鄉(xiāng)村在振興，小城鎮(zhèn)的發(fā)展似乎有些無人問津的意味，十分尷尬。今天的文章是作者在江蘇省的實踐與思考中寫下的，對現(xiàn)下小城鎮(zhèn)發(fā)展的“疑惑”與“解決之道”，歡迎大家在留言區(qū)共同探討！

小城鎮(zhèn)發(fā)展動力的基本要素是資源、區(qū)位和政策，全球化背景下，隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)和交通網(wǎng)絡的完善，生產(chǎn)和消費水平的日益升級，巨大的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異，直接決定了小城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境和動力的巨大差異，小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的地區(qū)和類型的差異，小城鎮(zhèn)內(nèi)部已經(jīng)產(chǎn)生了巨大的分化。

截至2016年末，我國共有建制鎮(zhèn)20883個，除去納入城市、縣城統(tǒng)計的城關(guān)鎮(zhèn)外，我國小城鎮(zhèn)數(shù)量約為1.81萬個，常住人口1.62億，約占全國城鎮(zhèn)人口的20.5%。

從2005年黨的十六屆五中全會提出“社會主義新農(nóng)村”建設開始，國家對鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展越來越重視，“新農(nóng)村”“美好鄉(xiāng)村”“美麗鄉(xiāng)村”“最美鄉(xiāng)村”“特色田園鄉(xiāng)村”概念等層出不窮，唯獨繞開了小城鎮(zhèn)。

雖然2015年之后“特色小鎮(zhèn)”成為熱點，但從國家發(fā)改委等4部委發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》可以看出，特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)是完全不同的兩個概念。直到十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村熱度達到頂點，映襯了小城鎮(zhèn)的冷遇。

分化：鎮(zhèn)村冷熱不均

鄉(xiāng)村“熱”和小城鎮(zhèn)“冷”有其內(nèi)在的邏輯誘因，這與兩者在國家戰(zhàn)略中的地位和作用有一定關(guān)聯(lián)。

1、鄉(xiāng)村振興為什么熱？

鄉(xiāng)村振興上升到國家戰(zhàn)略，是國家城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后系統(tǒng)解決三農(nóng)問題的必由之路和必然選擇。

鄉(xiāng)村振興是解決三農(nóng)問題的必由之路

農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題始終是黨和國家高度重視的問題，連續(xù)多年的中央1號文件均直面三農(nóng)問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是十九大做出的重大戰(zhàn)略部署，列出了目標和時間表，是全局性、系統(tǒng)性解決三農(nóng)問題的必由之路。

鄉(xiāng)村振興是城鎮(zhèn)化過程中的必然選擇

鄉(xiāng)村振興是我國城鎮(zhèn)化水平超過50%以后（2017年全國城鎮(zhèn)化率58.5%，江蘇省城鎮(zhèn)化率68.8%）做出的重大戰(zhàn)略選擇。

經(jīng)過多年的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)村為城鎮(zhèn)化提供了必要的勞動力和農(nóng)產(chǎn)品，為城鎮(zhèn)化做出了巨大的貢獻。在城鎮(zhèn)化進程進入到中后期，國家有能力也有責任反哺鄉(xiāng)村，直面鄉(xiāng)村衰落問題，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

鄉(xiāng)村振興全面系統(tǒng)解決鄉(xiāng)村這一基本“面”的問題

從空間尺度和覆蓋面來看，如果廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)是“面”，那么小城鎮(zhèn)就是依附這一面域的“點”。鄉(xiāng)村振興正是著眼于鄉(xiāng)村這一基本面，提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)村人居環(huán)境，全面系統(tǒng)地解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題。

2、小城鎮(zhèn)遭受的冷遇

處于城市和鄉(xiāng)村之間的小城鎮(zhèn)，一方面在與城市的資源競爭中處于下風，另一方面承擔城鄉(xiāng)之間“蓄水池”作用有限。

等級管理忽略小城鎮(zhèn)

