原題：風(fēng)險管理VS收入支持：我國政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)選擇研究

摘要：近年來農(nóng)業(yè)保險在我國逐漸推廣, 取得了一些成效;但與此同時有調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的有效需求較低, 大多數(shù)農(nóng)民是為了獲得政府補(bǔ)貼而購買保險, 這與我國農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo) (風(fēng)險管理) 相背離。本文通過分析全國10個省份小規(guī)模農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險獲賠的情況, 發(fā)現(xiàn)我國政策性農(nóng)業(yè)保險在現(xiàn)實中確實不能較好地發(fā)揮風(fēng)險管理功能。農(nóng)業(yè)保險功能發(fā)揮與政策目標(biāo)定位的不匹配會影響到政策實施效果, 因此有必要對現(xiàn)有政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整完善。從我國小規(guī)模農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的實際需求以及我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切問題出發(fā), 需要將農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)調(diào)整為收入支持;在符合WTO相關(guān)規(guī)定的前提下, 我國可以采取合理的方式借助農(nóng)業(yè)保險名義來補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險; 政策目標(biāo); 風(fēng)險管理; 收入支持; 小規(guī)模農(nóng)戶;

一、引言

在世界范圍內(nèi)中國是遭受農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害頻次最多和損失程度最嚴(yán)重的國家之一, 近年來每年大約有20%左右的農(nóng)作物會受災(zāi)1, 災(zāi)害給農(nóng)戶帶來的直接和間接損失十分巨大, 威脅著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高, 因此在我國需要采取一定措施對農(nóng)業(yè)風(fēng)險進(jìn)行管理。在眾多農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理措施中農(nóng)業(yè)保險近些年來在我國逐漸推廣, 國內(nèi)外的相關(guān)研究認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險是比較有效的風(fēng)險管理工具 (中國赴美農(nóng)業(yè)保險考察團(tuán), 2002;Cole等, 2014) , 因此我國一直在不斷探索合理的農(nóng)業(yè)保險制度, 自2004年開始我國積極探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度2, 國家在政策層面予以鼓勵支持, 從2004-2018年每年發(fā)布的中共中央國務(wù)院“一號文件”都對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展做出具體指導(dǎo)意見。在初期 (2004-2006年) 雖然政府部門指導(dǎo)并采取措施鼓勵發(fā)展政策農(nóng)業(yè)保險, 但在沒有政府財政支持的情況下3, 農(nóng)業(yè)保險發(fā)展徘徊不前 (陳文輝, 2013) , 供給不足、需求有限的市場失靈現(xiàn)象依然存在。很多研究認(rèn)為市場失靈是由于農(nóng)業(yè)保險市場供給和需求雙重正外部性 (馮文麗, 2004;陳璐, 2004;Ward等, 2000) , 在沒有政府補(bǔ)貼保費(fèi)的情況下農(nóng)業(yè)保險市場很難形成 (庹國等, 2003;關(guān)偉等, 2005;Miranda等, 1997;Coble等, 2012) 。針對這一現(xiàn)實問題我國中央財政從2007年開始逐步對政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼, 從2007年至2015年中央財政共撥付保費(fèi)補(bǔ)貼資金780多億元, 年均增長27%。目前在我國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼的品種達(dá)到15個, 2016年財政部出臺相關(guān)規(guī)定對中西部、東部的保費(fèi)補(bǔ)貼逐步提高至47.5%、42.5%4, 再加上各地方政府 (市、縣) 的財政補(bǔ)貼, 農(nóng)戶實際只需要承擔(dān)20%左右的保費(fèi), 最終只要繳納大約5元/畝。隨著對保費(fèi)的財政補(bǔ)貼增加, 農(nóng)業(yè)保險市場逐漸發(fā)展, 農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體日益增多 (庹國柱, 2017) , 市場的供給問題逐漸得以解決;在需求方面雖然農(nóng)戶參保數(shù)量也在增加, 但是從實際以及相關(guān)調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶出于風(fēng)險管理需求來自愿投保的比重依然不高, 說明農(nóng)業(yè)保險真實的有效需求不足 (2) 5。

