要重視鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方法論
我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而“我國最大的發(fā)展不平衡，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；最大的發(fā)展不充分，是農(nóng)村發(fā)展不充分”。這種不平衡和不充分在“三農(nóng)”問題上，主要表現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益競爭力不高，農(nóng)民增收后勁不足，農(nóng)村自我發(fā)展能力弱，城鄉(xiāng)差距依然較大”。在此背景下，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要解決一個“怎么做”的問題，即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方法論問題。
從研究現(xiàn)狀看，對鄉(xiāng)村振興需要“做什么”的問題，圍繞產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織“五大振興”展開的討論已較為充分。相較之下，關(guān)于用什么樣的方法落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究較少。需要著重強調(diào)的是，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是系統(tǒng)性認識理解新時代城鄉(xiāng)發(fā)展全局的思想體系和方法準(zhǔn)則，而不是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作若干任務(wù)目標(biāo)的簡單累加。在落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，需要深入把握其整體性和關(guān)聯(lián)性，抓住重點。
首先，需要明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體布局。2019年3月8日，習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時，就實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)表重要講話，強調(diào)鄉(xiāng)村振興是包括產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的全面振興。這意味著鄉(xiāng)村振興需要整體推進、全面落實。
其次，需要明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主導(dǎo)。2018年中央一號文件在“堅持和完善黨對‘三農(nóng)’工作的領(lǐng)導(dǎo)”部分，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的組織工作作了原則規(guī)定：“建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實行中央統(tǒng)籌省負總責(zé)市縣抓落實的工作機制。黨政一把手是第一責(zé)任人，五級書記抓鄉(xiāng)村振興?？h委書記要下大氣力抓好‘三農(nóng)’工作，當(dāng)好鄉(xiāng)村振興‘一線總指揮’?！痹谖寮墪淉R抓共管的基礎(chǔ)上，文件特別點明了縣委書記是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“一線總指揮”的特殊地位，同時點明了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施方法的基層落腳點。
最后，需要明確的是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本實施單位。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》?！锻ㄖ分赋觯吧罨卫砀母餅榛鶎臃艡?quán)賦能”，“總結(jié)一些地方的新鮮經(jīng)驗，進一步向基層放權(quán)賦能，加快制定賦權(quán)清單，推動更多社會資源、管理權(quán)限和民生服務(wù)下放到基層，人力物力財力投放到基層”?？梢?，構(gòu)建基層治理體系和提升基層治理能力有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。
那么，如何定位鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本實施單位呢？《中華人民共和國憲法》第三十條規(guī)定，中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、（二）省、直轄市；自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。從憲法上看，全國行政區(qū)劃為省—縣—鄉(xiāng)三級制，無疑，處于中間環(huán)節(jié)的縣具有紐帶作用。從行政區(qū)劃數(shù)目來看，截至2017年底，中國大陸縣級區(qū)劃數(shù)為2851個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃數(shù)為39888個。以縣為基本單位落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進方面具有獨特的優(yōu)勢。與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位相比，以縣為基本單位具有經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五位一體的整體性優(yōu)勢。與以省為基本單位相比，以縣為基本單位可以直接接觸基層，獲取的相關(guān)信息更為細致、直接和完整。所以，以縣為基本實施單位，能夠更好地落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
