摘要：農(nóng)村集體資產(chǎn)改革在理論界和政策界受到普遍關(guān)注。盡管現(xiàn)有研究對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革模式、實(shí)踐中存在的困難與挑戰(zhàn)等關(guān)鍵問題展開了一些討論, 但對(duì)改革總體進(jìn)程缺乏全面考察, 而關(guān)于影響集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程的要素研究也還停留在個(gè)案分析層面。本文對(duì)我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革歷程和各地改革模式進(jìn)行了系統(tǒng)梳理, 并基于全國九省156個(gè)村的調(diào)研數(shù)據(jù), 對(duì)我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程及其影響因素展開分析。結(jié)果表明, 農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)度省際間差異較大, 部分地方性方案待規(guī)改;資產(chǎn)評(píng)估、成員界定、股權(quán)分配和產(chǎn)權(quán)制度安排等是村集體經(jīng)營性政策改革的難點(diǎn)和關(guān)鍵;影響農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)進(jìn)展的因素存在區(qū)域異質(zhì)性, 而較大的資產(chǎn)規(guī)模與傳統(tǒng)的集權(quán)式村治減緩了確權(quán)進(jìn)度。
關(guān)鍵詞：村集體資產(chǎn); 經(jīng)營性資產(chǎn); 產(chǎn)權(quán)制度改革; 改革模式; 改革挑戰(zhàn);
一、引言
農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后, 我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)又一次產(chǎn)權(quán)重新界定的重要過程 (Fu等, 1998;王琢, 1994) 。我國現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由人民公社時(shí)期的“三級(jí)所有, 隊(duì)為基礎(chǔ)”演變而來, 原有的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社被現(xiàn)有的組級(jí)、村級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織所替代, 而集體經(jīng)濟(jì)核算體制未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化 (黃延信等, 2014) 。這種“人人有份、人人無份”的產(chǎn)權(quán)虛置安排使得民主議事、管理和監(jiān)督流于形式, 從而滋生權(quán)力尋租與集體資產(chǎn)流失 (段龍龍等, 2014;王敬堯等, 2012) 。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革尤其是經(jīng)營性資產(chǎn)的改革, 不僅有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)利, 還可以盤活資產(chǎn)、釋放改革紅利、壯大集體資產(chǎn)總量, 更好地實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)收益農(nóng)民共享。
為促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 中央政府出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)政策, 而部分地區(qū)也早已開展了有益探索。例如, 20世紀(jì)80年代, 山東淄博、廣東廣州和深圳等地率先在全國引入股份制的一些制度原則改造鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì) (農(nóng)業(yè)部課題組等, 2006) 。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快, 北京、上海、江浙一帶等也開始推進(jìn)改革工作, 并有向內(nèi)陸城郊或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城郊地區(qū)擴(kuò)展的趨勢。近年來, 為深化農(nóng)村改革, 政府加強(qiáng)了農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革在全國范圍內(nèi)的全面推進(jìn)。2016年12月底, 中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》, 該意見提出力爭用三年左右時(shí)間全面完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資, 用五年時(shí)間基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。