理論上, 國家給予的保費(fèi)補(bǔ)貼化解了農(nóng)業(yè)保險市場上的主要矛盾, 在保費(fèi)如此優(yōu)惠的條件下, 農(nóng)戶的參與意愿應(yīng)該相對較高。那為什么農(nóng)戶在面臨農(nóng)業(yè)風(fēng)險的情況下依然不愿意參加農(nóng)業(yè)保險呢?從中國保險學(xué)會的相關(guān)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶未購買農(nóng)業(yè)保險的主要原因是農(nóng)業(yè)保險的保障程度不高, 賠款太低購買保險的意義不大;而購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶大多也認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險不能彌補(bǔ)損失。另外, 在參與農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶中只有7.14%是出于“了解到農(nóng)業(yè)保險是補(bǔ)償損失的有效方法”的原因而購買的保險, 購買原因除了村集體宣傳動員外農(nóng)戶主要是因為國家提供保費(fèi)補(bǔ)貼?？梢钥闯鲛r(nóng)戶自愿購買農(nóng)業(yè)保險主要是為了獲得國家保費(fèi)補(bǔ)貼而并非出于風(fēng)險管理的考慮。從以上現(xiàn)象可以看出雖然在國家大量補(bǔ)貼下, 農(nóng)業(yè)保險市場逐漸形成, 但是農(nóng)業(yè)保險似乎沒有將農(nóng)業(yè)風(fēng)險很好轉(zhuǎn)移 (只轉(zhuǎn)移了部分物化成本的風(fēng)險, 但隨著土地成本和勞動力成本上升, 只轉(zhuǎn)移部分物化成本風(fēng)險對于轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)風(fēng)險略顯不足) , 農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理功能實現(xiàn)效果不盡如人意 (鐘甫寧, 2016) , 這種低保費(fèi)、低保障的農(nóng)業(yè)保險不能滿足農(nóng)戶的需求6。

雖然施行農(nóng)業(yè)保險政策最根本的政策目標(biāo)應(yīng)該是進(jìn)行風(fēng)險管理, 但從西方發(fā)達(dá)國家的一些實際做法來看, 其實它們并沒有將農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)定位為風(fēng)險管理, 而是在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定相關(guān)規(guī)定允許的情況下7, 通過風(fēng)險管理的名義來實施農(nóng)業(yè)收入支持的目的, 這些國家對農(nóng)業(yè)保險的大量財政補(bǔ)貼實質(zhì)就是在對本國農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持。目前我國實行的農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)定位仍然停留在風(fēng)險管理的階段, 那么就目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r, 是仍然保持農(nóng)業(yè)保險政策定位為風(fēng)險管理目標(biāo), 還是需要對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險制度進(jìn)一步完善效仿西方一些發(fā)達(dá)國家將其政策目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)換為收入支持來支持農(nóng)業(yè)發(fā)展呢?本文就此問題展開討論。

二、農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)選擇及研究思路

在介紹農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)選擇之前, 需要對政策性農(nóng)業(yè)保險具有的政策目標(biāo)進(jìn)行了解;而政策目標(biāo)又與農(nóng)業(yè)保險具備的基本功能相關(guān), 因此下文將在了解農(nóng)業(yè)保險基本功能以及與政策目標(biāo)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上, 再對農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)選擇方法進(jìn)行闡述。依據(jù)農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)的選擇方法, 之后介紹本文的研究思路。

(一) 農(nóng)業(yè)保險功能與政策目標(biāo)的關(guān)系

從理論上來看農(nóng)業(yè)保險屬于財產(chǎn)保險的一種類型, 保險的基本功能是分散風(fēng)險, 因此農(nóng)業(yè)保險在理論上需要發(fā)揮的功能是風(fēng)險管理 (黃英君, 2009) 。另一方面在我國農(nóng)業(yè)保險是一種政策性保險, 需要政府在政策、資金方面給予大力支持, 將一部分財政收入轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)當(dāng)中, 增加農(nóng)戶家庭收入以提高其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性, 確保我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展 (張囝囡等, 2013) , 因而其另外還需要肩負(fù)著收入支持的功能。農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)是依據(jù)農(nóng)業(yè)保險具有的基本功能來選定的, 那么農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)就有兩個目標(biāo)供選擇, 即風(fēng)險管理目標(biāo)和收入支持目標(biāo)。

農(nóng)業(yè)保險功能與政策目標(biāo)選擇之間存在一定的關(guān)系。首先, 農(nóng)業(yè)保險的基本功能是相關(guān)政策目標(biāo)選擇扶持的對象, 也就是說政策目標(biāo)是依據(jù)農(nóng)業(yè)保險的基本功能來選定的, 選擇其中一個或者幾個功能作為政策目標(biāo)進(jìn)行扶持;其次, 政策目標(biāo)的選擇可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險某些功能的實現(xiàn), 理論上當(dāng)農(nóng)業(yè)保險政策選擇了某一個功能進(jìn)行扶持時, 就會制定相應(yīng)方案對這個功能進(jìn)行資金補(bǔ)貼, 最終使該功能得以加強(qiáng)。

