在我國(guó)征地補(bǔ)償實(shí)踐中，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)存在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、征地補(bǔ)償方式單一和征地補(bǔ)償款難到位的現(xiàn)實(shí)困境，導(dǎo)致該問(wèn)題的主要根源在于征地補(bǔ)償觀念混亂、農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論缺失和集體土地所有權(quán)主體缺位等弊端。為確保財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)，征地時(shí)應(yīng)突出土地補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)性，并貫徹市場(chǎng)化的補(bǔ)償觀念，而對(duì)于安置補(bǔ)償則應(yīng)強(qiáng)調(diào)其社會(huì)保障性質(zhì)，讓國(guó)家承擔(dān)更多的責(zé)任；同時(shí)，引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論，充實(shí)集體土地所有權(quán)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體的土地權(quán)益；此外，將農(nóng)民集體改造為特別法人，明確集體土地所有權(quán)行使和利益實(shí)現(xiàn)的組織形式及法定程序，從而在征地補(bǔ)償過(guò)程中反映農(nóng)民集體的利益追求。

在我國(guó)，征收目標(biāo)和征地程序的制度存在缺失是被征收的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)獲得充分保障的障礙，但征地時(shí)如何通過(guò)補(bǔ)償確保土地財(cái)產(chǎn)權(quán)有效實(shí)現(xiàn)卻更受各界關(guān)注。筆者擬結(jié)合征地補(bǔ)償制度及其運(yùn)行狀況對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行法理反思，并提出相關(guān)制度實(shí)現(xiàn)之建議，以期對(duì)征地補(bǔ)償實(shí)踐中處于困局的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保障問(wèn)題之破解有所裨益。

一、征地補(bǔ)償中財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)之制度困境

在我國(guó)征地補(bǔ)償制度中，有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)范在實(shí)踐中的實(shí)效不甚理想，而且長(zhǎng)期承受著理論上的責(zé)難。從現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度及其運(yùn)行來(lái)看，被征收的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之實(shí)現(xiàn)面臨的制度困境主要有三。

（一）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國(guó)2004年通過(guò)的《憲法修正案》確立了征收補(bǔ)償條款，但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻是由《土地管理法》和《物權(quán)法》所規(guī)定，其中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低一直為各界所詬病。

1.補(bǔ)償項(xiàng)目不全面。一般而言，我國(guó)征地補(bǔ)償項(xiàng)目?jī)H包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，它們都是與被征收土地具有密切聯(lián)系的直接損失。超出上述項(xiàng)目的損失不屬于補(bǔ)償對(duì)象，可見(jiàn)，我國(guó)征地補(bǔ)償項(xiàng)目極為狹隘。2019年8月26日修正后的《土地管理法》將“農(nóng)村村民住宅”納入土地征收的補(bǔ)償項(xiàng)目，但由于房屋不是土地的組成部分，其作為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)單獨(dú)被認(rèn)定為征收客體予以征收、補(bǔ)償，故本文中的分析不涉及“農(nóng)村村民住宅”補(bǔ)償問(wèn)題。在其他國(guó)家或地區(qū)，為了避免被征收人遭受不必要的損害，一般都規(guī)定了較為寬泛的補(bǔ)償項(xiàng)目，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)改良物的一并征收與補(bǔ)償、被征地使用影響接連土地的補(bǔ)償、殘余土地的一并征收與補(bǔ)償?shù)茸鞒隽艘?guī)定，從而增加了征地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目和范圍，對(duì)被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障更加充分。

2.補(bǔ)償基準(zhǔn)不合理。我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)被征收土地按照該土地的原用途予以補(bǔ)償，即集體土地的不同用途在征收時(shí)不加區(qū)別，統(tǒng)一按照或參照被征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)的確定也與耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)捆綁在一起。由于這種征地補(bǔ)償制度一概以耕地為評(píng)價(jià)土地價(jià)值的基準(zhǔn)，沒(méi)有考慮到土地的最優(yōu)利用，也沒(méi)有對(duì)土地的開(kāi)發(fā)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，從而在事實(shí)上掩蓋了集體土地用途的多樣化現(xiàn)實(shí)，剝奪了集體土地多樣化利用的可能，導(dǎo)致在實(shí)踐中貶抑了集體土地所有權(quán)的實(shí)際價(jià)值。2019年《土地管理法》改采“區(qū)片綜合地價(jià)”的征地補(bǔ)償基準(zhǔn)，但此舉未能從根本上扭轉(zhuǎn)補(bǔ)償基準(zhǔn)不合理的現(xiàn)狀。

3.計(jì)算方法不科學(xué)。在按照被征收的集體土地的原用途予以補(bǔ)償時(shí)，該土地的用途往往限于耕地，且在計(jì)算征地補(bǔ)償款時(shí)以該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值為基數(shù)，這種計(jì)算征地補(bǔ)償款的方式被稱之為“產(chǎn)值倍數(shù)法”?！爱a(chǎn)值倍數(shù)法”不考慮被征收的集體土地的潛在使用價(jià)值和市場(chǎng)價(jià)值，其只相當(dāng)于對(duì)集體土地之使用權(quán)的補(bǔ)償。為了在征地補(bǔ)償中做到“同地同價(jià)”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)?！?019年《土地管理法》將上述政策以法律形式固定下來(lái)，但該改革思路沒(méi)有跳出現(xiàn)行法對(duì)土地征收按照原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)乃季S定式，依然是試圖通過(guò)政府主導(dǎo)制定被征收集體土地的補(bǔ)償價(jià)格，踐行的還是一種與市場(chǎng)原則相違背的定價(jià)方式，故不可能真正確保集體土地的應(yīng)有價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)，也無(wú)法真正改變征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的局面。