目前, 學(xué)術(shù)界和實(shí)踐工作者對(duì)我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革模式、實(shí)踐中存在的困難與挑戰(zhàn)等已展開部分研究, 但對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程缺乏全面考察, 關(guān)于影響產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程要素的實(shí)證研究更是鳳毛麟角。例如, 王敬堯等 (2012) 、李寬等 (2015) 分別對(duì)溫州模式和上海松江農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革開展了分析和總結(jié)。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司調(diào)研組 (2013) 考察了浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展, 在對(duì)改革成效進(jìn)行肯定的同時(shí), 針對(duì)面臨的股權(quán)流動(dòng)困難、工商登記后的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重和可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)等問題提出了相應(yīng)對(duì)策建議。段龍龍等 (2014) 通過對(duì)比溫州、松江和成都三地的股改模式, 對(duì)各地改革過程中產(chǎn)生的對(duì)集體資產(chǎn)總量范疇的劃定方法、混合所有制形式結(jié)構(gòu)及配股機(jī)制的實(shí)踐困惑與爭鳴進(jìn)行了澄清。黃延信等 (2014) 對(duì)我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革中的資產(chǎn)量化、成員資格界定、股權(quán)設(shè)置與股份管理、改革后集體經(jīng)濟(jì)組織的法人主體地位等問題進(jìn)行了總結(jié)。鐘桂荔等 (2017) 通過對(duì)我國8縣 (市、區(qū)) 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的調(diào)研觀察, 總結(jié)了改革實(shí)踐中的關(guān)鍵問題, 但并未作進(jìn)一步的實(shí)證分析。
全面推進(jìn)我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍有一系列問題需要回答。例如, 目前全國范圍內(nèi)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革究竟進(jìn)行到何種程度?改革前后各級(jí)組織對(duì)其管理是否到位、內(nèi)部管理制度是否完善?改革過程中又有哪些切實(shí)的問題?厘清這些問題, 對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)我國農(nóng)村集體資產(chǎn)改革具有十分重要的實(shí)踐意義和作用。為此, 本文梳理了我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革歷程和各地改革模式, 并基于對(duì)全國9省156個(gè)村集體資產(chǎn)改革狀況的調(diào)研數(shù)據(jù), 對(duì)我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程及其影響因素開展實(shí)證研究, 為國家出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革和相關(guān)配套政策提供決策依據(jù)。
二、我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革發(fā)展歷程
對(duì)我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理與分析, 有助于更深入理解各地實(shí)踐的改革模式和當(dāng)前改革進(jìn)程。我國早在80年代末就開始了對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的有益探索, 早期實(shí)踐多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū), 直到最近幾年改革才在全國范圍全面鋪開 (黃延信等, 2014;傅晨, 1999) 。不同時(shí)期改革面臨的集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境不同, 因而集體經(jīng)濟(jì)的存在形式和改革的主要任務(wù)也有差異。為此, 本文將我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革大致分為三個(gè)階段:
第一階段為20世紀(jì)80年代末至90年代中期, 村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革開始在我國試點(diǎn)萌芽, 該時(shí)期村集體資產(chǎn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、物業(yè)經(jīng)濟(jì)、征地拆遷補(bǔ)償款等多種形式存在。股份合作制最初在山東淄博和廣東廣州、深圳等地開展 (農(nóng)業(yè)部課題組等, 2006) 。1988年, 國務(wù)院批準(zhǔn)淄博市周村區(qū)為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度建設(shè)為主題的全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū), 試驗(yàn)的目的是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制改造 (李鑫, 1993) 。作為我國改革試驗(yàn)區(qū), 深圳市村集體較早地利用了土地發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì), 使村集體經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展, 20世紀(jì)80年代末就在部分地區(qū)推行了集體經(jīng)濟(jì)股份合作制 (金文龍, 2016) 。此外, 隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進(jìn), 在我國部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城郊村, “農(nóng)轉(zhuǎn)居”改造和征地行為也誘發(fā)了部分地區(qū)開展村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革 (李寬等, 2015) 。