在現(xiàn)實中農(nóng)業(yè)保險的功能實現(xiàn)與政策目標(biāo)選擇之間可能存在兩種情形:第一種情形是兩者相一致, 比如農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險管理功能在現(xiàn)實中起到很大作用, 此時的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)也是風(fēng)險管理, 最終農(nóng)業(yè)保險政策選定的目標(biāo)功能在相關(guān)政策的扶持下得到了很好的實現(xiàn);第二種情形就是農(nóng)業(yè)保險的功能實現(xiàn)與政策目標(biāo)選擇之間出現(xiàn)了不匹配, 也就是農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)主要針對的某一功能在實踐中發(fā)揮的作用有限, 這時就需要考慮改變政策的目標(biāo)或者停止政策支持以減少對財政資金的浪費(fèi)。對于農(nóng)業(yè)保險的功能實現(xiàn)與政策目標(biāo)選擇出現(xiàn)不匹配的原因主要可以分為兩方面:一方面是農(nóng)業(yè)保險某一功能從理論上來看發(fā)揮的作用本來就較小, 但政策將這一功能選擇為目標(biāo)進(jìn)行扶持, 實踐證明政策實施的效果也較差;另一方面是雖然理論上農(nóng)業(yè)保險某一功能可以發(fā)揮的作用應(yīng)該較大, 但是政策沒將這一功能作為主要的目標(biāo)進(jìn)行扶持, 這樣也會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險的功能實現(xiàn)與政策目標(biāo)選擇出現(xiàn)不匹配。

(二) 農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)選擇過程

上文已經(jīng)對農(nóng)業(yè)保險的功能與政策目標(biāo)關(guān)系做了分析, 在此基礎(chǔ)上需要進(jìn)一步探討的是如何來選擇合適的農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)。整體來看, 在政策目標(biāo)選擇時需要考慮以下兩方面因素: (1) 功能實現(xiàn)因素; (2) 政策實現(xiàn)因素。具體地, 農(nóng)業(yè)保險選定的目標(biāo)應(yīng)該是從農(nóng)業(yè)保險所具備的幾個功能中選定, 而選定功能的第一個條件就是在農(nóng)業(yè)保險的實施過程中該種功能可以很好地發(fā)揮作用, 否則即使有政策支持其實行效果也較差;第二個條件是全國大部分的農(nóng)戶要對政策選定的目標(biāo)功能有實際需求, 而對沒有需求的功能進(jìn)行扶持實質(zhì)上是對社會資源的一種浪費(fèi);另外, 選定的政策目標(biāo)還應(yīng)該是政府采取一定政策措施能夠?qū)崿F(xiàn)的, 即實施難度較小。通過以上兩個實現(xiàn)條件的篩選, 最終選擇出合適的政策目標(biāo), 使農(nóng)業(yè)保險功能得以充分發(fā)揮, 達(dá)到完善農(nóng)業(yè)保險制度的目的 (如圖1所示) 。

圖1 農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)選擇過程

(三) 研究思路

在引言中已經(jīng)提到我國農(nóng)業(yè)保險政策在運(yùn)行過程中出現(xiàn)了問題, 說明農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)定位可能與農(nóng)業(yè)保險功能的實現(xiàn)之間出現(xiàn)了不匹配。目前我國農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)定位為風(fēng)險管理功能, 那么在我國實踐當(dāng)中農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮風(fēng)險管理功能的效果如何?這需要結(jié)合我國目前農(nóng)業(yè)保險在實行過程中的實際賠償情況進(jìn)行分析。農(nóng)業(yè)保險是否能實現(xiàn)風(fēng)險管理的功能需要從“數(shù)量”和“質(zhì)量”兩個方面進(jìn)行考察。在“數(shù)量”方面需要考察農(nóng)業(yè)保險賠償?shù)膽魯?shù)情況, 即農(nóng)業(yè)保險賠償?shù)母采w率, 具體來說就是獲得保險賠償?shù)霓r(nóng)戶數(shù)占參與農(nóng)業(yè)保險總戶數(shù)的比重, 這一比重越高則意味著農(nóng)戶可以通過農(nóng)業(yè)保險分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中風(fēng)險的可能性越大, 這樣農(nóng)業(yè)保險在風(fēng)險管理中發(fā)揮的作用越大。在“質(zhì)量”方面需要考察獲得賠償?shù)霓r(nóng)戶所獲得的賠償金數(shù)額, 獲得的賠償金是否可以起到分散風(fēng)險的效果。本文采用賠償金在農(nóng)戶家庭種植業(yè)經(jīng)營凈收入的比重和賠償金在家庭全年凈收入的比重來衡量農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理功能實現(xiàn)情況8。通常情況下都將農(nóng)戶作為一個生產(chǎn)單位進(jìn)行分析, 在我國農(nóng)戶進(jìn)行風(fēng)險管理時通常的做法就是進(jìn)行多元化種植來分散風(fēng)險, 即使農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險來分散一部分風(fēng)險, 但通常還是會進(jìn)行多種經(jīng)營, 當(dāng)一種作物受到損失時農(nóng)戶可以通過其他種植收入來彌補(bǔ), 從而可以進(jìn)行再生產(chǎn)。因此可以通過計算農(nóng)業(yè)保險賠償金占農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入的比重來看農(nóng)業(yè)保險所起到的風(fēng)險管理的作用, 如果農(nóng)戶獲得的賠償金占農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入的比重越大, 那么農(nóng)業(yè)保險起到的風(fēng)險管理作用越大, 反之則起的作用就越小。除此之外隨著我國農(nóng)村人口流動, 很多農(nóng)戶除了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外還會兼業(yè)或者外出務(wù)工, 家庭收入不斷多元化, 當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受災(zāi)減產(chǎn)后農(nóng)戶也可以通過其他非農(nóng)收入來彌補(bǔ)損失, 那么通過計算農(nóng)業(yè)保險賠償金占家庭全年凈收入比重來評價農(nóng)業(yè)保險在整個家庭經(jīng)營、工作中起到的風(fēng)險管理作用, 同樣這一比重越大農(nóng)業(yè)保險起到的風(fēng)險管理作用就越大。

