摘要：脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來(lái)，中國(guó)扶貧政策仍在開(kāi)發(fā)式扶貧的基礎(chǔ)上建立，同時(shí)，為應(yīng)對(duì)21世紀(jì)以來(lái)特別是21世紀(jì)第二個(gè)十年以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，在扶貧領(lǐng)導(dǎo)體制、貧困治理機(jī)制、扶貧方式等多個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。在扶貧體制方面，創(chuàng)新使用政府行政主導(dǎo)、五級(jí)書(shū)記掛帥、第一書(shū)記駐村等方式；在貧困治理機(jī)制方面，打破部門(mén)壁壘，實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別，回歸部門(mén)專(zhuān)業(yè)技術(shù)理性，建立考核評(píng)估體系；在扶貧方式方面，因地因人因需制宜創(chuàng)新和擴(kuò)展多元化扶貧方式。在政策的引領(lǐng)下，精準(zhǔn)扶貧工作取得了一系列成績(jī)，是中國(guó)扶貧的新實(shí)踐、中國(guó)減貧敘事中的新故事。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；扶貧新實(shí)踐；領(lǐng)導(dǎo)體制；治理機(jī)制；扶貧方式
在2012年以來(lái)的農(nóng)村扶貧工作中，通常使用兩個(gè)術(shù)語(yǔ)，一是精準(zhǔn)扶貧，二是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)形象地代表了這一階段農(nóng)村扶貧工作的基本特征。精準(zhǔn)代表了扶貧的方式，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)呈現(xiàn)了扶貧的機(jī)制，兩者共同構(gòu)成了新時(shí)期農(nóng)村扶貧工作的新特征。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年以來(lái)，中國(guó)政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件都發(fā)生了根本性的變化。其中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的影響、社會(huì)分化日益明顯是這一階段扶貧工作所面臨的新挑戰(zhàn)[1][2]。與以往不同的是，進(jìn)入新階段以來(lái)，貧困人口的比例并不算很高，然而絕對(duì)數(shù)量依然很大，因此，難以通過(guò)全面實(shí)施保護(hù)托底式的脫貧方式來(lái)解決貧困問(wèn)題。同時(shí)，也難以通過(guò)一般的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)脫貧，扶貧工作面臨雙重壓力。
貧困并非中國(guó)獨(dú)有的問(wèn)題，貧困治理也始終是一項(xiàng)世界性的議題[3][4][5]。貧困的治理模式大致有兩種。一種是以美國(guó)為代表的強(qiáng)調(diào)“個(gè)人努力進(jìn)取”的脫貧模式。這種模式的核心是個(gè)人在市場(chǎng)中通過(guò)努力改善自己的生計(jì)，并主要通過(guò)個(gè)人收入在市場(chǎng)機(jī)制中保障自身福利，如將個(gè)人收入用于投資商業(yè)化的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等機(jī)制以確保個(gè)人未來(lái)福利的維持或改善。盡管美國(guó)政府有扶貧救助計(jì)劃，尤其是社會(huì)慈善救助，但從總體上講，美國(guó)的貧困治理并不依靠收入轉(zhuǎn)移[6]。第二種貧困治理模式是北歐和西歐的福利國(guó)家模式。該模式的核心是通過(guò)高稅收抑制收入差異，再通過(guò)收入分配形成相對(duì)公平的國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)保障和就業(yè)保障機(jī)制[7]。美國(guó)的貧困治理雖然具有很強(qiáng)的個(gè)體效率激勵(lì)效應(yīng)，但由于其無(wú)法應(yīng)對(duì)處于貧困陷阱中的貧困人口問(wèn)題而備受詬病[8]。歐洲模式雖然從制度上最大程度地發(fā)揮了兜底作用，但背負(fù)巨大的福利負(fù)擔(dān)，形成了福利陷阱[9]。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，沉重的福利負(fù)擔(dān)曾促使德國(guó)嘗試將社會(huì)保障政策引向自由主義的市場(chǎng)機(jī)制，卻因得不到民眾支持而告終，福利政策進(jìn)入進(jìn)退兩難的局面[10]。很多后發(fā)型國(guó)家，如日本、韓國(guó)、新加坡等在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后基本采用介于美國(guó)和歐洲之間的模式[11][12][13]。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的發(fā)展中國(guó)家，如巴西，則嘗試創(chuàng)新性地采用收入轉(zhuǎn)移模式[14]。這一模式一度取得喜人效果，但難以解決貧困者的收入問(wèn)題，因此無(wú)法從根本上解決國(guó)家的整體貧困問(wèn)題。
中國(guó)政府自21世紀(jì)初就關(guān)注到經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，在21世紀(jì)第一個(gè)十年的扶貧戰(zhàn)略中開(kāi)始逐步建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，并逐步實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的銜接，推動(dòng)一系列針對(duì)貧困地區(qū)的社會(huì)保障政策的建立與落實(shí)[15]。這一時(shí)期，中國(guó)的農(nóng)村貧困治理開(kāi)始面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利改善的雙重壓力，但開(kāi)發(fā)和保護(hù)有機(jī)銜接的貧困治理機(jī)制卻未能得到完整發(fā)育。到了21世紀(jì)的第二個(gè)十年，壓力日益突顯，在貧困人口的絕對(duì)數(shù)量依然很大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還未達(dá)到較高程度的情況下，一方面，中國(guó)需要進(jìn)一步挖掘開(kāi)發(fā)式扶貧的潛力，以避免直接的收入轉(zhuǎn)移，另一方面，需要根據(jù)財(cái)政承受能力建立有效的保護(hù)和托底機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧階段，最終走向兩項(xiàng)制度的有機(jī)融合，而且形成了更為廣泛的開(kāi)發(fā)式與保護(hù)式扶貧相互結(jié)合的扶貧戰(zhàn)略。不僅開(kāi)創(chuàng)了新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村扶貧的新格局，同時(shí)也為國(guó)際減貧實(shí)踐提供了新經(jīng)驗(yàn)。
