摘 要：我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于決勝全面建成小康社會而言具有至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，一個關(guān)鍵點(diǎn)是深化農(nóng)村土地制度改革，使農(nóng)民能真正享有其土地增值收益中應(yīng)有的份額，合法、合理地分享城市化的“紅利”。要在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，培育多種農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興才有深厚的底蘊(yùn)。要進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，確保中國主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和糧食安全。要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，真正落實(shí)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為城鄉(xiāng)融合背景下保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。要促進(jìn)綠色發(fā)展，推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興。要改革與完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，推動鄉(xiāng)村組織振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；全面小康；產(chǎn)業(yè)振興；人才振興；組織振興；生態(tài)振興

一、引言

21世紀(jì)初葉，我國經(jīng)濟(jì)的增長面臨著國內(nèi)需求不足和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的突出矛盾。2002年，黨的十六大報告指出 “城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還沒有改變”，明確要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。此后，中央明確把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重點(diǎn)，此后中央出臺了一系列的相關(guān)工作文件。盡管工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸發(fā)生變化，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局還沒有從根本上破除，客觀上要求必須推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。黨的十九大報告中提出了要始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這些政策舉措具有重要的理論和實(shí)踐意義。當(dāng)前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村尤為突出。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于決勝全面建成小康社會而言具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

二、深化農(nóng)村土地制度改革

從安徽鳳陽縣小崗村農(nóng)村改革的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，一個關(guān)鍵點(diǎn)是深化農(nóng)村土地制度改革。

（一）農(nóng)村土地是農(nóng)民擁有的最大財(cái)產(chǎn)

對于農(nóng)民而言，他們的主要財(cái)產(chǎn)是什么？是以集體成員身份共同擁有的農(nóng)村土地。第二次全國土地調(diào)查主要成果及其他相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在全國144億畝國土面積中，全國農(nóng)村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝建設(shè)用地，農(nóng)村集體所有土地總面積約占國土面積的46%（見表1和表2）。農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步消除、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展的過程。

（二）農(nóng)村土地政策的重大調(diào)整

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是農(nóng)村土地政策的重要調(diào)整方向，近年來受到政府的高度重視。。溫家寶（2012）曾強(qiáng)調(diào)：“我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。2018年中央一號文件中明確要將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)實(shí)現(xiàn)跨省調(diào)劑，所有收益將成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要資金來源，而且與十七屆三中全會《決定》提出的“不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補(bǔ)平衡”相對照，應(yīng)該說，2018年中央一號文件的提法是土地政策的重大調(diào)整。

在現(xiàn)有的中央與地方政府財(cái)政分權(quán)制度下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓收益已成為地方政府財(cái)政收入的主要來源之一。2018年，全年地方一般公共預(yù)算收入167578.49億元。地方政府性基金相關(guān)收入為85804.11億元。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入（也就是俗稱的賣地收入）達(dá)65095.85億元，增長25%，占地方一般公共預(yù)算本級收入的66%。地方一般公共預(yù)算支出達(dá)188198.26億元，增長8.7%。國有土地使用權(quán)出讓收入相關(guān)支出69941.04億元，增長34.2%[1]，占地方一般公共預(yù)算支出的37%。

以往的相關(guān)政策嚴(yán)格限制土地整治后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)跨?。ㄊ小^(qū)）流轉(zhuǎn)，是為了遏制地方政府通過賣地，推行土地財(cái)政、土地金融的沖動。同時也是因?yàn)榈胤秸玫降膰型恋厥褂脵?quán)出讓收入，主要用于城市和園區(qū)建設(shè)，返還給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的份額很少（張曉山，2018）。2017年12月，習(xí)近平總書記指出：“要解決土地增值收益長期‘取之于農(nóng)，用之于城’的問題，破解‘農(nóng)村的地自己用不上、用不好的困局’”（第40頁）。[2]我們對以往統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的整理分析也驗(yàn)證了這一論斷（見表3）。值得說明的是，正是由于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場必然會損害地方政府和開發(fā)商的土地增值收益，近年來農(nóng)村土地政策的推進(jìn)較為緩慢。因此，只有全面深化改革，調(diào)整中央與地方政府的分配關(guān)系，土地政策的重大調(diào)整才能真正落實(shí)（張曉山，2019a）。