第二階段為20世紀(jì)90年代中后期至2013年, 因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制, 該時(shí)期村集體資產(chǎn)以物業(yè)經(jīng)濟(jì)、征地補(bǔ)償款、轉(zhuǎn)制企業(yè)股金等形式為主 (王旭章, 2001;張新華等, 2004) 。20世紀(jì)90年代末, 隨著我國市場經(jīng)濟(jì)由賣方市場轉(zhuǎn)向買方市場, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)原來享有的政策租金逐漸喪失, 模糊的產(chǎn)權(quán)安排使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無法適應(yīng)日益激烈的市場競爭, 全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)歷了一股改制潮, 大部分集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樗綘I企業(yè) (劉東, 2003;譚秋成, 1999) 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革使得部分地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營形式較為單一, 同時(shí)龐大的改制回收資金使農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理問題突出起來 (顧建列, 2007;盧文, 1999) 。為此, 1998年全國統(tǒng)一部署了改革開放以來的第一次農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。同時(shí), 為了應(yīng)對(duì)不斷增加的與地權(quán)相關(guān)的農(nóng)民上訪事件和群體性事件, 國家加大了推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的力度, 以明確農(nóng)民收益、減少腐敗空間, 維持基層社會(huì)穩(wěn)定 (李寬等, 2015) 。
第三階段為2013年以來的全面推進(jìn)。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“賦予村民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利, 保障村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利, 積極發(fā)展村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利, 積極發(fā)展村民股份合作”的重要論述。2016年, 中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》, 力爭在2019年底全面完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資, 到2021年底基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。自此, 村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革在全國范圍全面推進(jìn)。為推進(jìn)改革, 中央政府在2015年、2017年和2018年組織了三批試點(diǎn), 共涉及縣級(jí)行政單位1000個(gè)左右。截至2016年底, 全國11.4%的村完成了產(chǎn)權(quán)制度改革, 當(dāng)年股金分紅272.3億元, 平均每個(gè)股東分紅314元 (農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站體系與信息處, 2017) 。
總的看來, 我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的分階段改革在探索形成我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制方面發(fā)揮了重要作用。盡管農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)艱巨, 但是通過分階段探索, 確保了改革的積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn), 取得了顯著的成效。在全面推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革階段, 積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革, 在制度上為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。
三、我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革模式與特征
目前我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革并沒有統(tǒng)一模式, 發(fā)展適合本地的改革模式是較普遍現(xiàn)象。許多地方都因地制宜地發(fā)展了適合本地的改革模式, 比較有代表性的包括溫州模式、南海模式、松江模式和成都模式等, 重慶、北京昌平、蘭州等地的改革模式也有許多地方特色的創(chuàng)新 (見表1) 。