新時(shí)期我國(guó)設(shè)定了到2020年消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是我國(guó)治國(guó)理政的新實(shí)踐。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)的一系列戰(zhàn)略和政策則是為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的挑戰(zhàn)而形成的。本文不是針對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的系統(tǒng)評(píng)價(jià)和總結(jié)，也不是對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行理論歸納，而是基于以往的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐，從貧困治理機(jī)制、扶貧領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和扶貧方式創(chuàng)新等不同方面對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行比較性的解釋和說(shuō)明，從而為這項(xiàng)工作提供更多思考。
一、精準(zhǔn)扶貧的成績(jī)簡(jiǎn)要
如果考慮到這個(gè)階段減貧的難度，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來(lái)農(nóng)村貧困人口年均減少1000萬(wàn)以上應(yīng)該是中國(guó)減貧歷史上最好的業(yè)績(jī)。如表1所示，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的數(shù)量和貧困發(fā)生率大幅下降。全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2010年的16567萬(wàn)人下降到2018年的1660萬(wàn)人，同期貧困發(fā)生率從2010年的17.2%下降至1.7%。與此同時(shí)，農(nóng)村居民人均可支配收入從2010年的5919元增加到14617元，貧困地區(qū)2018年農(nóng)村居民人均可支配收入則增長(zhǎng)到10371元，14個(gè)集中連片特困地區(qū)2018年農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)10260元，均高于全國(guó)農(nóng)村上年增速[16] ，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于每人每年2300元（2010年不變價(jià)）的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)(詳見(jiàn)表1)。
表1 按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量的農(nóng)村貧困狀況
數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》[17]
同時(shí)，從貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生條件改善等方面，也可以看出精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的成就。在住房質(zhì)量改善方面，2017年貧困地區(qū)農(nóng)村居民居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農(nóng)戶(hù)比重為58.1%，比2012年上升18.9個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)村居民戶(hù)均住房面積也比2012年增加21.4平方米。在飲水安全方面，2017年貧困地區(qū)農(nóng)村飲水無(wú)困難的農(nóng)戶(hù)比重為89.2%，比2013年提高了8.2個(gè)百分點(diǎn)；使用管道供水的農(nóng)戶(hù)比重為70.1%，比2013年提高16.5個(gè)百分點(diǎn)；使用經(jīng)過(guò)凈化處理自來(lái)水的農(nóng)戶(hù)比重為43.7%，比2013年提高13.1個(gè)百分點(diǎn)。
截至2017年末，貧困地區(qū)通電話(huà)的自然村比重從2012年的93.3%上升到2017年的98.5%，提高5.2個(gè)百分點(diǎn)；通有線電視信號(hào)的自然村比重為86.5%，比2012年提高17.5個(gè)百分點(diǎn)；通寬帶的自然村比重為71.0%，比2012年提高32.7個(gè)百分點(diǎn)。2017年貧困地區(qū)村內(nèi)主干道路面經(jīng)過(guò)硬化處理的自然村比重為81.1%，比2013年提高21.2個(gè)百分點(diǎn)；通客運(yùn)班車(chē)的自然村比重為51.2%，比2013年提高12.4個(gè)百分點(diǎn)[18]（詳見(jiàn)表2）。
表2 2013-2017年貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件
數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《扶貧開(kāi)發(fā)成就舉世矚目 脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展——改革開(kāi)放40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之五》
2017年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民16歲以上家庭成員均未完成初中教育的農(nóng)戶(hù)比重為15.2%，比2012年下降3.0個(gè)百分點(diǎn)；84.7%的農(nóng)戶(hù)所在自然村上幼兒園便利，88.0%的農(nóng)戶(hù)所在自然村上小學(xué)便利，分別比2013年提高17.1和10.0個(gè)百分點(diǎn)；有文化活動(dòng)室的行政村比重為89.2%，比2012年提高14.7個(gè)百分點(diǎn)[19]（詳見(jiàn)表3）。
表3 貧困地區(qū)農(nóng)村教育文化情況
數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《扶貧開(kāi)發(fā)成就舉世矚目 脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展——改革開(kāi)放40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之五》
2017年，貧困地區(qū)農(nóng)村擁有合法行醫(yī)證醫(yī)生或衛(wèi)生員的行政村比重為92.0%，比2012年提高8.6個(gè)百分點(diǎn)；92.2%的戶(hù)所在自然村有衛(wèi)生站，比2013年提高7.8個(gè)百分點(diǎn)；擁有畜禽集中飼養(yǎng)區(qū)的行政村比重為28.4%，比2012年提高12.4個(gè)百分點(diǎn)；61.4%的戶(hù)所在自然村垃圾能集中處理，比2013年提高31.5個(gè)百分點(diǎn)[20]（詳見(jiàn)表4）。
表4 2013-2017年貧困地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件
數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《扶貧開(kāi)發(fā)成就舉世矚目 脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展——改革開(kāi)放40年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就 系列報(bào)告之五》