鄉(xiāng)村振興要以縣為“綱”
黨的十九大報告對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，而“五大振興”就是踐行這一總要求的重要舉措?！拔宕笳衽d”是相互聯(lián)系、相互作用、相互促進的整體，其目的在于增進農(nóng)民的福祉，不可將它們割裂開來。從小的方面講，以農(nóng)村廁所革命為例，其管道布線要與農(nóng)村街區(qū)道路硬化協(xié)同進行，否則等道路硬化之后再鋪設(shè)地下管道，就會造成極大的人力物力浪費。從大的方面講，“五大振興”中產(chǎn)業(yè)振興是基礎(chǔ)，而產(chǎn)業(yè)振興需要人才、文化、生態(tài)、組織的振興方能實現(xiàn)。由此可見，“五大振興”是一個整體，在具體推進時需要統(tǒng)籌兼顧。
鄉(xiāng)村振興千頭萬緒，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要科學(xué)系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，而起主導(dǎo)作用的是黨和政府。作為社會主義國家，集中力量辦大事是我國的制度優(yōu)勢。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和國家的重大戰(zhàn)略決策，各級政府都對其負有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任。2018年中央一號文件提出，要建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實行中央統(tǒng)籌省負總責(zé)市縣抓落實的工作機制。中央統(tǒng)籌是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體統(tǒng)籌，是全國意義上的統(tǒng)籌。我國地域遼闊，各地政治、經(jīng)濟、文化等各方面情況差異很大，所以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌規(guī)劃的具體責(zé)任需要省、市、縣等各級政府都承擔(dān)起來。
關(guān)于鄉(xiāng)村振興基本實施單位的問題值得特別關(guān)注。以縣為基本單位進行農(nóng)村問題研究和實踐推進，是筆者的一貫主張。就中國的行政體系而言，各級政府自上而下是連貫一體的，同時也存在著明確的垂直分工。一般來說，省級政府了解的鄉(xiāng)村相關(guān)信息，涉及的主要是省域范圍內(nèi)的普遍性問題，而具體落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，則需要統(tǒng)籌考慮各個縣、各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至各個村落的特殊情況，因此，有必要以縣為整體單位在村落分布的基礎(chǔ)上進行統(tǒng)籌布局。作為行政單位的縣既可以把一個縣作為整體進行頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，又可以針對縣域范圍內(nèi)的村落進行因村施策，做到整體性實施、區(qū)域性實施與局部性實施的內(nèi)在統(tǒng)一。這樣，就使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實既貫徹中央和省一級的普遍性要求，又與村落的具體情況緊密結(jié)合起來，從而具備了在原則性基礎(chǔ)上的靈活性和適應(yīng)性。
以縣為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本實施單位，是由處于國家行政體系中間環(huán)節(jié)的縣一級單位的地位和功能所決定的。
從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，作為行政單位的縣是城市和農(nóng)村的過渡區(qū)域，是城市和鄉(xiāng)村之間的即城即鄉(xiāng)的中間體，是城鄉(xiāng)融合的空間表征。認真研究中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質(zhì)要求后我們不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興在本質(zhì)上是新時代城鄉(xiāng)關(guān)系的再塑造，這個“再塑造”體現(xiàn)在實踐上就是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，也是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重大決策部署。從改革開放以來的城鎮(zhèn)化實踐看，就全國范圍來說，城市發(fā)展突飛猛進，中國的大城市已經(jīng)與發(fā)達國家的大城市沒有大的區(qū)別，甚至比世界上一些著名的大城市在很多方面還要發(fā)達。但是，與此相對的是鄉(xiāng)村發(fā)展相對滯后，故而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求建立新型城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，實現(xiàn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村融合發(fā)展。