農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的管理模式呈現(xiàn)多樣性, 關(guān)鍵是要體現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)屬性和發(fā)揮股份制現(xiàn)代管理的作用。在管理主體和形式上, 目前主要分為如下三類: (1) 村集體經(jīng)濟(jì)組織 (如南海等) ; (2) 更高一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織 (如松江等) ; (3) 民間自發(fā)成立的股份合作社 (如昆山等) 。村集體是最常見也是最為自然的形式。昆山模式與南海模式最明顯的差異在于:在南海, 村集體是流轉(zhuǎn)土地的唯一管理主體;而在昆山, 村集體可以和自發(fā)組織的股份合作社, 甚至村民個(gè)體, 簽訂合同由他們承包土地, 之后他們以租賃所承包的土地獲得收益。根據(jù)Po (2008) 的研究, 昆山模式中競爭者的增加有利于提高農(nóng)民獲得的租金比例。
針對(duì)不同管理模式中所存在的問題, 各地也都開展了有益的探索。 (1) 協(xié)同問題。以松江為例, 松江區(qū)各村的集體資產(chǎn)往往是不是一村獨(dú)有, 因此在產(chǎn)權(quán)界定和股權(quán)分配上需要村與村的協(xié)同合作。地方政府順勢而為, 以鎮(zhèn)一級(jí)的組織統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理, 較好地解決了外生性問題。 (2) 競爭激勵(lì)問題。以昆山為例, 昆山在地方政府的推動(dòng)下進(jìn)行了激進(jìn)的改革, 允許村集體將集體資產(chǎn)出租給個(gè)人或村民自發(fā)成立的股份合作制, 然后村民私人的股份合作社將出租的土地或廠房再出租獲得收益分紅, 盡管競爭增加了, 但減少了村集體權(quán)力膨脹的可能性, 同時(shí)可以充分發(fā)揮村民的企業(yè)家精神。股份流轉(zhuǎn)更為寬松, 村民獲得了退出權(quán)和集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn)權(quán)。 (3) 代理人選舉與監(jiān)督問題?，F(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)一般是村兩委的人同時(shí)管理集體經(jīng)濟(jì)組織, 而代理者要經(jīng)過村民選舉產(chǎn)生。
在成員界定方面, 一般依據(jù)某特定時(shí)期的戶口, 但也兼顧當(dāng)?shù)厍闆r并依據(jù)相關(guān)政策而定。在表1中所列的7種典型模式中, 除昆山模式外, 成員界定都依據(jù)當(dāng)?shù)貞艨诙? 這也是最為簡便與合理的方式。除此以外, 對(duì)于長期生活在當(dāng)?shù)氐耐獾厝撕烷L期居住在外地的當(dāng)?shù)厝? 不同地區(qū)也有相應(yīng)的安排。溫州地區(qū)堅(jiān)持“戶產(chǎn)分離”, 也就是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不因戶籍或居住地的改變而改變;而北京昌平則在戶口的基礎(chǔ)上, 將1958年至2003年在村工作并居住的所有人囊括其中。
表1 全國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革典型模式一覽表
在股權(quán)分配和量化上, 個(gè)人股是基本部分, 其他的股權(quán)分配和量化因地而異。個(gè)人股一般都是依據(jù)戶口分配到人 (見表1) , 區(qū)別在于是否堅(jiān)持“增人不增股, 減人不減股”。在個(gè)人股分配中, 已有的改革模式多數(shù)實(shí)行人頭股按集體身份自動(dòng)獲得, 而是否考慮勞齡股和如何分配人頭股比例等則爭議繁多。除此之外, 西北、西南的部分地區(qū)還創(chuàng)新設(shè)立了福利股。而在集體股方面, 是否設(shè)立、設(shè)立多少也存在爭議:一方面, 如果完全廢除集體股, 村落的公共品投資將難以為繼;另一方面, 由集體股帶來的所有權(quán)虛置問題無法徹底解決, 如果缺乏較好的監(jiān)督管理機(jī)制, 容易變成代理人侵吞集體資產(chǎn)的局面。而在本文分析的七種模式中, 有五種模式設(shè)立了集體股, 其中北京昌平集體股占比最高, 達(dá)到了30%。
在產(chǎn)權(quán)制度安排方面, 多數(shù)改革允許繼承和內(nèi)部流轉(zhuǎn), 但缺乏退出機(jī)制。目前全國各地的村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革基本上都允許繼承權(quán), 但在退出這一制度上則普遍比較嚴(yán)苛。在筆者所考察的各種改革模式中 (見表1) , 除了昆山外, 其余均一經(jīng)確權(quán)入股都不可退出。內(nèi)部流轉(zhuǎn)的容忍度則介于二者之間, 昆山、昌平、南海、松江這四種模式均認(rèn)可內(nèi)部流轉(zhuǎn)?？偟目磥? 以上所述不同模式的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革都是基于本地特點(diǎn)摸索發(fā)展而來, 各有利弊, 并沒有形成具有普遍意義的產(chǎn)權(quán)改革模式。因此, 為了推動(dòng)全國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革, 還需要更多試點(diǎn)與探索。
四、我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程與確權(quán)面臨的挑戰(zhàn)
為探討農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中實(shí)際存在的困難, 本文利用農(nóng)村實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)定量分析農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程及其影響因素。
(一) 數(shù)據(jù)與抽樣方法