脫貧攻堅(jiān)所取得的成就主要得益于精準(zhǔn)扶貧的一系列戰(zhàn)略和政策，在貧困治理的場(chǎng)域中實(shí)事求是地把握了公平和效率的辯證關(guān)系，在政府“扶貧責(zé)任—識(shí)別貧困者—打破貧困”的制度性約束下，為整合不同的扶貧資源，創(chuàng)新扶貧方式，向貧困者提供人力資源支持，凝聚社會(huì)的扶貧共識(shí)等諸多方面進(jìn)行了全面的創(chuàng)新，構(gòu)成了中國(guó)扶貧歷史過(guò)程中的新實(shí)踐和新經(jīng)驗(yàn)，是中國(guó)減貧敘事中的新故事。
二、扶貧領(lǐng)導(dǎo)體制的創(chuàng)新
（一）“政府行政主導(dǎo)”扶貧模式
中國(guó)消除貧困的重要經(jīng)驗(yàn)之一是黨和國(guó)家對(duì)扶貧工作高度重視下的“政府行政主導(dǎo)”扶貧模式，。從國(guó)家法制角度講，中國(guó)的特色是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治國(guó)家治理，并非分權(quán)制的國(guó)家法治治理。這是中國(guó)“黨和國(guó)家高度重視扶貧工作”和“集中力量辦大事”的政治實(shí)踐在憲法條件下的合法性基礎(chǔ)。1986年，中國(guó)政府成立了國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，至此，農(nóng)村扶貧工作正式成為了中國(guó)政府的專(zhuān)項(xiàng)職責(zé)。正是這樣一個(gè)機(jī)制孕育了中國(guó)在發(fā)展中擺脫貧困的“政府主導(dǎo)”扶貧模式。同時(shí)也需要看到這種模式依然屬于政府序列下的行政治理。這一模式雖然在戰(zhàn)略統(tǒng)一和實(shí)施效率上優(yōu)于技術(shù)官僚的治理，但是當(dāng)扶貧工作需要超越政府部門(mén)利益的情況下，“政府主導(dǎo)”依然顯得力不從心，這在一定程度上是由于部門(mén)利益所致[21]，體制安排仍有一定局限性。
（二）“超越行政”的貧困治理——五級(jí)書(shū)記掛帥
如前所述，到2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的任務(wù)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)項(xiàng)目，而是涉及到如何突破結(jié)構(gòu)性制約和資源再分配機(jī)制的重大政治議程。一方面，必須基于“政府主導(dǎo)”的原則統(tǒng)籌社會(huì)資源，另一方面，這一議程的落實(shí)如沒(méi)有超越行政就很容易陷入政府部門(mén)行政結(jié)構(gòu)的約束之中，引發(fā)了公共服務(wù)的碎片化[22]。傳統(tǒng)的“政府主導(dǎo)”模式雖然能避免碎片化扶貧，但難以避免行政層面分割扶貧的局面。而扶貧工作需要在社會(huì)和行政兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)高度集中統(tǒng)一。很多針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的研究認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)行的扶貧方略屬于行政治理和運(yùn)動(dòng)式治理，并就此提出了不同的觀點(diǎn)[23][24][25][26]。事實(shí)上，精準(zhǔn)扶貧雖具有較強(qiáng)的運(yùn)動(dòng)式和行政式特點(diǎn)，實(shí)則是“超越行政”集中治理的政治實(shí)踐。首先，在精準(zhǔn)扶貧開(kāi)始實(shí)施之時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨就將2020年消除絕對(duì)貧困的任務(wù)作為黨的重要工作，實(shí)施“五級(jí)書(shū)記掛帥”，特別是黨的總書(shū)記將扶貧工作作為重要任務(wù)展開(kāi)部署。這在領(lǐng)導(dǎo)體制上超越了以往的“政府主導(dǎo)”，將政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h主導(dǎo)、政府落實(shí)；其次，通過(guò)雙首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、壓力層層傳遞和考核問(wèn)責(zé)等機(jī)制將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制具體化，極大地強(qiáng)化了“政府主導(dǎo)”機(jī)制。國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的權(quán)威性在精準(zhǔn)扶貧工作中得以加強(qiáng)，工作效率得以提升。并且，總書(shū)記親自深入貧困地區(qū)，帶動(dòng)各級(jí)黨的書(shū)記直接參與扶貧行動(dòng)。
（三）外部組織資源落地——第一書(shū)記駐村
“五級(jí)書(shū)記掛帥”的領(lǐng)導(dǎo)包括黨在中央對(duì)扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)，以及黨對(duì)扶貧工作第一線的領(lǐng)導(dǎo)，向貧困村派駐第一書(shū)記的措施將扶貧領(lǐng)導(dǎo)體制從戰(zhàn)略政策層面貫穿到實(shí)踐層面。截至2018年底，全國(guó)共派出45.9萬(wàn)名第一書(shū)記，目前仍有20.6萬(wàn)人在崗[27]。向貧困村派出第一書(shū)記的主要原因是：首先，在過(guò)去幾十年中，農(nóng)村地區(qū)組織人力資源極度匱乏，貧困地區(qū)則更為嚴(yán)重，而扶貧措施精準(zhǔn)到每一戶(hù)，這意味著需要大量的人力資源，將中央和地方政府、企事業(yè)單位的年輕人以第一書(shū)記的形式派駐貧困村，極大地補(bǔ)充了貧困地區(qū)的組織人力資源。扶貧工作是一項(xiàng)復(fù)雜的政治社會(huì)工作。中國(guó)的鄉(xiāng)村是一個(gè)以地緣親緣為紐帶的社會(huì)，扶貧工作涉及到復(fù)雜的利益分配問(wèn)題，比如貧困戶(hù)識(shí)別、扶貧措施的到位，雖然這些工作都有明確指標(biāo)和程序要求，但即使規(guī)定非常客觀科學(xué)，在熟人社會(huì)的背景下，如果僅依靠村干部來(lái)推動(dòng)實(shí)施，則很難展開(kāi)工作[28][29]。村干部本身就是村里人，在實(shí)際操作中確保公平面臨一定困難。外部組織資源的介入可以有效地協(xié)助村干部更為有效地展開(kāi)工作，事實(shí)上，從建檔立卡工作的開(kāi)展到各項(xiàng)扶貧措施的落地，正是在派駐第一書(shū)記的條件下展開(kāi)的。
貧困村派駐的第一書(shū)記不僅是鄉(xiāng)村利益的社會(huì)調(diào)節(jié)器，同時(shí)也是扶貧的重要資源，他們基本都是受過(guò)高等教育的中青年，具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，更重要的是，他們擁有所在工作單位的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，能有效利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)將信息和技術(shù)引入扶貧工作中，不少扶貧創(chuàng)新來(lái)自于第一書(shū)記。
