——基于對湖南、河南、貴州、安徽江蘇、廣東等省份農村的訪談調研

摘要:中國農村改革的核心，始終是土地問題。而農村土地問題的核心,又是農地確權問題。對此的研究路徑，是通過對產權、產權確認、產權變動系列概念的辨識,再延伸至對集體農地產權的檢視和對農地流轉所引致的農地經營權變動的類型分析，繼而對它們的動力機制予以調適性的詮釋。不過它須反著用。也即結合對全國部分省份農村的密集調研，可以洞悉而今的農地流轉格局，是一個與復雜并不斷演進的農地使用體系相適應的誘致性產權變動體系。它與農地產權確認的關系,則處于糾葛牽絆的“互動位育”及其“邊際契恰”中。這是一個流轉倒逼確權的過程。這種逆向互饋的情形表明,對于農地確權的識解,可以用農地三權分置下的“六權歸位”和“三確三跟”來表述。

關鍵詞：農地確權；農地流轉；三權分置；“六權歸位”；“三確三跟”；農地制度；農村改革；鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興，是黨的十九大提出的一項重大戰(zhàn)略。它的關鍵性和重要性，對于關切國家圓夢的智識人群而言，自然是默契于心和心領神會的。但鄉(xiāng)村最終能否振興，取決于鄉(xiāng)村在外部力量的推動下能否內生出新的前行動力。要創(chuàng)造出這種內生動力，需要克服許多局限約束。其中最為關鍵的，還是“活化”鄉(xiāng)村中的核心要素也即土地，否則所有創(chuàng)意都是空中閣樓。這就要求有一個合法理、懂民情又清晰可辨的土地產權體系，尤其是指被賦予了多重功能又在鄉(xiāng)村土地結構中占比最高的農地產權體系。這種情形，正是黨的十九大提出的與鄉(xiāng)村振興密切關聯的承包地三權分置問題。而對該問題的體悉性研究，既要有厚重的理論積累，又要有深度的村域調研為支撐。這即是說，承包地三權分置問題的實質，就是農地確權問題。而對農地確權的分析，需要將理論辨析和實地調研結合互動。這種互動分析是通過對產權、產權確認、產權變動系列概念的辨識，再基于調研認知延伸至對集體農地產權的檢視和對農地流轉所引致的農地經營權變動的類型分析，繼而倒推至對農戶承包權確認的學理分析，終而在這種理論和實踐互動認知的基礎上，提出農地三權分置下的“六權歸位”和“三確三跟”以及“國家規(guī)管權體系”的構思。這種構思，更多地得益于近年來筆者組織本、研學生在湖南、河南、貴州、安徽、江蘇、廣東等省份農村圍繞農地確權問題展開地訪談調研，以及通過這種調研形成的二三十萬字的訪談筆錄和訪談錄音。以下就嘗試著從產權界說和農地流轉開始闡釋。

一、產權界說與農地流轉    

產權即財產權利地簡稱，指的是人們對于怎樣使用財產而聯結構成的互動行為關系。它的核心功能是通過將外部性問題內部化，以減少“搭便車”行為，從而給予人們以相互認同抑或心安理得的激勵。盡管人們往往注重產權作為一種經濟品的使用權利，但全面理解產權還是要內含一個權利結構。判斷產權權能是否完整的標準，可以從排他性和可讓渡性來衡量。在這兩方面具有“完全性”的產權，往往被認為是完整的產權抑或“完全“產權，否則就會被視為“產權殘缺”。但事實上，“完全”產權只是一種理論上的偏好與預期，而非一種現實存在。因為一定歷史局限下的產權往往表現為一種多重的和非單一的結構，而且隨著實踐變遷，產權還會發(fā)生權利重組及其構成變化。

