——基于健全鄉(xiāng)村治理體系的分析

【摘要】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出健全鄉(xiāng)村治理體系。村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)劃分和機(jī)構(gòu)分設(shè)是鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的基本問(wèn)題之一。回顧改革開(kāi)放以來(lái)有關(guān)分設(shè)村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的討論，并分析這些討論依據(jù)的理由，發(fā)現(xiàn)：就健全鄉(xiāng)村治理體系而言，需要分設(shè)兩者并明晰其職責(zé)；但就直接改善村莊治理突出問(wèn)題和提升治理能力而言，分設(shè)兩者在多數(shù)地方并不能直接有益于村莊治理。村民自治和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間存在后者為前者提供財(cái)力支持的內(nèi)在機(jī)制，分設(shè)不應(yīng)該破壞這種機(jī)制。因此，在當(dāng)前階段，可先在地方層面根據(jù)不同村莊的實(shí)際采取合二為一、適度明晰職責(zé)乃至分設(shè)的不同辦法。在汲取地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，同步開(kāi)始研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法。

【關(guān)鍵詞】村莊治理本位；村民委員會(huì)；村集體經(jīng)濟(jì)組織；涉農(nóng)立法

一、理解村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的鄉(xiāng)村治理視角

十九大提出“健全自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，使得合理構(gòu)建鄉(xiāng)村組織體系的討論又一次成為熱點(diǎn)。自治、法治和德治的結(jié)合是新的鄉(xiāng)村治理體系的核心特征，在制度結(jié)合中各種組織的組合是最為基本的。村級(jí)組織體系的搭建是鄉(xiāng)村治理組織組合中最基礎(chǔ)的部分。

村內(nèi)各種公共權(quán)力組織主要是村黨支部、村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織。此外還有村莊各種群體的社團(tuán)組織，如共青團(tuán)、婦聯(lián)小組或婦聯(lián)、老人協(xié)會(huì)，以及紅白理事會(huì)、文娛興趣團(tuán)體等社會(huì)公益組織，在主要組織之外的這些組織也具有一定的公共權(quán)力。村級(jí)組織體系構(gòu)建的基本問(wèn)題除了兩委關(guān)系，就是村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。在健全鄉(xiāng)村治理體系的視角下，組織體系的構(gòu)建不僅包括相互關(guān)系問(wèn)題，也包括各自轉(zhuǎn)型問(wèn)題。本文只涉及定位兩個(gè)組織的相互關(guān)系問(wèn)題。

在十九大明確提出健全鄉(xiāng)村治理體系之前，村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系主要是從“構(gòu)建充滿活力的村民自治機(jī)制”的角度來(lái)看待的。也就是說(shuō)，兩者關(guān)系是在村民自治的框架內(nèi)討論和理解的。改革開(kāi)放之初，村級(jí)組織體系設(shè)置的重要目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)村莊對(duì)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的自我管理，即村民自治，它的理念是村民自我教育、自我服務(wù)和自我管理。制度上是通過(guò)選舉、決策、管理、監(jiān)督等一系列村級(jí)治理環(huán)節(jié)的民主制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村民對(duì)村級(jí)治理的高度參與和村務(wù)治理的高度自治。對(duì)大多數(shù)村莊而言，村民自治以單個(gè)村莊為主要單元，村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系是首先需要思考的問(wèn)題。

如何分清村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)并很好地處理兩者之間的關(guān)系？對(duì)這一問(wèn)題的討論綿亙多年，在農(nóng)村改革之初就被人們一再提出，時(shí)至今天，仍未獲得一個(gè)多數(shù)人共識(shí)的答案。在多數(shù)村莊并沒(méi)有獨(dú)立的村集體經(jīng)濟(jì)組織，仍由村委會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)，并且缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織的立法，沒(méi)有從法律層面清晰區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的不同職責(zé)。[1]

將兩者關(guān)系和分設(shè)問(wèn)題放置于村民自治框架內(nèi)，便會(huì)把村級(jí)治理的基本問(wèn)題理解為公共品供給，把內(nèi)在的機(jī)制理解為村民的參與權(quán)利。如徐增陽(yáng)和楊翠萍在對(duì)兩個(gè)組織分設(shè)的討論中認(rèn)為：“村委會(huì)的公共性決定了它的組織目標(biāo)是為村莊社區(qū)內(nèi)的所有成員提供同等的公共服務(wù)，公平正義是它的價(jià)值訴求，民主是它的運(yùn)作邏輯?！盵2]也就是說(shuō)，只要集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)合二為一沒(méi)有影響村民自治的進(jìn)展，維持合二為一就是合理的選擇。