基于我國等級化的城市管理體制，城市劃分為直轄市、地級市和縣級市。上一層級城市通過行政的方式調(diào)動資源，過多地把資源集中在大城市、特大城市，推動了大城市、特大城市發(fā)展，反而忽略了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

小城鎮(zhèn)延續(xù)了等級化管理的模式。當前管理體制下，國家長期實行城市和鎮(zhèn)分治，鎮(zhèn)分為縣城和其他鎮(zhèn)，縣城作為一種特殊類型的鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，但與其他小城鎮(zhèn)完全處于不同的層級，資源支配能力不可相提并論，大量的財政資金、土地資源投向縣城，小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間進一步受到壓抑。

2016年，我國500萬以上人口城市有16個（其中1000萬以上人口的城市6個），建成區(qū)常住人口1.65億人，而同期全國1.81萬個小城鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口僅為1.62億人，1544個縣城建成區(qū)人口僅為1.45億人。

農(nóng)村人口進城不進鎮(zhèn)

費孝通先生提出的小城鎮(zhèn)“蓄水池”的概念表明，理想的城鎮(zhèn)化路徑是，農(nóng)村人口一部分進入城市，實現(xiàn)異地城鎮(zhèn)化，另一部分則進入小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)本地城鎮(zhèn)化。

根據(jù)江蘇省的實踐，大量農(nóng)村人口進入城市，但受制于房價、就業(yè)、社保等高門檻，難以真正落戶大城市，而成為游蕩于城鄉(xiāng)之間的“候鳥”；另一方面，小城鎮(zhèn)與縣城相比，在公共服務和人居環(huán)境方面處于明顯劣勢，現(xiàn)代交通和通信技術(shù)又助長了“離土不離鄉(xiāng)”，大量的鄉(xiāng)村人口從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但并不會離開鄉(xiāng)村到小城鎮(zhèn)居住，縣城是農(nóng)村人口進城的第二選擇。

政策下鄉(xiāng)進村不過鎮(zhèn)

為減少管理環(huán)節(jié)，避免小城鎮(zhèn)對涉農(nóng)政策執(zhí)行偏差和資金的截留，當前中央等各級涉農(nóng)資金和政策直接進村而不經(jīng)過小城鎮(zhèn)。

對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)服務型的小城鎮(zhèn)來說，國家取消農(nóng)業(yè)稅直接導致鎮(zhèn)級層面可用財力的大幅減少。國家有關(guān)三農(nóng)扶持的政策也明確是直接落地農(nóng)村，各項扶貧和補助資金直接進入農(nóng)民賬戶，小城鎮(zhèn)自身的資金支配能力難以得到有效提升。

“惑”：鄉(xiāng)村振興凸顯小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的困境

鄉(xiāng)村振興是十九大確定的長期國家戰(zhàn)略，隨著鄉(xiāng)村投入的逐步加大，小城鎮(zhèn)資源配置能力進一步弱化，小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)發(fā)展路徑面臨巨大的困惑。

1、鄉(xiāng)村振興下小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)發(fā)展路徑迷失

在鄉(xiāng)村振興的新語境中，小城鎮(zhèn)追逐工業(yè)化，一擁而上搞旅游，致力于“做大做強”，這些傳統(tǒng)的發(fā)展路徑面臨挑戰(zhàn)。

工業(yè)化的慣性和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的遲滯性

鄉(xiāng)村振興的核心是發(fā)展農(nóng)業(yè)，發(fā)展路徑相對清晰。大城市有科技創(chuàng)新的基礎和強大的資本運作能力，可以做到創(chuàng)新驅(qū)動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，然而小城鎮(zhèn)呢？

基于長期工業(yè)化主導下城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑依賴，在當前行政考核機制下，江蘇省小城鎮(zhèn)普遍存在工業(yè)化路徑慣性。江蘇省土地開發(fā)強度達到21%，居全國各?。▍^(qū)）之首，接近土地開發(fā)強度的“天花板”，蘇南地區(qū)幾乎沒有新增建設用地指標。