如果考察農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理功能實現(xiàn)效果較好, 那么還需要從政策實現(xiàn)的兩個方面 (農(nóng)戶需求和實行難度) 來考察在其實施的過程中會出現(xiàn)何種問題。但是如果農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險管理功能實現(xiàn)效果較差, 繼續(xù)將風(fēng)險管理作為農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)予以實施, 將會造成效率損失, 使得政策目標(biāo)難以實現(xiàn)。這時應(yīng)該考慮轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo), 為了保證政策目標(biāo)實現(xiàn)的可能性, 首先需要了解目前我國農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)實需求是什么, 如果是收入支持, 那接下來就需要考慮農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)是否應(yīng)該像西方一些發(fā)達(dá)國家一樣將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胫С帧．?dāng)農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胫С謺r, 還需要確保的是收入支持功能能夠有效發(fā)揮作用, 采取一定措施來促進(jìn)政策目標(biāo)的實現(xiàn)。最終還需要考慮將農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)定位為收入支持后, 政府施行政策的難度, 難度較小則可以完成政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)換, 否則收入支持的政策目標(biāo)依然不可行。下面將按照以上研究思路來進(jìn)行對農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)進(jìn)行分析和討論。

三、我國農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理功能實現(xiàn)狀況

目前我國實行的農(nóng)業(yè)保險是一種政策性保險, 其主要政策目的是降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的影響, 希望發(fā)揮保險的風(fēng)險管理功能。而現(xiàn)實當(dāng)中農(nóng)業(yè)保險是否很好的發(fā)揮了風(fēng)險管理功能呢, 這需要通過現(xiàn)實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來說明。本文采用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)2009—2011年農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險以及農(nóng)業(yè)保險賠償?shù)南嚓P(guān)數(shù)據(jù)9。由于本文主要研究種植業(yè)保險, 因此首先對樣本進(jìn)行篩選, 主要選取了家庭經(jīng)營主業(yè)為種植業(yè)的農(nóng)戶。在數(shù)據(jù)統(tǒng)計中家庭凈收入主要包含種植業(yè)經(jīng)營凈收入、非農(nóng)經(jīng)營凈收入、工資性收入, 其中種植業(yè)經(jīng)營凈收入等于種植業(yè)總收入減去種植業(yè)經(jīng)營費(fèi)用10, 非農(nóng)經(jīng)營凈收入等于經(jīng)營收入減去經(jīng)營費(fèi)用。同時需要說明的是由于在部分省份中農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險以及農(nóng)戶獲得賠償金額相關(guān)數(shù)據(jù)的缺失, 使得相關(guān)統(tǒng)計不能包含全國所有省市, 只是對部分代表省份及全國進(jìn)行統(tǒng)計研究。

按照上文研究思路, 首先對目前我國參與農(nóng)業(yè)保險農(nóng)戶的獲賠情況進(jìn)行了解。本文共統(tǒng)計了2009—2011年全國以及10個省份參加農(nóng)業(yè)保險農(nóng)戶獲得賠償?shù)那闆r, 如表1所示。

表1 2009—2011年參保農(nóng)戶獲得賠償?shù)那闆r (%) 