從空間分布和功能發(fā)揮的角度看，只有縣兼具城和鄉(xiāng)的雙重功能。從空間分布角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級具有從縣城到村落的過渡性質(zhì)，本質(zhì)上是歷史上自然形成的以步行為主要交通方式、當(dāng)日可以返家的空間經(jīng)濟場域。隨著時代的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍大小也經(jīng)常調(diào)整，但是這種調(diào)整只是在一定空間范圍內(nèi)的兩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間收縮和擴張而已。在本質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備城市的性質(zhì)。當(dāng)然，由于國家政策的推動，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能成長為城市甚至大城市，如深圳，但這種情況只是個案而已。從功能發(fā)揮角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是為周邊村落提供行政和生活服務(wù)的中心點，不具有城市的相對整全的功能。它既沒有像縣一樣具備完整的行政服務(wù)功能，也沒有像縣一樣具備完整的經(jīng)濟、政治、文化和社會功能。因此，以縣為單位推進鄉(xiāng)村振興更能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間，進而將城鄉(xiāng)作為一個整體來促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。習(xí)近平同志在指導(dǎo)河南蘭考縣結(jié)合教育實踐活動抓好改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作時，提出要“把強縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結(jié)合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來，不斷取得事業(yè)發(fā)展新成績”。這“三起來”中，“把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”，明確指出了縣在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要作用。
就實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的全面振興而言，與省和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，縣域視角下的統(tǒng)籌安排更具信息和效率優(yōu)勢。以縣為單位的產(chǎn)業(yè)振興下文再行涉及，在此不予贅述。就人才振興看，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，需要愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民。這些新型職業(yè)農(nóng)民中，既要有了解資金、技術(shù)、市場等方面情況的農(nóng)業(yè)經(jīng)營人才，也要有在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、治理等領(lǐng)域具備相應(yīng)專業(yè)知識的技術(shù)型人才和管理型人才。這些人才當(dāng)然可以從外地引進，但主體部分需要以培訓(xùn)的方式在本地形成，需要靠自己的力量來培養(yǎng)。就人才培養(yǎng)來說，從規(guī)模和效果來看，以縣為單位進行培訓(xùn)是最合適的配置。如果以省和地級市為單位，就很難照顧特殊性和個性需要；如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，則很難達到最基本的培訓(xùn)規(guī)模。以縣為單位進行人才培養(yǎng)，在縣域范圍內(nèi)，使縣級職業(yè)技術(shù)學(xué)校和鄉(xiāng)、村的培訓(xùn)網(wǎng)點有機分工，分擔(dān)不同層次人才培訓(xùn)任務(wù)，是最佳培訓(xùn)路徑。同時，可以在縣域?qū)用嬲峡h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級農(nóng)技力量，形成“專家組+試驗示范基地+農(nóng)技人員+科技示范戶+輻射帶動農(nóng)戶”五位一體的科技推廣模式，推動農(nóng)民培訓(xùn)有效展開。正如2018年中央一號文件提出的，“建立縣域?qū)I(yè)人才統(tǒng)籌使用制度，提高農(nóng)村專業(yè)人才服務(wù)保障能力”。因此，從人才振興的角度考慮，以縣為單位來培養(yǎng)、造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍是最合適的。