產權確認指的是人們以了解產權的方式來界定他們的互動行為關系。通過這種界定，可以確定人們對于某種資源使用時相互認同的行為規(guī)則，進而用以規(guī)范每個人在其中必須遵守的交往關系，他具有四個特征：一是產權的關系界定性。產權不是指人與物的關系，而是指人與人的關系。這種關系確定了每個人相對于物時的行為規(guī)范抑或必須遵守的自己與他人的交往規(guī)則。二是產權的益損界定性。產權包括人們因物的存在和使用而受益抑或受損的權利，這種權利可以界定人們如何受益以及如何受損。在這個意義上說，盡管產權往往附著在一種有形的物品或無形的服務上，但正是權利的價值決定了所交換物品的價值。三是產權的所有制屬性。產權總是受所有制約束，但所有制并不是一種不受限制的權利。由于所有權的制度形式有三種，也即國有制、私有制和共有制，所以也就有國有產權、私有產權和共有產權之分。其中的共有產權，是指共同體內的成員都有資格分享的財產權利，這種權利對于共同體外的人則沒有。四是產權的方法論屬性。產權方法至少有兩個關鍵思想：一個是“它試圖通過將有效函數與單個決策者聯系起來，以系統(tǒng)地來闡述富有經驗意義地最優(yōu)化問題，然后將特定地內容引入到函數中去”。這里的“效用函數”暗含對經濟人的傳統(tǒng)定義進行了修正，也即理性的人并不是都追求利益最大化的。另一個則是不同的產權安排會導致不同的收益—報酬結構，因而產權為人們提供了一個更細致地了解財產權利怎樣在具體地社會政治經濟背景中發(fā)揮作用的解釋工具。

無論國有產權、私有產權還是共有產權，只要是產權變動，指的都是產權的調整、修正或轉移。它的動力機制，是說產權變動后的收益多于它所帶來的成本。不過從中國實踐看，這種動力機制似乎不只局限在經濟領域，而常會有多重意涵。譬如許多農村于過往對承包地的自發(fā)性和間歇式調整，恐怕就不只是農戶之間對“新的收益—成本”權衡算計的結果，而是農民對于“調地”所內涵的“要公平”、“要吃飯”之底線價值的認同及其行動。而今，政策對承包權變動的限制，則可能含有對農地以戶為產權主體的交易化愿景，對農地作為私產會得到集約耕種的經濟人推斷，以及對動地呼聲采取的維穩(wěn)式應對。這意味著，要對產權變動有較為體悉的解釋，需要有學科融合視角的饋入。

農地亦即農用地之簡稱，包括水田、旱地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。中國農村土地中的絕大部分是農地，國土資源部第二次土地調查顯示，在全國66.9億畝的農村土地總面積中，農地為55.3億畝，占比為82.7%。農地產權意即農地的財產權利，在我國則受集體所有制的約束，故而也稱集體農地產權。這種產權的結構要素主要有所有權、承包權和經營權。它作為一種西方罕見且宏大的共有產權，至少有三個實踐特征：其一，以集體單位為所有權單位。但這種集體單位實乃產權單位與治理單位的復合體，從而有著經濟、行政、政治以及社會等多重功能。盡管農地改革讓農地“三級所有”變?yōu)椤皟杉壦小?，但原有產權安排的價值并沒有消耗殆盡，例如絕大多數農村都延續(xù)了“以隊（村民小組）為基礎”的所有權確認規(guī)則。其二，以組集體成員均分本組農地為承包權確認規(guī)則。這個規(guī)則有兩個要素：一是平均，也即集體成員對于本組農地的承包權“人人有份”。二是戶籍，也即無論公社時期還是改革以來，皆以有否本村本組戶籍為集體成員的確認依據。其三，接受國家規(guī)制和管制。農地承包合法性確認權、農地“變性”①決定權、農地保護和用途管治權以及農村宅基地審批裁決權和建設用地審批權等等，都在政府而不在農民集體，因而許多農民認為農村土地是國家的。其實，農民集體的確擁有憲法賦予的農村土地所有權，只不過社會在嬗變，政策和法律對這種所有權的界定也在改變。同時，這也意味著中央政府對農地產權有規(guī)制和管制職能。