[1]引自財(cái)政部：《關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的報告》，2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上通過。

[2]文章中凡是標(biāo)明頁數(shù)的皆引自中央黨史和文獻(xiàn)研究院編《中華人民共和國大事記(1949年10月-2019年9月)》

三、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興

2016年4月，習(xí)近平總書記提出：“增加農(nóng)民收入是‘三農(nóng)’工作的中心任務(wù)。農(nóng)民小康不小康，關(guān)鍵看收入”（第146頁）。農(nóng)民收入的主體部分是經(jīng)營性收入和工資性收入。而這兩部分收入的增長就要靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)來實(shí)現(xiàn)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)興旺的重要組成部分，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中扮演著重要的角色。

（一）多元并存的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將長期存在，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營仍將是我國農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營方式

第三次全國農(nóng)業(yè)普查顯示，2016年全國規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶僅占農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的1.9%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示， 2018年我國生豬養(yǎng)殖場戶約有2600萬戶，但主要以小散戶為主。其中，年出欄500頭以上的規(guī)模場戶約18.7萬戶，年出欄1萬頭以上的大型養(yǎng)殖場戶約4000戶?？梢哉f，當(dāng)今中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的構(gòu)成是大量小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶、傳統(tǒng)小農(nóng)戶等傳統(tǒng)經(jīng)營主體與專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型主體并存；農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和經(jīng)營方式是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、口糧農(nóng)業(yè)(生存農(nóng)業(yè)）與市場化、專業(yè)化和商品化程度高的現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)并存。長期來看，在我國人多地少和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)背景下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多元化仍會持續(xù)。

截止到2016年底，把承包經(jīng)營權(quán)部分或全部流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的有7000多萬戶，流轉(zhuǎn)的土地約4.7億畝，占農(nóng)民承包地總面積的35.1%。沒有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶約1.6億戶，約占全部農(nóng)戶的70%。這些自己經(jīng)營自家承包地的農(nóng)戶大部分勞動力老齡化，文化程度偏低。他們多是返鄉(xiāng)的第一代以及部分第二代農(nóng)民工，進(jìn)城打工后不能為城市所接納，在外出打工的最佳勞動年齡過后只能返鄉(xiāng)。他們是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的傳統(tǒng)經(jīng)營主體，也就是傳統(tǒng)小農(nóng)戶，他們很難再離開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。隨著時間的推移，他們的數(shù)量會逐步減少，但他們繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的活躍期可能還會有相當(dāng)長時期；他們的利益訴求必須得到重視，他們的生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道，使他們能農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程帶來的利益（張曉山，2019b）。

（二）在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上突出抓好家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

家庭經(jīng)營并非是傳統(tǒng)意義上的小農(nóng)產(chǎn)物，理論上是可以發(fā)展成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，產(chǎn)生規(guī)?；б?。為此，要完善農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的辦法，堅(jiān)持集體所有權(quán)，保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，積極推進(jìn)將部分農(nóng)田從那些離土離農(nóng)的農(nóng)村人口承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過來，采用現(xiàn)代化管理理念培育發(fā)展家庭式農(nóng)場，鼓勵各地區(qū)探索家庭農(nóng)場發(fā)展模式，歸納整理可復(fù)制的推廣的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

自2007年農(nóng)民專業(yè)合作社法實(shí)施以來，在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者自愿聯(lián)合起來，遵循民主管理的原則，成立了多種類型的農(nóng)民專業(yè)合作社。第三次全國農(nóng)業(yè)普查顯示，到2019年7月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)220.7萬家。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就要不斷發(fā)展和壯大包括農(nóng)用生產(chǎn)資料供給，農(nóng)產(chǎn)品銷售、加工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)在內(nèi)的農(nóng)民專業(yè)合作社，使其成為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的平等的合作伙伴，這將是穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系，保障小規(guī)模農(nóng)戶利益的一支重要力量，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組織載體。農(nóng)民合作社已成為組織服務(wù)農(nóng)民群眾、激活鄉(xiāng)村資源要素、引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要組織載體，引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭、帶動農(nóng)戶進(jìn)入市場的基本主體，在助力脫貧攻堅(jiān)、推動鄉(xiāng)村振興、引領(lǐng)小農(nóng)戶步入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道等方面發(fā)揮了重要作用。