自中國(guó)20世紀(jì)80年代有組織地實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)工作以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧工作在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)現(xiàn)重大創(chuàng)新。這一體制在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，并克服了政府主導(dǎo)作用發(fā)揮的不足，為在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下打破扶貧工作中的部門(mén)利益奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，這也是自2012年以來(lái)貧困人口數(shù)量能夠迅速下降的根本原因，是新時(shí)期中國(guó)扶貧新故事的重要內(nèi)容之一。
三、貧困治理機(jī)制的創(chuàng)新
（一）競(jìng)爭(zhēng)性政治下的激勵(lì)失靈
貧困治理幾乎是所有發(fā)展中國(guó)家國(guó)家治理的重要內(nèi)容，也是治理的難點(diǎn)，因?yàn)榉鲐毜淖h程涉及到利益調(diào)整和資源配置，需要廣泛而深入的政治共識(shí)。在競(jìng)爭(zhēng)性政治的條件下，行政官僚治理體系是這些國(guó)家的治理基本結(jié)構(gòu)。政治議題納入行政議程也需要基于法律。因此，在這些國(guó)家中，除非執(zhí)政黨在議會(huì)占據(jù)多數(shù)席位，否則執(zhí)政黨提出的建議容易成為政黨斗爭(zhēng)的犧牲品。解決貧困問(wèn)題涉及到利益的調(diào)整、部門(mén)資源的分配和使用，因此很容易成為政黨和行政官僚博弈的工具。從1601年的《伊麗莎白濟(jì)貧法》開(kāi)始到現(xiàn)在，英國(guó)的扶貧法案已經(jīng)歷了幾百年的演化。美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬的全民醫(yī)療法案從提出到終結(jié)，更是現(xiàn)代社會(huì)“一個(gè)社會(huì)正義議題是如何被競(jìng)爭(zhēng)性政治條件下黨派政治和利益集團(tuán)犧牲”的典型案例。
在行政體系下，各個(gè)部門(mén)均會(huì)按照自身的技術(shù)官僚理性來(lái)確定工作重點(diǎn)。同時(shí)，專(zhuān)業(yè)行政部門(mén)的治理會(huì)受到政治的影響，即使行政治理具有一定的獨(dú)立性，政黨政治議程對(duì)其影響仍然是不可避免的[30]。與此同時(shí)，專(zhuān)業(yè)行政部門(mén)的治理又很容易在行政獨(dú)立運(yùn)行的體制下優(yōu)先確保其部門(mén)利益[31]。部門(mén)利益來(lái)源于兩方面的影響：一方面，專(zhuān)業(yè)部門(mén)的治理往往遵循專(zhuān)業(yè)技術(shù)主義的理性和邏輯，如農(nóng)業(yè)部門(mén)和水利部門(mén)遵循自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)或水利應(yīng)用技術(shù)的專(zhuān)業(yè)理性邏輯。部門(mén)劃分越細(xì)，由于技術(shù)理性所形成的隔離也會(huì)越大，所以在很多情況下，為了發(fā)展規(guī)劃的整體性，就會(huì)出現(xiàn)部門(mén)的反復(fù)劃分、合并與循環(huán)，這也體現(xiàn)在中國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革方面。另一方面，部門(mén)的治理也是人的治理，人是政治化和社會(huì)化的，這就是治理的人格化[32]。各個(gè)部門(mén)在部門(mén)業(yè)績(jī)的激勵(lì)下，需要呈現(xiàn)各自獨(dú)立的業(yè)績(jī)。然而，按照部門(mén)合作的邏輯，有時(shí)很難區(qū)分業(yè)績(jī)是哪個(gè)部門(mén)做出的貢獻(xiàn)，從而使業(yè)績(jī)比較出現(xiàn)困難，造成激勵(lì)失靈。
（二）精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)新機(jī)制打破部門(mén)壁壘
在中國(guó)的政治體制下，通過(guò)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)，可以很大程度上克服部門(mén)專(zhuān)業(yè)治理的弊端，特別是在精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中所形成的“五級(jí)書(shū)記掛帥”體制下，各部門(mén)之間圍繞脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)，可以做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署。但是過(guò)去在強(qiáng)調(diào)行政法治治理的過(guò)程中，部門(mén)專(zhuān)業(yè)治理已越來(lái)越法制化，比如部門(mén)的發(fā)展項(xiàng)目從論證立項(xiàng)到目標(biāo)區(qū)域的選擇，以及具體的產(chǎn)出，都需要在相對(duì)嚴(yán)格的法律框架下進(jìn)行，考核和審計(jì)均基于已經(jīng)批準(zhǔn)的文本來(lái)展開(kāi)，資源的統(tǒng)一部署依然受到行政部門(mén)專(zhuān)業(yè)治理的影響。例如，中央要求按照脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)對(duì)資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用，但很多地方政府不敢對(duì)資金的使用方向進(jìn)行調(diào)整，因?yàn)榭赡苊媾R嚴(yán)格的審計(jì)問(wèn)責(zé)。在此情況下，中央對(duì)扶貧資金的管理進(jìn)行改革，將資金使用與管理的權(quán)限下放到縣一級(jí)，同時(shí)在計(jì)劃、審計(jì)等基礎(chǔ)性制度方面進(jìn)行調(diào)整，要求涉農(nóng)項(xiàng)目按照中央精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略安排，尤其是將深度性貧困地區(qū)的需要作為重點(diǎn)，進(jìn)行資源的統(tǒng)籌[33]，涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生、交通和基礎(chǔ)設(shè)施等部門(mén)。
21世紀(jì)第一個(gè)十年的扶貧開(kāi)發(fā)確立了整村推進(jìn)的戰(zhàn)略，將貧困村作為扶貧的基本單元，由此出現(xiàn)了資金投向貧困村的具體問(wèn)題，而在僅依靠財(cái)政扶貧資金，對(duì)整體貧困則是杯水車(chē)薪，因此當(dāng)時(shí)就提出了資金整合使用的問(wèn)題，在以后的十多年中，這一問(wèn)題由于上述各種約束條件始終未能解決。隨后，在精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中確立了“五級(jí)書(shū)記掛帥”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，并迅速通過(guò)該體制打破了行政專(zhuān)業(yè)治理的結(jié)構(gòu)性制約，使擺脫貧困這一政治議題超越了行政治理的界限，形成了扶貧資源籌措使用的新機(jī)制。在此機(jī)制下，有助于農(nóng)村發(fā)展的各種資源迅速向貧困地區(qū)和貧困人口集中，極大地提高了資源的利用率。在某種意義上，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)開(kāi)展以來(lái)，之所以能夠取得如此大的成績(jī)，很大程度上得益于扶貧資源的供給強(qiáng)度。
（三）貧困再瞄準(zhǔn)——建檔立卡與貧困戶(hù)精準(zhǔn)識(shí)別