課題組于2016年8—9月在九個(gè)省份開展了抽樣調(diào)查。具體的抽樣方法如下:首先, 按地區(qū)確定了黑龍江、吉林、山東、河南、陜西、四川、浙江、湖北和廣東等9個(gè)樣本省份;其次, 在每個(gè)省, 根據(jù)縣人均工業(yè)總產(chǎn)值, 通過分層隨機(jī)抽樣確定3～5個(gè)樣本縣;第三, 在每個(gè)縣隨機(jī)抽取2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn), 并在所抽取的每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再隨機(jī)抽取2個(gè)村。最終調(diào)查樣本共涉及9省39縣78個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的156個(gè)村。調(diào)研采用面對(duì)面訪談形式, 受訪對(duì)象為村主任、村書記和村會(huì)計(jì)。
調(diào)研內(nèi)容主要涉及村集體資產(chǎn)與投資活動(dòng)、產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)度、村社會(huì)資本、市場環(huán)境等基本情況。在集體資產(chǎn)方面, 除涉及集體經(jīng)營性資產(chǎn)外, 還包括村集體資源類資產(chǎn) (不含農(nóng)戶承包的耕地和林地) 以及非經(jīng)營性資產(chǎn) (主要是校舍) 的現(xiàn)狀*。2017年初課題組對(duì)所有樣本村進(jìn)行了回訪, 以了解村集體資產(chǎn)確權(quán)和股份制改革的最新進(jìn)展。
(二) 農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)狀
從農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)狀來看, 確權(quán)與股份制改革尚處于初步階段, 且省際間進(jìn)度差異較大 (見表2) 。在資產(chǎn)確權(quán)上, 截至2017年初, 僅有41個(gè)村開展了集體資產(chǎn)確權(quán), 占有集體資產(chǎn)的村總數(shù)量 (112個(gè)) 的37%。其中, 黑龍江村集體資產(chǎn)確權(quán)的進(jìn)度最快, 至2017年初8項(xiàng)集體資產(chǎn)中有5項(xiàng)完成了確權(quán)工作, 達(dá)到63%;其次是廣東 (45%) 和四川 (44%) ;確權(quán)進(jìn)度相對(duì)較慢的是吉林和河南 (見表2) , 分別不到20%的集體資產(chǎn)得到確權(quán)。在股份制改革上, 所有樣本村中僅12個(gè)村進(jìn)行了村集體資產(chǎn)股份制改革。浙江作為全國村集體資產(chǎn)改革的試點(diǎn)省份, 占據(jù)了絕大部分進(jìn)行股份制改革的村 (11個(gè)) , 其他地區(qū)中只有山東1個(gè)村已經(jīng)開展了股份制改革。
表2 2017年初樣本村集體資產(chǎn)確權(quán)和股份制改革情況 (村)
從資產(chǎn)分類的角度來看, 不同類型資產(chǎn)的確權(quán)與股份制改革進(jìn)程存在一定差異 (見表3) ?？傮w上, 資產(chǎn)確權(quán)進(jìn)展明顯快于股份制改革。全部171項(xiàng)資產(chǎn)中, 有56項(xiàng)得到了確權(quán), 但僅有19項(xiàng)開展了股份制改革。從不同類型資產(chǎn)的確權(quán)進(jìn)度來看, 經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)進(jìn)展明顯快于其它資產(chǎn)確權(quán)。到2017年初, 有44% (28/64) 的村集體經(jīng)營性資產(chǎn)完成了確權(quán), 而資源性和非經(jīng)營性的資產(chǎn)確權(quán)比例均不足30%。從不同類型資產(chǎn)的股份制改革進(jìn)度來看, 完成股份制改革的村集體資產(chǎn)主要是經(jīng)營性與資源性資產(chǎn), 而非經(jīng)營性資產(chǎn)并沒有開展股份制改革。
此外, 已開展股份制改革的資產(chǎn)中, 大部分都沒有完成確權(quán)工作。如表3所示, 2017年初, 19個(gè)進(jìn)行股份制改革的資產(chǎn)中僅4個(gè)完成了確權(quán)工作。經(jīng)營性與資源性資產(chǎn)在不確權(quán)的條件下就執(zhí)行村集體資產(chǎn)的股份制改革, 可能會(huì)造成村集體資產(chǎn)的流失, 表明村集體資產(chǎn)的改革工作程序還需規(guī)范管理。
已開展股份制改革的村, 基本能夠按當(dāng)?shù)貙?shí)際情況并按股份制改革的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對(duì)于開展了股份化改革的12個(gè)村, 課題組對(duì)其中來自浙江的11個(gè)村做了分析 (因山東僅1個(gè)樣本村開展了股份化改革, 體量太小, 未列入分析) 。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn), 該11個(gè)村都召開了社員大會(huì), 這表明目前浙江省村集體資產(chǎn)的股份制改革還比較規(guī)范。在社員身份認(rèn)定上, 均采取了按戶口分配股份, 即戶籍在本村的人全部進(jìn)行入股分配。這個(gè)方式較為簡便可行, 但是不一定可以推廣到其他地區(qū), 比如調(diào)研中的山東省改革村, 社員不僅包括戶籍在本村的居民, 還包括戶籍不在本村但長期居住在本村并對(duì)本村有貢獻(xiàn)的人。這種方式對(duì)于處理如何兼顧本村人身份和村外流動(dòng)人口問題上較有借鑒意義。股份分配方式上, 浙江省主要采用一人一股制。政府在推廣時(shí), 同樣可以考慮人口股與老齡股相結(jié)合的方式, 讓長期為本村勞動(dòng)的人口獲得更多收益。分紅方式主要是按股分配, 然而, 由于各地農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革尚在初期, 沒有一個(gè)改革村執(zhí)行了股權(quán)分紅, 因此改革的效果仍需時(shí)間檢驗(yàn)。綜上所述, 浙江省的股份制改革具有較多地方特色, 且樣本量較小, 全國推廣時(shí)需要因地制宜, 做更多切實(shí)的考慮。