質(zhì)疑是從村民自治組織的特殊性開(kāi)始的，認(rèn)為村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織性質(zhì)不同。正如徐增陽(yáng)和楊翠萍所說(shuō)：“村委會(huì)雖然在法律上定性為群眾自治組織而不是政治組織，但是它與一般的自治組織有著很大的不同。首先，村委會(huì)的成立并不是基于自治組織全體成員的共同意志，而是按照法律規(guī)定必須設(shè)立的，村民沒(méi)有加入和退出的自由。《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定：‘村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！鶕?jù)此項(xiàng)規(guī)定，村委會(huì)設(shè)立的提出和批準(zhǔn)都是由政府決定的，村民的共同意志并不起決定性作用。其次，村委會(huì)承擔(dān)了許多政府職能，如協(xié)助政府完成各項(xiàng)任務(wù)、提供社區(qū)公共服務(wù)等?！盵3]

由上可知，理解村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，不能僅僅從村民自治這一角度理解，而應(yīng)該從兩者關(guān)系討論所處的歷史背景和兩者所處的周邊制度環(huán)境來(lái)理解。這就要回到改革開(kāi)放40年間的農(nóng)村制度變遷的歷史進(jìn)程中去。這是本文研究的基本視野。

在研究思路上，本文立足于對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的健全鄉(xiāng)村治理體系的全面理解，把鄉(xiāng)村組織體系的健全和治理能力的提升作為同一個(gè)事物的不同方面，以尋求這個(gè)兩方面的平衡。對(duì)于兩者平衡的想法，在改革開(kāi)放40年的時(shí)間跨度內(nèi)，也更容易得到理解。

二、分設(shè)在改革之初并不是鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的核心問(wèn)題

（一）村民自治制度得以確立離不開(kāi)集體化時(shí)代以集體經(jīng)濟(jì)組織為依托的治理制度傳統(tǒng)

在村委會(huì)誕生之初，村民委員會(huì)的設(shè)立之所以可以在固定地域不依賴于村民的共同意志就由政府決定設(shè)立，是由于集體化時(shí)代集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)固。公允地說(shuō)，村民委員會(huì)是在集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)上成立的。在村民委員會(huì)萌芽之時(shí)，由于分田到戶，集體經(jīng)濟(jì)組織正處于渙散狀態(tài)。村集體經(jīng)濟(jì)組織的渙散以及國(guó)家對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織控制的放松帶來(lái)了社會(huì)治理方面的負(fù)面影響，使得村莊秩序無(wú)法維系，催生了村民委員會(huì)。村民委員會(huì)是承接人民公社時(shí)代村社合一的體制而來(lái)的，因此由村民委員會(huì)這一由國(guó)家正式承認(rèn)并逐步通過(guò)民主程序加以強(qiáng)化的組織來(lái)承接集體經(jīng)濟(jì)組織的功能，是有一定道理的。

村民委員會(huì)繼承了集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有制的制度資源。不然，僅僅靠直接選舉，不足以確立村委會(huì)權(quán)力的正當(dāng)性。正是由于國(guó)家通過(guò)憲法和隨后的《村民委員會(huì)組織法（試行）》確立村委會(huì)可以代管村莊土地，才使得村委會(huì)具有實(shí)實(shí)在在的權(quán)力。

也就是說(shuō)，討論村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的分設(shè)，是把在村集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)之上建立的村民委員會(huì)看做了與集體化時(shí)代村集體經(jīng)濟(jì)組織目標(biāo)不同的組織。在成立高級(jí)社乃至人民公社的時(shí)代，組織農(nóng)民的目標(biāo)主要是發(fā)展生產(chǎn)，鄉(xiāng)村治理是在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，治理秩序要服從于生產(chǎn)秩序，生產(chǎn)秩序內(nèi)涵了治理功能。而在集體化解體時(shí)期，組織農(nóng)民的目標(biāo)是在找到發(fā)展生產(chǎn)的新路子之后建立不依賴于生產(chǎn)形式的治理制度。這一制度不再依賴于集體勞動(dòng)和集體經(jīng)營(yíng)，而是更多地基于對(duì)農(nóng)村治理制度的民主理念。這時(shí)，不再使用在組織農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)的動(dòng)員和規(guī)劃方法，而是強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自己選舉、決策、管理和監(jiān)督。于是，村民委員會(huì)的建立雖然是出于國(guó)家組織農(nóng)民低成本提供農(nóng)村秩序的需要，但是其具體的組織路徑卻處處體現(xiàn)了村民參與和自我決定的色彩。