資料來源:根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)整理計算得到

從全國層面來看在樣本中從2009年到2011年參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶數(shù)一共有3723戶, 獲得保險賠償?shù)霓r(nóng)戶數(shù)有887戶, 獲得賠償?shù)霓r(nóng)戶占參保農(nóng)戶數(shù)的比重為23.83%, 意味著有1/4的農(nóng)戶在參與農(nóng)業(yè)保險在受災(zāi)后可以獲得賠償。這一比重可以說明農(nóng)業(yè)保險在風(fēng)險管理功能實現(xiàn)方面確實起到了一定的積極作用, 說明我國自發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險以來在防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險方面取得了一定的成效。雖然從全國層面看獲得賠償?shù)霓r(nóng)戶占參保農(nóng)戶數(shù)的比重不算很低, 但是與此同時也有一些省市獲得賠償農(nóng)戶數(shù)只占參保農(nóng)戶數(shù)不到10%, 說明一些省份的農(nóng)業(yè)保險對于作物災(zāi)害的保障作用相對較小。另外通過統(tǒng)計出來的獲得賠償農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)比重不論是全國還是各個省份都比較低, 而從劉亞洲 (2017) 相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)全國以及各省市農(nóng)作物發(fā)生減產(chǎn)的概率并不低, 那說明大部分農(nóng)戶沒有通過農(nóng)業(yè)保險將農(nóng)業(yè)風(fēng)險分散掉。綜上農(nóng)業(yè)保險在全國范圍內(nèi)可以在一定程度上發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險管理功能保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 但在一部分省市中農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理的作用較小?？疾臁皵?shù)量”不能完全說明現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險在風(fēng)險管理方面的功能已實現(xiàn), 需要進(jìn)一步從“質(zhì)量”層面來考察農(nóng)業(yè)保險是否可以正真起到了風(fēng)險管理作用。

農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)風(fēng)險管理功能比較重要的是受災(zāi)后獲得賠償?shù)慕痤~, 這部分賠償金是否可以彌補(bǔ)農(nóng)戶相應(yīng)損失進(jìn)行再生產(chǎn)。上文在評價方法中已經(jīng)介紹在“質(zhì)量”方面評價農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)風(fēng)險管理功能主要采用獲得保險賠償金額占家庭種植業(yè)經(jīng)營凈收入比重、獲得保險賠償總金額占家庭全年凈收入比重兩個指標(biāo), 如表2所示。首先從全國層面來看平均每戶獲得保險賠償金額為233.73元, 如果將東三省樣本去掉的話每戶獲得的賠償金額只有146.74元, 這兩個金額占相應(yīng)家庭種植業(yè)經(jīng)營凈收入的比重分別只有2.42%、2.36%, 意味著這部分賠償金對于分散種植業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險作用較小, 只能彌補(bǔ)一部分物化成本, 更談不上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的土地租賃成本、勞動力成本的補(bǔ)償 (而現(xiàn)實中這兩部分成本在總成本中所占比重越來越大) , 因此農(nóng)業(yè)保險對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險管理作用甚微。進(jìn)一步來看這部分賠償金占家庭全年凈收入比重只有0.4%左右 (不含東三省為0.43%, 含東三省為0.4%) , 賠償金對于農(nóng)戶家庭總收入來說微乎其微, 對于整個家庭生產(chǎn)經(jīng)營基本上起不到風(fēng)險管理作用。再看全國一些省市的情況, 在統(tǒng)計出來的省市中遼寧省和吉林省的農(nóng)戶平均獲得保險賠償金額是最多的, 分別達(dá)到340.66元、329.18元, 這與兩個省份農(nóng)戶的戶均耕地面積大相關(guān), 即在受災(zāi)后減產(chǎn)數(shù)量較多相應(yīng)賠償就會增多。但進(jìn)一步從兩個省份獲得保險賠償金額占家庭種植業(yè)經(jīng)營凈收入比重和賠償金額占家庭全年凈收入比重來看, 與其他省市差異不大;這兩個比重在其他省市都比較低, 確實說明農(nóng)業(yè)保險在各省市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中起到的風(fēng)險管理作用較小?；谝陨戏治? 全國整體情況與分省情況都反映出農(nóng)業(yè)保險在風(fēng)險管理方面發(fā)揮的作用相對有限。

表2 2009—2011年獲得賠償?shù)霓r(nóng)戶所獲賠償金占其農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入、家庭凈收入比重    

