摘 要：當(dāng)前及未來幾年是我國脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略交匯的關(guān)鍵期，需要及時構(gòu)建二者的有效銜接機(jī)制。從理論層面看，二者在目標(biāo)聯(lián)動、內(nèi)容互融及主體一致方面高度契合。從實踐層面看，鄉(xiāng)村振興為脫貧攻堅釋放發(fā)展動力；脫貧攻堅為鄉(xiāng)村振興提供有益借鑒；農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興形成聯(lián)動機(jī)制。但是目前二者在銜接過程主要面臨三重困境：2020年后扶貧對象與鄉(xiāng)村振興對象的銜接困境、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的銜接困境及工作系統(tǒng)銜接困境。基于此，應(yīng)構(gòu)建2020年后農(nóng)村相對貧困群體的識別機(jī)制、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

2020年是我國完成脫貧攻堅任務(wù)的收官之年，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵之年。據(jù)統(tǒng)計，2019年底，我國貧困人口已經(jīng)從2012年底的9899萬人減少至551萬人，區(qū)域性整體貧困、絕對貧困的問題基本得到解決，減緩相對貧困成為重要的減貧目標(biāo)[1]。依照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》要求，2020年我國要基本形成鄉(xiāng)村振興的政策性、制度性框架，以推進(jìn)全面脫貧進(jìn)程、鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程。2020年3月6日，決戰(zhàn)脫貧攻堅座談會上明確提出要高度重視目前面臨的困難與挑戰(zhàn)，以確保高質(zhì)量完成脫貧攻堅的目標(biāo)。其中，要求“接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接”[2]。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接問題已經(jīng)在政策頂層設(shè)計層面明晰化。在此背景下，通過建立脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的長效銜接機(jī)制以鞏固現(xiàn)有脫貧攻堅的成果，激發(fā)鄉(xiāng)村活力。因此，如何統(tǒng)籌銜接減貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建立相應(yīng)銜接機(jī)制，成為目前亟需解決的理論和現(xiàn)實問題。

一、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的依據(jù)

（一）理論依據(jù)

1. 目標(biāo)聯(lián)動

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化的重要組成部分，是全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)動力。黨的十八大以來，解決好新時代“三農(nóng)”問題，已經(jīng)成為黨和國家推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略部署核心。在此背景下，中共中央、國務(wù)院于2015年11月發(fā)出《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，旨在通過減貧戰(zhàn)略推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、落實惠農(nóng)政策，促使廣大農(nóng)民共享現(xiàn)代化發(fā)展成果。黨的十九大，以“第二個一百年”的奮斗目標(biāo)為出發(fā)點，開啟了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略安排新階段，同時也發(fā)出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的號召。可以說，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都是基于社會主義的本質(zhì)要求，二者的目標(biāo)具有聯(lián)動性：在近期戰(zhàn)略目標(biāo)上，都統(tǒng)一于全面解決“三農(nóng)”問題、全面建成小康社會，讓全體農(nóng)民共享改革發(fā)展成果、平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程；在長期戰(zhàn)略目標(biāo)上，二者都統(tǒng)一于百年奮斗目標(biāo)，解決農(nóng)村發(fā)展不充分的問題，以縮小城鄉(xiāng)差距、貧富差距，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的奮斗目標(biāo)。

2. 內(nèi)容互融

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》把脫貧攻堅確定為貧困地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要任務(wù)。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興作為國家系統(tǒng)戰(zhàn)略工程，在具體政策內(nèi)容方面存在互融性。在精準(zhǔn)扶貧階段，脫貧攻堅戰(zhàn)略中的“五個一批”政策內(nèi)容，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村生態(tài)，農(nóng)民教育、社保、搬遷等方面著手，形成穩(wěn)定脫貧合力；減貧戰(zhàn)略中的“十大工程”政策內(nèi)容，核心圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧，覆蓋電商、旅游、光伏等要素資源領(lǐng)域。這些內(nèi)容與鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五個方面內(nèi)容存在同質(zhì)性。同時，這也深層次反映了二者的順接邏輯關(guān)系，即貧困地區(qū)脫貧攻堅的過程也是鄉(xiāng)村振興的過程。