（二）征地補(bǔ)償方式單一

在世界各國(guó)或地區(qū)征地補(bǔ)償制度中，除采用貨幣補(bǔ)償外，一般均明確了一定的替代補(bǔ)償方式，如日本征收立法規(guī)定有抵償?shù)匮a(bǔ)償、耕地造成、代行工事補(bǔ)償、代行移轉(zhuǎn)補(bǔ)償、宅地造成等替代補(bǔ)償方式；德國(guó)征收立法規(guī)定了代償?shù)匮a(bǔ)償和代償權(quán)利補(bǔ)償?shù)奶娲a(bǔ)償方式。替代補(bǔ)償彌補(bǔ)了單一貨幣補(bǔ)償方式的不足，在生產(chǎn)、生活、就業(yè)等方面降低了土地征收對(duì)被征收人的負(fù)面影響，能使其財(cái)產(chǎn)權(quán)得到更充分的保障。

在我國(guó)，1953年和1958年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)除采用貨幣補(bǔ)償外，還規(guī)定有替代補(bǔ)償方式：前者以“公地調(diào)劑+遷移費(fèi)”為替代補(bǔ)償方式；后者規(guī)定了“國(guó)有、公有土地調(diào)劑”為主、“貨幣補(bǔ)償或補(bǔ)助”為輔的替代補(bǔ)償方式，同時(shí)其還規(guī)定了不予補(bǔ)償?shù)奶厥馇樾?。但是?982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》舍棄替代補(bǔ)償方式而確立了單一的貨幣補(bǔ)償方式，此后的《土地管理法》均沿襲了該模式。2019年《土地管理法》在征收的集體土地是宅基地時(shí)，重新引入了“安排宅基地”“提供安置房”的替代補(bǔ)償方式，使此次修法體現(xiàn)出一定的進(jìn)步性。

安置補(bǔ)償不是被征收的土地之價(jià)值的直接體現(xiàn)，其本身就是對(duì)土地征收補(bǔ)償中的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償進(jìn)行替代補(bǔ)償?shù)囊环N方式。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，土地一直承擔(dān)著極不充分但在短期內(nèi)又不可能被完全消除的社會(huì)保障功能。由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所決定，保持農(nóng)民就業(yè)是使農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等得到保障的基本前提，故農(nóng)村土地征收中的安置補(bǔ)償最初都是圍繞著土地被征收后的農(nóng)民能夠充分就業(yè)展開(kāi)的。1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定了提供生產(chǎn)用地和就業(yè)安置兩種補(bǔ)償方式，1958年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》則明確規(guī)定了就地農(nóng)業(yè)安置、非農(nóng)業(yè)安置和組織移民三種補(bǔ)償方式，兩者均未規(guī)定當(dāng)前流行的貨幣補(bǔ)償方式。1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》首次在法律中規(guī)定了對(duì)安置補(bǔ)償采用貨幣補(bǔ)償方式，但對(duì)宅基地被征收不給予貨幣補(bǔ)償；同時(shí)，該條例還規(guī)定了“發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”“發(fā)展社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn)”“遷隊(duì)或并隊(duì)”、招工、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口和安排就業(yè)等安置補(bǔ)償方式。1986年《土地管理法》對(duì)安置補(bǔ)償?shù)囊?guī)定精神與1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》相同，其在規(guī)定對(duì)安置補(bǔ)償采用貨幣補(bǔ)償方式之外，又規(guī)定了發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)、舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、安排就業(yè)三種替代補(bǔ)償方式。1988年《土地管理法》關(guān)于安置補(bǔ)償?shù)囊?guī)范未作修正。然而，在1998年修訂《土地管理法》時(shí)，安置補(bǔ)償被規(guī)定采用單一的貨幣補(bǔ)償方式，2004年對(duì)《土地管理法》進(jìn)行第二次修正時(shí)維持了該做法。2019年《土地管理法》在安置補(bǔ)償方面突破了單一的貨幣補(bǔ)償，將安排“生活保障費(fèi)用”納入了補(bǔ)償視野。

可見(jiàn)，在新中國(guó)農(nóng)村土地征收制度的發(fā)展早期，多元化補(bǔ)償方式備受重視，但在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，無(wú)論是土地補(bǔ)償，還是安置補(bǔ)償，都采用了單一貨幣補(bǔ)償方式。就征地補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)而言，土地補(bǔ)償?shù)呢泿叛a(bǔ)償主要是補(bǔ)償公平問(wèn)題，而對(duì)安置補(bǔ)償予以單一的貨幣補(bǔ)償則關(guān)系到土地被征收后的失地農(nóng)民之生存保障問(wèn)題。其中，安置補(bǔ)償?shù)膯我回泿叛a(bǔ)償方式對(duì)所屬集體的土地被征收的農(nóng)戶維持原有生活水平極為不利。在國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)用工制度改革的大環(huán)境下，失地農(nóng)民重新就業(yè)的渠道窄，又存在就業(yè)歧視現(xiàn)象和競(jìng)爭(zhēng)的弱勢(shì)性，致使失地農(nóng)民只有在克服重重阻力后才可能獲得就業(yè)機(jī)會(huì)。為了卸下因征地而安置失去土地的農(nóng)民就業(yè)之重負(fù)，貨幣補(bǔ)償作為一種極為便宜的安置方式，成為安置補(bǔ)償?shù)钠毡檫x擇，失地農(nóng)民則往往因所屬集體土地被征收導(dǎo)致失業(yè)，以致“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”在實(shí)踐中面臨重重困境。

（三）征地補(bǔ)償款難到位

我國(guó)實(shí)踐中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地補(bǔ)償款不能準(zhǔn)確反映被征收的集體土地的真實(shí)價(jià)值；同時(shí)，征地補(bǔ)償方式單一制約被征收土地的農(nóng)民集體成員的生活水平改善。而且，征地補(bǔ)償款能否及時(shí)發(fā)放到位依然存在疑問(wèn)。