資料來源:根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)整理計算得到

因此結(jié)合“數(shù)量”和“質(zhì)量”兩方面, 農(nóng)業(yè)保險雖然在一定程度上可以保障到農(nóng)戶, 在受災(zāi)減產(chǎn)后可以得到農(nóng)業(yè)保險賠償, 但是由于其賠償?shù)慕痤~過少使得農(nóng)業(yè)保險不能較好的發(fā)揮其風(fēng)險管理功能。這導(dǎo)致了大部分小規(guī)模農(nóng)戶對于這類只保障物化成本的農(nóng)業(yè)保險的有效需求較低。而在實踐中有很多農(nóng)戶尤其是大規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶對于包含土地租賃成本和勞動力成本的農(nóng)業(yè)保險需求較大, 面對這一現(xiàn)狀我國從2017年開始在一些地區(qū)開始試點(diǎn)推行“大災(zāi)保險”以提高保障水平來滿足農(nóng)戶的需求。

四、農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)實需求及政策目標(biāo)實現(xiàn)難度

(一) 農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)實需求

雖然隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展近些年來國內(nèi)開始不斷出現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 但是由于我國農(nóng)村地區(qū)“人多地少”, 稟賦使得我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然以小規(guī)模經(jīng)營為主, 因此我們重點(diǎn)分析小規(guī)模農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險需求。為了更好的理解農(nóng)戶如何進(jìn)行風(fēng)險管理策略選擇, 首先要對我國小規(guī)模農(nóng)戶的生產(chǎn)特點(diǎn)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險特點(diǎn)進(jìn)行了解。在種植面積方面我國大部分農(nóng)戶其經(jīng)營耕地面積往往不足1011畝*, 種植面積較小;從種植結(jié)構(gòu)來看小規(guī)模農(nóng)戶由于種植面積小, 靈活性比較強(qiáng), 種植結(jié)構(gòu)可以單一化也可以多樣化;目前隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展非農(nóng)就業(yè)機(jī)會越來越多, 農(nóng)戶出現(xiàn)兼業(yè)化和非農(nóng)化的趨勢, 通常參與非農(nóng)就業(yè)的都是小規(guī)模農(nóng)戶, 因此小規(guī)模農(nóng)戶收入除了農(nóng)業(yè)收入還有非農(nóng)收入, 其來源較為多元化。受到災(zāi)害后小規(guī)模農(nóng)戶由于種植面積小, 總損失量也相對較小, 恢復(fù)生產(chǎn)所用資金也相對較少。

基于小規(guī)模農(nóng)戶生產(chǎn)特點(diǎn)下面將利用成本收益理論來分析小規(guī)模農(nóng)戶在多樣化種植、多元化收入分散風(fēng)險方式和農(nóng)業(yè)保險分散風(fēng)險方式的選擇。農(nóng)戶在選擇多樣化種植時防止風(fēng)險的顯性成本基本為零 (當(dāng)然可能會存在一定的機(jī)會成本) , 而發(fā)生風(fēng)險時的收益是受到災(zāi)害后未受災(zāi)作物的收益s·W (s表示發(fā)生災(zāi)害的概率, W表示未受災(zāi)作物的收益) 。農(nóng)戶在選擇多元化收入防止風(fēng)險的顯性成本同樣基本為零, 而發(fā)生風(fēng)險時的收益是受到災(zāi)害后非農(nóng)收入s·r·E (s表示發(fā)生災(zāi)害的概率, r表示非農(nóng)收入在家庭收入總比重, E表示家庭總收入) , 如果農(nóng)戶采用多樣化種植和多元化收入來防止風(fēng)險的話那總收益為s·r·E+s·W。如果農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險那成本是交納的保費(fèi)P, 收益則是受災(zāi)作物獲得的賠償s·C (s表示發(fā)生災(zāi)害的概率, C表示受損作物獲得的賠償) , 采用農(nóng)業(yè)保險來防止風(fēng)險的總收益為s·C-P。對比一下農(nóng)戶采用傳統(tǒng)的多樣化種植、多元化收入分散風(fēng)險方式和農(nóng)業(yè)保險分散風(fēng)險方式的差異 (s·r·E+s·W) - (s·C-P) , 化解得到s (r·E+W-C) +P。如果非農(nóng)收入和未受災(zāi)農(nóng)作物獲得的收入之和 (r·E+W) 大于受損作物獲得的賠償金, 則采用傳統(tǒng)分散風(fēng)險的方式較好, 從我國目前實際情況來看小規(guī)模農(nóng)戶獲得的農(nóng)業(yè)保險賠償C非常少, 僅僅是農(nóng)作物的物化成本, 而非農(nóng)收入往往成為家庭總收入的重要組成部分。因此對于小規(guī)模農(nóng)戶在通常情況下s (r·E+W-C) +P>0, 選擇傳統(tǒng)的分散風(fēng)險方式要優(yōu)于農(nóng)業(yè)保險, 利用農(nóng)業(yè)保險作為分散風(fēng)險工具的小農(nóng)戶相對較少 (Smith, 2016) , 小規(guī)模農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理作用的需求較弱12。