然而，歷史原因?qū)е滦〕擎?zhèn)工業(yè)用地比例偏高，但受宏觀經(jīng)濟環(huán)境影響，大量工業(yè)企業(yè)經(jīng)營狀況并不理想。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下，小城鎮(zhèn)資本運作能力限制，大量的閑置工業(yè)用地難以盤活周期偏長，存量土地閑置和新增土地供給不足長期困擾小城鎮(zhèn)。

資源特色價值的理想與現(xiàn)實落差

小城鎮(zhèn)資源稟賦和發(fā)展條件千差萬別，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確指出，“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。國家通過一系列小城鎮(zhèn)榮譽稱號評選倡導小城鎮(zhèn)走特色發(fā)展道路：國家七部委聯(lián)合公布全國重點鎮(zhèn)名錄，住建部和國家旅游局組織評選全國特色景觀旅游名鎮(zhèn)，住建部和國家文物局組織評選中國歷史文化名鎮(zhèn)，環(huán)保部組織評選全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

現(xiàn)實情況是，盡管區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟環(huán)境和資源條件各不相同，但凡有一定自然山水資源和歷史文化資源的小城鎮(zhèn)，無一例外定位于旅游小城鎮(zhèn)。雖然旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國家和地方政府著力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，即便具備良好的資源條件，在全域旅游格局中小城鎮(zhèn)旅游發(fā)展用地布局缺乏必要的空間安排，此外旅游發(fā)展所需要的社會資本和管理能力也制約了小城鎮(zhèn)發(fā)展。

做大做強意愿和服務農(nóng)村能力的差距

在以GDP為主導的小城鎮(zhèn)考核機制引導下，小城鎮(zhèn)普遍存在“做大做強”的發(fā)展沖動，進而帶來盲目追求工業(yè)化和規(guī)模擴張的傾向，但小城鎮(zhèn)基本的為農(nóng)服務能力卻長期欠賬。

雖然部分小城鎮(zhèn)規(guī)模已經(jīng)是小城市的規(guī)模，鎮(zhèn)區(qū)高樓林立，早已不是傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)面貌和格局，但仍按照小城鎮(zhèn)進行管理，管理人員和能力、土地資源配置、財稅政策等均難以適應小城鎮(zhèn)實際發(fā)展的需求。

要想實現(xiàn)從小城鎮(zhèn)向“城市”的轉(zhuǎn)變，仍面臨巨大瓶頸。擴權(quán)強鎮(zhèn)是為經(jīng)濟發(fā)達小城鎮(zhèn)松綁的重要舉措，希望通過行政管理體制改革賦予小城鎮(zhèn)更多的發(fā)展自主權(quán)，各地也進行了普遍的探索，浙江溫州甚至提出“鎮(zhèn)級市”概念。

從江蘇省小城鎮(zhèn)發(fā)展實踐來看，小城鎮(zhèn)向城市轉(zhuǎn)變的根本，并不是要一味做大規(guī)模，而應著眼于小城鎮(zhèn)環(huán)境品質(zhì)和服務能力的提升，但當前傳統(tǒng)的考核管理機制一時難以適應小城鎮(zhèn)發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變。大量小城鎮(zhèn)應當承擔的服務農(nóng)村地區(qū)的能力受到了忽略，小城鎮(zhèn)基本公共服務能力短板突出，與農(nóng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)和服務需求之間的矛盾突出。

2、鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)資源配置能力倒置的尷尬

隨著鄉(xiāng)村投入的不斷加大，在高水平城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)村在人口、資源和資本吸引等方面能力甚至出現(xiàn)反超小城鎮(zhèn)的情況。

人口回村不進鎮(zhèn)