扶貧是一項(xiàng)涉及貧困人口的系統(tǒng)工程，衡量扶貧效益的高低始終圍繞著貧困人口能否受益這一問(wèn)題[34]。如何瞄準(zhǔn)貧困人口則是全球扶貧工作的難題，除了極容易識(shí)別的特殊群體如殘疾群體等以外，用發(fā)展和福利性的指標(biāo)來(lái)識(shí)別貧困群體是一個(gè)非常復(fù)雜的政治社會(huì)過(guò)程。一方面，由于真正意義上的扶貧具有無(wú)償或優(yōu)惠資源轉(zhuǎn)移的性質(zhì)，在識(shí)別貧困群體的過(guò)程中，很容易出現(xiàn)擠入現(xiàn)象，干擾扶貧的公正性，增加資源的負(fù)擔(dān)。另一方面，由于權(quán)力關(guān)系無(wú)處不在，在權(quán)力關(guān)系的制約下，會(huì)發(fā)生對(duì)貧困者的排斥，扭曲了扶貧的基本原則。從技術(shù)角度出發(fā)，僅僅依靠收入貧困線很難準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)貧困群體。中國(guó)上個(gè)世紀(jì)中期開(kāi)始實(shí)施的“八七脫貧攻堅(jiān)”開(kāi)始關(guān)注貧困群體問(wèn)題。大量研究表明，以縣為單位的區(qū)域性扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制無(wú)法有效地瞄準(zhǔn)貧困群體，592個(gè)國(guó)定貧困縣僅覆蓋了50%的貧困人口[35]。21世紀(jì)第一個(gè)十年的扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中，中國(guó)政府繼續(xù)以貧困縣為對(duì)象，并將扶貧工作的基本單元下沉到貧困村，基于收入、基礎(chǔ)設(shè)施等指標(biāo)，在全國(guó)共識(shí)別了148500個(gè)貧困村[36]。之所以把貧困村作為基本單元，主要在于聚焦貧困村可以關(guān)注更多貧困人口，然而，將扶貧基本單元下沉到村一級(jí)，盡管覆蓋了更多的貧困人口，但還遠(yuǎn)不是真正意義上的貧困群體瞄準(zhǔn)機(jī)制[37]。
長(zhǎng)期以來(lái)，在如何直接瞄準(zhǔn)貧困者的問(wèn)題上，扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制一直存在著客觀上或技術(shù)上的困難。首先，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧的基本策略，即通過(guò)改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件，向貧困地區(qū)的人口提供技術(shù)支持，以便他們能夠在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中增加收入，擺脫貧困。其次，開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略中的很多具體措施很難直接瞄準(zhǔn)貧困群體，因?yàn)檫@些扶貧措施首先是開(kāi)發(fā)性的，要求有經(jīng)濟(jì)效益，貧困戶(hù)申請(qǐng)這些項(xiàng)目也需要一定條件，如在“八七脫貧攻堅(jiān)”和整村推進(jìn)扶貧工作中許多養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)的扶貧項(xiàng)目，往往要求有配套資金，承擔(dān)項(xiàng)目的主體需要有勞動(dòng)力資源以及掌握相應(yīng)的技術(shù)和市場(chǎng)信息。因此，開(kāi)發(fā)式項(xiàng)目一定程度限制了向真正貧困群體的瞄準(zhǔn)[38]。最后，從扶貧瞄準(zhǔn)與扶貧方式的關(guān)系上講，保護(hù)式的扶貧，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等本質(zhì)上更容易瞄準(zhǔn)貧困者，因?yàn)榻逃⑨t(yī)療和社會(huì)保障缺失的群體容易識(shí)別，如誰(shuí)是輟學(xué)兒童，但在接受一定幫助后通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)增加收入則非常困難。
隨著貧困人口數(shù)量的不斷減少，貧困的特征也在發(fā)生變化。在21世紀(jì)的第二個(gè)十年，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口大多具備了相對(duì)容易識(shí)別的特征，但是從技術(shù)上講，即使2011年確定了貧困標(biāo)準(zhǔn)，依然難以確定究竟誰(shuí)是貧困者。而到2020年要消除農(nóng)村絕對(duì)貧困，客觀上需要識(shí)別扶貧對(duì)象，這是中國(guó)扶貧歷史上第一次在真正意義上考慮如何瞄準(zhǔn)貧苦者。2014年，我國(guó)開(kāi)始在全國(guó)展開(kāi)貧困戶(hù)建檔立卡制度[39]，該制度通過(guò)行政人力資源展開(kāi)貧困人口的普查。為準(zhǔn)確識(shí)別農(nóng)村貧困人口，政府采用了2011年不變價(jià)格2300元的收入標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)附加“兩不愁三保障”的非收入性貧困指標(biāo)，既把握了收入標(biāo)準(zhǔn)的維度，同時(shí)克服了利用收入維度難以識(shí)別貧困者的缺陷，將容易識(shí)別的衣、食、住房、教育、醫(yī)療作為瞄準(zhǔn)的指標(biāo)內(nèi)容，從技術(shù)的角度解決了識(shí)別貧困者的方法問(wèn)題。這是中國(guó)扶貧歷史上第一個(gè)真正意義上的貧困者瞄準(zhǔn)的機(jī)制。在這一體系的基礎(chǔ)上，各地根據(jù)實(shí)際情況創(chuàng)造出了許多創(chuàng)新方案，如貴州廣泛采用“一看房，二看糧，三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)，四看家中有沒(méi)有讀書(shū)郎”，進(jìn)一步豐富了識(shí)別貧困者的方法。按照這一方法，2014年，全國(guó)共識(shí)別2948萬(wàn)戶(hù)建檔立卡貧困戶(hù)[40]、8962萬(wàn)貧困人口[41]，為了確保精準(zhǔn)性，政府要對(duì)建檔立卡的貧困對(duì)象進(jìn)行反復(fù)核查，技術(shù)上的可識(shí)別性以及相應(yīng)的核查機(jī)制，最大程度確保了擠入和漏出的減少，為精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)提供了堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。
（四）對(duì)癥施策，回歸部門(mén)專(zhuān)業(yè)技術(shù)理性
準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困群體是確保貧困者真正受益于扶貧政策的基礎(chǔ)。在以往的扶貧實(shí)踐中，除了針對(duì)貧困群體的瞄準(zhǔn)偏離導(dǎo)致扶貧效益低下以外，扶貧措施未針對(duì)致貧原因精準(zhǔn)實(shí)施更是影響扶貧效益的重要因素。針對(duì)整村推進(jìn)扶貧措施的研究發(fā)現(xiàn)，雖然貧困村的農(nóng)民平均收入比非貧困村的農(nóng)民收入有顯著的改善，但在貧困村內(nèi)部，非貧困戶(hù)的受益程度依然高于貧困戶(hù)[42]，原因主要在于到村扶貧項(xiàng)目設(shè)置的約束，反映了過(guò)去常規(guī)的扶貧項(xiàng)目在對(duì)接真正貧困群體需求中的弊端。從國(guó)家角度出發(fā)，將扶貧項(xiàng)目聚焦到每一個(gè)貧困者的需求在技術(shù)上是可行的，但成本非常高、實(shí)施困難。按照我國(guó)政府提出的到2020年全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)，在客觀上要求不僅需要知道誰(shuí)是貧困者，還必須做到精準(zhǔn)施策。