據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，2005年審計(jì)署對(duì)高等級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在21個(gè)項(xiàng)目建設(shè)中，當(dāng)?shù)卣罢鞯夭疬w部門截留、挪用、拖欠和扣減應(yīng)支付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償，欠費(fèi)共計(jì)16.39億元。征地補(bǔ)償款不能足額、及時(shí)到位的現(xiàn)象早就引起了一些政府部門的重視，并就此展開(kāi)了專項(xiàng)治理整頓工作，如截至2004年11月15日，福建省全部清償了自1999年1月1日以來(lái)拖欠、截留、挪用的2.69億元征地補(bǔ)償費(fèi)；到2004年12月30日，廣東省1999年1月1日以來(lái)拖欠的總計(jì)19.29億元征地補(bǔ)償款全部?jī)陡丁＿@些通訊報(bào)道反映出征地補(bǔ)償中拖欠、截留、挪用、扣減等補(bǔ)償不到位的情況較為嚴(yán)重。

有關(guān)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)佐證了征地補(bǔ)償款不到位現(xiàn)象在實(shí)踐中較為普遍。“農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究”課題組2007年在10省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，反映本村存在過(guò)土地被征收情況的受訪農(nóng)戶中，有78.78%表示發(fā)放過(guò)征地補(bǔ)償款，占受訪農(nóng)戶的絕大多數(shù)，但也有12.17%表示沒(méi)有發(fā)放過(guò)征地補(bǔ)償款，還有5.57%表示不知道是否發(fā)放過(guò)征地補(bǔ)償款?？梢?jiàn)，未及時(shí)、足額發(fā)放征地補(bǔ)償款的現(xiàn)象使被征收土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)之實(shí)現(xiàn)再次打折。

二、征地補(bǔ)償中財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度困境之根源

從我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐來(lái)看，導(dǎo)致土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)面臨上述制度困境的主要根源有三。

（一）征地補(bǔ)償觀念混亂

中華人民共和國(guó)成立后向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，通過(guò)實(shí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃管理制度，以各種行政手段推行和直接組織國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在此種情形下，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償沒(méi)有反映土地的商品經(jīng)濟(jì)屬性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亦無(wú)法反映真實(shí)的土地價(jià)值，征地后失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活是否受到影響以及受到何種影響成為補(bǔ)償?shù)闹饕紤]因素?？梢?jiàn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償實(shí)行了非市場(chǎng)化的補(bǔ)償觀念，國(guó)家利益至上的指導(dǎo)思想極為盛行，該指導(dǎo)思想與非市場(chǎng)化的補(bǔ)償觀念相結(jié)合，造成對(duì)被征收土地予以低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)囊?guī)則被征地補(bǔ)償制度所固定。

盡管計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期征地法律制度中的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，但國(guó)家在安置補(bǔ)償方面卻采用了多元化補(bǔ)償方式，且均以安排一定數(shù)量的勞動(dòng)力就業(yè)的安置方式為主，這是對(duì)被征收的農(nóng)村土地適用低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償制度的一種必要矯正，體現(xiàn)了征收中的國(guó)家責(zé)任，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中勞動(dòng)力資源配置的必要內(nèi)容，目的就是為了解決被征地后失地農(nóng)民的社會(huì)保障，使其生活水平不因土地被征收而下降。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在該種社會(huì)結(jié)構(gòu)下，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)水平上，還是在社會(huì)地位和政治地位上，城鎮(zhèn)居民都比農(nóng)村居民更優(yōu)越，從農(nóng)業(yè)戶口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口是大多數(shù)農(nóng)民的追求，故該時(shí)期將征收中失去土地的農(nóng)民招為工人并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，這種就業(yè)安置方式是對(duì)土地價(jià)值的低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)某C正。雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)并不明朗，但概而言之，似乎可歸為“國(guó)法責(zé)任說(shuō)”，即強(qiáng)調(diào)國(guó)家的主權(quán)性權(quán)力的強(qiáng)制性，其中公民只有服從國(guó)家強(qiáng)權(quán)的義務(wù)，沒(méi)有能力、資格與國(guó)家爭(zhēng)執(zhí)，在國(guó)家基于主權(quán)性權(quán)力進(jìn)行管理和發(fā)布命令的行為給公民造成損害時(shí)，國(guó)家必須承擔(dān)補(bǔ)償或賠償?shù)牧x務(wù)。從被征地后失地農(nóng)民的就業(yè)安置之本質(zhì)來(lái)看，這是一種以維持失地農(nóng)民享有社會(huì)福利為中心的社會(huì)保障制度，反映出由國(guó)家責(zé)任生發(fā)的對(duì)失地農(nóng)民的關(guān)懷。同時(shí)，由于社會(huì)保障事關(guān)失地農(nóng)民的生存和發(fā)展，是失地農(nóng)民的人權(quán)保障的關(guān)鍵組成部分，國(guó)家對(duì)此應(yīng)承擔(dān)不可推卸的責(zé)任，其原本就不能將之完全推向市場(chǎng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)也不存在勞動(dòng)力市場(chǎng)，使得在安置補(bǔ)償方面對(duì)勞動(dòng)力資源實(shí)行計(jì)劃配置與安置補(bǔ)償?shù)膽?yīng)有制度精神正相吻合。