為實現(xiàn)文化振興，需要加強農(nóng)村公共文化建設(shè)，健全鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系。從文化設(shè)施建設(shè)來看，目前雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)有文化站，在村一級設(shè)有文化服務(wù)中心，但考慮到人數(shù)及面向的群體，它們可能在文化服務(wù)的多樣性上與縣級層面有一定差距?？h級圖書館、文化館、博物館等多種公共文化服務(wù)設(shè)施，可以與鄉(xiāng)村的文化設(shè)施有機結(jié)合，形成以村鎮(zhèn)為站點、以縣域為整體覆蓋范圍的綜合性公共文化服務(wù)體系。2018年中央一號文件提出，“發(fā)揮縣級公共文化機構(gòu)輻射作用，推進基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)”，明確指出了縣域視角下的公共文化建設(shè)在文化振興中的重要作用。此外，由于歷史上縣級行政區(qū)域的相對穩(wěn)定性，方言、風(fēng)俗等地域特色文化通常也以縣域為單位存在，這些文化的保存更適合在縣的范圍內(nèi)進行。為實現(xiàn)生態(tài)振興，需要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，在此基礎(chǔ)上進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)。在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級完成這項工作有一定難度。這種治理多是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，需要在縣域范圍內(nèi)對生態(tài)環(huán)保進行統(tǒng)籌安排。此外，生態(tài)振興和產(chǎn)業(yè)振興密切關(guān)聯(lián)，要做到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護相互融合，增加生態(tài)產(chǎn)品供給，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。具體到實踐層面，為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)的業(yè)態(tài)融合，需要推動農(nóng)業(yè)與旅游、康養(yǎng)、文化等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，而縣域范圍內(nèi)的科學(xué)規(guī)劃和合理布局顯得尤為重要。
要實現(xiàn)組織振興，就必須建設(shè)具有堅強戰(zhàn)斗力的基層黨組織。具體實踐時，可以將年富力強的黨員干部充實到基層黨組織，讓他們當(dāng)好村支書，做好鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)頭人。縣一級單位有著完整的黨政系統(tǒng)，較鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級單位有更為充足的干部人才儲備。這些干部人才可在縣域內(nèi)進行選拔和組織調(diào)配，為實現(xiàn)組織振興提供堅實基礎(chǔ)。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所指向的“鄉(xiāng)村”，并不是實體性的概念，而是要在城市和農(nóng)村之間的關(guān)系中來定義的關(guān)系性概念。從這個意義上講，鄉(xiāng)村振興不能簡單理解為“農(nóng)村振興”。從指稱含義上講，農(nóng)村與城市相對應(yīng)，主要是一個經(jīng)濟概念，強調(diào)的是物質(zhì)方面的內(nèi)容差異；而鄉(xiāng)村則與“都市”等概念相對應(yīng)，指的是一個內(nèi)涵更豐富、內(nèi)容更綜合，更有情感色彩和人文關(guān)懷的生產(chǎn)生活共同體，更加強調(diào)精神價值、生活方式和歸屬感，凸顯的是相對于都市來說的綜合性關(guān)系，它的本質(zhì)含義是“家園”。正如習(xí)近平總書記指出的，“農(nóng)村是我國傳統(tǒng)文明的發(fā)源地，鄉(xiāng)土文化的根不能斷，農(nóng)村不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園”。這也就說明，所謂的鄉(xiāng)村振興，不只是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)的進步，還包括守護好中華文明的精神故土。農(nóng)村不是暫時的棲居地，而是長久的家園。要真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必須建設(shè)好幾億農(nóng)民的美好家園。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也不能簡化為“村莊振興”。行政村是農(nóng)村基層的基本建制單元，但時有調(diào)整。例如，湖北、湖南、廣東等地掀起了農(nóng)村基層建制單元的“重組浪潮”，其路徑也有所不同。在長達十幾年的新農(nóng)村建設(shè)過程中，最大的教訓(xùn)之一就是將建設(shè)重點和基本單元設(shè)置為村莊，結(jié)果在實踐中將新農(nóng)村建設(shè)簡化為新村莊建設(shè)，甚至簡化為新房建設(shè)。造成的結(jié)果是資源、資金使用效率低下，利用方式粗放，各種生產(chǎn)要素和發(fā)展因素高度分散，不能形成結(jié)構(gòu)性整體，政府的行政力量和市場的資源配置作用不能很好契合，政府各部門的力量也無法實現(xiàn)有效整合。鄉(xiāng)村振興是縣域內(nèi)的全域振興，必須要做好村莊建設(shè)發(fā)展的具體工作，但是如果仍然將理解認識層次、著眼點和基本推進單元放在村莊，就無法將一個區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村作為整體和體系加以看待，鄉(xiāng)村振興也就無從談起。