此外, 由于小規(guī)模農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營方式使其在市場中的競爭力較弱, 在面臨生產(chǎn)成本上升的情況下很多小規(guī)模農(nóng)戶很難經(jīng)營下去, 農(nóng)戶對于國家的收入支持需求較大。另外, 我國“人多地少”的資源稟賦決定了農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營的模式將在我國長期存在, 我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及糧食安全在很大程度上要依靠小農(nóng)的發(fā)展。尤其是在國際市場上我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易面臨許多的挑戰(zhàn), 再加之農(nóng)業(yè)本屬于“弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)”, 如果不對農(nóng)業(yè)尤其是小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼, 農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將很難維持;但是由于WTO的相關(guān)規(guī)則限制, 一些支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策實施無法施行。而農(nóng)業(yè)保險在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定的規(guī)則中屬于“綠箱政策”, 同時農(nóng)業(yè)保險的實施具備財政補(bǔ)貼的靈活性和隱蔽性, 成為補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的一項有效的措施 (13庹國柱等, 2005) 。綜上, 一方面小規(guī)模農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理作用需求較小;另一方面不論是從農(nóng)戶自身還是國家整體, 對農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮收入支持功能的需求較為緊迫。因此我國農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)選擇收入支持是符合實際需要的。

(二) 政策目標(biāo)實現(xiàn)難度

將農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)從風(fēng)險管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胫С? 政府需要做的工作是尋找一種合理的可以通過農(nóng)業(yè)保險來補(bǔ)貼農(nóng)民的辦法。這種轉(zhuǎn)變對于政府的要求不高, 政府在不增加財政支出的情況下, 可以通過改變政策目標(biāo)調(diào)整補(bǔ)貼方式, 就可以達(dá)到更好支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo), 因此政策目標(biāo)實現(xiàn)難度并不大。

另外還需要說明的是由于需要削弱農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理作用 (發(fā)揮風(fēng)險管理作用就要增加實地勘測定損環(huán)節(jié), 農(nóng)業(yè)保險運(yùn)營成本會增加, 進(jìn)而減少了對農(nóng)民補(bǔ)貼數(shù)量) , 因此可能需要在某種程度上繞開保險公司, 采用其他方式借助農(nóng)業(yè)保險的名義補(bǔ)貼農(nóng)戶, 這其中會使相關(guān)農(nóng)業(yè)保險公司利益受損。但實施農(nóng)業(yè)保險的初衷并不是扶持農(nóng)業(yè)保險公司發(fā)展, 而是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 因此這種轉(zhuǎn)變是更加符合實施農(nóng)業(yè)保險目的的。

五、結(jié)論與討論

本文利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險獲得賠償?shù)南嚓P(guān)數(shù)據(jù), 對我國農(nóng)業(yè)保險在風(fēng)險管理方面的作用進(jìn)行分析。通過對政策性農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶賠償情況的統(tǒng)計, 分別從賠償?shù)摹皵?shù)量”和“質(zhì)量”兩個方面考察, 研究發(fā)現(xiàn)我國目前實施的農(nóng)業(yè)保險從“數(shù)量”角度來看在風(fēng)險管理功能實現(xiàn)方面確實起到了一定的積極作用, 但是由于賠償金額太少, 其在農(nóng)業(yè)凈收入或家庭凈收入中所占比重太低, 使得農(nóng)業(yè)保險在某種程度上不能很好的發(fā)揮風(fēng)險管理的功能。這樣農(nóng)業(yè)保險的功能實現(xiàn)與設(shè)定的政策目標(biāo)出現(xiàn)不匹配, 會影響到政策實施的效果。而目前我國相關(guān)機(jī)構(gòu)也注意到這些問題, 開始在一些地區(qū)試行大災(zāi)保險, 逐漸提高保障水平, 促進(jìn)風(fēng)險管理的功能實現(xiàn)。另外, 研究還發(fā)現(xiàn)小規(guī)模農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理作用需求較小, 但是對于農(nóng)業(yè)收入支持的需求較大, 加之WTO對我國政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的限制等因素, 綜合考慮將農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)換為收入支持更符合現(xiàn)實需求, 政府實施的難度也較小, 同時也可以減少在實施農(nóng)業(yè)保險時的財政資金漏出, 更有利于收入支持功能的發(fā)揮, 實現(xiàn)政策目標(biāo)與政策實施之間的匹配。