集體農地產權的當今實踐，第一個就是農地流轉。它是指集體農地產權中的經營權變動，而非指它的所有權和承包權變動。作為一種誘致性產權變動，農地經營權的變動還可以細分為“農內”和“農外”兩個論域。農地經營權的“農內”變動，可稱農地“農內”流轉，指的是農戶將附著在承包權上的經營權剝離出來，轉讓給其他“農內”經營主體。這種經營主體也稱流入戶，多數是與流出戶同村同組的其他農戶，但亦有少數外村甚或外地的農戶。因而，這種流轉一般在本村組農戶之間自發(fā)進行，集體的功能基本閑置。不過它們也有發(fā)揮作用的時候，也即當流轉規(guī)模較大時，比如1000畝以上，就可能由村組集體將農地“打包”后再流轉出去。其中，也可流轉給本組或本村，再由村組集體統(tǒng)一經營。這種情形的確被給予了政治厚望，但于當下還處在“星火”狀態(tài)。若要讓它燃燒起來，恐怕要同時克服多個局限的約束。例如：是否有一個有境界有情懷有能力的帶頭人；能否讓多數村民覺悟過來；有無地方黨政領導的有效支持；能否在市場博弈中勝出等等。正因如此，農地“農內”的流轉對象，大都是以農戶家庭為核心的農業(yè)經營主體，譬如種糧大戶、專業(yè)合作社、家庭農場以及農業(yè)公司，并且采取的都是市場合約的流轉方式。這種合約含有三個要素：一是合約形式。它分口頭和書面兩種，在熟人社區(qū)習慣采用口頭合約的方式，然其約束力不一定就比書面合約的弱?？梢坏┻M入陌生人社區(qū)，比如異村或異鄉(xiāng)，書面合約自然就會代替口頭合約。二是合約年限。這種年限是多樣化的，有一年的、也有三至五年的、還有十年、二十年甚或更長的，耕地多以二輪承包期限為限，而林地則可能長一些。一般來說，流轉規(guī)模愈大、成熟度愈高，合約年限就愈長；反之亦然。三是合約價格。農地流轉的價格，可以從橫縱兩向、規(guī)模大小、平原山區(qū)三方面考察。從橫向看，它呈現出一種圍繞中心城市層層遞減的“差序結構”結構樣態(tài)，也即離中心城市愈近，價格愈高，反之愈低；從縱向看，近年來農地似有增值跡象，至少中部農村如此，因為此前鄰里間流轉一些土地一般不收費，但從2016年左右開始，不收費現象就少了。規(guī)模方面，大規(guī)模流轉的價格較高，規(guī)模小的價格就低些。而且農地連片和平整以及流轉戶之間陌生的程度愈高，價格就愈高，反之愈低。地域方面，平原地區(qū)的價格較高，而高山地區(qū)的基本不收費，甚至免費也沒人種。也即沿著從平原到高山的由低到高的地形走向，農地流轉價格反過來有從高到低甚至歸零的態(tài)勢。這種態(tài)勢至少在中部農村表現為：農地流轉價格總體分布于0-1000元每畝每年之間。其中，水田旱土多數在300-600元每畝每年的區(qū)間，而林地的流轉價格更低。比如筆者在湖南長沙縣就曾訪談過一個以100元每畝每年流轉1000多畝林地種植果樹，并且有原社區(qū)支書家庭經營的現代農莊。不過，這個價格是10年之后每年再按10%遞增的，而且總共簽了20年合約。

農地經營權的“農外”變動，也可稱之為農地“農外”流轉，指的是農戶將農地承包經營權拆分為“兩權”后，保留承包權而將經營權轉讓給城市資本。這種情形也可稱之為“資本下鄉(xiāng)”。而時下“資本下鄉(xiāng)”還是受抑制的，亦即盡管市場可以將農地資源導向最具效率的農地經營者但由于顧忌農民利益受侵害，政策到目前為止還不太支持城市資本下鄉(xiāng)與農民“搶飯碗”。不過這種政策也許含有一個理論缺陷，也即簡單地將當今農民視為一個同質性群體，而忽視了其異質性。其實，不同的農民可能有著相反的利益訴求。比如流出戶就特別歡迎各種老板來流入他們的承包地，因為老板出的價往往較高，至少比本村組流入戶出的價高。也因此，這種情形對于本村組小規(guī)模流入戶則是不利的，因為“資本下鄉(xiāng)”損害的就是他們的利益。不過，他們也可以順勢將承包地流出轉而從事非農業(yè)，或者就地轉為農業(yè)工資收入者。況且，農村內部的“資本下鄉(xiāng)”恐怕已成大勢。筆者就曾訪談過幾位有農村戶口但在本村或異鄉(xiāng)大規(guī)模流轉農地從事農業(yè)的“農內”資本所有者。所以,對于“資本下鄉(xiāng)”需要有更為細致和符合實際的研究。這主要是因為,它似乎有著現實需求所賦予的頑強生命力,也符合農地市場化發(fā)展的愿景,故而不該一概否定。如果只允許農民進城就業(yè)置業(yè)，而不允許市民下鄉(xiāng)置業(yè)創(chuàng)業(yè),會阻礙城鄉(xiāng)要素市場融合發(fā)展,從而使得市場在配置城鄉(xiāng)資源中無法起決定性作用，鄉(xiāng)村振興也可能因此減低有效性和可持續(xù)性。