此外，城鎮(zhèn)化會導(dǎo)致大量村莊消失，這是自然規(guī)律。對此，2018年中央一號文件提出，“對具備條件的村莊，要加快推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸；對自然歷史文化資源豐富的村莊，要統(tǒng)籌兼顧保護與發(fā)展；對生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱的村莊，要加大力度實施生態(tài)移民搬遷”。這需要加強各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。這一系列關(guān)于村莊的規(guī)劃需要在縣的范圍內(nèi)進行。
“縣”在鄉(xiāng)村振興中的歷史性作用
中國縣域治理有著悠久的歷史。關(guān)于郡縣制的起源，“學(xué)術(shù)界的共同看法是起于春秋，形成于戰(zhàn)國，而全面推行于秦始皇統(tǒng)一天下之后”；而“中國歷史上的地方政府以縣為單位”。歷史上，中國縣以上的行政區(qū)劃時常發(fā)生變動，但縣始終作為最基礎(chǔ)的行政機構(gòu)直接管轄農(nóng)業(yè)人口，這適應(yīng)了中國農(nóng)耕社會的社會管理要求?？h是歷史上最穩(wěn)定的一級行政區(qū)，與其他級別的行政區(qū)相比，在幅員、數(shù)目與名稱方面的變化起伏最小。從政府部門組織架構(gòu)來看，一方面，始于魏晉南北朝的“官吏分途”使各地郡縣長官從由當(dāng)?shù)鼐⒊淙无D(zhuǎn)為由中央政府直接任命調(diào)遣；另一方面，流品內(nèi)外官吏職分兩途，官與吏在職業(yè)生涯、等級位置、激勵設(shè)置等組織制度方面的差異越來越大，兩者最終為巨大的溝壑所隔離。從國家治理的角度來看，中國的封建社會延續(xù)了2000多年，說明把縣作為安邦治國的基本單位是成功的。
中華人民共和國成立后，縣作為具有完整行政功能的基層機構(gòu)，仍然被保留了下來。就組織架構(gòu)而言，中國的政府管理層級在實際上從上到下分為五級?！暗丶壥小币?0世紀(jì)80年代的“市管縣”改革而生，雖下轄若干縣，但這一級行政區(qū)劃未得到憲法的確認。就行政功能而言，縣作為基層行政機構(gòu)，具有完整的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等職能，這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的“五大振興”是對應(yīng)的。也就是說，縣具備落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的完整行政功能。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政功能不如縣齊全。舉例來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府不設(shè)紀(jì)委、法院、檢察院等，且稅務(wù)、公安等主要職能機構(gòu)都是縣級對口部門的派出站所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府盡管可直接與農(nóng)民打交道，但由于本身不具有完整的行政功能，其制定和執(zhí)行完整的社會經(jīng)濟政策的能力受到很大限制。
與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府相比，縣一級政府更具對應(yīng)的管理權(quán)限，也更具必要的執(zhí)法權(quán)限。政府既然是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主導(dǎo)力量，那么政府的層級與組織形式就必然與落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的效果息息相關(guān)。從這點上看，縣級政府依靠其完整的行政功能成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最基層落實者，這是進行以縣為單位的鄉(xiāng)村振興的最重要依據(jù)。
在行政管理體制方面，中華人民共和國成立后，我國在行政管理上采取了垂直管理和屬地管理相結(jié)合的行政體制，形成了“條塊”關(guān)系?！皸l”就是從中央部委到地方對應(yīng)職能部門的垂直管理體系，“塊”就是除中央外其他四個層級的地方政府。中央政令的執(zhí)行通過“條”和“塊”進行，“條”以中央部委規(guī)章條文逐級對口下達的方式進行管理，傾向于強調(diào)“統(tǒng)”的一面；“塊”即各級地方政府從上級獲得授權(quán)對轄區(qū)進行綜合治理，對地區(qū)事務(wù)有一定的自主性和能動性，可以根據(jù)本地情況進行主動決策，傾向于強調(diào)“分”的一面。兩者共同構(gòu)成了統(tǒng)分結(jié)合的行政管理體制。
就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施而言，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮離不開組織架構(gòu)和行政管理體制安排。鄉(xiāng)村振興是國家的頂層戰(zhàn)略，中央對鄉(xiāng)村振興進行總的統(tǒng)籌，其中各分項規(guī)劃由中央部委制定并發(fā)布，并納入到項目制管理下，項目資金也由中央提供，這體現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“統(tǒng)”的一面。
