guān)系。首先, 農(nóng)村集體資產(chǎn)的共同共有模式不僅制約了集體經(jīng)濟的健康發(fā)展, 還帶來了集體資產(chǎn)流失等問題。摸清農(nóng)村集體資產(chǎn)的家底, 對農(nóng)村集體資產(chǎn)全面清產(chǎn)核資, 是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提和基礎(chǔ)?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》 (2016年12月) 明確要求, 2019年底前全國基本完成清產(chǎn)核資工作。2018年6月, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進展情況的發(fā)布會上對全國清產(chǎn)核資工作的進展情況進行了重點說明, 由此可見清產(chǎn)核資工作的基礎(chǔ)性和重要性。其次, 按照股份合作制 (2) 的原則, 集體經(jīng)營性資產(chǎn)的折股量化 (3) 決定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向和性質(zhì)。股份合作制的改革思路決定了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)組織形式的性質(zhì)和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于一般的企業(yè)或公司, 既不能在經(jīng)營不善時申請破產(chǎn)保護, 又在不能進行市場化并購收購。最后, “成員確定、量化到人”可激發(fā)農(nóng)村集體組織成員參與的積極性和動力, 提高農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推動力, 從而有助于實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)由“共同共有”向“按份共有”的轉(zhuǎn)變, 完成集體“資源向資產(chǎn)”“資金向股金”“農(nóng)民向股民”的轉(zhuǎn)換。
從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的具體實現(xiàn)形式看, 產(chǎn)權(quán)與利益是集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式的經(jīng)濟基礎(chǔ), 產(chǎn)權(quán)改革是內(nèi)在動力 (4) , 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)可以通過確權(quán)確地、確權(quán)確利不分地、確權(quán)確股、確權(quán)確地與確權(quán)確股相結(jié)合等方式實現(xiàn)。從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)解決的重大問題來看, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)民成員權(quán)和用益物權(quán)的關(guān)系, 明確農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村建設(shè)用地集體所有權(quán)與農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)等的各層產(chǎn)權(quán)關(guān)系 (1) 。從試點地區(qū)推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體做法來看, 集體資產(chǎn)量化的范圍、成員資格界定、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的四個關(guān)鍵環(huán)節(jié) (2) (3) (4) , 規(guī)范股權(quán)管理和完善治理結(jié)構(gòu)是民主行使管理集體資產(chǎn)職能和集體資產(chǎn)增值的重要制度保障, 提升產(chǎn)權(quán)實施能力、改善產(chǎn)權(quán)實施環(huán)境是確保集體產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益實現(xiàn)的重要舉措 (5) 。
三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧機制的理論邏輯
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實質(zhì)是對集體資產(chǎn)在集體和集體成員之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行界定, 明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)能, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動, 構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系, 提高資源配置效率, 實現(xiàn)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民自由發(fā)展權(quán), 降低城市資本下鄉(xiāng)的制度體制約束, 促進農(nóng)村經(jīng)濟的包容性增長, 從而達到消除貧困的目標(biāo)。從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐來看, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在一定程度上解決了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)實踐主體和規(guī)則的模糊性 (6) 。組建農(nóng)村股份合作制集體經(jīng)濟組織, 一方面厘清了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村黨委、村民委員會“村兩委”之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系, 明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體和地位問題;另一方面完善、優(yōu)化了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu), 實現(xiàn)了集體資產(chǎn)組織成員“按份共有”, 所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離, 為發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場效率和公平效率提供了基礎(chǔ)和前提, 確保農(nóng)戶平等分配權(quán), 實現(xiàn)組織成員持續(xù)公平增收, 達到消除絕對貧困、緩解相對貧困的目標(biāo) (見圖1) 。
圖1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧機制的理論
(一) 清晰界定農(nóng)村集體與農(nóng)戶之間的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提和基礎(chǔ)