3. 主體一致

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各方面的主體都存在一致性：二者在政策制度方面的實施主體是黨和政府。我國農(nóng)村貧困治理、鄉(xiāng)村振興模式的基本特征是以黨為領(lǐng)導(dǎo)，政府為主導(dǎo)，通過加大國家財政投入力度、提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平?；趯崿F(xiàn)農(nóng)民利益的共同目標(biāo)，農(nóng)民在這兩大戰(zhàn)略中占據(jù)著主體地位?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》明確提出，要注重增強(qiáng)扶貧對象的自我發(fā)展能力，實現(xiàn)脫貧致富。關(guān)于“扶貧要同扶智、扶志結(jié)合起來”的思想，強(qiáng)調(diào)突出貧困農(nóng)民的主體地位、發(fā)揮其積極性、激發(fā)其脫貧致富的內(nèi)在活力、提高其自我發(fā)展能力[3]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是維護(hù)農(nóng)民，尤其是維護(hù)留在農(nóng)村的農(nóng)民的政策制度方面的收益主體地位，產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)等方面的建設(shè)主體地位，新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理主體地位?？梢哉f，兩大戰(zhàn)略堅持發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，也是以人民為中心的發(fā)展理念的客觀要求的具體體現(xiàn)。

（二）現(xiàn)實依據(jù)

1. 鄉(xiāng)村振興為脫貧攻堅釋放發(fā)展動力

截至2020年2月，消除絕對貧困的減貧目標(biāo)任務(wù)接近完成，全國832個貧困縣中，已有601個縣摘帽，區(qū)域性整體貧困基本得到解決。根據(jù)國家發(fā)改委“對摘帽后的貧困縣通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固脫貧成果、提升發(fā)展水平”的政策導(dǎo)向，近期摘帽的貧困縣，以及179個正在進(jìn)行退出檢查的貧困縣，基本是在短期內(nèi)由政府、企業(yè)以及社會資源等聯(lián)合形成了外源性“輸血”合力[4]。因此，要防范潛在返貧、致貧風(fēng)險。鞏固脫貧成果，就需要及時通過銜接施行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、增強(qiáng)“造血”功能?？梢哉f，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五大方面（產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織）都是摘帽后的貧困農(nóng)村發(fā)展的“短板”。在此背景下，摘帽后的貧困地區(qū)逐漸摸索著符合本地實際的鄉(xiāng)村振興路徑來鞏固脫貧成果。以四川為例，沐川縣通過茶葉、獼猴桃等五大產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)五指山在內(nèi)的脫貧奔小康產(chǎn)業(yè)帶，培育商業(yè)思維，實施土地經(jīng)營權(quán)入股的政策，共建成328個連片基地[5]。資中縣通過開辦“三步走”點課機(jī)制與積分管理機(jī)制相結(jié)合的農(nóng)民夜校，培養(yǎng)、發(fā)展鄉(xiāng)村人才隊伍。多地的實踐經(jīng)驗也已經(jīng)證明，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在脫貧攻堅過程中發(fā)揮著鞏固貧困成果、激發(fā)鄉(xiāng)村活力的作用，最終有助于推動脫貧攻堅的縱向發(fā)展。

2. 脫貧攻堅為鄉(xiāng)村振興提供有益借鑒

脫貧攻堅實踐中的產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)驗，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興奠定了扎實基礎(chǔ)。目前，832個貧困縣農(nóng)民的收入水平已明顯提升，其中90%的建檔立卡的貧困人口得到了產(chǎn)業(yè)、就業(yè)扶持，且2/3的貧困農(nóng)民基本靠產(chǎn)業(yè)、外出務(wù)工扶貧[2]。可以說，產(chǎn)業(yè)扶貧是最為重要和有效的扶貧經(jīng)驗。不同地區(qū)在脫貧過程中，將貧困地區(qū)的特色資源與貧困農(nóng)戶的生計資源相結(jié)合，充分運用村級合作社、龍頭企業(yè)以及相關(guān)社會組織形成的連接機(jī)制，促使特色產(chǎn)業(yè)為鄉(xiāng)村高端農(nóng)業(yè)振興奠基，提高了市場化的小農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，提升了組織化的經(jīng)營主體的產(chǎn)業(yè)組織能力水平。脫貧實踐中的人才扶貧經(jīng)驗，為鄉(xiāng)村的人才振興奠定了基礎(chǔ)?；鶎痈刹窟x用制度、人才外部引進(jìn)制度、鄉(xiāng)土人才塑造制度等人才儲備制度，為脫貧攻堅中人才隊伍的壯大提供了重要制度保障和智力支持，更為鄉(xiāng)村的人才振興提供了經(jīng)驗豐富的人才資源。脫貧實踐中的生態(tài)扶貧經(jīng)驗，為鄉(xiāng)村的生態(tài)振興奠定了基礎(chǔ)?！皟缮健彼枷胫笇?dǎo)下的脫貧與生態(tài)修護(hù)相結(jié)合的生態(tài)理念，因地制宜靈活采取多樣振興手段的實踐路徑，同樣可以運用于鄉(xiāng)村生態(tài)振興的過程中，以實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)目標(biāo)。脫貧實踐中的文化脫貧經(jīng)驗的核心在于激發(fā)貧困農(nóng)民的內(nèi)生動力、體現(xiàn)其主體意識。通過推廣自強(qiáng)不息的脫貧個人事跡、開展精神扶貧教育以及發(fā)展以工代賑的創(chuàng)新機(jī)制等方式提升農(nóng)民主體意識，從而將這種主體意識延續(xù)深入到鄉(xiāng)村的文化振興之中。脫貧實踐中的組織經(jīng)驗，主要體現(xiàn)為“五級書記一起抓”的動員組織經(jīng)驗，扶貧工作隊的外部支援組織和“第一書記”制度的“以黨建促脫貧”的組織經(jīng)驗。這些有益經(jīng)驗可以應(yīng)用到鄉(xiāng)村組織振興過程中，進(jìn)而實現(xiàn)“以黨建促振興”，提升鄉(xiāng)村社會治理的組織能力。