如果將農(nóng)業(yè)保險政策目標(biāo)定位于收入支持, 那么, 完善農(nóng)業(yè)保險制度的方向就是最大限度減少經(jīng)營和監(jiān)管成本, 而不在于覆蓋和賠償?shù)臏?zhǔn)確性, 不需要保險公司對風(fēng)險進(jìn)行測度賠償 (可減少運(yùn)營管理費(fèi)用) ;需要盡量減少財政補(bǔ)貼到農(nóng)民之間的環(huán)節(jié), 減少資金漏出, 最大限度發(fā)揮財政支持資金的收入支持功能。近年來氣象指數(shù)保險在我國逐漸興起, 氣象指數(shù)保險憑借其獨(dú)特的理賠方式具有運(yùn)營成本低的特點(diǎn), 因此可以借鑒氣象指數(shù)保險的理賠方式來對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行改進(jìn), 讓收入支持功能更好發(fā)揮作用。具體改進(jìn)可以參照我國住房公積金政策或智利失業(yè)保險儲蓄賬戶制度 (張占力, 2012) , 為每一位農(nóng)戶在銀行設(shè)立一個單獨(dú)的具有農(nóng)業(yè)保險功能的賬戶, 農(nóng)戶繳納的保費(fèi)以及政府保險補(bǔ)貼全部存入該賬戶 (當(dāng)遇到大災(zāi)時政府救濟(jì)款項也可直接打入該賬戶) , 理賠方式可以借鑒氣象指數(shù)保險, 只有當(dāng)確認(rèn)需要賠償時該賬戶才被激活, 農(nóng)戶可以取出相應(yīng)資金來彌補(bǔ)損失進(jìn)行再生產(chǎn)。這樣只依據(jù)氣象指數(shù)進(jìn)行理賠, 節(jié)省了大量的運(yùn)營成本, 增加了賠償金額 (鐘甫寧, 2016) 。這一方案可以作為基礎(chǔ)性的農(nóng)業(yè)保險制度, 目的在于進(jìn)行收入支持, 主要針對的是小規(guī)模農(nóng)戶, 大規(guī)模農(nóng)戶也可以參與。由于這一做法具有普惠性有利于農(nóng)戶因此農(nóng)戶參與的積極性會很高。

本文討論的農(nóng)業(yè)保險的參與對象主要是小規(guī)模農(nóng)戶, 而對于大規(guī)模農(nóng)戶來說, 由于他們種植的作物品種相對單一, 同時專業(yè)化程度高使得收入來源也較為單一, 不能同小規(guī)模農(nóng)戶那樣進(jìn)行風(fēng)險分散, 需要尋找其他分散風(fēng)險的方式, 而農(nóng)業(yè)保險可以發(fā)揮風(fēng)險管理功能來滿足大規(guī)模農(nóng)戶風(fēng)險轉(zhuǎn)移的需求;另外, 現(xiàn)實中保險賠償金對大規(guī)模農(nóng)戶的重要性要大于小規(guī)模農(nóng)戶, 因而農(nóng)業(yè)保險在風(fēng)險管理方面的作用也是大規(guī)模農(nóng)戶大于小規(guī)模農(nóng)戶?？傮w來看, 大規(guī)模的農(nóng)戶對于農(nóng)業(yè)保險分散風(fēng)險的需求會較大, 對于這類農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)需要定位為風(fēng)險管理, 下一步改進(jìn)完善的途徑就是在重新測算保險費(fèi)率的基礎(chǔ)上 (逐漸向全成本保障發(fā)展) 來提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理水平, 增加相應(yīng)的賠償標(biāo)準(zhǔn), 正如我國在很多地區(qū)開始試點(diǎn)實行的“大災(zāi)保險”, 逐漸增加多種保障水平的保險產(chǎn)品供農(nóng)戶選擇, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

綜上, 目前我國實行的政策性種植業(yè)保險保障水平低、保險產(chǎn)品單一, 既不能滿足小規(guī)模農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)收入支持的需求, 也不能滿足大規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶轉(zhuǎn)移風(fēng)險的要求。因此需要有針對性地探索創(chuàng)新我國農(nóng)業(yè)保險制度, 綜合上文中提到的以收入支持為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新思路和以風(fēng)險管理為目標(biāo)的改進(jìn)思路, 本文建議構(gòu)建出能夠?qū)崿F(xiàn)災(zāi)前和災(zāi)后相配合、收入支持與風(fēng)險管理相協(xié)調(diào)、大小規(guī)模農(nóng)戶有側(cè)重的種植業(yè)保險體系如圖2所示。

圖2 中國種植業(yè)保險體系構(gòu)建  

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2019(04)

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