現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為, 產(chǎn)權(quán)就是選擇權(quán), 是產(chǎn)權(quán)主體不受限制地選擇特殊資源的用途, 是“對其他人在資源使用方面作出的違背我的意愿的選擇的一種保護” (1) 。如果沒有清晰界定的產(chǎn)權(quán), 那么產(chǎn)權(quán)保護、競爭性和有效率的交易就無從談起。產(chǎn)權(quán)保護的重點是獲取資源的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)和健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度, 充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用 (2) 。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提就是從明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系著手, 確認(rèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)能, 有效發(fā)揮農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的資源優(yōu)化配置等經(jīng)濟功能。明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶對集體資產(chǎn)享有的產(chǎn)權(quán)及權(quán)能, 是組建農(nóng)村股份合作性質(zhì)集體經(jīng)濟組織的基礎(chǔ), 這要求既要充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟功能, 又要確保農(nóng)戶共享發(fā)展成果。農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革, 既可以設(shè)集體股, 也可將全部資產(chǎn)量化到人, 形成農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的“集體與農(nóng)戶按份共有”模式或“農(nóng)戶按份共有”模式, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體享有對集體經(jīng)營性資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、部分收益權(quán), 農(nóng)戶享有監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)。集體經(jīng)濟組織內(nèi)設(shè)股東代表大會、董事會和監(jiān)事會, 形成了現(xiàn)代股份制企業(yè)的“三會四權(quán)”治理結(jié)構(gòu)和管理機制, 為農(nóng)戶按份共享集體經(jīng)濟組織的盈余利潤提供了制度保障。
(二) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進城鄉(xiāng)要素自由流動、勞動分工和產(chǎn)業(yè)融合
清晰的產(chǎn)權(quán)界定和保護制度, 有助于激發(fā)農(nóng)村土地、資本、勞動等要素活力, 促進要素城鄉(xiāng)自由流動。產(chǎn)權(quán)制度的安排取決于交換和行使產(chǎn)權(quán)的交換費用和維權(quán)費用的總和 (3) , 界定清晰且完整的產(chǎn)權(quán)只存在于理論中, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)也不例外。但是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)獨特的結(jié)構(gòu)和安排在很大程度上提升了集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)行為能力, 促進產(chǎn)業(yè)分工深化、交易空間擴大和市場容量增大。具體來說, 一方面, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提升農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)行為能力, 促進農(nóng)村集體資產(chǎn)流動, 提高資產(chǎn)的市場價值;另一方面, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進了集體經(jīng)濟組織的對外合作和內(nèi)生發(fā)展, 為建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系創(chuàng)造條件;促進產(chǎn)業(yè)/勞動分工, 延長產(chǎn)業(yè)鏈, 提升價值鏈, 完善利益鏈, 讓農(nóng)戶更多分享二三產(chǎn)業(yè)的利潤, 促進農(nóng)民增收。即:產(chǎn)權(quán)改革→能力提升→要素流動→勞動分工/產(chǎn)業(yè)融合→市場擴大→農(nóng)民增收。
(三) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進農(nóng)村經(jīng)濟增長, 提高經(jīng)濟增長益貧性
經(jīng)濟增長雖然無法解釋減貧的全部效應(yīng), 也不會自發(fā)惠及窮人并提高益貧性, 但是由于經(jīng)濟增長的擴散效應(yīng)和涓滴效應(yīng), 經(jīng)濟增長和收入水平提高對農(nóng)村減貧的決定性作用已經(jīng)得到學(xué)界和各國政府機構(gòu)的高度認(rèn)可。經(jīng)濟增長仍然是全球減貧最基礎(chǔ)和最重要的決定因素 (4) 。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)之一是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟, 促進農(nóng)村經(jīng)濟增長。農(nóng)村經(jīng)濟增長不僅可以通過直接促進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率達到減貧目標(biāo), 還可以通過提供更多的就業(yè)機會、增加工資性收入達到減貧目標(biāo)。同時, 農(nóng)村經(jīng)濟增長促進地方財政收入增加, 促進政府對農(nóng)村的財政公共支出, 提高公共產(chǎn)品的供給水平和供給質(zhì)量, 增加直接針對農(nóng)村貧困人口的轉(zhuǎn)移支付, 提高農(nóng)村經(jīng)濟增長的益貧性。
(四) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進農(nóng)村包容性增長, 提高農(nóng)村減貧成效
從經(jīng)濟增長方式來看, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革通過市場和制度兩方面促進農(nóng)村經(jīng)濟的包容性增長。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進了農(nóng)村土地的適度規(guī)?；?jīng)營, 為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體、發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等提供了制度保障。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進農(nóng)地向規(guī)?；?jīng)營主體流轉(zhuǎn), 促進現(xiàn)代生產(chǎn)要素和現(xiàn)代裝備技術(shù)流向農(nóng)村, 完成了舒爾茨改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的構(gòu)想, 確保土地發(fā)展權(quán), 進而提高土地產(chǎn)出率和土地的益貧性。尤其是, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接成立的社會化服務(wù)組織可直接為無勞動能力的貧困人口提供代耕代收服務(wù), 建立小農(nóng)戶與大市場的聯(lián)結(jié)關(guān)系, 讓小農(nóng)戶或貧困人口分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的增值收益。另外, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使得農(nóng)民帶著資產(chǎn)進城成為可能, 解除了農(nóng)民進城的后顧之憂, 促進農(nóng)民生存自由發(fā)展權(quán)。農(nóng)民可以從農(nóng)村社會固有的社會束縛中解放出來, 實現(xiàn)職業(yè)和生活在城鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)村之間的自由選擇, 提高農(nóng)民的非農(nóng)工資收入, 體現(xiàn)了農(nóng)民機會平等的益貧性。