鄉(xiāng)村振興的核心是人。在鄉(xiāng)村振興的政策感召下，以農(nóng)業(yè)為主導的一二三產(chǎn)融合發(fā)展加速，鄉(xiāng)村地區(qū)在吸引人才方面甚至比小城鎮(zhèn)更有優(yōu)勢。如在特大城市郊區(qū)或城鎮(zhèn)化高水平發(fā)展地區(qū)部分鄉(xiāng)村，臨近大城市的特殊區(qū)位條件和優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境，加上便利的交通和通訊網(wǎng)絡，鄉(xiāng)村吸引了大量創(chuàng)業(yè)人員，大量民宿、鄉(xiāng)村旅游點、創(chuàng)客基地等吸引人才直接進入農(nóng)村，而并不會進入小城鎮(zhèn)。

美麗村莊和小城鎮(zhèn)衰落的尷尬

鄉(xiāng)村振興背景下，各級政府高度重視鄉(xiāng)村建設，以“美麗村莊”建設為主導的鄉(xiāng)村建設如火如荼，村莊面貌迅速改善，甚至誕生了一批明星村。在村莊環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設等工作的基礎上，江蘇省首先在國內(nèi)發(fā)布《江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設行動計劃》，提出了建設“生態(tài)優(yōu)、村莊美、產(chǎn)業(yè)特、農(nóng)民富、集體強、鄉(xiāng)風好”的特色田園鄉(xiāng)村。

值得一提的是，目前江蘇省多數(shù)小城鎮(zhèn)經(jīng)歷了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，一個小城鎮(zhèn)往往由幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成。合并之后，由于財力有限，小城鎮(zhèn)往往重點發(fā)展主鎮(zhèn)區(qū)，被撤并鎮(zhèn)區(qū)往往處于被遺忘的角落，公共服務水平偏低、城鎮(zhèn)建設風貌衰敗等問題日益突出。

資本運作和管理能力的落差

資金缺乏一直是困擾小城鎮(zhèn)建設的重要因素。在大量資金支持下，部分村莊在土地、政策、資金等方面短時間內(nèi)獲得了極大的提升。與之相對應的，限于土地資本運作能力，大量的存量土地沉淀。相當部分小城鎮(zhèn)則面臨建設資金投入、土地資源配置供給不足，大量的集體建設土地難以獲得必要的資本支持。

鄉(xiāng)村治理以村民自治為基礎，并不主張行政管理的過多干涉；小城鎮(zhèn)則完全不同，作為基層政府，行政管理和社會服務職能繁雜，管理能力難以適應需要。由于財政支持有限，小城鎮(zhèn)龐雜的管理和服務需求，與長期低水平的管理能力和人才供給之間的矛盾日益凸顯。

3、小城鎮(zhèn)在空間規(guī)劃體系中的邊緣化危險

隨著國家機構(gòu)改革調(diào)整逐步到位，國家—省—市縣三級空間規(guī)劃體系面臨重構(gòu)。尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，小城鎮(zhèn)則進一步面臨邊緣化的危險。

大量小城鎮(zhèn)其實就是大農(nóng)村

大量的小城鎮(zhèn)沒有經(jīng)歷工業(yè)化的歷程，小城鎮(zhèn)無法提供必要的就業(yè)崗位，人口大量外流，小城鎮(zhèn)僅僅承擔基本的為農(nóng)服務和公共管理職能。

由于缺乏必要的城鎮(zhèn)建設資金和建設管理，大量小城鎮(zhèn)建設活動以農(nóng)民自發(fā)建設為主，小城鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村并無多大區(qū)別。

“以鎮(zhèn)帶村”傳統(tǒng)鎮(zhèn)村體系受到挑戰(zhàn)