于是，在建檔立卡的基礎(chǔ)之上，我國(guó)對(duì)致貧原因進(jìn)行了分類(lèi)。2014年，全國(guó)建檔立卡貧困戶(hù)中因病致貧和因?qū)W致貧的貧困戶(hù)分別占38.5%和9.1%，除此之外，缺資金、缺技術(shù)和缺勞力也是致貧的主要原因，因而，中國(guó)政府作出“五個(gè)一批”的具體部署。從學(xué)術(shù)角度來(lái)看，這樣的分類(lèi)未必科學(xué)，一個(gè)農(nóng)戶(hù)或個(gè)體的致貧的原因往往是綜合性的，簡(jiǎn)單地歸結(jié)為某一因素可能是片面的，例如某一農(nóng)戶(hù)存在因?qū)W致貧的現(xiàn)象，另一個(gè)農(nóng)戶(hù)可能是因病致貧，但最初兩者可能同樣因?yàn)槭杖氲拖?、無(wú)法支付教育和治療費(fèi)用而致貧，其根本原因在于城鄉(xiāng)社會(huì)基本服務(wù)的不平等。
因此，從防止貧困的角度，整體脫貧要求從根本上解決城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)的均等化問(wèn)題，政府也在全面消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)體系中進(jìn)一步增加了社會(huì)服務(wù)均等化的內(nèi)容，增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧體系設(shè)計(jì)的嚴(yán)密性。而從扶貧的角度，分類(lèi)施策則仍具有重大現(xiàn)實(shí)意義。扶貧的目標(biāo)是解決現(xiàn)實(shí)中貧困群體的問(wèn)題，在健全防止貧困發(fā)生機(jī)制的同時(shí)，需要直接瞄準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生的問(wèn)題，在社會(huì)公共服務(wù)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)均等化的條件下，需要首先解決兒童輟學(xué)和醫(yī)療救助問(wèn)題。從這個(gè)意義上講，應(yīng)對(duì)產(chǎn)生貧困的第一層原因進(jìn)行分類(lèi)，從而實(shí)施及時(shí)性的扶貧救助，這是扶貧戰(zhàn)略必須首先面對(duì)的技術(shù)問(wèn)題，否則容易導(dǎo)致扶貧資源使用的偏離。精準(zhǔn)施策的意義還在于可引導(dǎo)通過(guò)扶貧機(jī)制整合的資源進(jìn)入最需要的領(lǐng)域，并且更為科學(xué)地投入到扶貧中，這在某種程度上也回歸了部門(mén)專(zhuān)業(yè)技術(shù)理性的權(quán)威，調(diào)動(dòng)了部門(mén)積極性，同時(shí)也為部門(mén)回應(yīng)業(yè)績(jī)考核和審計(jì)提供了合法依據(jù)。針對(duì)致貧原因的分析和分類(lèi)，不僅直接服務(wù)于扶貧的需要，同時(shí)指明了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的諸多方面，為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃工作提供了諸多案例。
（五）建立考核評(píng)估體系，確保脫貧成效
在精準(zhǔn)扶貧工作中，政府對(duì)脫貧攻堅(jiān)的各個(gè)環(huán)節(jié)都設(shè)置了嚴(yán)格的考核評(píng)估制度，對(duì)于建檔立卡、精準(zhǔn)施策等實(shí)行了定期的核查，對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作采用了嚴(yán)格的第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制。2016年我國(guó)出臺(tái)《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》，要求從2016年到2020年針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的成效進(jìn)行獨(dú)立的第三方評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，于2018年全面推出建立分省交叉評(píng)估制度、全員培訓(xùn)認(rèn)證制度、APP全數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、評(píng)估大數(shù)據(jù)平臺(tái)系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)等。精準(zhǔn)扶貧中建立了系統(tǒng)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)莫?dú)立第三方評(píng)估，主要內(nèi)容是：貧困瞄準(zhǔn)和精準(zhǔn)施策是否到位，特別是圍繞著“兩不愁三保障”的具體指標(biāo)，由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)展開(kāi)評(píng)估，對(duì)于考核不合格的情況，會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。比如，安徽阜陽(yáng)市委書(shū)記以扶貧搞形式主義撤職問(wèn)責(zé)就是典型的一例。第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制不僅是確保扶貧資源使用效率的制度性約束，更是實(shí)現(xiàn)到2020年全面消除絕對(duì)貧困目標(biāo)的制度性保障。
四、扶貧方式創(chuàng)新
（一）因地因人因需制宜——扶貧方式多元化
中國(guó)貧困地區(qū)地域廣泛，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件差異較大，針對(duì)不同的致貧原因需采用不同的扶貧方式，即使同一類(lèi)別的致貧原因也無(wú)法采用單一方法來(lái)加以解決。在全面消除、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的政治壓力約束下，在扶貧質(zhì)量的監(jiān)督考核機(jī)制下，中國(guó)各地創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)各種扶貧方式：
“扶貧車(chē)間”便是眾多產(chǎn)業(yè)扶貧模式中的一個(gè)典例。在貧困人口集中的村莊，建立扶貧車(chē)間，將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到貧困村。這種模式從根本上瞄準(zhǔn)留守人口和城鎮(zhèn)返鄉(xiāng)人口無(wú)法就業(yè)的問(wèn)題，同時(shí)又規(guī)避了勞動(dòng)力外出離家、在外生活成本高昂等問(wèn)題，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的最大化。
"扶貧車(chē)間"助搬遷群眾家門(mén)口就業(yè)增收
光伏扶貧是產(chǎn)業(yè)扶貧中的另一種創(chuàng)新模式，光伏扶貧將貧困人口無(wú)法實(shí)現(xiàn)增收的土地資源，以入股的形式與能源企業(yè)相結(jié)合，通過(guò)能源收入獲得股份收入，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的增值。