四、健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的減貧機制
結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論、經(jīng)濟增長理論、包容性增長理論等構(gòu)建的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的理論模型與邏輯, 從改革思路和路徑來看, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要把握清產(chǎn)核資、股權(quán)量化、成員界定、股權(quán)設(shè)置及管理、資產(chǎn)收益扶持制度等重要工作。從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論來分析, 清產(chǎn)核資、股權(quán)量化可以實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的資本化運作, 使得“資產(chǎn)變資本”“資金變股東”, 有利于激活農(nóng)村生產(chǎn)要素, 促進城鄉(xiāng)要素平等交換, 實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟增長和農(nóng)民增收。這一邏輯體現(xiàn)了經(jīng)濟增長對貧困人口的收入增長效應(yīng), 即“清產(chǎn)核資、股權(quán)量化—要素平等交換機制”。從包容性增長理論來分析, 成員界定不僅可以促進成員平等地分享農(nóng)村集體資產(chǎn)收益的分配權(quán), 還能讓成員共享集體資產(chǎn)經(jīng)營的技術(shù)、管理以及企業(yè)家精神等資源的平等獲得權(quán), 享有平等地接受培訓(xùn)、參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)機會的權(quán)利, 從而實現(xiàn)農(nóng)民收入的增長效應(yīng)和分配效應(yīng), 這即為“成員界定—機會平等和權(quán)利平等機制”。從新制度經(jīng)濟學(xué)和PPG增長 (有利于窮人的增長) 理論來看, 股權(quán)設(shè)置及管理與資產(chǎn)收益扶持制度不僅完善了鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu), 還優(yōu)化了精準(zhǔn)扶貧的治理機制, 改善了財政資金的資產(chǎn)收益扶持制度, 實現(xiàn)了PPG增長, 映射了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧機制的收入增長和收入分配效應(yīng), 這即為“股權(quán)設(shè)置及管理、資產(chǎn)收益扶持制度—治理機制”。從包容性增長的內(nèi)涵來看, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要創(chuàng)新集體與農(nóng)戶或者貧困戶之間的利益聯(lián)結(jié)方式, 發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中介作用, 壯大集體經(jīng)濟組織, 提高農(nóng)戶或者貧困戶的市場參與能力, 建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的利益聯(lián)結(jié)機制, 產(chǎn)生收入增長效應(yīng), 這即為“利益聯(lián)結(jié)方式—利益聯(lián)結(jié)機制”。
(一) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的要素平等交換機制
產(chǎn)權(quán)明晰是要素平等交換的重要前提和基礎(chǔ)。從中央政策看, 當(dāng)前主要對經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)這兩類農(nóng)村集體資產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)改革, 中央要求對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行折股量化, 對資源性資產(chǎn)進行確權(quán)頒證 (1) 。當(dāng)前僅僅以中央文件的形式明確要求農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的所有權(quán)實行“成員按份共有”, 而農(nóng)村集體股權(quán)設(shè)置、集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)、股權(quán)管理模式等在全國試點地區(qū)表現(xiàn)了顯著的差異 (2) , 即農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)在不同地區(qū)表現(xiàn)出較大的差異。根據(jù)中央提出的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)和要求, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在做法上要實現(xiàn)清產(chǎn)核資、折股量化, 在形式上要實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的“共同共有”向“按份共有”的轉(zhuǎn)變, 但在本質(zhì)上要強調(diào)不改變農(nóng)村集體資產(chǎn)歸集體所有的性質(zhì)。因此, 要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能, 賦予其平等市場主體地位和平等話語權(quán), 實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)要素交易機會的平等化。
建國以來, 我國實行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)了“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差”“同工不同酬”“同地不同權(quán)”的現(xiàn)象, 農(nóng)村要素市場自由流動被限制, 要素價值被嚴(yán)重低估、“掠奪”, 要素市場被嚴(yán)重扭曲、發(fā)展滯后。激發(fā)農(nóng)村集體資產(chǎn)所內(nèi)含的要素功能, 實現(xiàn)收益權(quán), 是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必然要求。因此, 推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 要建立健全涉及政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶這三個產(chǎn)權(quán)主體利益的集體建設(shè)用地收益分配制度, 建立農(nóng)戶承包地和宅基地退出機制, 確保農(nóng)戶農(nóng)地、宅基地等要素自由平等交換, 提高農(nóng)村要素不同產(chǎn)權(quán)的市場價值, 保證農(nóng)戶財產(chǎn)的收益權(quán)。