總之,時下的農地流轉格局,是一個與復雜并不斷演進的農地使用體系相適應的多層次和多樣化的產權變動體系。由于這個體系中的各種產權安排大都是在市場中被誘致的,故而可以將其歸為誘致性產權變動。這種產權變動的動力機制可以概括為:農戶耕作確權到戶的少量承包地獲得的收入，而且只能維持基本生存而難以提高生活水準。要提高生活水準，至少有兩條路徑可以選擇，要么流出少量承包地，專門從事非農業(yè):要么流入大量承包地，專門從事規(guī)模農業(yè)。于是，在各種因素的交互作用下，農地流轉和農地確權的關系處于糾葛牽絆的 “互動位育”及其 “邊際契恰”中。這個逆向互饋的過程，可以視為流轉倒逼確權的過程，而且含有流轉的規(guī)模愈大、品質愈高，確權就愈有深沉的動力。其中，農戶承包權確認清晰化，愈益成為農地有序和順暢流轉所依賴的制度基礎。

二、農地確權與農戶承包權確認

集體農地產權的當今實踐，第二個就是農地確權。農地確權，指的是對集體農地產權的確認。這種產權確認可以有狹義和廣義之分，在狹義上它僅指對農地承包經營權的確認，而在廣義上則可以針對集體農地的不同財產權利譬如所有權、承包權、經營權、流轉權、收益權以及轉讓權等分別進行確認。通過清晰地將特定的財產權利確認給適當的行動主體，以求化解面臨的相應之糾結問題。需要指出的是，與新民主主義土改時期和社會主義改造時期對農地產權中的所有權進行確認不同,農村改革以來主要是對集體農地產權中的占有權、使用權和收益權也即承包經營權進行確認。而且,在農地流轉大勢的“倒逼”下,承包權確認問題重新為人們所關注。其中有個原因，就是過去對這項財產權利并沒有確認得很清楚。筆者在湘西芙蓉鎮(zhèn)河畔社區(qū)調查時,曾訪談過一個當年參與分田到戶的退任村干部。據他講:當年他們這里都是草草地測量后隨便分掉的。之所以如此,是因為相信分田是暫時的,不久又會回到集體化。可沒想到的是,這一“分”,就再沒動過地了。也因之，承包權確認“清楚”的含義至少有兩層:一是指物理層面的對承包面積進行勘定(也即“物理確權”)的準確程度，二是指心理層面的對當前承包格局的認同(也即心理確權)程度。農地承包權確認的這“兩個程度”，尤其是后者，不可避免地會影響到對農地其他產權的確認乃至村莊的治理格局。

其實,各地農村對承包經營權的確認大都有一個相同的邏輯，這就是由集體制與承包制的交互作用來確認。這種確認有兩條進路：一是集體農地產權可以通過維持集體成員“平均價值最大化”的“確權確地”來確認承包經營權，從而讓農地的占有權、使用權和收益權在農戶之間具有清晰性；二是需要基于以戶為單位的承包經營權確認與以人為單位的集體成員權確認的交互作用，間或地予以再確認。這種“再確認”之動力源，實乃農戶家庭人口為一個無法固化的變量。它一旦變化，為集體成員所共有的農地之承包格局就一定有跟著變化的動因，也即那些“人多了、地少了”的農戶自會生成一種“進地”的制度愿景。問題是，清楚的產權界定是市場交易的前提。集體農地自身的權利邊界不明，必定會阻礙農地市場發(fā)育以及“市場的決定性作用”。這就使得農地確權的社會愿景與國家意向性愈益顯化,由此也會引起研究者的極大關注。這些關注來自經濟學、政治學、社會學、法學等諸多學科,涉及農地確權的演進邏輯、重大意義、問題發(fā)掘、對策選擇等內容。擇其要者進行歸納，主要有以下三種學術觀點: 第一種觀點強調產權權利的邊界清晰，認為農地確權要到戶，長久不變，只有根除耕地上無窮無盡的債務，才能鞏固使用權，發(fā)展轉讓權，甚至不能回避農地私有化。而現實情況則是，當地權在法律層面被確定之后，其剩余部分則取決于農民自己的選擇。這樣看來，農戶不享有土地產權的完整權能，而大部分農民也認同目前土地所有權不屬于農戶的產權結構。此外，還有農村土地國有化等觀點，不過應者寂寥。第二種觀點強調產權與治理的關聯效應,認為給農民更大權利甚至土地私有化的思路難解失地農民、反公地悲劇、基層治理等問題，當務之急是強化集體“統(tǒng)”的力量。然而，產權的效率和治理的效應不僅取決于產權制度、治理制度本身的安排,還取決于產權單位與治理單位的對稱性。因此,需要積極探索“兩級所有、組為基礎”的管理體制,以村民小組為集體所有制的基本單位。第三種觀點強調產權關系的動態(tài)均衡，認為契約地權不充分的原因,在于象征地權過度膨脹，引起地權減效或無效。但清晰而完整的產權,并不一定就是激勵機制的充分條件，還要看它與其嵌人的社會關系網絡的契合程度。這意味著產權不單是“一束權利”，更是“一束關系”。它反映了一個組織與其環(huán)境穩(wěn)定的交往關聯，是個體行為者與其所處的社會環(huán)境不斷互動的過程。正因為如此，財產權利關系結構表現為一個動態(tài)的均衡過程。