土地流轉(zhuǎn)扶貧也是扶貧方式的創(chuàng)新，在很多貧困地區(qū)，農(nóng)戶(hù)有大量的荒山荒地，但由于缺乏資金、技術(shù)和信息以及相應(yīng)的組織形式等，農(nóng)戶(hù)沒(méi)有充分開(kāi)發(fā)利用這些土地資源。通過(guò)幫扶計(jì)劃，企業(yè)與農(nóng)戶(hù)簽署土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，將土地從農(nóng)民手里長(zhǎng)期租用，不少地區(qū)單個(gè)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)荒山荒地多達(dá)五十畝以上，每年可獲得數(shù)萬(wàn)元的租金收入，基本實(shí)現(xiàn)脫貧。
電商扶貧影響力較大，直接滿(mǎn)足了以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主體的貧困群體需求，長(zhǎng)期以來(lái)，如何讓小農(nóng)對(duì)接市場(chǎng)一直是開(kāi)發(fā)式扶貧難以逾越的障礙，曾有多方面的嘗試，但均無(wú)法越過(guò)中間層次多、成本高的問(wèn)題，面臨著農(nóng)戶(hù)農(nóng)產(chǎn)品出門(mén)價(jià)格被不斷擠壓的困境[43][44]。大型農(nóng)業(yè)電商平臺(tái)在這方面進(jìn)行了眾多的技術(shù)創(chuàng)新，比如淘寶村、淘寶直播、多多農(nóng)園等項(xiàng)目，有效地對(duì)接了小農(nóng)生產(chǎn)和市場(chǎng)的需求，社交農(nóng)商模式可通過(guò)瞬間凝聚巨量需求信息，有效銜接了鮮活農(nóng)產(chǎn)品需要及時(shí)消費(fèi)的特點(diǎn)。
旅游扶貧是產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中引人矚目的創(chuàng)新，隨著交通和基礎(chǔ)設(shè)施的改善，自然環(huán)境和文化資源逐漸成為貧困地區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源，各種鄉(xiāng)村旅游模式不斷出現(xiàn)，其特點(diǎn)在于讓自然環(huán)境和社會(huì)文化資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)資源，同時(shí)，可以直接吸納貧困農(nóng)戶(hù)的就業(yè)，可以產(chǎn)生比農(nóng)業(yè)更高的收入。云南勐臘縣河邊村原是一個(gè)人均可支配收入僅有4000元的貧困村，經(jīng)過(guò)4年的建設(shè)，如今成為了知名的小型會(huì)址和自然教育基地，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)了倍增。
保險(xiǎn)扶貧模式聚焦了貧困農(nóng)戶(hù)脆弱性的核心特點(diǎn)，將涉及到的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、醫(yī)療和教育等方面的風(fēng)險(xiǎn)融為一體，從制度建設(shè)的角度探索了可持續(xù)的脫貧方式。比如，河北省的社會(huì)保險(xiǎn)扶貧從防止貧困的角度在國(guó)內(nèi)率先進(jìn)行扶貧創(chuàng)新。
（二）脫貧方式的擴(kuò)展——定點(diǎn)幫扶與社會(huì)參與
定點(diǎn)幫扶與社會(huì)參與扶貧是“八七脫貧攻堅(jiān)”中開(kāi)始采用的扶貧方式，一是通過(guò)動(dòng)員全社會(huì)力量參與扶貧，對(duì)國(guó)家扶貧資源提供相應(yīng)的補(bǔ)充，豐富扶貧方式。二是通過(guò)定點(diǎn)幫扶將社會(huì)幫扶行動(dòng)具體化，激勵(lì)更多社會(huì)力量參與扶貧工作。精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展以來(lái)，定點(diǎn)扶貧和社會(huì)參與的范圍不斷擴(kuò)大，在中央各項(xiàng)政策的激勵(lì)下，大量的社會(huì)資源進(jìn)入貧困地區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年，正式立項(xiàng)開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)工作的全國(guó)性社會(huì)組織共686家，共開(kāi)展扶貧項(xiàng)目1536個(gè)，扶貧項(xiàng)目總支出約323億元，受益建檔立卡戶(hù)約63萬(wàn)戶(hù)，受益建檔立卡貧困人口約581萬(wàn)[45]。
與此同時(shí)，定點(diǎn)扶貧和社會(huì)參與的模式得到進(jìn)一步創(chuàng)新。按照扶貧主體進(jìn)行分類(lèi)，這一扶貧模式主要包括三種類(lèi)型，第一種類(lèi)型為黨和國(guó)家機(jī)關(guān)與高校、研究機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位的定點(diǎn)扶貧，其特點(diǎn)是使用公共財(cái)政資金進(jìn)行扶貧，各單位均可按照自身的專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)實(shí)施幫扶工作，呈現(xiàn)出明顯的行業(yè)和專(zhuān)業(yè)特色。第二類(lèi)為發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)之間的定點(diǎn)幫扶，如北京幫扶內(nèi)蒙古和青海，上海幫扶云南和貴州，其特點(diǎn)是既使用地方財(cái)政的公共資源，又動(dòng)員發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)資源。第三種類(lèi)型是企業(yè)和其他類(lèi)型行業(yè)的幫扶，主要由國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)實(shí)施，其中國(guó)有企業(yè)會(huì)在政府統(tǒng)一部署下進(jìn)行幫扶，民營(yíng)企業(yè)則會(huì)根據(jù)地區(qū)要求和貧困地區(qū)實(shí)際情況展開(kāi)幫扶。
例如，大型民營(yíng)企業(yè)恒大集團(tuán)在貴州畢節(jié)大方縣投入40億元人民幣進(jìn)行扶貧工作，通過(guò)易地搬遷于2017年實(shí)現(xiàn)12.73萬(wàn)貧困人口脫貧。全國(guó)工商聯(lián)發(fā)起“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”行動(dòng)，截至2018年6月底，進(jìn)入“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)臺(tái)賬管理的民營(yíng)企業(yè)有5.54萬(wàn)家，精準(zhǔn)幫扶6.28萬(wàn)個(gè)村（其中建檔立卡貧困村3.99萬(wàn)個(gè)），幫助了755.98萬(wàn)建檔立卡貧困人口，產(chǎn)業(yè)投入597.52億元，公益投入115.65億元，安置就業(yè)54.92萬(wàn)人，技能培訓(xùn)58.31萬(wàn)人[46]。同時(shí)，上海在云南文山、紅河、普洱、迪慶4州市的26個(gè)縣及德昂族、獨(dú)龍族聚居區(qū)實(shí)施定點(diǎn)幫扶，截至2014年，累計(jì)投入財(cái)政資金27.87億元，援建各類(lèi)幫扶項(xiàng)目6182個(gè)，其中整村推進(jìn)項(xiàng)目3942個(gè)，逾60萬(wàn)各族群眾直接受益[47]。另外，上海在貴州遵義的定點(diǎn)幫扶，2013-2015年間共投入援助資金10400萬(wàn)元（不含捐贈(zèng)3000萬(wàn)元），實(shí)施項(xiàng)目59個(gè)，尤其是在教育幫扶方面，投入了幫扶資金2870萬(wàn)元，用于遵義市、縣兩級(jí)5所中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及實(shí)訓(xùn)配置，極大地改善了當(dāng)?shù)氐慕虒W(xué)條件[48]。