要素平等交換機制不僅需要清晰界定的產(chǎn)權(quán), 更需要要素在更大的市場范圍內(nèi)實現(xiàn)平等交換。從產(chǎn)權(quán)的角度分析, 農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)歸集體經(jīng)濟組織, 而經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營者可以是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“法人”, 也可以是職業(yè)經(jīng)理人。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過市場化的方式實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離, 在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與企業(yè)之間開展戰(zhàn)略合作、聯(lián)合發(fā)展, 創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)的實現(xiàn)形式。建立農(nóng)村要素平等交換機制需要完善農(nóng)村要素功能、創(chuàng)新要素組合方式、提高要素整合能力、實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素“耦合支撐” (1) , 提高農(nóng)村要素資產(chǎn)利用率和回報率, 切實壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟, 提高農(nóng)村經(jīng)濟增長益貧性。
農(nóng)村集體資產(chǎn)的要素功能與價值的實現(xiàn), 除了與產(chǎn)權(quán)有關(guān)外, 還與要素市場化定價、交易的成本密切相關(guān)。因此, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的平等交換機制還需要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素交易市場。
(二) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的權(quán)利和機會平等機制
貧困不僅僅表現(xiàn)為絕對收入貧困, 還包括因能力、機會和權(quán)利缺失而導(dǎo)致的貧困脆弱性、相對剝奪和社會排斥。由此可見, 貧困治理的目標(biāo)既要發(fā)揮經(jīng)濟增長的益貧作用, 又要消除制約貧困群體脫貧的權(quán)利和機會不平等約束。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要建立健全權(quán)利和機會平等為主要內(nèi)容的平等機制, 促進農(nóng)村經(jīng)濟包容性增長。權(quán)利平等, 一方面表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在市場的平等參與權(quán)、平等分配權(quán)與平等保護權(quán), 另一方面體現(xiàn)為土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、市場參與權(quán)、要素流轉(zhuǎn)權(quán)、資產(chǎn)收益權(quán)等基本權(quán)利在集體經(jīng)濟組織間的平等分配與平等保護。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在一定程度上理順了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村兩委之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系, 賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立的“法人”主體身份和地位, 由此, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得了平等參與市場的權(quán)利。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實現(xiàn)了“農(nóng)民變股民”, 不僅從產(chǎn)權(quán)權(quán)能上實現(xiàn)了農(nóng)戶對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)和收益分配權(quán), 而且農(nóng)戶也獲得了平等參與市場的機會。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部, 農(nóng)戶擁有集體資產(chǎn)收益的平等分配權(quán)、集體農(nóng)地的平等承包權(quán)、宅基地的平等資格權(quán), 以及平等的就業(yè)機會和平等的工資回報, 從而實現(xiàn)了農(nóng)戶身份和權(quán)利的雙平等。國內(nèi)外實證研究表明, 市場化參與不僅能顯著提高集體經(jīng)濟組織的市場應(yīng)對能力, 還可以擴大農(nóng)戶和貧困人口參與產(chǎn)業(yè)整合的機會, 提高參與水平和能力, 從而顯著緩解農(nóng)村貧困 (2) (3) 。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革釋放了農(nóng)村各類資產(chǎn)要素活力, 實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與社會資本的多形式的合作, 促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場的形成。雖然農(nóng)民工在城市的就業(yè)歧視仍然存在, 農(nóng)民工進入城市公共部門、壟斷行業(yè)等崗位的壁壘還比較強, 但農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使得農(nóng)民的平等就業(yè)權(quán)得到了擴展, 有力地促進了實現(xiàn)勞動力城鄉(xiāng)的平等轉(zhuǎn)移。同時, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革使得農(nóng)戶“帶資產(chǎn)進城”成為可能, 這提高了農(nóng)民工在城市生活的物質(zhì)資本。因此, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要從增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶在市場經(jīng)濟中的平等參與權(quán)入手, 賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶、農(nóng)民平等的市場參與機會和平等的權(quán)利保護, 促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織平等的發(fā)展權(quán)和農(nóng)民生存自由發(fā)展權(quán), 健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的平等機制。
(三) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的治理機制