在長(zhǎng)時(shí)期保持兩個(gè)組織合一有著兩個(gè)方面的原因：一是集體經(jīng)濟(jì)組織作為字面上的對(duì)以村莊土地為主的集體資源資產(chǎn)進(jìn)行“集體經(jīng)營(yíng)”的承擔(dān)者，必須保留。在村土地集體所有權(quán)受到壓縮、集體經(jīng)營(yíng)層次名存實(shí)亡的情況下，讓村民委員會(huì)“代管”基本的集體經(jīng)營(yíng)管理職能是順理成章的事情。集體經(jīng)濟(jì)組織必須保留但又實(shí)力衰落，使其被迫“投奔”了村委會(huì)。二是村委會(huì)成立之后一直朝著保護(hù)權(quán)利優(yōu)先和擴(kuò)大參與的方向努力。這與村集體經(jīng)濟(jì)組織名義上保留的集體經(jīng)營(yíng)是兩類不同的事情。村民自治的民主化方向和程序的形式化，進(jìn)一步使這種不同被放大。因此，村民自治本身的程序化建設(shè)和權(quán)利本位的凸顯，必然使得兩者分設(shè)成為議題。

（二）分設(shè)在改革之初的鄉(xiāng)村治理中并不是十分迫切的問(wèn)題

雖然在設(shè)立村民委員會(huì)時(shí)，存在將兩者分設(shè)的動(dòng)議，但是在實(shí)踐上分設(shè)兩者并不是特別迫切的任務(wù)。在設(shè)立村民委員會(huì)時(shí)，村民委員會(huì)的任務(wù)并不繁重，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)執(zhí)行休養(yǎng)生息政策，對(duì)村級(jí)組織也沒(méi)有布置太多的現(xiàn)代化任務(wù)，只是要求完成計(jì)劃生育和一些政策宣傳。

當(dāng)時(shí)人們還沒(méi)有真切意識(shí)到村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展是村民自治開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，也沒(méi)有意識(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組織形式蘊(yùn)含著治理內(nèi)涵。因此，對(duì)于村民自治如何進(jìn)行的討論居于村級(jí)治理討論的中心，人們從民主程序、集體行動(dòng)等角度討論村民自治的制度推進(jìn)。

在村級(jí)組織體系設(shè)置中，人們討論的另外一個(gè)基本問(wèn)題是村黨支部與村民委員會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。在村級(jí)組織體系中，這兩者都是合法的農(nóng)村公共管理權(quán)威。村黨支部是村級(jí)組織體系的領(lǐng)導(dǎo)核心，村民委員會(huì)是《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的農(nóng)村自治權(quán)力機(jī)構(gòu)。村民委員會(huì)由全體村民在全村范圍內(nèi)直接選舉產(chǎn)生，村黨支部則從全體黨員中選舉產(chǎn)生。從精英來(lái)源的范圍和民意的基礎(chǔ)來(lái)看，村委會(huì)比黨支部更廣泛，但黨支部是現(xiàn)行體制規(guī)定的不可動(dòng)搖的村務(wù)領(lǐng)導(dǎo)核心。這樣一種制度安排，加上在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期鄉(xiāng)村精英自身也正在經(jīng)歷新老交替的過(guò)程，在村委會(huì)和黨支部之間必然形成一種張力。[4]在討論中，影響較大的一個(gè)假說(shuō)設(shè)定為，民選的村民委員會(huì)要行使村民自治，村黨支部就必須不能對(duì)村民委員會(huì)發(fā)號(hào)施令、對(duì)自治事務(wù)插手干預(yù)。這個(gè)方向的研究由于不能理解村黨支部的組織功能，也不能從根本上確認(rèn)當(dāng)選村民委員會(huì)就一定具備履行村民自治職能的意愿和能力，也就沒(méi)能在村黨支部和村民委員會(huì)關(guān)系中對(duì)村莊公共權(quán)力的職責(zé)定位給予清晰認(rèn)識(shí)，也沒(méi)能對(duì)現(xiàn)實(shí)中正確處理兩委關(guān)系的政策決策產(chǎn)生影響。如在一段時(shí)間，中央精神明確規(guī)定凡沒(méi)有建立起村經(jīng)濟(jì)組織的地方，應(yīng)按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于1990年農(nóng)村工作的通知精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，盡快建立村經(jīng)濟(jì)組織。在建立的過(guò)程中，村民們?cè)敢鈱?shí)行兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子并行村委會(huì)和村經(jīng)濟(jì)組織職能的，應(yīng)充分尊重村民的意愿。

當(dāng)時(shí)學(xué)界對(duì)于村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系的學(xué)術(shù)討論很少。相比兩委關(guān)系，村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，由于缺少民主、權(quán)力制約等大的意識(shí)形態(tài)關(guān)切，少人問(wèn)津。這說(shuō)明，村級(jí)組織體系中核心問(wèn)題的討論，也需要一個(gè)大的制度環(huán)境，除了制度環(huán)境中蘊(yùn)含的制度危機(jī)以外，制度環(huán)境中很重要的一個(gè)方面是話語(yǔ)環(huán)境。