農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織、各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織以及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)一起，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多元化、多層次、多形式的經(jīng)營服務(wù)體系，為小規(guī)模家庭經(jīng)營以及其升級版（家庭農(nóng)場）提供了全方位的服務(wù)，夯實(shí)了農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，確保了我國的糧食安全。今后要引導(dǎo)合作社增強(qiáng)合作屬性，鼓勵農(nóng)民按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要成立合作社，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）大力培育高素質(zhì)新型農(nóng)民

2018年,我國外出農(nóng)民工占全國農(nóng)民工的60%。新形勢下，一些農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。但農(nóng)民工返鄉(xiāng)并不等于返農(nóng)，在外打工的農(nóng)村勞動力返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)，做一個高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者（合格的農(nóng)民）并不容易。除了生產(chǎn)者之外，他還必須是經(jīng)營決策者、投資者、市場風(fēng)險和自然風(fēng)險的承擔(dān)者，這比成為一個合格的產(chǎn)業(yè)工人要求高得多。除了勞動報酬外，他還應(yīng)獲得經(jīng)營決策的回報、投資回報以及風(fēng)險收入，獲得比在外打工更高的收入，真正能夠成為成功農(nóng)業(yè)企業(yè)家的還是少數(shù)。

在老一代農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的身旁，一批新生代農(nóng)民通過專業(yè)化的教育培訓(xùn)，擁有較高的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能與經(jīng)營理念，并在積極的財(cái)政扶持政策作用下，才能堅(jiān)守農(nóng)業(yè)或回歸農(nóng)業(yè),被稱為“農(nóng)二代”、“棚二代”或“果二代”。由于前輩創(chuàng)業(yè)的積累，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施已相對完善，信息渠道暢通，銷售渠道已建立，甚至創(chuàng)立了品牌，資金也有保障?！稗r(nóng)二代”能有條件傳承技術(shù)、發(fā)展創(chuàng)新，成為鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主力軍。

四、深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，確保中國主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和糧食安全

習(xí)近平總書記在2018年“兩會”期間參加山東代表團(tuán)審議時提出，要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保國家糧食安全，注重提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益、整體素質(zhì)[1]。

（一） 我國糧食安全的現(xiàn)狀

1.中國的糧食供給不能全部自給

中國水資源總量占世界水資源的比重約為7%，干旱半干旱面積占國土面積1/2以上，單位耕地面積的水資源量只有世界平均水平的1/5。水資源的分布不均勻。81%的水資源集中在僅占全部耕地36%的長江及其以南地區(qū)，占總耕地面積64%的淮河及其以北地區(qū)只占有19%的水資源。中國當(dāng)前滿足城鄉(xiāng)消費(fèi)者的農(nóng)產(chǎn)品供給在一定程度上還需借助于國外的耕地和水資源。

2.明確糧食安全的工作重點(diǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對安全

《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016~2020年）》在糧食供給保障方面提出兩個約束性指標(biāo)：一個是糧食（特指谷物，包括小麥、稻谷、玉米、雜糧四類）綜合生產(chǎn)能力2020年達(dá)到5.5億噸，這一指標(biāo)口徑與國際相接軌。另一個是小麥稻谷自給率2020年保持在100%，還在備注中特別說明：小麥稻谷自給率是指小麥稻谷國內(nèi)生產(chǎn)能力滿足需求的程度。2017年，習(xí)近平總書記指出：“關(guān)鍵是要保糧食生產(chǎn)能力，確保需要時能產(chǎn)得出、供得上?！嬲巡丶Z于地、藏糧于技戰(zhàn)略落到實(shí)處”（第87頁）。

3.中美貿(mào)易摩擦對中國農(nóng)業(yè)及糧食安全的影響

中國是世界上大豆和食用植物油進(jìn)口量最大的國家，其中大豆進(jìn)口量約占世界大豆貿(mào)易量的一半以上。豆油、棕櫚油、菜籽油進(jìn)口量合計(jì)約占世界食用植物油貿(mào)易量的18%。2017年，中國進(jìn)口的大豆中有5093萬噸大豆來自巴西，占了中國大豆總進(jìn)口量的53.3%。進(jìn)口美國大豆3285萬噸，占總進(jìn)口量的34.4%，為2006年以來最低占比，進(jìn)口金額為120億美元（魏后凱和黃秉信，2018）。2018年，中國進(jìn)口大豆8803.1萬噸，比上年減少749.5萬噸，進(jìn)口大豆大約是國內(nèi)當(dāng)年產(chǎn)量（1600萬噸）的5倍。其中，巴西占比75.1%，美國占比18.9%，阿根廷占比1.7%，俄羅斯占比0.9%。