3. 農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興形成聯(lián)動機(jī)制

貧富差距、城鄉(xiāng)差距問題，是目前中國社會面臨的重要問題。脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興這兩大戰(zhàn)略都是基于這一背景展開的，根本目的是為了維護(hù)和保障農(nóng)民群眾的利益，為了實現(xiàn)社會主義的本質(zhì)要求。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分，成為亟需解決的問題。我國明顯的區(qū)域差距決定了鄉(xiāng)村振興目標(biāo)要因地制宜，尤其貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村振興需要與脫貧攻堅形成聯(lián)動機(jī)制，共同推進(jìn)貧困農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在“極化效應(yīng)”的影響下，使得本就受到條件束縛的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素涌向城市，從而進(jìn)一步阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距呈擴(kuò)大趨勢。因此，不僅需要加快實施減貧戰(zhàn)略補(bǔ)齊農(nóng)村貧困的短板，而且還需要在貧困地區(qū)及時實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以鞏固“兩不愁三保障”的成果。為扭轉(zhuǎn)返貧趨向、促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各類扶持政策應(yīng)當(dāng)與資源配置結(jié)合，增強(qiáng)農(nóng)村向心力，以刺激生產(chǎn)要素實現(xiàn)從城市流向農(nóng)村的“擴(kuò)散效應(yīng)”，從而提升農(nóng)村發(fā)展水平，推進(jìn)補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板的進(jìn)程，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

二、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的困境

（一）2020年后扶貧對象與鄉(xiāng)村振興對象的銜接困境

過去的精準(zhǔn)扶貧任務(wù)主要圍繞消除絕對貧困展開。2020年減貧戰(zhàn)略目標(biāo)從消除絕對貧困轉(zhuǎn)向緩解相對貧困，決定了減貧戰(zhàn)略需要滿足相對貧困群體在居住與環(huán)境、個人權(quán)利與發(fā)展等多方面的需求。2020年后的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施階段，也是緩解相對貧困的階段。因此，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間機(jī)制銜接的首要挑戰(zhàn)是如何科學(xué)識別相對貧困人口以作為鄉(xiāng)村振興的重點對象，進(jìn)而制定相應(yīng)的政策及策略。

科學(xué)識別相對貧困人口的關(guān)鍵，在于如何科學(xué)劃分相對貧困線。絕對貧困主要指社會成員缺乏維持基本生存的物質(zhì)條件；相對貧困則是社會成員的基本生活、發(fā)展機(jī)會等都低于社會平均值[6]。相對貧困作為經(jīng)濟(jì)、社會調(diào)整期的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)物，會長期伴隨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換而存在。即使改革開放后，國家依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長狀況三次提升貧困線標(biāo)準(zhǔn)，但都是圍繞攻克絕對貧困、滿足農(nóng)民最基本的生存需要制定的。相對貧困對象是以其他社會群體為參照，收入、地位相對低下的社會群體。因此，相對貧困對象的識別與范圍鎖定難度都超過了絕對貧困對象，這也導(dǎo)致了貧困治理與鄉(xiāng)村振興的銜接面臨雙重困境。在理論層面，過去的精準(zhǔn)扶貧，重點幫助貧困戶率先獲得大病醫(yī)療救助、子女教育等較高水平的福利。在消除相對貧困的新階段，顯然需要審度政策走向，尤其是重新界定目標(biāo)群體。因為慣性延續(xù)過去的建檔立卡戶已經(jīng)不符合現(xiàn)階段實際，新的目標(biāo)群體基本鎖定在相對貧困群體乃至更廣泛的農(nóng)村人口上。