三、分設(shè)問(wèn)題模糊處理的治理績(jī)效和引發(fā)的問(wèn)題

（一）《村民委員會(huì)組織法》框架內(nèi)對(duì)于分設(shè)的有關(guān)爭(zhēng)論

在2009年12月和2010年6月十一屆全國(guó)人大常委會(huì)兩次審議《村民委員會(huì)組織法修訂草案》時(shí)，有多位委員[5]明確提出應(yīng)將村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律上分別定義、分別設(shè)立。這是涉及村級(jí)治理制度安排的來(lái)自立法方面的重大提議。歸納上述委員的意見(jiàn)，他們認(rèn)為：在同一個(gè)村莊中將同時(shí)存在兩個(gè)組織，一是全體村莊居民組成的村民委員會(huì)，二是由集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的村集體經(jīng)濟(jì)組織。兩個(gè)組織將依照各自規(guī)則產(chǎn)生自己的管理機(jī)構(gòu)，而不是由經(jīng)村民直接選舉出的村民委員會(huì)（這里“村民委員會(huì)”是管理機(jī)構(gòu)名稱）來(lái)行使兩個(gè)不同組織的管理權(quán)。

全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)分設(shè)兩個(gè)組織的提議的回應(yīng)是，“擬在進(jìn)一步調(diào)研的基礎(chǔ)上提出意見(jiàn)”。而提出分設(shè)的委員當(dāng)時(shí)唯恐出現(xiàn)“存而不決”的結(jié)果，非要把此問(wèn)題追個(gè)水落石出。賀鏗委員說(shuō)：“這個(gè)問(wèn)題不能存而不決，村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織二者的關(guān)系一定要在村民委員會(huì)組織法中規(guī)定清楚?！盵6]全國(guó)人大法律委員會(huì)給出上述意見(jiàn)的理由是：據(jù)農(nóng)業(yè)部介紹，全國(guó)有約60%的行政村的村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是合一的，有近40%的行政村另有村集體經(jīng)濟(jì)組織。這個(gè)問(wèn)題涉及的情況比較復(fù)雜，各地做法也有差異。[7]

其實(shí)，類似的理由在之前已經(jīng)在同一個(gè)法律的立法過(guò)程中被提出過(guò)，前后跨越長(zhǎng)達(dá)20多年，而且均以“存而不決”作結(jié)。1987年在《村民委員會(huì)組織法》第一次被人大常委會(huì)討論時(shí)，就有代表尖銳地提出需要明確村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的不同性質(zhì)。[8]當(dāng)時(shí)要求分設(shè)，是擔(dān)心村集體經(jīng)濟(jì)組織被村委會(huì)綁架，無(wú)法真正起到發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的作用。

在試行十年后的1998年《村民委員會(huì)組織法》被提交審議、將由試行法改為正式法時(shí)，分立問(wèn)題也是常委會(huì)委員關(guān)心的四大焦點(diǎn)問(wèn)題之一，但同樣以“各地做法有差異”為由，暫緩明確。[9]

2010年10月《村民委員會(huì)組織法修訂草案》三審時(shí)，有關(guān)兩個(gè)組織分設(shè)的委員提議在中國(guó)人大網(wǎng)公開(kāi)報(bào)道中再未見(jiàn)到。

在這部法律試行10多年和正式施行10多年后，問(wèn)題為何仍然被以同樣原因推遲決定？法律委員會(huì)的解釋對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)比較模糊，對(duì)常委會(huì)委員也沒(méi)有起到正確的“引導(dǎo)”。村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織合一的比例僅僅表明了表面情況，各地差異也不能作為無(wú)限期推遲決定的理由。理論上需要確切了解分立兩者的必要性和目前模糊處理的利弊。

2010年10月，《村民委員會(huì)組織法》經(jīng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議討論通過(guò)，多處規(guī)定與以前不同。但村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是否分別設(shè)立的問(wèn)題，在審議中被重重提起，但是卻被輕輕放下。新法回避了這一問(wèn)題，而這將是實(shí)踐中不斷遭遇的重大問(wèn)題，也將成為村級(jí)組織制度設(shè)計(jì)中的重大問(wèn)題。

（二）沒(méi)有集體經(jīng)營(yíng)的多數(shù)村莊因“合二為一”節(jié)約了治理成本

由于多數(shù)村莊在實(shí)行家庭承包制之初就將集體財(cái)產(chǎn)大部分分光，使得集體經(jīng)濟(jì)名存實(shí)亡，而單靠村莊自己發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織，也面臨極大困難，因此很多人認(rèn)為沒(méi)有必要單獨(dú)成立集體經(jīng)濟(jì)組織，導(dǎo)致產(chǎn)生合二為一的局面。此外，對(duì)于國(guó)家給予村的公益設(shè)施的支持乃至集體經(jīng)濟(jì)的扶持，靠村民自治的有關(guān)程序也能基本完成，這延宕了單獨(dú)立法規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的要求。