中國進(jìn)口大豆主要用于榨油。豆粕是大豆榨油后的副產(chǎn)品，富含多種氨基酸和蛋白質(zhì)，是各種飼料的來源。2016~2017年，中國的豆粕消費(fèi)量為6726萬噸，位居世界第一，其中飼料消費(fèi)占中國豆粕總消費(fèi)需求的90%以上（武玉環(huán)和秦富，2018）。中國將近1億噸大豆的進(jìn)口保障了我國植物油和養(yǎng)殖業(yè)飼料的需求。

中美貿(mào)易摩擦是全球化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問題，必須站在全球化新形勢新挑戰(zhàn)的高度來統(tǒng)籌考慮糧食安全戰(zhàn)略。我國需要保證國產(chǎn)非轉(zhuǎn)基因高蛋白食用大豆的供給。在確保口糧絕對安全、谷物基本自給的前提下，要科學(xué)測定國內(nèi)市場對國產(chǎn)高蛋白食用大豆的需求量，綜合考慮退耕還林、生態(tài)修復(fù)以及避免大豆重茬和迎茬等因素，國內(nèi)大豆產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模要適度。對于進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因大豆，則要尋求多元化的穩(wěn)定的大豆供應(yīng)來源，或是替代豆油的其他食用油供給以及替代豆粕的其他飼料蛋白的供給，在貿(mào)易摩擦中爭取主動權(quán)（張曉山，2019c）。

（二）調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義是降低無效供給、增加有效供給。玉米臨時收儲制度的取消以及小麥、稻谷最低收購價的調(diào)整標(biāo)志著在確保中國的糧食安全以及使務(wù)農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營者物質(zhì)利益不受損或盡量少受損的前提下，主要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革不斷深化，農(nóng)產(chǎn)品價格正在恢復(fù)其作為市場信號、調(diào)節(jié)市場供求的基本屬性。政府相關(guān)部門通過價格信號來引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，并取得了一定的進(jìn)展。部分農(nóng)產(chǎn)品的無效供給減少了，有效供給增加了，部分主要農(nóng)產(chǎn)品局部、階段性的過剩問題正在得到解決（張曉山，2019c）。值得注意的是，在此改革過程，盡量降低農(nóng)民利益的受損，縮短改革的陣痛期，注重維護(hù)社會穩(wěn)定，這是今后政策實(shí)施的難點(diǎn)和關(guān)鍵。

（三）政府應(yīng)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的振興提供必要的政策支持

在市場機(jī)制作用下，生產(chǎn)要素總是向生產(chǎn)率高、投資回報率高的行業(yè)流向。而農(nóng)業(yè)是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，要素回報率相對較低。農(nóng)業(yè)的弱勢性需要政府加快建立新型經(jīng)營主體的支持政策體系，培育和發(fā)展各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，并促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶協(xié)同發(fā)展。

五、在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下保護(hù)農(nóng)民群眾的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興和人才振興

城鄉(xiāng)融合發(fā)展就意味著城鄉(xiāng)互通，要素雙向流動。農(nóng)村居民往往沒有能力充分利用土地、勞動力等資源，不能保持固化的模式，城市的資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素要與農(nóng)村的土地等資源有效結(jié)合，改變農(nóng)村原有的要素配置，實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。而在城鄉(xiāng)要素重新配置過程中，農(nóng)村資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)格局必然會發(fā)生相應(yīng)變化。為此首先要把農(nóng)村自己的事情做好，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，真正落實(shí)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為城鄉(xiāng)融合背景下保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