從中可以窺見,對于農地確權這種帶有綜合性和復雜性的艱深問題而言,現有研究往往局限在某個單一的學科之內，從而缺乏多學科交融來支撐，這樣無無疑會減低理論的解釋力和說服力。不僅如此，現有文獻對這個問題的實證研究缺乏，理論研究也不足，從頻頻實地調研的相互印證及其細致思索中引申出來的理論空洞見則更乏見。這種狀況所暗含著的知識短缺甚或智識匱乏，可能會給后續(xù)的農地流轉帶來連鎖性負面效應。

若要將集體農地產權的邊界確認清楚,有必要從認知它的屬性開始。這種屬性至少有三個。一是意向性。農地確權旨在形成一套愈益清晰而利于流轉的農地產權體系。三權分置的確權模式，可以視為對集體農地“公產私用”的邊際“雕鑿”,含有從“債權式”轉向“物權式”的意涵。作為政策意向性與農民意愿性交互作用的結果,其指向是硬化農戶之間使用農地的產權邊界。不過，承包制的“私用”轉“私產”進路,會受到它的上位制度即集體制的平衡。二是有效性。農地確權的有效性,饋自于其內部相關均衡變量之間交互作用的穩(wěn)定性。這些交互作用的均衡變量之間的競爭和博弈,使得其中的亞穩(wěn)定和不穩(wěn)定均衡自身有著內源性動力向穩(wěn)定均衡轉變。而得以轉變的這種內生性穩(wěn)定均衡,能夠有效形成新的微觀有序性,進而生成國家發(fā)展的宏觀新力量。三是有序性。農地確權的有序性,有賴于國家規(guī)制的一致性及其與農民自我規(guī)制的有界性。國家規(guī)制既要在法律與政策各自之間及其交互之間保持一致性,不能相互抵牾；又要在這種一致性與農民的自我規(guī)制之間保持有界性,不可跨界越位。

歸納上述“三性”的核心含義,就是要求集體農地產權內涵的成員權利關系可以處于一種穩(wěn)定均衡狀態(tài)。其中的關鍵,在于尋找到達成這種均衡的穩(wěn)定點。對此,美國學者約翰·納什于20世紀50年代提出過著名的納什均衡理論。在這個理論中，他證明了所有的多人博弈(只要玩家的數目有限)都有一個均衡點。也即無論是合作博弈還是非合作博弈，總是至少存在一個讓所有參與者的策略達到均衡的不動點。在此，人們將不再有改變策略的動機，因為每個參與者都最大化了自己的效用。這意味著在集體農地產權內涵的博弈關系中，一定也會存在某個不動點。就是說，即便是作為共有產權的集體農地產權，也可以通過某種方式將自身的權利邊界確認清楚。

三、“三確三跟”與“國家規(guī)管權”

不過，農戶這個單位似乎不可以作為農地確權納什均衡的不動點。因為把這個不動點放在戶上，有不少村民并不認同。而不認同的與認同的人數比例,大致在8:2與4:6之間變動。②這種比例變動,可以被視為農民希望在戶上動地抑或不動地的博弈格局。這種格局之所以生成，主要在于要動地的農戶通常有更多的戶口在本村組的兒女及孫輩，他們對于戶上不動地還有“改變策略的動機”,因為他們并沒有都“最大化自己的效用”。其實質,就是農戶之間對承包權益得失有著各自的權衡。這種權衡有兩種情形:一是,如果當初分地時，因人少而少得地，而今人多而地相對少了，那么不管在明處還是在暗里，一定都是反對將這個“不動點”放在戶上的；二是如果當初分地時，因人多而多得地，現在人少而地相對多了,那么不管其表面態(tài)度如何，心里往往是贊同將這個不動點放在戶上的。