《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》 (2015年11月) 明確提出, 探索財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入項目形成資產(chǎn)的收益扶貧制度, 可將具備條件的資產(chǎn)“折股量化給貧困村和貧困戶, 尤其是喪失勞動能力的貧困戶”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革治理機制主要側(cè)重于完善項目資產(chǎn)的治理結(jié)構(gòu)和收益分配機制。項目資產(chǎn)收益扶持制度與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度相銜接, 明確項目資產(chǎn)的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán), 完善政策資金投入形成資產(chǎn)的合法產(chǎn)權(quán)主體, 形成項目資產(chǎn)投入主體、監(jiān)管主體、管理主體、運營主體之間分離, 從而完善項目資產(chǎn)的治理結(jié)構(gòu)。建立健全項目資產(chǎn)的收益分配機制, 確保項目資產(chǎn)的經(jīng)營收益及時惠及持有股份的貧困戶。在貧困村和貧困戶之間合理配置項目資產(chǎn)股份, 在保障貧困村的共同集體利益的基礎(chǔ)上, 重點向貧困戶傾斜。例如, 山東省淄博市將各級財政專項扶貧資金形成的資產(chǎn)按照3∶7比例在村集體和貧困戶之間進行量化, 即30%由村集體所有, 統(tǒng)籌用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展;70%折股量化到貧困戶, 形成“脫貧股”, 并對“脫貧股”實行動態(tài)管理, 確保精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。
(四) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的利益聯(lián)結(jié)機制
利益聯(lián)結(jié)機制既要體現(xiàn)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、合作社等對農(nóng)民的增收作用, 又要發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)民和貧困人口的組織功能, 確保農(nóng)民和貧困戶分享農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展成果, 實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收, 貧困戶穩(wěn)定脫貧。一是充分發(fā)揮社會資本的力量, 創(chuàng)新農(nóng)村集體“資本”與社會“資本”的聯(lián)結(jié)模式, 探索農(nóng)村集體經(jīng)濟的股份合作方式和集體經(jīng)濟組織股份流動機制, 建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系。探索“固定收益+利益分紅”的收益分配方式, 切實實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接發(fā)揮“統(tǒng)”的功能, 通過直接領(lǐng)辦農(nóng)村土地股份合作社、農(nóng)村人力資源合作社, 搭建“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織+合作社+農(nóng)戶+貧困戶”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織+貧困戶”的聯(lián)結(jié)模式, 將農(nóng)戶的生產(chǎn)要素融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系, 提高農(nóng)民的組織化程度, 完善集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶和貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機制。三是發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的中介作用, 充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在“企業(yè) (社會資本) +農(nóng)村集體經(jīng)濟組織+農(nóng)戶/貧困戶”“企業(yè)+農(nóng)村集體經(jīng)濟組織+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶/貧困戶”等模式中的組織功能和協(xié)調(diào)功能, 提高對小農(nóng)戶和貧困戶的社會化服務(wù)水平, 實現(xiàn)小生產(chǎn)與大市場的對接。
五、結(jié)論
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是通過清產(chǎn)核資、股權(quán)量化、成員確定、股權(quán)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。通過以上研究可以得出以下結(jié)論:
1.現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和包容性增長理論是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的最重要的基礎(chǔ)理論, 農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)細(xì)分、產(chǎn)權(quán)安排、產(chǎn)權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)是促進農(nóng)村要素平等交換的前提和基礎(chǔ), 是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶平等市場主體地位、平等參與市場交換、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展益貧性的重要制度性保障。由此可知, 權(quán)利和機會平等機制是實現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧的基礎(chǔ)性機制, 是要素平等交換機制、治理機制和利益聯(lián)結(jié)機制實現(xiàn)的前提和保障。
2.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革減貧不僅要求處理好集體經(jīng)濟組織與社會資本的關(guān)系, 創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織的實現(xiàn)形式, 還要求處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與企業(yè)、農(nóng)民合作社、農(nóng)戶和貧困戶之間的關(guān)系, 提高農(nóng)民的組織化程度, 建立健全農(nóng)戶、貧困戶與農(nóng)民合作社和企業(yè)的利益聯(lián)結(jié)機制。這要求進一步明晰政府、村兩委與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系, 完善農(nóng)村集體組織的治理機制, 為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的減貧利益聯(lián)結(jié)機制提供保障和支持。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論學(xué)刊2018年04期
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