（一）探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利

對于農(nóng)民而言，他們擁有的主要財(cái)產(chǎn)是什么？答案是農(nóng)村土地。在法理和現(xiàn)實(shí)層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)都是一個巨大的存在。賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利這一重大政策舉措如能落實(shí)，則農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入應(yīng)有大幅度增加。但長期以來，農(nóng)民不掌握土地等資源資產(chǎn)的支配權(quán)、使用權(quán)，也無法從中獲益，財(cái)產(chǎn)性收入無法出現(xiàn)較大程度的增長。

[1]引自《習(xí)近平參加山東代表團(tuán)審議》，中國之聲《新聞和報紙摘要》報道，2018年3月9日。

如表4所示，全國城市居民與農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入之比從2013年的13.09下降到到2018年的11.78，而2018年城鄉(xiāng)居民收入比率才是2.39；而且，農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)性收入占農(nóng)民人均可支配收入的比重從2013年的2.07%略微上浮，2018年比重僅達(dá)到2.30%。由此可見，城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入是造成城鄉(xiāng)收入差距的主要原因，而農(nóng)民增收最大的薄弱環(huán)節(jié)是財(cái)產(chǎn)性收入，增長潛力最大的也是這項(xiàng)收入(張曉山，2019a)。增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，必須靠改革。如習(xí)近平總書記所說的，推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東（三變），建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。但“三變”，誰來接盤？農(nóng)民的資產(chǎn)變現(xiàn)的平臺在哪里？如何使農(nóng)民真正成為股東？農(nóng)民擁有的資源，要與資本聯(lián)營，才能實(shí)現(xiàn)資源的資本化。

（二）農(nóng)戶（土地與勞動）與工商資本（龍頭企業(yè)）之間要建立相對均衡的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興必須在農(nóng)戶與龍頭企業(yè)之間建立公平合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。小農(nóng)戶能否與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，普通農(nóng)民是否能從農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展中真正得到實(shí)惠，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否真正實(shí)施的必須正視的重要問題。2017年12月，習(xí)近平同志指出：“農(nóng)村一二三產(chǎn)融合不是簡單的一產(chǎn)‘接二連三’，關(guān)鍵是完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，不能富了老板、丟了老鄉(xiāng)”（第100頁）。

“資本下鄉(xiāng)”是把雙刃劍，鄉(xiāng)村發(fā)展不能成為新的圈地?zé)?。讓農(nóng)民群眾合法合理地分享鄉(xiāng)村振興的成果，應(yīng)該成為基本前提。要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在要素開放流動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)格局下保障農(nóng)民的合法權(quán)益，探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，真正落實(shí)農(nóng)民政治上的民主權(quán)利，保障他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

六、促進(jìn)綠色發(fā)展，推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興

“綠水青山就是金山銀山”要求鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中正確處理好環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，處理好人與自然的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興是必經(jīng)之路。

（一）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

目前我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)定，能夠提供滿足消費(fèi)者需求的農(nóng)產(chǎn)品。但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、歷史欠賬多，靠天吃飯的局面沒有根本改變，中低產(chǎn)田還占耕地總面積的2/3。農(nóng)業(yè)環(huán)境問題突出，生態(tài)系統(tǒng)退化明顯。近30年間，黑龍江省草原面積減少了2/3。全國90%的天然草原出現(xiàn)不同程度退化。化肥、農(nóng)藥利用率比歐美發(fā)達(dá)國家低15~20個百分點(diǎn)[1]。

因此，長期以來我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已對生態(tài)環(huán)境造成了無法挽回的破壞，亟待采用可持續(xù)發(fā)展理念實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。但轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，減少化肥農(nóng)藥、節(jié)約資源使用等是否能確保中國的糧食安全，保持并增加主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給？保持并增加務(wù)農(nóng)生產(chǎn)者、經(jīng)營者的收入？這是一個必須應(yīng)對的挑戰(zhàn)。

（二）要使人民群眾從生態(tài)保護(hù)中得到實(shí)惠

產(chǎn)業(yè)振興必須以生態(tài)振興為前提，但要處理好資源開發(fā)與綠色可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。在環(huán)境治理中要考慮到中國的基本國情、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者經(jīng)營者的利益以及廣大人民群眾的基本需求。要想牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，必須使綠水青山通過發(fā)展在一段時期后能有金山銀山的效益，做到?jīng)]有污染也能有錢。比如要做到工業(yè)下山，游客上山，就要解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、下崗工人的安置就業(yè)以及休閑旅游業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等現(xiàn)實(shí)問題。綠水青山要想變成金山銀山，必須有政府的投入和群眾的參與，最終使老百姓從生態(tài)保護(hù)中得到實(shí)惠。只有使廣大農(nóng)民群眾成為生態(tài)振興的最大受益者，他們才能成為生態(tài)環(huán)境最有力的保護(hù)者。