目前世界各國關(guān)于相對貧困線的界定標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。例如，新加坡將20%的社會最低收入人口鎖定為相對貧困群體；日本將中等家庭收入的50%界定為相對貧困線；歐盟各國則將全國居民收入中位數(shù)的50%列為相對貧困線[7]。

我國關(guān)于相對貧困線的劃分主要以人均收入中位數(shù)的特定比例為大致標(biāo)準(zhǔn)。但是關(guān)于相對貧困基本單元的劃定，究竟以全國城鄉(xiāng)、全國農(nóng)村還是各省農(nóng)村為單位；關(guān)于相對貧困線百分比的劃定，究竟是以既定基本單元人群收入的40%、50%還是60%為標(biāo)準(zhǔn)，仍然沒有明確。較之人均收入，收入中位數(shù)可以在一定程度上代表相對貧困地區(qū)的社會平均收入水平。表1反映出不同單元的收入中位數(shù)差別很大。這意味著，如果以全國城鄉(xiāng)為基本單元，那么就可能存在發(fā)達(dá)地區(qū)沒有相對貧困人口、落后地區(qū)大量人口被納入相對貧困群體的局面，也就無法客觀、真實反映相對貧困的性質(zhì)。而在確立相對貧困的基本單元后，選擇過高比例可能會導(dǎo)致遺漏真正的貧困群體；選擇過低比例，則會導(dǎo)致財政壓力上升。因此，科學(xué)測量相對貧困線有利于瞄準(zhǔn)真正意義上的相對貧困人口，為全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的機(jī)制銜接提供可靠有效的依據(jù)。

（二）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的銜接困境

我國減貧實踐已表明，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是脫貧奔小康的關(guān)鍵，是鄉(xiāng)村振興的支撐。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興銜接過程中的最大短板就是因鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平較低而面臨的各方面風(fēng)險。

1. 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)自身的困難

產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身投入多、周期長，而且農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用存在區(qū)域適應(yīng)性的客觀規(guī)律決定了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的困難。不少處于自然災(zāi)害頻發(fā)地帶的貧困農(nóng)村，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然地理的依賴特質(zhì)，不僅會導(dǎo)致極低的要素產(chǎn)出率，還會導(dǎo)致巨大的自然風(fēng)險，使得以糧食作物為主的地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)容易存在發(fā)育不良的傾向以及產(chǎn)業(yè)化運作程度低的局限性?？傊捎趦?nèi)外部不確定因素的影響，會導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)化運作程度低下，農(nóng)民也會面臨實際收益低下的風(fēng)險。

2. 經(jīng)營風(fēng)險

盡管不少貧困地區(qū)發(fā)展了特色、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，但是基本是在政府產(chǎn)業(yè)扶貧政策與貧困戶生存邏輯相結(jié)合的前提下起步的。在減貧戰(zhàn)略壓力下，一方面，扶貧產(chǎn)業(yè)在短期內(nèi)尚未形成健全完整的產(chǎn)業(yè)鏈，且在信息、技術(shù)等服務(wù)體系方面亦不成熟，這都導(dǎo)致了扶貧產(chǎn)業(yè)較差的持續(xù)性。另一方面，隨著脫貧人口的增多，一些地區(qū)的扶貧干部為了政績和應(yīng)付上級而滋生形式主義、官僚主義作風(fēng)，在以經(jīng)營管理為中心的產(chǎn)業(yè)扶貧問題上，從項目篩選環(huán)節(jié)到?jīng)Q策環(huán)節(jié)，都欠缺民主、科學(xué)原則。而且在易地搬遷地區(qū)的一些干部存在熱衷于安置房建設(shè)而忽視后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。這些因素都會導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險以及發(fā)展的不可持續(xù)問題。