在鄉(xiāng)村振興背景下，空間規(guī)劃體系面臨重構(gòu)，小城鎮(zhèn)的“點”應融入鄉(xiāng)村發(fā)展的“面”。傳統(tǒng)的以鎮(zhèn)帶村的鎮(zhèn)村體系，由于照搬城鎮(zhèn)體系做法，孤立地看待鄉(xiāng)村建設，缺乏對農(nóng)業(yè)空間的關(guān)注而面臨挑戰(zhàn)。

另一方面，隨著新一代通信技術(shù)和電子商務的影響日益深入，大量的“淘寶村”出現(xiàn)。據(jù)研究，2020年全國將擁有5500個“淘寶村”，帶來300萬個就業(yè)崗位[7]。村莊通過互聯(lián)網(wǎng)直接納入全國乃至全球生產(chǎn)消費網(wǎng)絡，傳統(tǒng)的“以鎮(zhèn)帶村”空間組織結(jié)構(gòu)受到挑戰(zhàn)。

小城鎮(zhèn)“千鎮(zhèn)一面”的問題日益突出

鄉(xiāng)村的發(fā)展強調(diào)與鄉(xiāng)土文化的融合，鄉(xiāng)村的風貌應體現(xiàn)地域文化特色，鄉(xiāng)村要像鄉(xiāng)村。小城鎮(zhèn)則經(jīng)受著所謂“現(xiàn)代化”觀念的沖擊，高樓、寬路、大公園等做法照搬城市，小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)風貌和尺度的喪失，直接導致小城鎮(zhèn)“千鎮(zhèn)一面”的尷尬。

4、回顧與展望

回顧改革開放后小城鎮(zhèn)發(fā)展之路，到今天面臨發(fā)展的困惑，其根本是小城鎮(zhèn)在國家快速城鎮(zhèn)化的歷史進程中，照搬城市的傳統(tǒng)發(fā)展道路已經(jīng)行不通，在面臨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略沖擊時又準備不足。

小城鎮(zhèn)之“惑”的歷史原因

長期模仿大城市的發(fā)展模式，是小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)發(fā)展路徑迷失的重要原因。工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化是大城市規(guī)模集聚的主要動因，1998年房地產(chǎn)改革和2001年加入世貿(mào)組織之后，房地產(chǎn)和開發(fā)區(qū)成為城市規(guī)?？焖贁U張的背后推手。小城鎮(zhèn)吸引外資困難，在工業(yè)和房地產(chǎn)招商中受到土地、資金和人才等制約，在政府考核機制引導下，模仿大城市的道路走的很難。

縣城與其他小城鎮(zhèn)的資源爭奪，是小城鎮(zhèn)資源配置能力滯后的主要原因。在我國的管理體制中，縣城是納入小城鎮(zhèn)管理體系的。但實際上，縣城具有其他小城鎮(zhèn)所不具備的公共資源配置能力，在縣域內(nèi)處于絕對核心地位。在快速城鎮(zhèn)化進程中，有限的資源向縣城集中，勢必導致小城鎮(zhèn)資源配置能力的滯后。

小城鎮(zhèn)規(guī)劃標準滯后且難以適應區(qū)域差異，是小城鎮(zhèn)在空間規(guī)劃體系重構(gòu)中面臨邊緣化的歷史原因。改革開放后，小城鎮(zhèn)規(guī)劃標準長期缺失，直到《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺前的2007年才發(fā)布第一個《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》，并實施至今。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這一全國性的標準中用地分類等內(nèi)容難以適應城鄉(xiāng)一體化和空間規(guī)劃“一張圖”的改革需求。

小城鎮(zhèn)必須面對的發(fā)展趨勢

國家快速城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的趨勢。當前，我國尚處于快速城鎮(zhèn)化的進程中，以長三角、珠三角、京津冀等為代表的城市群將成為未來城鎮(zhèn)化的主力，軌道交通和信息技術(shù)將加速區(qū)域一體化進程。小城鎮(zhèn)應抓住快速城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的趨勢，找準定位，借力發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)發(fā)力的趨勢。改革開放40年，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略元年，是未來30年國家長期堅持的戰(zhàn)略。小城鎮(zhèn)應迅速調(diào)整與鄉(xiāng)村互動發(fā)展的關(guān)系，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從產(chǎn)業(yè)、土地、資本等方面提高自身的資源配置能力。