在現(xiàn)實(shí)中，每個(gè)村莊都有土地和集體成員，但很多村莊沒(méi)有有效的集體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此除了土地承包帶來(lái)的社會(huì)保障外，不再有任何可以給成員帶來(lái)收益的機(jī)會(huì)。20世紀(jì)80年代，村民承包土地需要向集體經(jīng)濟(jì)組織交承包費(fèi)，村里也努力興辦村辦企業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多多少少還有一點(diǎn)。但隨著村辦企業(yè)發(fā)展不佳或紛紛改制，《土地承包法》限制村集體調(diào)整承包地并收取承包費(fèi)，加上21世紀(jì)初的稅費(fèi)改革取消了村集體收取承包費(fèi)的權(quán)力，集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在多數(shù)村莊趨近于無(wú)了。這個(gè)時(shí)候，村集體經(jīng)濟(jì)組織只能算是一個(gè)“潛在”的組織。在這種“潛在”狀態(tài)下，村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織“合二為一”，其管理機(jī)構(gòu)也合二為一，便具有了相當(dāng)大的合理性，其合并比例高達(dá)60%也就不足為奇了。公眾甚至應(yīng)該質(zhì)疑這個(gè)數(shù)據(jù)是否縮水，因?yàn)楹芏喑闪⒘松鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)合作社和村農(nóng)工商總公司的村，也是和村委會(huì)掛“兩個(gè)牌子”，其實(shí)管事的仍是“一套人馬”。現(xiàn)實(shí)中的這種情況說(shuō)明了由同一組人具體行使兩種不同權(quán)力的便利性和可行性。

可見(jiàn)，出現(xiàn)大量沖突和靠均分財(cái)富來(lái)消極解決沖突的部分原因是村民自治制度沒(méi)有得到很好地貫徹；問(wèn)題的本質(zhì)不在于是否設(shè)置了另一管理機(jī)構(gòu)，就算單設(shè)了村集體經(jīng)濟(jì)組織，如果內(nèi)部決策程序有問(wèn)題，同樣會(huì)出現(xiàn)干群沖突或分光吃凈。那我們有什么理由相信，新設(shè)的村集體經(jīng)濟(jì)組織就一定會(huì)比村委會(huì)管得好？恰恰正是由于村委會(huì)（指作為村民委員會(huì)管理組織的“村委會(huì)”）事實(shí)上發(fā)包土地并組織土地調(diào)整，且具有依照村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決議分配集體財(cái)產(chǎn)收益的權(quán)力，村民才有動(dòng)力去參與村委會(huì)的選舉及隨后的村內(nèi)決策，從而在一定程度上保證了集體存量財(cái)富的公平分配。也就是說(shuō)，“合二為一”的模糊性并不一定產(chǎn)生不了良好效果。如果不分具體情況，僅僅因?yàn)閮蓚€(gè)組織性質(zhì)不同而將集體經(jīng)濟(jì)組織從村委會(huì)中抽離，在某些村委會(huì)沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源的情況下，村民自治將可能有因此喪失內(nèi)在動(dòng)力的危險(xiǎn)。

（三）分設(shè)的模糊處理是干群矛盾和不公平分配的致因之一

在21世紀(jì)之前，少數(shù)研究者在歷數(shù)兩個(gè)組織不能分設(shè)的弊端時(shí)，主要認(rèn)為由于集體經(jīng)濟(jì)不分設(shè)，導(dǎo)致不能明確其特殊性質(zhì)和法人身份，影響了村集體經(jīng)濟(jì)的壯大。還有人認(rèn)為，《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》對(duì)集體所有權(quán)行使的規(guī)定與《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村民代表會(huì)議討論決定的部分事項(xiàng)重合，導(dǎo)致雙方職責(zé)不清。[10]這些主要是從紙面上得出的推論。進(jìn)入21世紀(jì)，由于稅費(fèi)改革并沒(méi)有完全緩解農(nóng)村干群沖突，人們?cè)诳吹礁扇簺_突很多是基于集體資產(chǎn)權(quán)益被村干部侵占或者被不公平分配時(shí)，又提出分設(shè)提議作為解決方案。

在現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》中有這樣的規(guī)定：“涉及村民利益的重大事項(xiàng)如土地承包經(jīng)營(yíng)方案、宅基地使用方案等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集，并可將此項(xiàng)權(quán)利授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定?！贝送?，村民委員會(huì)的職能還包括：“依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！绷⒎ǖ脑馐侵С执迕褡灾谓M織繼續(xù)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力。