3. 市場風(fēng)險

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)市場競爭逐漸激烈。但是貧困地區(qū)剛起步的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)在信息、市場流通方面的弱勢，很容易導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的滯后。因為無法準(zhǔn)確、全面把握瞬息萬變的競爭市場信息，農(nóng)產(chǎn)品很容易存在銷售風(fēng)險，摘帽的絕對貧困人口則容易因市場風(fēng)險而返貧；農(nóng)民群體也很容易因市場風(fēng)險沖擊而陷入相對貧困。表2反映了2018年不同省份農(nóng)村居民的收入狀況，農(nóng)村居民人均收入中，占據(jù)重要比例的是工資性收入、經(jīng)營收入。這兩部分收入深受金融危機(jī)、市場供求變化等市場相關(guān)風(fēng)險的影響。這也從更深層面反映出，受限于資本積累、市場信息的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與經(jīng)營，很容易面臨市場風(fēng)險。

因此，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)化的短板，使農(nóng)民隨時需要承受農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶來的風(fēng)險，由此引發(fā)的消極后果使不少農(nóng)民寧愿選擇低風(fēng)險低收入的傳統(tǒng)生產(chǎn)。這無疑會影響產(chǎn)業(yè)扶貧的效果，也會影響產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興的銜接。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作系統(tǒng)銜接不暢

1. 政策銜接不暢

精準(zhǔn)扶貧時期，從各級黨委到政府都出臺了各種減貧政策以推進(jìn)脫貧攻堅進(jìn)程。但在步入相對貧困治理階段之后，原先應(yīng)急性、針對性強(qiáng)的短期政策究竟要取消還是納入到鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策之中；原先具有普遍性的長期規(guī)劃政策，能否運用到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，都是值得深究的問題。例如，關(guān)于貧困農(nóng)民的土地、住房、醫(yī)療以及教育資源的優(yōu)惠政策，具有明顯特殊性。相對而言，鄉(xiāng)村振興政策則具有區(qū)域普遍性。因此，兩大戰(zhàn)略在政策銜接方面，亟待綜合調(diào)研、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。尤其是在投入政策銜接方面：各級政府作為投入政策的責(zé)任主體，在減貧戰(zhàn)略中將政策性金融資金投入、財政涉農(nóng)資金投入以及公共設(shè)施建設(shè)資金投入統(tǒng)籌整合，充分發(fā)揮了資金投入合力在脫貧進(jìn)程中的作用。但是，異地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧等政策性金融由于貸款期限規(guī)定為30年，相關(guān)投入政策在連續(xù)性、穩(wěn)定性方面具有很大風(fēng)險，因此勢必影響兩大戰(zhàn)略投入政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

2. 組織銜接不暢

一方面，在兩大戰(zhàn)略工作人才隊伍方面，存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銜接的困境。目前，駐村幫扶工作隊為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)發(fā)揮了重要帶頭作用。故在消除絕對貧困與減緩相對貧困的過渡時期，大規(guī)模取消駐村幫扶的制度安排、撤退相關(guān)駐扎幫扶團(tuán)隊力量，勢必引起村級組織軟弱的貧困地區(qū)面臨鄉(xiāng)村振興規(guī)劃執(zhí)行力的減弱，進(jìn)而陷入返貧危機(jī)。另外，鄉(xiāng)村人才振興又是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分。因此，在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)銜接的過渡階段，改革完善包括駐村幫扶工作隊在內(nèi)的人才隊伍體制機(jī)制，吸引和培養(yǎng)更多人才，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理穩(wěn)定發(fā)展，克服鄉(xiāng)村振興人力資源空心化的障礙，才能為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接提供堅實的智庫保障。另一方面，國務(wù)院在兩大戰(zhàn)略中分別組建扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、鄉(xiāng)村振興小組。前者的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是扶貧辦，但其中市級政府的相關(guān)負(fù)責(zé)部門存在缺位，部分縣市的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的協(xié)調(diào)能力也存在弱化現(xiàn)象；后者的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)多基于鄉(xiāng)村振興五大內(nèi)容分配給了地方農(nóng)業(yè)局、環(huán)保局、組織部等相關(guān)部門。因此，不同類型、不同級別的組織部門面臨統(tǒng)籌整合、有機(jī)銜接的困境。