(三) 影響農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)的相關(guān)因素的描述性統(tǒng)計(jì)
在股份制改革方面, 受限于樣本數(shù)量, 難以歸納出普遍性的現(xiàn)象。因此, 本文暫不對(duì)其相關(guān)影響因素展開討論, 僅對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)情況及其可能的影響因素進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。
盡管總樣本平均水平上已確權(quán)的資產(chǎn)平均價(jià)值顯著低于未確權(quán)資產(chǎn)平均價(jià)值, 但各省確權(quán)與未確權(quán)資產(chǎn)平均價(jià)值之間存在明顯的非一致性差異。如表4所示, 2017年初, 總樣本未確權(quán)的資產(chǎn)平均價(jià)值為167萬元, 比已確權(quán)資產(chǎn)的平均價(jià)值 (82萬元) 高一倍;從資產(chǎn)的人均價(jià)值看, 未確權(quán)資產(chǎn)人均價(jià)值1916元也高于已確權(quán)資產(chǎn)人均價(jià)值 (1352元) 。但從各省數(shù)據(jù)看, 未確權(quán)資產(chǎn)價(jià)值高于確權(quán)資產(chǎn)價(jià)值的現(xiàn)象并不是一致的, 只有一半左右的省存在以上現(xiàn)象 (例如吉林、山東和陜西) , 而在一些省份 (例如黑龍江、四川和河南) , 資產(chǎn)確權(quán)與其價(jià)值則呈現(xiàn)相反的關(guān)系。
從資產(chǎn)平均價(jià)值角度來看, 各種類型資產(chǎn)確權(quán)進(jìn)度存在明顯差異 (見表5) 。首先, 無論是從資產(chǎn)平均價(jià)值還是人均價(jià)值角度來看, 經(jīng)營性資產(chǎn)的確權(quán)進(jìn)程明顯落后于資源性與非經(jīng)營性資產(chǎn)的確權(quán)。如表5所示, 未確權(quán)經(jīng)營性資產(chǎn)平均價(jià)值 (106萬元) 是已確權(quán)經(jīng)營性資產(chǎn)平均價(jià)值 (29萬元) 的近四倍, 而未確權(quán)經(jīng)營性資產(chǎn)人均價(jià)值 (1028元) 也明顯高于已確權(quán)的資產(chǎn)人均價(jià)值 (341元) 。其次, 從資產(chǎn)平均價(jià)值角度, 資源性和非經(jīng)營性資產(chǎn)未確權(quán)比例大于確權(quán);但從資產(chǎn)人均價(jià)值來看, 資源性和非經(jīng)營性資產(chǎn)的確權(quán)比例遠(yuǎn)超過未確權(quán)的資產(chǎn)。以上結(jié)果可能與集體資產(chǎn)平均價(jià)值以及相關(guān)利益集團(tuán)規(guī)模有關(guān), 較高的集體資產(chǎn)平均價(jià)值與較多的利益相關(guān)者增加了農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)的難度。
農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)進(jìn)度與基層政治社會(huì)環(huán)境存在一定相關(guān)性。村長或村支書來自村里大族的村子一般沿襲了較為傳統(tǒng)的集權(quán)式村治, 導(dǎo)致村經(jīng)營性與非經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)數(shù)量比例相對(duì)較低, 而資源性資產(chǎn)確權(quán)比例較高。如表6所示, 對(duì)于村長或村支書來自村內(nèi)大姓的村樣本, 平均35%的經(jīng)營性資產(chǎn)和15%的非經(jīng)營性資產(chǎn)完成了確權(quán);而對(duì)于村長或村支書來自非大姓的村樣本, 平均55%的經(jīng)營性資產(chǎn)和33%的非經(jīng)營性資產(chǎn)完成了確權(quán)。相反, 如果村長或村支書來自村內(nèi)大姓, 那么村集體資產(chǎn)中資源性資產(chǎn)確權(quán)比例較高, 達(dá)到33%。由此可見, 傳統(tǒng)的集權(quán)式村治有利于農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán), 但卻阻礙了經(jīng)營性與非經(jīng)營性資產(chǎn)的確權(quán)。
表6 2017年初樣本村集體資產(chǎn)確權(quán)數(shù)比例與基層政治社會(huì)環(huán)境的關(guān)系 (%)
(四) 影響農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)的相關(guān)因素的多元回歸分析
以上描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明, 村集體資產(chǎn)確權(quán)改革可能受地區(qū)、資產(chǎn)類型、基層政治社會(huì)環(huán)境等因素影響?？紤]到影響集體資產(chǎn)確權(quán)改革的多個(gè)因素可能存在一定的相關(guān)性, 下面建立計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型, 利用多元回歸分析方法來更準(zhǔn)確揭示各因素對(duì)不同類型集體資產(chǎn)確權(quán)的影響:
其中, 模型的被解釋變量yij表示第j個(gè)村第i種類型 (i=1和2, 分別對(duì)應(yīng)經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)) *資產(chǎn)確權(quán)情況;如果完成確權(quán), yij為1, 否則為0。Valueij為第j個(gè)村第i種資產(chǎn)的價(jià)值。Leadj反映基層政治社會(huì)環(huán)境, 用村主任 (或支書) 是否大姓和村內(nèi)是否有1～2個(gè)大姓兩個(gè)虛擬變量來表示。同時(shí), 為了分析不同政治環(huán)境下資產(chǎn)價(jià)值對(duì)其確權(quán)的影響, 引入資產(chǎn)價(jià)值Valueij和村主任 (或支書) 是大姓Leadj的交叉項(xiàng)。Typeij為具體資產(chǎn)類型, 對(duì)經(jīng)營性資產(chǎn)來說, 使用是否機(jī)器設(shè)備、村辦企業(yè)、校舍、小產(chǎn)權(quán)房等四個(gè)虛擬變量表示, 小水電作為對(duì)照;對(duì)資源性資產(chǎn)來說, 使用是否池塘和林木兩個(gè)虛擬變量表示, 其他類型的資源性資產(chǎn)作為對(duì)照。Marketj反映村市場環(huán)境, 使用村委會(huì)到最近的鄉(xiāng)級(jí)以上公路距離、到縣政府所在地距離、到最近的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場距離、村內(nèi)是否有農(nóng)資店、村內(nèi)是否有快遞服務(wù)等變量表示。Provj為省虛擬變量。向量X包含耕地情況、村總?cè)丝跀?shù)量等其它控制變量。表7匯報(bào)了多元回歸模型中所包括的主要變量的變量說明與基本統(tǒng)計(jì)情況。由于所建計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型中, 因變量為二元離散變量, 采用logit回歸分析, 表8匯報(bào)了村集體經(jīng)營性資產(chǎn)與資源性資產(chǎn)是否確權(quán)的logit回歸估計(jì)結(jié)果。
表7 自變量說明及其基本統(tǒng)計(jì)情況
表8估計(jì)結(jié)果表明了基層政治社會(huì)環(huán)境與資產(chǎn)規(guī)模對(duì)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)有顯著影響。當(dāng)因變量為經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)時(shí), 村主任或支書是大姓的虛擬變量與資產(chǎn)價(jià)值的交叉項(xiàng)估計(jì)系數(shù)為-2.793, 而邊際影響為0.56, 且在10%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著, 表明如果村長或支書來自村內(nèi)大姓, 經(jīng)營性資產(chǎn)價(jià)值每增加一百萬元, 其確權(quán)的概率下降56%。雖然該變量對(duì)資源型資產(chǎn)確權(quán)的影響也為負(fù), 但統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)不顯著?？紤]到經(jīng)營性資產(chǎn)的確權(quán)比例也只有44%, 估計(jì)結(jié)果表明了基層政治社會(huì)環(huán)境和資產(chǎn)規(guī)模對(duì)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的影響是相當(dāng)大的。在所有權(quán)虛置的情況下, 如果村長或者村支書來自村內(nèi)大族, 即傳統(tǒng)的集權(quán)式村治, 農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模越大, 越容易導(dǎo)致其被大族掌握, 因此對(duì)確權(quán)改革的自發(fā)性不強(qiáng)。
注:為節(jié)省篇幅, 未列出省虛擬變量回歸系數(shù)。括號(hào)內(nèi)匯報(bào)的所有標(biāo)準(zhǔn)誤都是以縣為cluster估計(jì)。*、**、***分別表示在10%、5%和1%的水平下顯著
此外, 資產(chǎn)類型、村市場環(huán)境、人口數(shù)量等對(duì)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)也有一定影響。如表8所示, 當(dāng)因變量為經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)時(shí), 村辦企業(yè)的虛擬變量顯著為正, 表明相對(duì)于小水電, 村辦企業(yè)形式的經(jīng)營性資產(chǎn)更易確權(quán)。村內(nèi)市場環(huán)境的改善也增加了經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)的難度。從資源性資產(chǎn)的確權(quán)來看, 村集體池塘和林木確權(quán)難度較大。
五、主要結(jié)論和政策建議
本文在對(duì)我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革歷程和各地改革模式梳理的基礎(chǔ)上, 利用全國九省156個(gè)村的調(diào)研數(shù)據(jù), 分析了我國農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程及其影響因素。得出如下主要結(jié)論: (1) 農(nóng)村集體資產(chǎn)改革進(jìn)度省際間差異較大, 試點(diǎn)改革進(jìn)展良好, 但部分地方改革規(guī)范性還有待完善。 (2) 農(nóng)村集體資產(chǎn)的確權(quán)進(jìn)展影響因素因地而異, 資產(chǎn)價(jià)值越高和村領(lǐng)導(dǎo)權(quán)勢越大, 確權(quán)進(jìn)度越慢, 而經(jīng)營性資產(chǎn)的確權(quán)難度同其資產(chǎn)類型有關(guān)。