國家空間規(guī)劃重構(gòu)的趨勢。隨著國家機構(gòu)改革逐步到位，國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)成為大勢所趨。國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級空間規(guī)劃體系中，小城鎮(zhèn)是最基層的空間單元，應在戰(zhàn)略傳導、底線管控、發(fā)展引領(lǐng)和服務鄉(xiāng)村等方面發(fā)揮更重要的作用。

“道”：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下小城鎮(zhèn)的發(fā)展路徑

國家空間規(guī)劃體系重構(gòu)的背景下，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略要有長遠眼光，需要重新界定鎮(zhèn)村關(guān)系，謀劃小城鎮(zhèn)發(fā)展新路徑。

1、角色轉(zhuǎn)變：區(qū)域空間格局小城鎮(zhèn)的定位

小城鎮(zhèn)發(fā)展的困惑源于其城鄉(xiāng)之間發(fā)展定位的迷失，因此解惑之道的首要是，應明確小城鎮(zhèn)在區(qū)域空間格局中的定位。

承擔城市功能外溢和補充

揚子江城市群是長三角城市群的重要組成部分，集聚了江蘇省特大城市、大城市，城鎮(zhèn)化程度高，城鎮(zhèn)密度高，現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡發(fā)達。

城鎮(zhèn)密集地區(qū)的小城鎮(zhèn)，尤其是大城市郊區(qū)的小城鎮(zhèn)，通過以軌道交通為主導的現(xiàn)代交通體系，拉近了與大城市的時空距離，直接承擔城市功能的外溢和補充。

高度城鎮(zhèn)化地區(qū)人員和資本的流動非常頻繁，很多小城鎮(zhèn)承擔了大量的區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能。上海地鐵已經(jīng)延伸到昆山，工作在上海、居住在昆山成為現(xiàn)實。

規(guī)模集聚和特色發(fā)展疊合

小城鎮(zhèn)的發(fā)展一直存在兩種并行的訴求：規(guī)模集聚和特色發(fā)展。具體來講，就是重點鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)，但兩者發(fā)展路徑往往疊合。

重點鎮(zhèn)是國家和省集中力量發(fā)展的一部分小城鎮(zhèn)?？h域面積廣闊，受制于經(jīng)濟發(fā)展水平和交通條件，除縣城之外，在距離縣城一定距離集中培育中心城鎮(zhèn)，提供必要的公共服務，起到輻射帶動周邊一般小城鎮(zhèn)發(fā)展的作用。

特色鎮(zhèn)是一個寬泛的概念，產(chǎn)業(yè)特色鎮(zhèn)、歷史文化古鎮(zhèn)、旅游小城鎮(zhèn)等都屬于此類，主要是希望利用既有的資源稟賦，走出小城鎮(zhèn)發(fā)展的特色道路。當前熱點“特色小鎮(zhèn)”關(guān)注政策、運營與經(jīng)營，是小城鎮(zhèn)特色發(fā)展的重要機遇。

成為鄉(xiāng)村社區(qū)的一種形態(tài)

一般農(nóng)業(yè)地區(qū)小城鎮(zhèn)主要為農(nóng)業(yè)服務，與鄉(xiāng)村功能和風貌邊界日益模糊，逐漸成為鄉(xiāng)村社區(qū)的一種形態(tài)。從鄉(xiāng)村社區(qū)構(gòu)建的角度，重點完善小城鎮(zhèn)基本公共服務功能，提供必要的生活休閑場所，為鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)絡搭建服務平臺。

大量被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于這種類型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設重點轉(zhuǎn)移直接導致被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設的停滯，帶來公共服務功能的弱化。江蘇省《關(guān)于貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》明確指出，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展和功能提升是鄉(xiāng)村振興工作重要組成部分。