3. 規(guī)劃銜接不暢

兩大戰(zhàn)略在工作規(guī)劃方面，欠缺一體化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相互缺乏通報、溝通機(jī)制，缺乏整體思維，尤其是在減貧戰(zhàn)略中土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃尚未完成的情況下，很難短期內(nèi)將其過渡、納入到鄉(xiāng)村振興規(guī)劃之中。目前，幾乎沒有地方政府制定出銜接脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃，這就使得兩大戰(zhàn)略在同步度上存在程度各異的斷鏈：一些地區(qū)將脫貧攻堅的工作規(guī)劃等同于鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，忽視了二者之間的本質(zhì)區(qū)別；一些地區(qū)則將鄉(xiāng)村振興規(guī)劃視為高標(biāo)準(zhǔn)的脫貧攻堅規(guī)劃，忽視了二者之間的先后接續(xù)關(guān)系；一些地區(qū)索性按照最低標(biāo)準(zhǔn)和政策要求，只做出脫貧攻堅的工作規(guī)劃，而沒有預(yù)留出鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的發(fā)展空間；還有一些地區(qū)則先后做出兩套沒有關(guān)聯(lián)的工作規(guī)劃，導(dǎo)致出現(xiàn)各自為政、另起爐灶的局面，從而造成不必要的資源浪費。二者間規(guī)劃銜接的不暢通不可避免引起了各地區(qū)銜接實踐的隨意化、碎片化，難以達(dá)到理想效果。

三、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接

2020年之前，以消除絕對貧困為目標(biāo)的減貧戰(zhàn)略，逐步夯實了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。2020年，隨著絕對貧困地區(qū)的脫貧摘帽，脫貧攻堅目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)化為解決相對貧困問題，這也是2020年后農(nóng)村工作的重點。因此，2020年后，我國農(nóng)村工作應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，激活貧困地區(qū)內(nèi)源性動力、助力相對貧困治理，統(tǒng)籌構(gòu)建脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接機(jī)制。

（一）構(gòu)建2020年后農(nóng)村相對貧困群體的識別機(jī)制

較之絕對貧困，相對貧困屬于長期性貧困現(xiàn)象，且始終在對象、標(biāo)準(zhǔn)上具有動態(tài)性。2020年后的農(nóng)村相對貧困人口，不僅包括精準(zhǔn)扶貧時期的農(nóng)村貧困人口，還包括部分返貧農(nóng)村人口。緩解相對貧困，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的長期任務(wù)?？梢哉f，2020年后脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的共同受益主體都是農(nóng)村相對貧困群體，而要準(zhǔn)確識別農(nóng)村相對貧困群體的首要前提是構(gòu)建相對貧困人口的識別機(jī)制。

第一，要科學(xué)制定農(nóng)村相對貧困線。既要全方位考量全國各區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的差別，又要結(jié)合各地鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)展以及貧困人口分布狀況，避免“一刀切”的方式，各地要靈活制定差異化的相對貧困線。一方面，全國農(nóng)村相對貧困線的制定要符合我國農(nóng)村發(fā)展實際。由于近年來我國基尼系數(shù)處于國際警戒值，且收入分配呈“矮金字塔”結(jié)構(gòu)，因此我國可參照中非國家的標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)村居民中位數(shù)收入的40%，作為全國農(nóng)村相對貧困線。另一方面，各省份的農(nóng)村相對貧困線，要在全國相對貧困線基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來制定。目前，我國東部省份率先制定了高于全國水平的貧困線標(biāo)準(zhǔn)；西藏地區(qū)結(jié)合自身實際，依據(jù)建檔立卡數(shù)據(jù)，構(gòu)建了多維貧困度評價指標(biāo)體系。因此，各省份可綜合考量自身的人均收入水平、最低工資標(biāo)準(zhǔn)來劃分相對貧困線的范圍區(qū)間。

第二，明確農(nóng)村相對貧困人口范圍。這就需要依據(jù)農(nóng)村相對貧困線，大致確定相對貧困范圍，再根據(jù)其收入水平、健康狀況、社會保障等信息建立個人社會信息系統(tǒng)，以不同的致貧因素為考量標(biāo)準(zhǔn)劃分不同的農(nóng)村相對貧困人口類型。目前主要劃分為擺脫絕對貧困后仍具有返貧風(fēng)險的農(nóng)民群體，非貧困村的老弱病殘等特殊困難群體，非貧困村的流動性、有貧困風(fēng)險的農(nóng)民工群體。這些不同類型的相對貧困群體的發(fā)展?fàn)顩r，不僅是決定減貧戰(zhàn)略成效的關(guān)鍵，而且是決定鄉(xiāng)村振興成效的關(guān)鍵。