問題還在于,不可以將農戶承包權等同于集體所有權。而集體所有權的功能,就是要維系集體成員的平均價值最大化；也即農戶承包權跟隨集體成員權變動,本身就是集體農地產權的功能訴求。況且,“民之所好,非政令所能強制。”譬如近年來湖南汨羅的長樂村在大垅合作社主導下，農地用GPS儀器測量重新確權,承包地隨人口變動及時調整,因此涉及到的農地流轉租金計算甚至精確到了月份。其必要性，在于順民意抑或村民普遍認為公平；而可行性,則在于以三個村民小組(一個周姓屋場)的土地流轉為核心成立的大垅合作社的組織、行動和績效。其核心元素至少有:一個有財力建設村級基礎設施因而受村民信任的領頭人、有經營良好的駕校和長樂甜酒產業(yè)提供的反哺支撐、村民自愿入社和入股等等。而今該合作社已流轉約1600畝水田和700畝林地統(tǒng)一經營。而這個規(guī)模正在持續(xù)擴大,其勢頭不僅要涵蓋本村而且已延伸到了鄰村。在某種意義上說,一些農民的這種一有機會便會均分土地的行為,類似于人民公社時期他們一有機會便會分田單干的行為。只不過,現在的農民由于大都有工可打,加之其溫飽問題得以解決，所以前者的訴求就沒有后者的那么顯著而已?？稍捳f回來,動地是很麻煩的,由政府主導的行政成本也很商。故而,這種產權變動需要在一定期限內加以固化。對此，農村輿情暗含著這樣一種意愿：承包期內不動地還可理解，但承包期滿還不動地就難以接受了，況且還有與承包地掛鉤的各種補貼利益。

倘若將這個“不動點“置于村民小組，則意味著對集體農地的財產權利有了清楚的的確認。這種確認可以賦予集體成員與其制度環(huán)境穩(wěn)定的交往關聯，從而可以消解農地集體制與農地市場化內涵的要求動地與不動地之間的張力。因為它首先可以將農地所有權界定清楚，也即組有所有權，村只有監(jiān)督權，③而且它更多的含有公證權的意味。這其實已成一種慣例,對于這種約定成俗的慣例，農民一般不會有異議。再者,組內可循集體農地產權的功能,維系本組成員的承包權益及其他成員權益的最大平均化。至于怎樣維系，可在國家規(guī)制下賦予組內成員自主權。繼而，組外以村民小組為產權主體與其他利益主體公平地互動或交易，不過其合法性必須經過組內成員的程序確認。這樣就可以做到既合情又合理更合法。其實,在近年來開展的合村行動中，土地在組上的產權關系是不動的，也是不能動的，否則合村便無法進行。反過來，各地的合村行動之所以能夠順利進行，原因就在于組上的土地產權關系沒動。由此也足可以證明村民小組這個“不動點”的有效性。故而,在集體農地產權內涵的博弈均衡中，只有在組上不動才行得通，而在戶上不動大都是行不通的。