2、順勢而為：借助鄉(xiāng)村振興提升資源配置

鄉(xiāng)村振興勢不可逆，小城鎮(zhèn)應主動借助鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略，著力提升自身資源配置能力。

鄉(xiāng)村振興吸引人口回流

鄉(xiāng)村振興的根本是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，人口回流的誘因是鄉(xiāng)村能提供具有吸引力和競爭力的就業(yè)崗位。江蘇省句容市依靠緊鄰南京的區(qū)位優(yōu)勢，基于山水資源基礎，重點從農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化做文章，吸引了大量人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。

小城鎮(zhèn)應主動借助鄉(xiāng)村振興力量，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供必要的居住、生活條件，解除子女教育、社會保障、養(yǎng)老等后顧之憂。

集體土地存量空間的利用

集體所有土地是鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)地區(qū)的主要土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)，據(jù)調(diào)查鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)建設用地中集體土地占比在70%以上。從江蘇省的實踐來看，除必要的宅基地之外，小城鎮(zhèn)大量的集體土地是以工業(yè)用地形式存在的。

國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，集體土地制度改革逐步深入，經(jīng)營性功能面臨破冰。如江蘇省宜興市西渚鎮(zhèn)，原養(yǎng)豬場用地功能置換為休閑農(nóng)莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展鄉(xiāng)村農(nóng)家樂、民宿，礦坑復墾成為鄉(xiāng)村旅游和自駕游基地。

市場機制下多元資本的引入

政府財政長期支持鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)建設。除直接支持重點中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)發(fā)展外，江蘇省開展全省范圍鎮(zhèn)村布局規(guī)劃[11]，將全省18萬個自然村劃分為重點村、特色村和一般村。通過村莊環(huán)境整治和人居環(huán)境改善行動計劃，政府財政資金直接支持農(nóng)村生活污水處理等項目，大大改善了鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人居環(huán)境。

社會資本進入鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)，正是瞄準了鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)特色資源的市場價值，鄉(xiāng)村旅游、古鎮(zhèn)旅游等已經(jīng)成為江蘇省旅游產(chǎn)品的特色品牌。

同時，蘇南地區(qū)探索了鄉(xiāng)村振興的路徑[12]。部分村莊集體經(jīng)濟發(fā)達，村莊本身就是具有強大經(jīng)濟實力的集團公司。如江蘇常熟市蔣巷村，工業(yè)支撐了村莊集體經(jīng)濟的主體，又通過多元化的經(jīng)營，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，塑造了村莊形象和品牌。

3、鎮(zhèn)村一體：空間規(guī)劃體系重構(gòu)的基本面

當前正處于國家空間規(guī)劃體系變革的關(guān)鍵時期，中央和國家機構(gòu)改革框架已經(jīng)明晰，省級和地方改革也明確了時間表，北京、上海、廣州等城市總體規(guī)劃陸續(xù)出臺，空間規(guī)劃改革已經(jīng)全面展開。

空間規(guī)劃體系中，“三區(qū)三線”等核心內(nèi)容基本已經(jīng)形成共識。但是，小城鎮(zhèn)在空間規(guī)劃體系中何去何從？

全域：鎮(zhèn)村空間管控一體化

當前小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的主要依據(jù)是《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188—2007），延續(xù)了城市總體規(guī)劃的做法，分為鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域兩個規(guī)劃層次，重鎮(zhèn)區(qū)而輕鎮(zhèn)域。

從江蘇省的實踐來看，相當部分小城鎮(zhèn)經(jīng)歷過快速工業(yè)化的洗禮，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)存在大量分散的工業(yè)用地，小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出居住用地比例明顯偏高，人均用地指標明顯偏高，人均建設用地遠超國家法定指標的情況。鎮(zhèn)域鎮(zhèn)區(qū)分離的傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃模式受到挑戰(zhàn)。