第三，分類制定相對貧困策略。對擺脫絕對貧困的農(nóng)民以及非貧困地區(qū)的邊緣貧困農(nóng)民，應(yīng)在住房、產(chǎn)業(yè)、社會救助等方面加大支持力度、繼續(xù)增強(qiáng)其自我發(fā)展的能力，防止其返貧；對非貧困村的老弱病殘等特殊困難群體，可以制定、完善農(nóng)村“五保戶”“低保”“殘?！钡认嚓P(guān)的農(nóng)村社會保障制度；對外出務(wù)工的農(nóng)民群體，則要注重通過加快建立健全城鄉(xiāng)一體化的減貧體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理，緩解農(nóng)民工群體的相對貧困，縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）構(gòu)建產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是實現(xiàn)減貧目標(biāo)的重要手段，又是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心要求。構(gòu)建產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，是實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的必然要求。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局方面，要堅持農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既要摒棄、淘汰對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、對農(nóng)民身心健康發(fā)展有害的落后產(chǎn)業(yè)，又要綜合平衡脫貧產(chǎn)業(yè)存量與振興產(chǎn)業(yè)增量的需求。一方面，客觀權(quán)衡地區(qū)的地理、自然條件的利弊，結(jié)合本土農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)，明確優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向，避免盲目照搬、跟風(fēng)不適合自身條件的產(chǎn)業(yè)布局；另一方面，借力科學(xué)技術(shù)的條件優(yōu)勢，夯實本土產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量基礎(chǔ)、提升本土產(chǎn)業(yè)的綜合效益，打造出“特色產(chǎn)業(yè)+科技”的可持續(xù)發(fā)展模式。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)方面，可基于前期產(chǎn)業(yè)扶貧成效，打通一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展路徑，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，從而延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，讓農(nóng)民享受增值收益。例如以西藏滴新村為典型的民族地區(qū)，以“農(nóng)牧、農(nóng)林、牧草”產(chǎn)業(yè)融合為導(dǎo)向，基于生態(tài)、民俗等天然優(yōu)勢，運用互聯(lián)網(wǎng)的平臺優(yōu)勢，在加快發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的同時，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化[8]。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)營模式方面，既要注重培育新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)市場競爭力，又要注重創(chuàng)新利益連結(jié)方式、促進(jìn)農(nóng)民增收。新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體主要由龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作社、個體農(nóng)戶構(gòu)成。其中，龍頭企業(yè)作為經(jīng)營管理主體，將生產(chǎn)、服務(wù)外包給農(nóng)村合作社以及個體農(nóng)戶，不僅有助于擴(kuò)大經(jīng)營組織、規(guī)模，將小農(nóng)生產(chǎn)納入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展軌道；還有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的市場競爭力和抵御市場風(fēng)險的能力，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。關(guān)于利益連結(jié)方式，應(yīng)基于利益分配的公平原則，切合農(nóng)村相對貧困群體的實際，成立集體所有制合作社或股份公司。農(nóng)民集體作為勞動力、資本提供者、土地所有者，在具體的收益分配環(huán)節(jié)中可以獲得相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益，從而進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

1. 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元責(zé)任主體

減貧戰(zhàn)略的責(zé)任主體是各級黨委、政府；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的責(zé)任主體是農(nóng)民、本土人才及組織、“三農(nóng)”工作隊。因此，實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略責(zé)任主體的銜接，就需要構(gòu)建黨委、政府、農(nóng)民聯(lián)合的多元責(zé)任主體以形成聯(lián)動管理機(jī)制。關(guān)于黨組織這一責(zé)任主體，在兩大戰(zhàn)略銜接的過渡階段，要注重在基層鄉(xiāng)村組織、農(nóng)民合作社等組織尚未健全的空檔期暫時保留“五級書記抓扶貧”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；鄉(xiāng)村基層黨組織要在繼續(xù)發(fā)揮“以黨建促扶貧”作用的同時，引領(lǐng)培養(yǎng)本土人才隊伍，為推進(jìn)兩大戰(zhàn)略銜接提供堅實的組織保障。關(guān)于政府這一責(zé)任主體，要通過搭建專家咨詢、信息服務(wù)、智庫推介、科技支撐等不同類型的平臺提供農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)支撐；通過接續(xù)推進(jìn)公路、水利、電力、寬帶網(wǎng)絡(luò)等工程建設(shè)提供基礎(chǔ)設(shè)施支撐；通過改善鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等提供基本公共服務(wù)支撐。關(guān)于農(nóng)民這一責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)培育其內(nèi)源性力量，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位，通過開展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)提升農(nóng)民的科學(xué)素質(zhì)和勞動素質(zhì)，通過開展先進(jìn)文化教育提升農(nóng)民的精神文化水平，通過培養(yǎng)發(fā)展農(nóng)民人才隊伍提升農(nóng)民治理鄉(xiāng)村的能力?？傊?，從不同層面培養(yǎng)農(nóng)民的內(nèi)源性力量，可以推進(jìn)農(nóng)民主體意識、責(zé)權(quán)意識、自我發(fā)展能力，從而從根本上保障脫貧攻堅成果，奠定鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動力基礎(chǔ)。