同時，鄉(xiāng)村振興總體戰(zhàn)略由各省負責(zé)實施，由于各級政府在職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一，每級政府都管大體相同的事務(wù)，實際上鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的執(zhí)行就要落到縣級?？h級政府的職責(zé)十分具體，統(tǒng)分結(jié)合的“條塊”體制在縣級實現(xiàn)了匯聚，且縣級政府在決策方面具有一定自主性，這體現(xiàn)了“分”的一面。再具體點，正所謂“上面千條線，下面一根針”，作為政府間“條塊”關(guān)系的匯聚點，縣級政府對接中央部委及上級職能部門就鄉(xiāng)村振興制定的項目并進行落實。縣級政府可以根據(jù)本地區(qū)的具體情況，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行具體規(guī)劃，使項目真正落地。這些，都體現(xiàn)了在治理意義上縣作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基本實施單位的作用。正如習(xí)近平總書記在會見全國優(yōu)秀縣委書記時指出的，“縣委是我們黨執(zhí)政興國的‘一線指揮部’，縣委書記就是‘一線總指揮’，是我們黨在縣域治國理政的重要骨干力量”。
政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中起主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用就在于其要始終把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標(biāo)，也就是要推動縣域鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從政府組織架構(gòu)角度來看，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提到，要“科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，健全農(nóng)村基層服務(wù)體系，夯實鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)”。從基層政府治理體系構(gòu)建來看，黨的十九大報告在“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部分提出，要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。從行政管理體制安排來看，村委會是基層群眾性自治組織，而非上級政府的下級機構(gòu)，這是社會主義基本政治制度的重要體現(xiàn)。這三方面決定了鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)與完善，就是要以黨的基層組織為核心，以村民自治組織為主體，兩者相輔相成，實現(xiàn)德治與法治的結(jié)合，最終達到“治理有效”的目的。在新時代鄉(xiāng)村治理體系中，村支部和村委會構(gòu)成了治理的兩個主線；在縣域治理層次，從下往上的黨、政兩條線在縣級又形成了一個匯聚點；黨的領(lǐng)導(dǎo)除了在黨組織系統(tǒng)貫徹，還在縣級通過政府行政措施延伸到各村。這樣，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程中，縣域治理的重要性體現(xiàn)在縣級對上、對下都是匯聚點，起到了連接樞紐的作用，即“上接天線，下接地氣”，“對上，要貫徹黨的路線方針政策，落實中央和省市的工作部署；對下，要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，促進發(fā)展、服務(wù)民生”。
如何更好發(fā)揮“縣”在鄉(xiāng)村振興中的作用？
縣域是一個國家或地區(qū)的基本經(jīng)濟單元，縣域經(jīng)濟體承擔(dān)著縣（市）全域的經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)，也負有全域的社會民生改善的責(zé)任。只有縣域經(jīng)濟得到更好的發(fā)展，國家才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟興隆發(fā)達、民眾安居樂業(yè)的治理目標(biāo)。中國有2800多個縣，面積占國土面積的80%以上。2018年，400個樣本縣（市）地區(qū)生產(chǎn)總值之和為20.2萬億元，約占當(dāng)年中國GDP的22.4%。根據(jù)2016年2079個樣本區(qū)縣的數(shù)據(jù)統(tǒng)計可知，縣域GDP占全國GDP的一半以上，縣域財政收入占全國財政收入的16.7%，縣域財政支出占全國財政支出的34.1%，縣域所承載的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占全國二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的一半以上。從這三組數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，縣域涵蓋的人口、縣域經(jīng)濟的體量、縣域承擔(dān)的支出責(zé)任以及承載的就業(yè)規(guī)模均體現(xiàn)了縣的經(jīng)濟和社會責(zé)任。這也意味著，縣域經(jīng)濟的發(fā)展與國家的安定富強是緊密聯(lián)系在一起的。
縣域經(jīng)濟體是功能較為完整的經(jīng)濟綜合體。在一縣之內(nèi)，有功能完整且具有一定自主權(quán)的政府，也有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村緊密聯(lián)系的市場。在這個市場中，農(nóng)業(yè)和工商服務(wù)業(yè)相互融合。“有效市場”和“有為政府”的結(jié)合，使得縣域經(jīng)濟的發(fā)展為鄉(xiāng)村振興提供了重要的物質(zhì)條件。