而支持分設(shè)的人認(rèn)為，村委會(huì)管了不屬于自己分內(nèi)的事務(wù)。比如，全國(guó)人大常委會(huì)索麗生委員認(rèn)為：“村民委員會(huì)是村民的政務(wù)性的自治組織，而集體經(jīng)濟(jì)組織是負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)等經(jīng)濟(jì)事務(wù)的經(jīng)濟(jì)性組織。兩者性質(zhì)上是不同的。”[11]對(duì)于村委會(huì)代行權(quán)力的不利之處，尹成杰委員舉了兩點(diǎn)：一是“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)地區(qū)間的人口流動(dòng)日益頻繁，在很多地方村民和成員已經(jīng)不是一個(gè)概念。一般來(lái)說(shuō)，村民的范圍要大于成員”；二是“如果讓村民委員會(huì)和村民會(huì)議決定本村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員決定的事項(xiàng)，那就可能會(huì)產(chǎn)生非財(cái)產(chǎn)所有者決定財(cái)產(chǎn)所有者的利益問(wèn)題，甚至導(dǎo)致侵害成員土地和其他財(cái)產(chǎn)的權(quán)益，引發(fā)成員和村民之間的矛盾”。[12]

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種憂慮在現(xiàn)實(shí)中確有緣由，并隨著形勢(shì)變化愈發(fā)有實(shí)際意義。今天中國(guó)政府奉行多予少取，村里拿了很多來(lái)自國(guó)家的錢(qián)和物，很多村集體資產(chǎn)明顯增加；城市化的迅速擴(kuò)展也使一些城郊村有了從土地增值收益中分利的機(jī)會(huì)，村莊集體資產(chǎn)大幅增加。此時(shí)，如何管理集體資產(chǎn)的問(wèn)題便更加突出。分設(shè)動(dòng)議的真正現(xiàn)實(shí)背景即源于此，真正需要解決的矛盾也在于此。實(shí)踐中圍繞土地增值收益分配的爭(zhēng)議日益增加，征地拆遷和補(bǔ)償安置中出現(xiàn)大量沖突，如村干部和村民之間就集體留存比例（村干部能掌握多少）的爭(zhēng)議，外嫁女、空掛戶、農(nóng)轉(zhuǎn)非等是否享受補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議。如果代行集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力的村委會(huì)對(duì)民主管理制度落實(shí)不好，就會(huì)存在集體資產(chǎn)被少數(shù)人侵吞或?yàn)E用的可能，也會(huì)發(fā)生村委會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份沒(méi)有能力甄別或沒(méi)有權(quán)威進(jìn)行權(quán)益分配的情況。

但需要深入討論的是：兩個(gè)組織分設(shè)了真能解決這些矛盾嗎？上述村委會(huì)越來(lái)越成為“財(cái)神爺”承擔(dān)理財(cái)任務(wù)，關(guān)注的還是分配作為存量的集體財(cái)富。分田到戶時(shí)還沒(méi)有建立村委會(huì)，但分地分出的結(jié)果農(nóng)民并無(wú)多大意見(jiàn)。其原因在于：一是當(dāng)時(shí)的村級(jí)組織確實(shí)貫徹了民主原則；二是各級(jí)給了很多明確的指導(dǎo)。分錢(qián)分物的事應(yīng)該不比當(dāng)初分地復(fù)雜，之所以屢屢出現(xiàn)問(wèn)題，是因?yàn)樯鲜鰞蓚€(gè)方面出了問(wèn)題。

當(dāng)前，在多數(shù)的村一級(jí)，無(wú)法貫徹積極的決策民主原則。由于村民對(duì)村干部普遍不信任，雖然分配存量財(cái)富并不是典型的促使集體資產(chǎn)增值的活動(dòng)，但是村民們能看到眼里的只有分錢(qián)這回事了。如果存量財(cái)富放在村干部手里，誰(shuí)知道明天會(huì)到哪個(gè)私人腰包里。因此，有了錢(qián)，都是分干花凈一個(gè)法兒。如果村干部提出集體多留或者用以創(chuàng)業(yè)，村民多半不會(huì)同意。面對(duì)這樣的村民和村干部，上級(jí)也不愿做細(xì)致的工作，而是為求穩(wěn)定，一概以“屬于村民自治事務(wù)”推脫責(zé)任。于是，分光任何新增財(cái)富的做法在多數(shù)村莊出現(xiàn)。但是，由此求得的穩(wěn)定只是一種消極穩(wěn)定，是以耗蝕村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?jié)摿榇鷥r(jià)取得的。

這種情況根本上反映的仍是村民自治中民主決策機(jī)制和民主監(jiān)督機(jī)制的落后，是村民對(duì)村干部監(jiān)督的無(wú)力。如果村民會(huì)議、村民代表會(huì)議真能發(fā)揮作用，這種局面應(yīng)該不會(huì)蔓延。但是，這在很大程度上也是理論演繹的結(jié)果。因?yàn)槊裰鞯乃悸犯嗍且詸?quán)力擁有者與權(quán)力受讓方之間的不信任為基礎(chǔ)的，這種不信任很可能導(dǎo)致雙方不再接受民主規(guī)則，從而選擇讓共同體解體。

脫開(kāi)民主化的思路，如果有制度性的方法能夠增進(jìn)權(quán)力擁有者與權(quán)力受讓方的信任，或者延續(xù)雙方已有的較高的信任，那這樣的制度也應(yīng)該作為村級(jí)治理的首選制度。