隨著1993年修改《憲法》，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；2004年《憲法》修改時(shí)明確了土地征收補(bǔ)償條款，并規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”?！稇椃ā返倪@些條文修改使其時(shí)集體土地征收問(wèn)題存在的制度環(huán)境發(fā)生了根本性變化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人權(quán)保障入憲，為在集體土地征收中將特別犧牲說(shuō)、公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō)和人權(quán)保障說(shuō)作為補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)奠定了憲法依據(jù)。然而，順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而修訂的1998年《土地管理法》，在征地后土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法，盡管補(bǔ)償額度有所提高，但本質(zhì)上踐行的還是非市場(chǎng)化的補(bǔ)償觀念，而且根據(jù)該法規(guī)定，征地后安置補(bǔ)償只有貨幣補(bǔ)償一種方式，從而將失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題的解決完全推向市場(chǎng)?？上驳氖牵?019年《土地管理法》在宅基地征收和安置補(bǔ)償方面已經(jīng)意識(shí)到單一貨幣補(bǔ)償之不足，從而為安置補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)回歸正軌提供了契機(jī)。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論缺失

一般認(rèn)為，對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的界定可從變更土地用途的視角為之，也可從提高土地的利用強(qiáng)度的視角為之，還可將變更土地用途和提高土地利用強(qiáng)度予以結(jié)合而確定。在我國(guó)征地補(bǔ)償實(shí)踐中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容限于農(nóng)村土地由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有后獲得更高收益的情形。

我國(guó)現(xiàn)行法沒(méi)有創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，在征地過(guò)程中無(wú)法以農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)，但因征地后國(guó)家通過(guò)將土地出讓給用地單位獲取的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)征地補(bǔ)償款的數(shù)額，故事實(shí)上由國(guó)家享有了所謂的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，即國(guó)家占有了征地后因用途改變和利用強(qiáng)度提高產(chǎn)生的土地增值收益。有學(xué)者主張：“土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于國(guó)家管制權(quán)對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用的限制。土地利用若不受限制，就無(wú)需所謂土地發(fā)展權(quán)?！彪m然該觀點(diǎn)較為妥適地解釋了我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度，但其實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家管制權(quán)進(jìn)行定價(jià)，其價(jià)格是集體土地被征收后帶來(lái)的土地增值收益。將農(nóng)地發(fā)展權(quán)確認(rèn)為依附于國(guó)家管制權(quán)的一種權(quán)利，將導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的價(jià)值完全受制于國(guó)家限定的集體土地之利用方式，“既不符合物權(quán)法平等保護(hù)的基本法理，也與行政法中的平衡理論背道而馳”，還可能授人以權(quán)力可交易之口實(shí)，實(shí)非妥當(dāng)之理論。

集體土地所有權(quán)受到公權(quán)力的限制是一種常態(tài)，公權(quán)力的限制如同在集體土地上設(shè)定了負(fù)擔(dān)，集體土地所有權(quán)的價(jià)值自然會(huì)有所貶損，但因公權(quán)力限制導(dǎo)致的此種價(jià)值貶損，在限制消失時(shí)應(yīng)自動(dòng)恢復(fù)原值。在集體土地被征收時(shí)，原來(lái)基于保護(hù)耕地等原因?qū)w土地所有權(quán)的限制將失去存在的依據(jù)，故征收時(shí)集體土地所有權(quán)之上因已不存在“公權(quán)力”限制，需要對(duì)其作出完全補(bǔ)償。將農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為一種依附于國(guó)家管制權(quán)的獨(dú)立權(quán)利，且把基于該權(quán)利產(chǎn)生的土地增值收益完全歸之于國(guó)家或政府，此舉將使集體土地所有權(quán)的價(jià)值大小取決于公權(quán)力的“施舍”，尋找確定集體土地所有權(quán)價(jià)值的客觀標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)不復(fù)存在?，F(xiàn)在不少學(xué)者主張推動(dòng)集體土地的價(jià)值市場(chǎng)化判斷機(jī)制，以提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)是希望區(qū)隔國(guó)家管制權(quán)與農(nóng)地發(fā)展權(quán)，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)與集體土地所有權(quán)之密切關(guān)系，并將農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)后的利益認(rèn)定為由作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體享有。

為了對(duì)集體土地征收產(chǎn)生的土地增值收益之分配進(jìn)行合理規(guī)制，我國(guó)有學(xué)者建議在法律中明確規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，但該建議并不現(xiàn)實(shí)：其一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)生成和發(fā)展于英美國(guó)家，是英美法系財(cái)產(chǎn)法律制度的一種創(chuàng)設(shè)，我國(guó)繼受了大陸法系的物權(quán)法律制度，兩者如何實(shí)現(xiàn)制度兼容是一個(gè)難題；其二，在構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)后，如果將該權(quán)利賦予國(guó)家，無(wú)疑是在現(xiàn)行法上增加“蛇足”；如果將該權(quán)利賦予作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體，政府至少要買斷18億畝耕地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，這會(huì)造成政府財(cái)政困難；其三，我國(guó)農(nóng)村地形地貌復(fù)雜，使農(nóng)地發(fā)展權(quán)的認(rèn)定與定量難以展開(kāi)，導(dǎo)致農(nóng)地發(fā)展權(quán)的市場(chǎng)交易失去前提。不過(guò)，欠缺以法律形式創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的時(shí)空環(huán)境，并不影響在我國(guó)農(nóng)地制度中引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論，也不影響該理論在明晰集體土地增值收益分配規(guī)則和解釋征地補(bǔ)償款的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮重要功能?？梢哉f(shuō)，引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論能夠?yàn)榧w土地所有權(quán)之權(quán)能回歸和價(jià)值充實(shí)打下厚實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（三）土地所有權(quán)主體缺位

在征地過(guò)程中，被征收人往往會(huì)盡力維護(hù)自己的合法權(quán)益，使自己受到的損失降到最低。在我國(guó)，農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，其事實(shí)上一直處于缺位狀態(tài)，由村民委員會(huì)依法代行集體土地所有權(quán)。因此，在集體土地被征收時(shí)，村民委員會(huì)應(yīng)承擔(dān)維護(hù)農(nóng)民集體及其成員之利益的義務(wù)，而農(nóng)民集體及其成員最終能否得到較為充足的征地補(bǔ)償，在一定程度上取決于村民委員會(huì)的談判能力以及村民委員會(huì)是否真正做到了盡職盡責(zé)。從征地補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看，征地補(bǔ)償款難到位除征地補(bǔ)償制度執(zhí)行不力外，村民委員會(huì)在土地所有權(quán)人缺位時(shí)未嚴(yán)格依法代行集體土地所有權(quán)也是一個(gè)重要因素。