北京市在青海玉樹(shù)定點(diǎn)幫扶工作中，2018年累計(jì)安排支援資金45855萬(wàn)元、項(xiàng)目65個(gè)，其中累計(jì)投入7359萬(wàn)元支持醫(yī)療教育事業(yè)發(fā)展，“院長(zhǎng)+改革+團(tuán)隊(duì)”的醫(yī)療援青模式惠及群眾40余萬(wàn)人，產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧項(xiàng)目資金3800萬(wàn)元，間接助力3000余人實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)脫貧[49]。北京對(duì)內(nèi)蒙古的定點(diǎn)幫扶實(shí)現(xiàn)了結(jié)對(duì)幫扶全覆蓋，2018年幫扶資金投入共計(jì)9.3億元，2013-2017年間全區(qū)建檔立卡貧困人口由2013年底的157萬(wàn)人減少到2017年底的37.8萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由14.7%下降到3%以下，定點(diǎn)幫扶的脫貧成效十分顯著[50]。
定點(diǎn)幫扶和社會(huì)參與扶貧模式具有以下特點(diǎn)：第一，較為充分地補(bǔ)充政府扶貧資源的缺口，盡管中央和地方兩級(jí)的財(cái)政大量投入扶貧資金，但精準(zhǔn)扶貧工作資金需求巨大，這一方式所動(dòng)員的大量資金發(fā)揮了重大作用。第二，社會(huì)資源的使用具有靈活性，補(bǔ)充了政府資源的不足，如浙江新湖集團(tuán)，在云南深度貧困地區(qū)學(xué)前教育的相關(guān)政策下，發(fā)起了怒江學(xué)前教育全覆蓋的扶貧行動(dòng)，使云南地方教育扶貧的政策得到落實(shí)，及時(shí)彌補(bǔ)了政府在學(xué)前教育方面的資金短板。第三，促進(jìn)了大量的扶貧方式創(chuàng)新，以企業(yè)為主體的定點(diǎn)幫扶行動(dòng)充分發(fā)揮了企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力，通過(guò)建立各種益貧性的產(chǎn)業(yè)，既為貧困人口增加收入提供了機(jī)會(huì)，又為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。
在定點(diǎn)幫扶行動(dòng)中，企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)的幫扶貧困地區(qū)的行動(dòng)具有重要意義。通過(guò)慈善捐助、履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，企業(yè)在精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)揮重要作用。在最近幾年中，社會(huì)企業(yè)的實(shí)踐在西方漸漸成為企業(yè)回歸社會(huì)價(jià)值的創(chuàng)新模式。在中國(guó)，在企業(yè)參與扶貧的行動(dòng)中，政府一直強(qiáng)調(diào)企業(yè)結(jié)合自身的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，通過(guò)企業(yè)自身在貧困地區(qū)的發(fā)展帶動(dòng)該地區(qū)的發(fā)展和脫貧，這從某種程度上引導(dǎo)了企業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制下，更有效地回歸社會(huì)價(jià)值的軌道。
結(jié)論
脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來(lái)，中國(guó)所采取的一系列政策在開(kāi)發(fā)式扶貧的基礎(chǔ)上建立，同時(shí)，為應(yīng)對(duì)21世紀(jì)以來(lái)特別是21世紀(jì)第二個(gè)十年以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，扶貧政策在扶貧領(lǐng)導(dǎo)體制、貧困治理機(jī)制、扶貧方式等多個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。在扶貧體制方面，創(chuàng)新使用政府行政主導(dǎo)、五級(jí)書(shū)記掛帥、第一書(shū)記駐村等方式，既充分發(fā)揮我國(guó)集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，又在一定程度上超越行政治理碎片化等問(wèn)題，并通過(guò)引入外部組織資源緩解扶貧人力資源的不足；在貧困治理機(jī)制方面，打破部門(mén)壁壘、促進(jìn)扶貧資源向貧困地區(qū)的集中，通過(guò)建檔立卡等制度實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別，同時(shí)，針對(duì)致貧原因分類(lèi)施策、回歸部門(mén)專(zhuān)業(yè)技術(shù)理性，建立考核評(píng)估體系、確保扶貧政策實(shí)施到位；在扶貧方式方面，因地因人因需制宜創(chuàng)新多元化扶貧方式，如“扶貧車(chē)間”、光伏扶貧、電商扶貧等，并進(jìn)一步拓展定點(diǎn)幫扶與社會(huì)參與等扶貧方式。
精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來(lái)，貧困人口年均減少1000萬(wàn)以上，幾乎是減貧歷史上的最好業(yè)績(jī)，這主要得益于建立在精準(zhǔn)扶貧新機(jī)制基礎(chǔ)上的一系列政策。精準(zhǔn)扶貧政策在貧困治理的場(chǎng)域中實(shí)事求是地把握了公平和效率的辯證關(guān)系，形成了具有時(shí)代特色的新經(jīng)驗(yàn)，是中國(guó)減貧敘事中的新故事。同時(shí)，實(shí)踐中仍存在一定問(wèn)題，比如，如何把握貧困發(fā)生的規(guī)律并逐步建立符合規(guī)律的扶貧制度安排，扶貧資源投入的可持續(xù)發(fā)展，如何建立一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的貧困治理機(jī)制等問(wèn)題。
未來(lái)，需要通過(guò)系統(tǒng)的科學(xué)評(píng)估對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，并進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)貧困問(wèn)題的基礎(chǔ)性研究。在宏觀層面，既需要繼續(xù)發(fā)揮貧困人口的能動(dòng)性，又需要正視貧困人口自身努力的局限，既需要通過(guò)健全社會(huì)保障兜底扶貧，又要防止福利陷阱等相當(dāng)多的政策選擇困境。在微觀層面，需要關(guān)注貧困發(fā)生機(jī)制、有效扶貧的機(jī)制以及防止貧困發(fā)生機(jī)制等方面。
作者簡(jiǎn)介：李小云（1961-），男，陜西定邊人，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師；陳邦煉（1992-），女，廣東潮州人，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生；唐麗霞（1979-），女，安徽池州人，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師。
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