2. 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策機(jī)制

實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略的有機(jī)銜接，需要有科學(xué)精準(zhǔn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策作為支撐。在產(chǎn)業(yè)政策方面，首先，在充分尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，制定政府主導(dǎo)下的資金整合政策，以對接市場需求。在資金整合內(nèi)容上，主要是統(tǒng)籌財政涉農(nóng)資金、金融資金以及社會資金；在資金整合方式上，主要是通過借鑒減貧戰(zhàn)略中的貼息、擔(dān)保等資金籌措方式，通過發(fā)揮財政資金的杠桿作用，積極引導(dǎo)其他社會補(bǔ)充資本流入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。其次，在調(diào)研、核實相關(guān)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)在脫貧致富方面的有效性的前提下，將其列入優(yōu)良產(chǎn)業(yè)行列，并制定相應(yīng)的長期產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，以保持其發(fā)展的連續(xù)性和可持續(xù)性。最后，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)政策、農(nóng)村合作社政策，鼓勵農(nóng)村合作社等農(nóng)村集體通過入股等方式整合集體資源、提升利用率，進(jìn)而提升農(nóng)民自我發(fā)展的能力。在人才政策方面，既要對在兩大戰(zhàn)略實踐過程中涌現(xiàn)出的鄉(xiāng)村人才予以政策獎勵、給予“三農(nóng)”教育培訓(xùn)，納入基層干部儲備系統(tǒng)，建立和完善本土人才政策；又要制定、完善外來人才引進(jìn)政策，從國家、社會、高校等不同層面制定“三農(nóng)”人才引進(jìn)措施或培養(yǎng)方案。在文化政策方面，主要圍繞社會主義核心價值觀等先進(jìn)文化，制定符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民精神實際需求、彰顯農(nóng)民主體意識的文化政策。在生態(tài)政策方面，則要貫徹落實可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)保護(hù)理念，制定保護(hù)生態(tài)環(huán)境與發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)相統(tǒng)一的雙贏政策。在組織政策方面，要繼續(xù)深化落實鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)和“第一書記”常態(tài)化的政策機(jī)制，著力加強(qiáng)黨組織在兩大戰(zhàn)略中的組織保障、引領(lǐng)動員作用。

3. 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃機(jī)制

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，需要突出規(guī)劃的引領(lǐng)機(jī)制。一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)二者銜接的交叉事項清單。在深入研究兩大戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性規(guī)劃文件的基礎(chǔ)上，遵循農(nóng)村建設(shè)規(guī)律，強(qiáng)化頂層設(shè)計，明晰兩大戰(zhàn)略間優(yōu)先任務(wù)與長遠(yuǎn)任務(wù)的辨證關(guān)系，堅持系統(tǒng)思維，形成關(guān)于銜接過渡期的科學(xué)、整體規(guī)劃（2～3年），尤其銜接好市、縣、鄉(xiāng)、村的各級整體規(guī)劃。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類具體規(guī)劃。其中應(yīng)當(dāng)注重貧困區(qū)域與非貧困區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過實行跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施工程項目規(guī)劃的一體化，提升區(qū)域間互通水平。在生態(tài)脆弱的貧困區(qū)域，形成關(guān)于生態(tài)區(qū)、基本農(nóng)田區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)、脫貧后的發(fā)展預(yù)留區(qū)等不同功能區(qū)域的行動規(guī)劃；在非貧困區(qū)域，統(tǒng)籌考慮本土實際，根據(jù)產(chǎn)業(yè)升級、特色保護(hù)、城郊融合等多元要素劃分界定區(qū)域類型，施行針對性的實用村規(guī)劃，遞次推進(jìn)兩大戰(zhàn)略的銜接進(jìn)程。

基金： 國家社會科學(xué)基金項目“改革開放以來中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村扶貧的全面領(lǐng)導(dǎo)研究”（19xdj010）階段性成果;

作者簡介： 岳國芳，西北政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，在站博士后，研究方向：馬克思主義中國化。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)問題》2020年08期

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