在當前空間規(guī)劃體系重構(gòu)的轉(zhuǎn)型期，劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應納入縣域空間規(guī)劃體系?；诮K省小城鎮(zhèn)發(fā)展的實踐，鎮(zhèn)域“一張圖”規(guī)劃已經(jīng)成為常見的做法。相應地，小城鎮(zhèn)規(guī)劃國家和地方標準應與時俱進，擇機進行修訂。

分區(qū)：鎮(zhèn)村空間功能的細化

傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，小城鎮(zhèn)規(guī)劃要重視鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)村并重，“回歸田園”將成為小城鎮(zhèn)規(guī)劃的基本方向。在縣域空間規(guī)劃體系基礎上，鎮(zhèn)域?qū)用嬉罨叨群捅磉_內(nèi)容，尤其是在涉及到旅游發(fā)展、鄉(xiāng)村發(fā)展、特定廊道（高速公路沿線地區(qū)）等提出明確的分區(qū)發(fā)展要求。

規(guī)劃要從“增量”思維轉(zhuǎn)向“增量”“存量”并重。從江蘇省小城鎮(zhèn)發(fā)展實踐來看，蘇南、蘇中、蘇北小城鎮(zhèn)發(fā)展路徑差異巨大，小城鎮(zhèn)存量工業(yè)用地的利用，已經(jīng)成為蘇南相當部分小城鎮(zhèn)必須面對和解決的問題。

特色：鄉(xiāng)土文化的特色營造

特色發(fā)展是小城鎮(zhèn)的基本方向。小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村特色發(fā)展的核心要素是鄉(xiāng)土文化，而不是追大求洋?；诮K省小城鎮(zhèn)發(fā)展的實踐，《小城鎮(zhèn)空間特色塑造指南》明確提出了小城鎮(zhèn)空間特色塑造的6項核心內(nèi)容，“傳承地域文化脈絡”是其中之一[15]。

文化為魂，產(chǎn)業(yè)為形，資本的推手助力小城鎮(zhèn)地域文化品牌塑造，是小城鎮(zhèn)文化創(chuàng)新的重要路徑。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的傳承和發(fā)展，鎮(zhèn)村風貌是物質(zhì)空間表象，鄉(xiāng)土材料和現(xiàn)代建筑技術(shù)相融合，是鎮(zhèn)村特色營造的基本原則。

注重小城鎮(zhèn)的在地性規(guī)劃，應充分尊重本地居民的訴求、本地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型訴求，要理性植入一些“外來”功能，應注重鎮(zhèn)村聯(lián)動研究在地性設計策略。

小結(jié)與討論

基于江蘇省實踐，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨被“城”“鄉(xiāng)”邊緣化之“惑”，國家空間規(guī)劃重構(gòu)語境下，小城鎮(zhèn)發(fā)展必須借助鄉(xiāng)村振興之“道”：

1、適應角色轉(zhuǎn)變，從城市、鄉(xiāng)村融合發(fā)展潮流中探索自身發(fā)展道路；

2、從發(fā)展動力機制角度，順勢而為，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提升小城鎮(zhèn)資源配置能力，吸引人口回流、挖掘利用集體土地和引入多元資本；

3、從空間規(guī)劃體系角度，承接并延伸縣域空間規(guī)劃體系，構(gòu)建全域、分區(qū)和特色發(fā)展三位一體的鎮(zhèn)域空間規(guī)劃技術(shù)體系。

國家空間規(guī)劃體系中，國家—省—市（縣）具有完整的事權(quán)，構(gòu)成空間規(guī)劃體系3個層級。小城鎮(zhèn)則不同，地方差異巨大，且無獨立的事權(quán)，建議授權(quán)各省級政府在國家空間規(guī)劃體系的基礎上靈活制定適應地方發(fā)展的小城鎮(zhèn)規(guī)劃標準。

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