根據(jù)法律規(guī)定，村民委員會(huì)在工作中要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助，同時(shí)應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作提供協(xié)助。盡管法律明確規(guī)定了村民委員會(huì)處理的事項(xiàng)如果屬于村民自治范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)，但因村民委員會(huì)作為一個(gè)村民自治組織，日常承擔(dān)了較多的行政化工作，致使村民委員會(huì)的工作受到了諸多來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)。而且，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)橐恍┐逶谪?cái)務(wù)管理方面極其混亂，不少地方推行村財(cái)鄉(xiāng)管制。村財(cái)鄉(xiāng)管制的實(shí)行，一方面因村級(jí)財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的模糊化，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系弱化而領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系強(qiáng)化，另一方面，犧牲了村級(jí)民主建設(shè)的已有成果，使鄉(xiāng)村干部在服務(wù)群眾時(shí)失去了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府據(jù)理力爭(zhēng)的勇氣，對(duì)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村干部的工作作風(fēng)不利。因此，在爭(zhēng)取征地補(bǔ)償款時(shí)，鑒于村里不少事情需要縣政府批準(zhǔn)，很多工作也需要基層政府支持，村民委員會(huì)往往會(huì)適可而止，以致農(nóng)民集體及其成員只能獲得較少的征地補(bǔ)償款。有的基層政府在實(shí)踐中頻繁介入村民委員會(huì)的工作，以及村民委員會(huì)處理的大量事務(wù)具有行政性，使村民委員會(huì)受基層政府影響而趨于行政化，也造成村民委員會(huì)與基層政府的聯(lián)系更加緊密，讓部分村民委員會(huì)在行使集體土地所有權(quán)和保護(hù)農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)方面缺乏必要的責(zé)任感和積極性。

此外，受市場(chǎng)觀念的影響，村干部具有強(qiáng)烈的個(gè)人利益意識(shí)，其往往傾向于最大限度的追求自身利益。在實(shí)行村民自治制度后，村干部在國(guó)家力量從農(nóng)村撤退時(shí)擴(kuò)展了自主空間，城市化發(fā)展為少數(shù)村干部創(chuàng)造了通過(guò)行使權(quán)力而獲取個(gè)人利益的更多機(jī)會(huì)。雖然村民委員會(huì)的法律性質(zhì)是村民自治組織，但有的地方的村民自治在運(yùn)行中發(fā)生異化而滋長(zhǎng)為村干部的“獨(dú)斷”。由于村民委員會(huì)承擔(dān)了較多的行政性事務(wù)，有的地方基層政府對(duì)村干部在村財(cái)務(wù)方面的一些違規(guī)行為置若罔聞。部分村干部沒(méi)有嚴(yán)格依法履行職責(zé)，甚至將本集體土地被征收作為撈取個(gè)人私利的有利時(shí)機(jī)，這種不稱職的舉動(dòng)既對(duì)集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)不利，也致使農(nóng)民集體成員在集體土地被征收后分享的補(bǔ)償款數(shù)額降低，故對(duì)集體土地所有權(quán)主體制度應(yīng)當(dāng)加以重構(gòu)。

三、征地補(bǔ)償中財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度構(gòu)建思路

為了推進(jìn)我國(guó)征地補(bǔ)償實(shí)踐中窒礙土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性問(wèn)題之解決，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前征地補(bǔ)償制度的運(yùn)行環(huán)境，對(duì)征地補(bǔ)償制度及相關(guān)配套制度從以下三個(gè)方面予以矯正。

（一）厘清征收補(bǔ)償觀念

我國(guó)因沒(méi)有區(qū)分土地補(bǔ)償、附著物和青苗補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)與安置補(bǔ)助的性質(zhì)，也未認(rèn)識(shí)到它們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)遵循不同的補(bǔ)償觀念，從而導(dǎo)致了征收補(bǔ)償觀念的混亂。

1.關(guān)于土地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償觀念。在征地過(guò)程中，土地補(bǔ)償、附著物和青苗補(bǔ)償是針對(duì)征收導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償，由于實(shí)踐中附著物和青苗補(bǔ)償與被征收的土地價(jià)值無(wú)關(guān)，故此處僅就土地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償觀念進(jìn)行分析。

在1993年《憲法》明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”后，我國(guó)即實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，這自然應(yīng)當(dāng)對(duì)集體土地征收制度領(lǐng)域產(chǎn)生影響。然而，我國(guó)法律關(guān)于土地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定體現(xiàn)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的征收補(bǔ)償觀念，盡管具體數(shù)額和以往法律規(guī)定相比有所增加，但仍然與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求嚴(yán)重背離，采用的是非市場(chǎng)的定價(jià)方式。由于我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定土地所有權(quán)不得買賣，故集體土地所有權(quán)的交易市場(chǎng)根本不存在且短期內(nèi)無(wú)法培育，造成征地補(bǔ)償難以根據(jù)土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償基準(zhǔn)。順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，在征地補(bǔ)償制度中確立“市場(chǎng)價(jià)格”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地被征收的農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益進(jìn)行完全的市場(chǎng)化補(bǔ)償，有助于失地農(nóng)民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之保護(hù)，也能夠有效遏制各級(jí)政府濫用土地征收權(quán)。2019年《土地管理法》以“區(qū)片綜合地價(jià)”取代“產(chǎn)值倍數(shù)法”，盡管在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面有所提高，但根據(jù)實(shí)證數(shù)據(jù)測(cè)算可知，區(qū)片綜合地價(jià)并不是市場(chǎng)價(jià)值的真實(shí)反映，其與土地出讓時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值相差甚遠(yuǎn)?？梢?jiàn)，新《土地管理法》也未創(chuàng)造出一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的征地補(bǔ)償觀念。