可見(jiàn)，出現(xiàn)大量沖突和靠均分財(cái)富來(lái)消極解決沖突的部分原因是沒(méi)能很好地貫徹村民自治制度，導(dǎo)致共同體內(nèi)部缺失信任。也就是說(shuō)，不能把所有原因歸于沒(méi)有分設(shè)兩個(gè)組織。

四、分設(shè)應(yīng)追求治理體系和治理能力雙強(qiáng)

（一）分設(shè)并不能保證集體經(jīng)濟(jì)組織高效率創(chuàng)造集體財(cái)富

對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，不管和村委會(huì)合一或分立，都有對(duì)用何種經(jīng)理人（指委托—代理關(guān)系中的代理人）更能實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的考慮。在存量利益的分配上，主要考慮公平；在創(chuàng)造增量利益上，則主要考慮效率。在兩個(gè)組織實(shí)質(zhì)上合一的制度設(shè)計(jì)下，選舉產(chǎn)生的村委會(huì)充當(dāng)了集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)理人。如果兩個(gè)組織明確采取實(shí)質(zhì)上分立的制度設(shè)計(jì)，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員就需要在村委會(huì)之外成立集體經(jīng)濟(jì)組織。

所謂“村集體經(jīng)濟(jì)組織”，從其成員與組織的關(guān)系來(lái)說(shuō)，是共有集體土地和其他財(cái)產(chǎn)，并對(duì)這些土地和財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分等權(quán)利的村民結(jié)成的組織。村集體經(jīng)濟(jì)組織要有管理機(jī)構(gòu)，這是因?yàn)橐獙?duì)集體土地和其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理，并在成員間公平分配其收益。而作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，意味著其具有參與管理集體財(cái)產(chǎn)并從這些財(cái)產(chǎn)所得收益中分得一份收益的權(quán)利。在具備了共同財(cái)產(chǎn)和明確成員的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織是否有必要單設(shè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，就取決于是否存在能增進(jìn)其共同財(cái)產(chǎn)收益的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如果沒(méi)有這種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，集體經(jīng)濟(jì)組織“名存實(shí)亡”，成員分取收益的權(quán)利也幾近落空。集體經(jīng)濟(jì)如只有土地承包這點(diǎn)事，那為什么不能由村委會(huì)代辦？這種情況并不是因?yàn)榉上拗屏舜寮w經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立而導(dǎo)致的。

但不管怎樣，僅僅是分別設(shè)立，并不能保證獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)高效率地創(chuàng)造集體財(cái)富?，F(xiàn)實(shí)中的情況往往是，因沒(méi)有落實(shí)村民自治中的各種制度規(guī)定，才導(dǎo)致了村民間利益分配的矛盾和干群之間的矛盾。如果僅僅是農(nóng)業(yè)為主的村莊，村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)主要是土地承包、可能的土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放以及組織就業(yè)安置，原有的村委會(huì)和村民自治的辦法就已經(jīng)夠用。而如果是在工商業(yè)發(fā)達(dá)的村莊，為了使得集體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)更能適應(yīng)外部市場(chǎng)，獲得更多利潤(rùn)，則應(yīng)該在全體成員授權(quán)的前提下，聘請(qǐng)有經(jīng)營(yíng)能力的村莊能人甚至招聘外部經(jīng)理人來(lái)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這個(gè)時(shí)候，成立集體經(jīng)濟(jì)組織并明確集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則是非常有必要的。

因此，在存在發(fā)達(dá)的集體工商業(yè)的村莊中，適度明確作為社會(huì)自治組織的村委會(huì)和作為集體經(jīng)濟(jì)組織的管理機(jī)構(gòu)的不同性質(zhì)，注意引導(dǎo)而非強(qiáng)制使集體經(jīng)濟(jì)組織逐步脫離村委會(huì)管理，對(duì)于規(guī)范集體資產(chǎn)管理，減少村委會(huì)成員化公為私和提高集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效率是有積極意義的。但是，這并不意味著將集體經(jīng)濟(jì)組織單獨(dú)定義和設(shè)置以后，就一定會(huì)改進(jìn)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效率。這是對(duì)兩者分立效果的錯(cuò)誤期待。集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)效率和為了保證這種效率而采用的何種管理模式，必須在經(jīng)濟(jì)組織良性運(yùn)行的層面上具體探索。由于集體經(jīng)濟(jì)的特性，集體經(jīng)濟(jì)的破產(chǎn)可能會(huì)導(dǎo)致集體解體，起碼會(huì)連帶集體成員承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織需要政府給予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或者給予稅收優(yōu)惠。