同時(shí), 資產(chǎn)價(jià)值高低影響著利益攸關(guān)方的自發(fā)性;經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)與股份制改革能否順利推行, 與一村政治結(jié)構(gòu)、地理位置和人口結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。 (3) 資產(chǎn)評(píng)估、成員界定、股權(quán)分配和產(chǎn)權(quán)制度安排等是村集體經(jīng)營性政策改革的難點(diǎn)和關(guān)鍵。農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)價(jià)值差異大, 估價(jià)難以避免受自身利益的影響, 受村干部本身利益影響, 資產(chǎn)價(jià)值估計(jì)偏高與偏低現(xiàn)象同時(shí)存在;不同村莊的人口變動(dòng)差異顯著, 成員界定、股權(quán)分配和量化都涉及到所有人的切身利益和村集體經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展;產(chǎn)權(quán)制度安排和資產(chǎn)管理影響現(xiàn)在和未來村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份制的運(yùn)行和發(fā)展。 (4) 村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革和資產(chǎn)管理沒有統(tǒng)一模式, 關(guān)鍵是如何發(fā)展適合本地實(shí)際情況的改革模式。
基于本項(xiàng)研究結(jié)果, 提出如下政策建議: (1) 穩(wěn)妥并因地制宜地推進(jìn)村集體資產(chǎn)確權(quán)和股份制等改革, 確保資產(chǎn)增值與農(nóng)民增收。學(xué)術(shù)界和政界對(duì)村集體資產(chǎn)改革的必要性和重要性已有充分論證和統(tǒng)一的認(rèn)識(shí), 但實(shí)施過程中還缺乏明確的章法可循。建議中央在成員界定、股權(quán)分配、股權(quán)流轉(zhuǎn)和退出制度安排等重要問題上設(shè)置最基本的“底線”, 在避免村集體資產(chǎn)流失和受部分有勢力群體影響的同時(shí), 使基層政府和村集體組織有法可依;在此基礎(chǔ)上, 讓各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和面臨的問題, 因地制宜地實(shí)施更加符合本村所有集體成員利益的改革方案。同時(shí)改革既要公平民主、公開透明, 也要產(chǎn)權(quán)明晰、管理完善。 (2) 對(duì)村集體開展第三方評(píng)估, 對(duì)不同類別的經(jīng)營性資產(chǎn)實(shí)施適應(yīng)本類別資產(chǎn)的改革方案。本文調(diào)研表明, 集體性經(jīng)營資產(chǎn)估價(jià)和改革受部分利益群體影響較大, 建議在縣級(jí)層面引入第三方評(píng)估機(jī)制, 對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)做全面和客觀的估值, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)對(duì)所有村的各項(xiàng)經(jīng)營性資產(chǎn)公示其價(jià)值的評(píng)估結(jié)果, 提升信息透明度和村民監(jiān)督權(quán)。村經(jīng)營性資產(chǎn)主要集中在村辦企業(yè)/廠房和小產(chǎn)權(quán)房上, 因?yàn)椴煌Y產(chǎn)的改革有其自身特性 (例如小產(chǎn)權(quán)房改革還需遵循其相關(guān)法律) , 改革方案需細(xì)化到具體的、不同類型的經(jīng)營性資產(chǎn)。 (3) 關(guān)注村集體資源性資產(chǎn)的改革, 讓農(nóng)民從農(nóng)村改革中獲得更多的利益。調(diào)研表明, 村集體經(jīng)營性資產(chǎn)擁有的平均價(jià)值并不高, 人均只有240元左右, 而且能有價(jià)值的資產(chǎn)多數(shù)也在實(shí)際經(jīng)營中獲得收益, 并已用于村公共服務(wù)等支出, 改革對(duì)農(nóng)民未來增收影響將相當(dāng)有限。在不包括村集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地的情況下, 村集體的資源性資產(chǎn)價(jià)值也是經(jīng)營性資產(chǎn)的近三倍。要顯著提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入, 需要深化包括集體建設(shè)用地、宅基地和資源性資產(chǎn)的改革。 (4) 在推進(jìn)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的同時(shí), 要關(guān)注區(qū)域間農(nóng)民收入差距擴(kuò)大的現(xiàn)象, 及時(shí)出臺(tái)其他相關(guān)配套政策。本文研究表明, 目前沒有任何集體經(jīng)營性資產(chǎn)的村, 多數(shù)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū), 或者處于地理區(qū)位相對(duì)差和交通運(yùn)輸不暢的鄉(xiāng)村, 這些地區(qū)和鄉(xiāng)村的農(nóng)民本來收入就低, 現(xiàn)在又不能從改革中收益, 農(nóng)民收入差距必然擴(kuò)大。為此, 建議加大中央對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民收入轉(zhuǎn)移支持力度, 并把無村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的村 (占30左右%) 列入扶持重點(diǎn)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2019(05)
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