不過(guò)，在征地補(bǔ)償觀念方面全面轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化也不可取。在征地補(bǔ)償中，被征收的土地的性質(zhì)對(duì)征地補(bǔ)償觀念起著決定性作用，其中對(duì)于具有生存權(quán)性質(zhì)的土地和具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地有必要區(qū)別對(duì)待，“所謂具有生存權(quán)性質(zhì)之土地，系指一般庶民賴以為生之土地而言”；“所謂具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)之土地，系指以土地作為資產(chǎn)而保有或利用之情形而言”。對(duì)于農(nóng)民集體成員來(lái)說(shuō)，我國(guó)集體土地既具有生存權(quán)性質(zhì)，又具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，但這兩種性質(zhì)分別體現(xiàn)在不同的補(bǔ)償項(xiàng)目中，土地補(bǔ)償與集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)相對(duì)應(yīng)，安置補(bǔ)償則對(duì)應(yīng)于集體土地的生存權(quán)性質(zhì)，其中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的土地的補(bǔ)償采用市場(chǎng)化觀念是合理的，但對(duì)生存權(quán)性質(zhì)的土地的補(bǔ)償則不能簡(jiǎn)單地以市場(chǎng)化觀念加以應(yīng)付。

可見(jiàn)，在土地補(bǔ)償方面補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的觀念已經(jīng)不能滿足當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的征地補(bǔ)償觀念的束縛，確立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償觀念，推動(dòng)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化，全面保障土地被征收的農(nóng)民集體及其成員享有的合法土地權(quán)益，是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之制度構(gòu)造的應(yīng)然走向。

2.關(guān)于安置補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償觀念。安置補(bǔ)償是尊重和保障人權(quán)的憲法精神的具體落實(shí)，其目的在于解決征地后失去土地農(nóng)民的基本生活需求。將安置補(bǔ)償與土地補(bǔ)償同一對(duì)待，且均以貨幣補(bǔ)償?shù)膯我环绞教幚?，是?dāng)前產(chǎn)生大量“三無(wú)農(nóng)民”（即種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份）的根源。在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，盡管國(guó)家在征收農(nóng)村土地時(shí)采用了低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)呐e措，但其對(duì)安置補(bǔ)償卻極為重視，而且在規(guī)定土地補(bǔ)償方式時(shí)將就業(yè)作為重要考量因素，這可視為是一種間接的安置補(bǔ)償。正是因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期征地制度中重視安置補(bǔ)償，使因土地被征收而失地的農(nóng)民的就業(yè)得以保障，故盡管當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下且土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極低，農(nóng)民還是非常支持土地征收。

我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家承擔(dān)著土地被征收后的失地農(nóng)民的安置責(zé)任，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定的。在我國(guó)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，安置補(bǔ)償方式一概采用貨幣化形式，使得農(nóng)村社會(huì)因土地征收導(dǎo)致的紛爭(zhēng)日益增多。當(dāng)然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，勞動(dòng)力資源的市場(chǎng)化導(dǎo)致就業(yè)安置面臨更多困難，故自1998年《土地管理法》的修訂開(kāi)始，征地安置補(bǔ)償完全市場(chǎng)化，表現(xiàn)形式就是貨幣化安置方式的推行。在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期低價(jià)補(bǔ)償觀念的情形下，安置補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化使得因土地被征收而失地的農(nóng)民失去了生產(chǎn)生活保障，他們的生活水平普遍下降。較之于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，當(dāng)前國(guó)家弱化了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的安置責(zé)任，失地農(nóng)民只能到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大海中“遨游”，從而徹底實(shí)現(xiàn)了安置補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)化。與國(guó)家立法對(duì)安置補(bǔ)償采用單一的貨幣化補(bǔ)償方式不同，原國(guó)土資源部大力推行多元化的安置方式，在貨幣安置外還提出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置、留用地安置和社保安置等形式。很多地方在實(shí)踐中也探索了多種安置補(bǔ)償方式?？梢?jiàn)，在各地區(qū)的征地實(shí)踐中，單一的貨幣化安置正部分地被擯棄。2019年《土地管理法》以上述政策為指導(dǎo)并在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將“安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”納入安置補(bǔ)償范圍，這使我國(guó)2004年《憲法修正案》第23條增加的“建立健全社會(huì)保障制度”之國(guó)家責(zé)任在一定程度上得到落實(shí)。

總之，征地補(bǔ)償制度應(yīng)根據(jù)補(bǔ)償項(xiàng)目的性質(zhì)踐行不同的補(bǔ)償觀念，即對(duì)于土地補(bǔ)償應(yīng)突出其財(cái)產(chǎn)性，并在補(bǔ)償時(shí)貫徹市場(chǎng)化的補(bǔ)償觀念，對(duì)于安置補(bǔ)償則應(yīng)強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)其社會(huì)保障功能，讓國(guó)家承擔(dān)更多的責(zé)任。

（二）引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論

在我國(guó)，“一個(gè)亟待解決的理論和實(shí)踐問(wèn)題是：土地增值收益向集體和農(nóng)民傾斜，無(wú)論是在征收補(bǔ)償安置中還是以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式實(shí)現(xiàn)，都需一個(gè)法律上的‘說(shuō)法’，即在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中，集體與農(nóng)民獲得更多土地增值收益的法理依據(jù)究竟何在”。引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論并以該理論解釋農(nóng)業(yè)用地因變更土地用途或提高利用強(qiáng)度帶來(lái)的高額增值收益，從而將之作為確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要考量因素，可以在法律上為恢復(fù)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原本目標(biāo)提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