（二）分設(shè)應(yīng)同步促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善村莊治理

村民委員會(huì)作為“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，其所要管理的公共事務(wù)，在村民和村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員重合的條件下，是可以包含對(duì)集體土地和其他財(cái)產(chǎn)的管理的。村委會(huì)的財(cái)政來(lái)源既可以是財(cái)政，也可從集體經(jīng)濟(jì)組織取得，兩者的性質(zhì)不同。就后者而言，從法理上講，村委會(huì)可以成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。集體經(jīng)濟(jì)組織也可在其章程中規(guī)定其收益的某一比例作為其所在社區(qū)村委會(huì)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，以支持村民委員會(huì)的運(yùn)行。抽離了集體經(jīng)濟(jì)組織，村委會(huì)也就失去了一部分獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，村民自治可能因此而喪失其內(nèi)在動(dòng)力。

隨著城市化推進(jìn)和農(nóng)村人口流動(dòng)，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員邊界和村委會(huì)成員邊界不一的情況確實(shí)存在。事實(shí)上，一些矛盾和沖突主要是發(fā)生在村莊居民和村集體成員身份混淆時(shí)，而與兩者性質(zhì)沒(méi)有明確定義無(wú)直接關(guān)系。兩者性質(zhì)的明確定義是在要明確村莊居民身份和村集體成員資格的時(shí)候才提出的。因此，穩(wěn)妥地分設(shè)兩個(gè)組織的立法技術(shù)，應(yīng)該先從明晰村民委員會(huì)的“村民”和集體經(jīng)濟(jì)組織的“成員”身份開(kāi)始，而緩一步涉及兩者性質(zhì)的明確定義以及各自管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)分屬。

這樣，在不分立村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，基于歸村民會(huì)議和村民代表會(huì)議討論的不同事項(xiàng)，可設(shè)定不同的參會(huì)人員表決資格。如果村民會(huì)議和村民代表會(huì)議討論的是土地承包和其他集體資產(chǎn)的分配事宜，以及集體資產(chǎn)的重大經(jīng)營(yíng)決策，那些僅有本村居民身份但不是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民和村民代表理應(yīng)沒(méi)有表決權(quán)，甚至也不應(yīng)被允許參加或列席會(huì)議。

或者，本著對(duì)某些村莊可以分設(shè)的原則，可在《村民委員會(huì)組織法》下次修訂時(shí)增加一條：在本村居住的外來(lái)居民數(shù)量較多、且集體經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)復(fù)雜的村莊，可以在村民委員會(huì)之外，單獨(dú)設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的管理機(jī)構(gòu)，從事集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)；集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)村民自治事務(wù)具有支持的義務(wù)。后者的理由是村委會(huì)提供的社會(huì)治安和公益服務(wù)便利了集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)，而且作為社區(qū)性的經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織本身即有支持社區(qū)自治的法定義務(wù)。在村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織能夠分立的情況下，在村集體經(jīng)濟(jì)組織立法中，應(yīng)規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)社區(qū)公益事業(yè)的支持。有了來(lái)自國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)村民自治的經(jīng)濟(jì)扶持，集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的分設(shè)才不會(huì)產(chǎn)生弱化村民自治的非預(yù)期后果，并收到促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織良性運(yùn)行的效果。

五、結(jié)語(yǔ)

多數(shù)討論者對(duì)于鄉(xiāng)村治理體系加強(qiáng)村莊治理本位的基本取向缺乏體認(rèn)。健全鄉(xiāng)村治理體系其實(shí)是國(guó)家提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。治理有效使得村民自治得以放棄單純的民主化目標(biāo)，進(jìn)一步發(fā)展各種有效的治理機(jī)制。治理有效必須以村級(jí)為基礎(chǔ)。村莊治理有效是鄉(xiāng)村治理能力提高的表現(xiàn)，也是整個(gè)鄉(xiāng)村治理體系具備治理能力的表征。村級(jí)組織體系的構(gòu)建要以村莊治理本位為參照，進(jìn)行系統(tǒng)和有機(jī)的搭建。村莊治理本位的具體落實(shí)形式是村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的相互支持和鞏固關(guān)系。

本文簡(jiǎn)要展示了改革開(kāi)放40年間有關(guān)村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織分設(shè)的討論及其主要觀點(diǎn)。在這些討論視野之上，提出兼顧村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村莊治理的分設(shè)思路，以求治理體系和治理能力雙強(qiáng)。

今天總結(jié)改革開(kāi)放40周年的發(fā)展歷程，既要展示歷史成就，也要深入分析問(wèn)題。將從改革之初至今一直提出卻沒(méi)有定論的問(wèn)題拿出來(lái)討論，理解多數(shù)村莊為何未能分設(shè)兩個(gè)組織，探討未來(lái)分設(shè)的合理方式，應(yīng)該也是總結(jié)改革開(kāi)放40周年歷程的重要方面。本文即基于上述大處而作。

參考文獻(xiàn)：略

作者簡(jiǎn)介：仝志輝，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、鄉(xiāng)村治理研究中心主任

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期

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