整體來說，作為功能較為完備的經(jīng)濟綜合體，縣域經(jīng)濟體順理成章地成為城鄉(xiāng)融合的依托。發(fā)展縣域經(jīng)濟是真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切入點，這主要體現(xiàn)為縣域范圍內(nèi)的城市化。城市化與經(jīng)濟發(fā)展互相帶動，這是各國經(jīng)濟發(fā)展過程中呈現(xiàn)出的歷史事實，中國也不例外。改革開放以來，經(jīng)濟快速發(fā)展與城市化進程的加快是同步的。就城市化而言，大、中、小城市包括城鎮(zhèn)構(gòu)成了城市規(guī)模的生態(tài)體系。農(nóng)村人口流往大中城市固然是一個方向，農(nóng)村人口的就近城鎮(zhèn)化也不可忽視?？h域范圍內(nèi)的城市化一方面未割裂本地城鄉(xiāng)之間的緊密聯(lián)系，利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展；另一方面，與農(nóng)村人口流入大城市的城市化相比，縣域范圍內(nèi)的城市化除了更有利于城鄉(xiāng)互動，也更有利于農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在城市的維持。因為在一縣范圍內(nèi)，區(qū)域性的特色文化可以得到較好的保留傳承，這些文化不會隨著城市化的推進而流失。此外，農(nóng)民遠距離流入大城市和其他城市，如果沒有戶籍等方面的配套政策支持，就會造成農(nóng)村留守人員問題。這不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，甚至?xí)斐赊r(nóng)村凋敝。而縣域范圍內(nèi)的城市化則不會造成這種狀況。
從經(jīng)濟層面看鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村振興的總要求中，產(chǎn)業(yè)興旺是重點。產(chǎn)業(yè)興旺首先要求鞏固農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是包含產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系在內(nèi)的，涵蓋科技、生態(tài)、文化等多方面內(nèi)容的綜合體系。在這個體系中，需要各類專業(yè)化和市場化的服務(wù)組織為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供多種支持，以實現(xiàn)小農(nóng)戶與大市場的對接。這些服務(wù)組織需要資金支持、人才支持以及政府扶持，它們在適應(yīng)地方環(huán)境的同時最好具有一定的網(wǎng)絡(luò)或規(guī)模效益，而這些都需要在縣域范圍內(nèi)實現(xiàn)。除了農(nóng)業(yè)以外，二三產(chǎn)業(yè)也是產(chǎn)業(yè)振興的重要內(nèi)容。二三產(chǎn)業(yè)不僅可以提供更多的就業(yè)機會，還能推動構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的體系。農(nóng)村的一二三產(chǎn)業(yè)融合的關(guān)鍵是在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上形成產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈，即形成全產(chǎn)業(yè)鏈。在縣域范圍內(nèi)構(gòu)筑農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系較為合適，這是因為在縣域范圍內(nèi)，產(chǎn)業(yè)融合所需要的科技支持、專業(yè)人才、融資便利和國內(nèi)外市場對接等條件較容易實現(xiàn)，二三產(chǎn)業(yè)也更容易形成規(guī)模效益，同時也能夠具體地與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色相結(jié)合。除此之外，包含縣城在內(nèi)的縣域經(jīng)濟的整體發(fā)展，可以推動更大范圍的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技化和集約化，從而通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)動為產(chǎn)業(yè)興旺提供更堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)?？h域范圍內(nèi)各產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，也能夠有效促進縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)融合。