在世界各國(guó)或地區(qū)，關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)的法律定位主要有兩種模式，即公權(quán)（力）模式和私權(quán)（利）模式，前者以英國(guó)為代表，后者以美國(guó)為代表。農(nóng)地發(fā)展權(quán)（土地發(fā)展權(quán)）制度的創(chuàng)設(shè)是社會(huì)的所有權(quán)思潮的產(chǎn)物，為了促使土地所有權(quán)的公益價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家廣泛干預(yù)土地的利用方式和利用強(qiáng)度，農(nóng)地發(fā)展權(quán)由此而生。就國(guó)家權(quán)力參與土地的利用而言，公權(quán)（力）模式似乎反映了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)，但這是一種似是而非的現(xiàn)象。土地用途管制與農(nóng)地發(fā)展權(quán)聯(lián)系密切，但農(nóng)地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生主要是為了解釋土地在變更利用方式和提高利用強(qiáng)度時(shí)土地增值收益的制度源頭，是否創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度對(duì)建立土地用途管制制度沒(méi)有必然影響，土地用途管制制度規(guī)制的范圍也不僅限于土地發(fā)展權(quán)；同時(shí)，土地利用方式和利用強(qiáng)度是附著于土地并由土地的自然性質(zhì)決定的，單純的土地用途管制并不能產(chǎn)生土地增值收益。因此，將國(guó)家為促使土地之公益價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而對(duì)土地利用予以適當(dāng)干預(yù)的行為，理解為產(chǎn)生土地增值收益的源泉，無(wú)疑是對(duì)土地用途管制制度的誤讀。

對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)定位不同，在土地發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題上必將采取不同的處理方式。英國(guó)自1947年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法通過(guò)施行后，實(shí)行了土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化，但私人可以向政府購(gòu)買該權(quán)利，其強(qiáng)調(diào)：任何土地開(kāi)發(fā)，必須符合計(jì)劃許可；準(zhǔn)許開(kāi)發(fā)之前，必須先繳土地發(fā)展捐。美國(guó)在土地發(fā)展權(quán)的歸屬方面采用了與英國(guó)不同的思路。美國(guó)將土地發(fā)展權(quán)賦予土地所有權(quán)人，并將該權(quán)利作為土地所有權(quán)的組成部分，且能夠從土地所有權(quán)中分離出來(lái)單獨(dú)存在。我國(guó)雖然沒(méi)有在法律中規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，但在實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化的英國(guó)，如私人未取得土地發(fā)展權(quán)的，則以土地的原使用現(xiàn)值（即既有價(jià)值）對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行估價(jià)，這與我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償規(guī)則的設(shè)計(jì)正好吻合。

但是在英國(guó)，“‘土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化’戰(zhàn)略并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，反而給公民權(quán)利保障和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的傷害：由于開(kāi)發(fā)土地的利潤(rùn)完全被政府拿走，人們喪失了開(kāi)發(fā)土地的動(dòng)力和動(dòng)機(jī)；由于私人沒(méi)有動(dòng)力開(kāi)發(fā)土地，土地市場(chǎng)因此萎縮；政府力圖取代市場(chǎng)成為城市住房和城市更新的供應(yīng)主體，但‘重建英國(guó)’的工作卻進(jìn)展緩慢”。最終，英國(guó)選擇了有償?shù)陌l(fā)展權(quán)國(guó)有化；國(guó)家土地管制體系轉(zhuǎn)向以規(guī)劃——開(kāi)發(fā)許可為中心；地利共享取代了漲價(jià)全部歸公。我國(guó)無(wú)論是采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”還是“區(qū)片綜合地價(jià)”，其實(shí)質(zhì)均為將農(nóng)地發(fā)展權(quán)表征的利益賦予國(guó)家所有，這是當(dāng)年英國(guó)曾經(jīng)選擇但又放棄了的制度方案，該種制度模式在我國(guó)征地補(bǔ)償實(shí)踐中嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民集體及其成員的利益，既對(duì)農(nóng)民個(gè)人的生存與發(fā)展不利，也對(duì)農(nóng)村社會(huì)未來(lái)的建設(shè)無(wú)助，還對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)足發(fā)展無(wú)益。在我國(guó)將農(nóng)地發(fā)展權(quán)確定為是包含于集體土地所有權(quán)之中的一種財(cái)產(chǎn)利益，能夠有效消除當(dāng)前征地補(bǔ)償制度中因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極低導(dǎo)致的頑疾，是一種務(wù)實(shí)的選擇。這種制度安排不僅可以從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性得到科學(xué)闡釋，也被美國(guó)設(shè)計(jì)的移轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)制度模式所確認(rèn)。

我國(guó)土地資源稀缺，耕地后備資源不足，而土地的潛在利用方式無(wú)窮，在將農(nóng)地發(fā)展權(quán)賦予集體土地所有權(quán)人后，原集體土地所有權(quán)的價(jià)值能夠得到極大提升，農(nóng)民集體成員有可能因此獲得巨大經(jīng)濟(jì)利益，這有利于農(nóng)民珍惜土地（耕地）。更重要的是，引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論，對(duì)確立合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并解釋該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有很大幫助。我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直很低，且補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容不公平，根本扭曲了征地補(bǔ)償制度應(yīng)有的規(guī)范意蘊(yùn)，該補(bǔ)償規(guī)則難以確保失地農(nóng)民的生活水準(zhǔn)不下降，即便對(duì)其中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一些小修小補(bǔ)，仍然在保障農(nóng)民的生活水平穩(wěn)定方面于事無(wú)補(bǔ)。引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論后，我國(guó)《土地管理法》中按照原用途對(duì)被征收的集體土地加以補(bǔ)償?shù)囊?guī)定將遭到擯棄，以區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償也只能作為一個(gè)階段性方案對(duì)待。由于公平市場(chǎng)交易是使財(cái)產(chǎn)的真正價(jià)值得到體現(xiàn)得最為公正的方式，故在征地過(guò)程中應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償為參照系，以農(nóng)民集體及其成員的土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)為依歸，并堅(jiān)持征地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)適時(shí)調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。盡管征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“市場(chǎng)價(jià)值”在我國(guó)當(dāng)下還無(wú)法徹底實(shí)現(xiàn)，但農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值已經(jīng)體現(xiàn)在其中。