集體農地產權更為系統(tǒng)的確認路線，可以用“三確三跟”路線圖來描繪(見圖1)。這個路線圖的內涵，則可以用“三權分置”下的“六權歸位與“三確三跟”來表述?！叭龣喾种谩?，指的是集體農地產權中的所有權、承包權和經營權，經由所有權“一權統(tǒng)領”抑或孕育其他兩權于“腹中”的萌芽狀態(tài)，被催生為所有權和承包經營權兩相分離的中繼格局，進而指向所有權、承包權和經營權各自清晰分置，但三者之權利及其功能交互作用和融合發(fā)展的一種產權結構。不僅如此，在這個演進途中還派生出與上述三權分別兩兩關聯的另外三種權能,也即轉讓權、流轉權和收益權。要識解這種糾葛牽件的產權圖景,需要在這六種產權抑或權能之間厘潔邊界并且確認關系，或者說需要將“六權歸位”。所謂“六權歸位”,就是將這六種產權抑或權能回歸到它們各自理當所處的位置，相互之間不可越位，亦不可不到位，更不可虛位。而將上述產權抑或權能歸位的方式,可以概括為“三確三跟”?！叭_”是指:所有權確認到組(村上監(jiān)督)，承包權確認到戶，經營權確認到社。此處的“社”,是指廣義上的合作社，既包含各種綜合性和專業(yè)性的合作社，也包括種糧大戶、家庭農場以及農業(yè)公司等規(guī)?；霓r業(yè)經營主體。而“三跟”則是指：收益權“跟”經營權走,流轉權“跟”承包權走,轉讓權”跟”所有權走。這里的轉讓權，指的是由集體農地產權的“農內”和“農外”變動生成的兩種權能，也即承包地調整權和農地轉市地議價權。如果涉及到這兩種產權變動，其權能單位都在組，不在戶、也不在村。也是說，在農地流轉的五種形式中，轉包、互換、出租、入股這四種可以打包成流轉權且確認跟著承包權走，但轉讓權需要從中剝離出來且確認跟著所有權走。這樣,至少可以在理論上將三權分置的確權框架向前推進一步，形成“六權歸位”和“三確三跟”的確權格局。

其實,實踐中由于對農地轉讓權的確認富有彈性,所以至少形成了農地征收補償分配的三個版本:一是“征地補償分配1.0版”。也即“征誰，補誰”，或者說征收誰家的地、補償款就給誰家。這種情形類似于將承包地視為農戶私產，是種只考慮承包權益不考慮所有權益的做法。這種模式在各地農村的采用率，到目前為止估計是最高的。二是“征地補償分配2.0版”。這是一種只考慮所有權益、不考慮承包權益的做法，可以視為農民自發(fā)地對前一個版本進行矯枉過正的處置。譬如湖南街山城郊的一個組，為了解決征地補償給組內成員帶來的利益糾紛，就將所有承包地從農戶那里收回，繼而將征地補償款按人平均發(fā)放。此外，該組還將剩余的約20畝田地全部從農戶收回統(tǒng)一出租，所得租金亦按人均分配。于是，該組成員也就擁有了集體土地的平均分配權如征地補償款的平均分配權和土地收租收益的平均分配權等成員權力。三是“征地補償分配3.0版”。這是一種按法理和情理區(qū)分所有權益和承包權益的做法。例如在安微肥西的鴿子籠村,為平衡全體村民和那些承包地恰好被征收但未得到相應補償款的農戶之間的利益,就將征地補償款至少分兩部分發(fā)放。一部分以每年每畝600元的流轉市價乘以二輪延包的剩余年份數再乘以實際被征地畝數,發(fā)放給承包地被征農戶,視同他們將承包地流轉給了村組集體。剩余部分則以組為單位按人平均發(fā)放,其中也包括被征地農戶，體現集體土地的收益權在集體成員那里人人有份。而且,這個版本由于將所有權益與承包權益區(qū)分開來,并且分清了“誰跟誰走”的問題，故而在某種程度上含意“三權分置”下“三確三跟”的確權路線。

與此同時,集體農地產權與國家對集體農地的規(guī)制權和管制權之間的界線也需要劃定清晰。這種“國家規(guī)管權”的設置之所以有必要,既是因為農地作為戰(zhàn)略資源關乎國計民生,也是由于農民作為個體雖然精于算計但作為集體卻缺乏行動能力。這意味著集體農地產權不僅具有市場經濟屬性,還有著政治社會屬性。于是,就需要有一種權利凌駕于上述六權之上,用以進行必要的規(guī)制和管制。這種權利只能讓渡于國家,且至少可以分解為農地產權規(guī)制權和農地用途管制權，進而完善為“農地產權規(guī)制”和“農地用途管制”的制度體系。

故而,變革潛能猶在。需要認真領會十九大提出的“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”的精神實質,精細謀劃集體農地產權的配套制度改革,形成相互銜接有機互動和運轉順暢之體系性的農地確權承包和流轉經營制度、農地產權規(guī)制和用途管制制度,以及農地征收征用和農業(yè)經營準入制度。因為,只有貫通城鄉(xiāng)土地市場融合制度的“最后一公里”，才能真正發(fā)揮市場在農地資源配置中的決定性作用。

作者簡介：嚴小龍   湖南師范大學公共管理學院、科學社會主義研究所和縣域發(fā)展研究中心教授、博士生導師

中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《湖南社會科學》2019年第1期  微信公眾號（原創(chuàng)） 

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