從公共服務(wù)角度看鄉(xiāng)村振興，正是縣域范圍內(nèi)經(jīng)濟整體發(fā)展的需要，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提供了可能。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》把增加農(nóng)村服務(wù)供給列為重要內(nèi)容，提出要“促進公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等資源向農(nóng)村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，各級政府就必須增加相應(yīng)的投入，同時通過發(fā)展經(jīng)濟，增強財政實力。這方面所需要的財政實力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府很難具備的，只有縣一級政府通過發(fā)展縣域經(jīng)濟才能具備這樣的實力。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的具體安排上，縣一級政府了解本地鄉(xiāng)村的情況，能夠合理安排公共服務(wù)的重點方向和解決順序，合理統(tǒng)籌上級政府對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的項目支持，使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化落到實處。
由以上分析可知，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟的整體發(fā)展，是建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制的必由之路，更重要的是，通過發(fā)展縣域經(jīng)濟，可以推動內(nèi)源型城鄉(xiāng)融合發(fā)展。內(nèi)源型城鄉(xiāng)融合發(fā)展，即縣域經(jīng)濟體在縣一級政府領(lǐng)導(dǎo)下，尋找縣域特色優(yōu)勢，發(fā)揮市場機制作用，以二三產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合。在這樣的城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，鄉(xiāng)村也獲得了發(fā)展動力，能夠通過發(fā)揮自身比較優(yōu)勢參與城鄉(xiāng)互動，實現(xiàn)與城市的互相帶動、互相促進。單純依靠上級資源注入來帶動的發(fā)展是不可持續(xù)的，也與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初衷背道而馳。而內(nèi)源型城鄉(xiāng)融合發(fā)展，則能夠改變依靠中央及上級政府轉(zhuǎn)移支付的狀況，減少上級政府的財政負擔(dān)，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好地得到落實。
推動以“縣”為樞紐的鄉(xiāng)村振興
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決“三農(nóng)”問題的國家戰(zhàn)略，這是由新時代的社會主要矛盾所決定的。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時代社會主要矛盾的必要舉措。以縣為單位落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是由縣在國家治理體系中居于樞紐地位以及縣在城鄉(xiāng)關(guān)系中居于樞紐地位所決定的。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給出了規(guī)劃與發(fā)展方向，但在如何落實上還存在方法論的問題。以縣為單位推進鄉(xiāng)村振興，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。縣是具有完整行政功能的基層行政單元，在一縣之內(nèi)，有城市有鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)聯(lián)系密切；有完整的三大產(chǎn)業(yè)，易于實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；有完整的政治、社會、文化、生態(tài)系統(tǒng)，形成了完整的縣域治理。實現(xiàn)縣域經(jīng)濟的整體發(fā)展，是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必由之路，也響應(yīng)了新時代高質(zhì)量發(fā)展的總體要求。黨的十九大報告指出，在新時代為實現(xiàn)建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國目標(biāo)，要統(tǒng)籌推進經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五個方面的“五位一體”總體布局。農(nóng)村工作也要體現(xiàn)“五位一體”總體布局，這正需要縣一級單位在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明方面統(tǒng)籌發(fā)展，使鄉(xiāng)村振興成為“五位一體”總體布局的有機組成部分，促進中國特色社會主義事業(yè)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
總之，實現(xiàn)以縣為單位的鄉(xiāng)村振興意義重大。以縣為單位的鄉(xiāng)村振興的可行性就在于縣域經(jīng)濟的整體性，以及縣域政治、文化、社會、生態(tài)文明的整體發(fā)展。通過構(gòu)建縣域治理體系和發(fā)展縣域經(jīng)濟，可以推動內(nèi)源型城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？梢哉f，縣域治理搞好了，縣域經(jīng)濟發(fā)展了，縣域的政治、文化、社會、生態(tài)進步了，鄉(xiāng)村振興就實現(xiàn)了。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報》2020年04期
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