當(dāng)然，隨著農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論的引入，集體土地所有權(quán)的價(jià)值得到充實(shí)，征地過(guò)程中農(nóng)民集體能夠獲得巨額補(bǔ)償，這些征地補(bǔ)償款全部由農(nóng)民集體享有是否公平公正的確存有疑問(wèn)。然而，十八屆三中全會(huì)已經(jīng)應(yīng)時(shí)提出了“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”的政策方案，表明征地后基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的土地增值收益并不是由農(nóng)民集體獨(dú)享。在英國(guó)設(shè)計(jì)的制度方案中，私人申請(qǐng)取得國(guó)家許可后能夠自行開(kāi)發(fā)，國(guó)家再以稅收方式收取部分土地增值收益，這可以為我國(guó)所借鑒。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快完善稅收立法，明確國(guó)家可以通過(guò)稅收方式分享征地后的土地增值收益。

（三）健全集體土地所有權(quán)主體制度

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后，我國(guó)征地補(bǔ)償制度的運(yùn)行環(huán)境得以更新，但這并沒(méi)有改變征收是集體土地所有權(quán)發(fā)生變動(dòng)的惟一渠道。在實(shí)踐中，為了捍衛(wèi)農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益，村民委員會(huì)不得不承受來(lái)自基層政府的壓力，但相當(dāng)一部分地方的村民委員會(huì)未認(rèn)真履行代行集體土地所有權(quán)的職責(zé)，一些村干部基于自身私利的考慮也沒(méi)有動(dòng)力為農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益去極力爭(zhēng)取，這種情形與作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體的內(nèi)涵模糊、缺位具有密切關(guān)系。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)集體土地所有權(quán)主體制度加以重構(gòu)，以保障征地過(guò)程中農(nóng)民集體及其成員享有的合法土地權(quán)益得到充分實(shí)現(xiàn)。

盡管法律確認(rèn)農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，但農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)如何且以何種組織形式行使集體土地所有權(quán)，以及行使集體土地所有權(quán)時(shí)必須遵循何種程序，法律均未予以規(guī)定；與之相反的是，村民委員會(huì)對(duì)集體土地享有經(jīng)營(yíng)、管理的權(quán)利卻是法律的反復(fù)規(guī)定。由于法律規(guī)制的缺陷，只能基于村民委員會(huì)的集體土地所有權(quán)之行使主體資格，將村民委員會(huì)與農(nóng)民集體之間的關(guān)系理解為類似于法定代理的關(guān)系，其中村民委員會(huì)是代理人，被代理人為農(nóng)民集體。農(nóng)民集體（被代理人）的意志缺位，導(dǎo)致村民委員會(huì)（代理人）的意志及行為很可能不受農(nóng)民集體的意志的拘束。實(shí)踐表明，征地制度的缺陷是導(dǎo)致農(nóng)民集體及其成員利益受損的一個(gè)原因，但農(nóng)民集體意志在村民委員會(huì)的工作中不能得到反映，對(duì)于征地補(bǔ)償款難以到位則應(yīng)當(dāng)說(shuō)是一個(gè)更重要的原因。因此，除對(duì)征地補(bǔ)償規(guī)范予以重新設(shè)計(jì)外，還應(yīng)盡快改變集體土地所有權(quán)主體缺位之現(xiàn)實(shí)。

2017年《民法總則》于第99條首次確立集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，但該條內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)略，而且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度還“面臨如何明確其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如何確定其成員資格，如何健全其組織結(jié)構(gòu)、完善其治理結(jié)構(gòu)，哪些財(cái)產(chǎn)可以處分，責(zé)任如何承擔(dān)等一系列問(wèn)題”，不過(guò)，其為創(chuàng)制之初未遵循法律主體之制度邏輯的“農(nóng)民集體”的再組織化指明了方向，也為以民事主體制度的法律理念改造農(nóng)民集體提出了具體指引。

當(dāng)前，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即農(nóng)民集體以何種組織形式予以改造眾說(shuō)紛紜，各地實(shí)踐也多種多樣，就當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r而言，以股份合作社形式對(duì)農(nóng)民集體加以改造，是有效防止集體土地所有權(quán)主體缺位的最優(yōu)組織形式。在對(duì)農(nóng)民集體進(jìn)行法人制改造時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到其與村民委員會(huì)在行使集體土地所有權(quán)時(shí)具有不同地位，從而嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)村社區(qū)的行政性事務(wù)和壯大農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)性事務(wù)，并將前者還給政府或以法律規(guī)定授權(quán)村民自治組織承擔(dān)，將后者還給農(nóng)民集體，讓其成為名副其實(shí)的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民集體具有特別法人資格后，就在法律上明確了集體土地所有權(quán)行使和利益實(shí)現(xiàn)的組織形式及法定程序，該種制度安排能夠使作為股份合作社的農(nóng)民集體根據(jù)經(jīng)濟(jì)民主的運(yùn)作方式廣納民意，也可使農(nóng)民集體在征地過(guò)程中勇于直面地方政府而捍衛(wèi)農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益，反映本農(nóng)民集體的利益追求。

作者簡(jiǎn)介：高飛，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授，博士。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江西社會(huì)科學(xué)》2020年第2期

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