后發(fā)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以抓住機(jī)遇，充分利用本地人才，引入新的技術(shù)、新的平臺，發(fā)展新的業(yè)態(tài)，不必走過度消耗資源、先污染后治理的老路，從而轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。但技術(shù)的跨越、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換，需要政府財(cái)政對相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施以及具有外部性的公共產(chǎn)品的投入，需要制度和組織的創(chuàng)新與之配套，而這些都不可能一蹴而就。換言之，技術(shù)可以跨越，觀念可以超前，但制度不能跨越，投入必須跟上。

（三）保供給、保民生與保環(huán)境之間的關(guān)系要協(xié)調(diào)

環(huán)境問題具有很強(qiáng)的外部性效應(yīng)。上游的環(huán)境變差，直接影響到下游。一個地區(qū)環(huán)境變差，直接影響到周邊。環(huán)境出了問題需要治理，但涉及到相應(yīng)地區(qū)群眾的生計(jì)與出路，要給予相應(yīng)的補(bǔ)償。環(huán)境變好了之后，其他地區(qū)享受到了環(huán)境改善的成果，也應(yīng)對付出代價的地區(qū)給予回饋。

最近出現(xiàn)的生豬供應(yīng)短缺的問題，其原因除了非洲豬瘟疫情與周期性因素疊加之外，各地區(qū)推行的禁養(yǎng)、限養(yǎng)措施也給生豬生產(chǎn)造成了一定影響。盡管中央的環(huán)保政策很全面，很實(shí)事求是，但地方在執(zhí)行政策時，力度往往是往下逐漸放大，矯枉過正的傾向越來越顯著。因?yàn)橐攵唐趦?nèi)見效，對于基層來說，最省事、最快捷的辦法就是“一刀切”、運(yùn)動式的大清理、大整頓。這也是李干杰部長嚴(yán)厲批評的以環(huán)保的名義“一刀切”等簡單粗暴行為屢禁不止的原因。問題出在下面，根源在于我們治理體系中的行政管理體制和選人用人機(jī)制的弊端。在環(huán)境問題的處理上要充分發(fā)揮市場機(jī)制起到的決定性作用，同時政府部門要明確界定自身的功能，在實(shí)施行政措施時要有法可依，并受到監(jiān)督和制衡。

（四）促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置，改善農(nóng)村居住環(huán)境

2019年中央一號文件提出，要推動公共服務(wù)從形式上的普惠向?qū)嵸|(zhì)上的公平轉(zhuǎn)變。這對我國政府在國民收入再分配中注重公平和正義提出了新的要求，注重縮短城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距。當(dāng)前城鄉(xiāng)差距大，最直觀的是公共設(shè)施、公共服務(wù)的落差大，要將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵，尤其是縣鄉(xiāng)村物流基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。要努力改善農(nóng)村的社保、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)制度接軌，加大相關(guān)財(cái)政投入。

七、改革與完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，推動鄉(xiāng)村組織振興

根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查，全國共有596450個村，其中有556264個村委會、40186個涉農(nóng)居委會，317萬個自然村，15萬個2006年以后新建的農(nóng)村居民定居點(diǎn)，有2.3億農(nóng)戶在這些村落居住。因此，這些農(nóng)戶生活應(yīng)在什么樣的治理體系中？這關(guān)系到農(nóng)村的繁榮和社會的穩(wěn)定，這是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基所在。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村基層的治理模式要通過改革，由自上而下的行政管理型轉(zhuǎn)為群眾參與的自治型,由全能型轉(zhuǎn)向有限功能型。

（一）深化行政管理體制和財(cái)稅體制改革

要調(diào)整國民收入分配格局,構(gòu)建財(cái)權(quán)和支出責(zé)任相對應(yīng)的財(cái)政體制,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會能擁有為群眾提供服務(wù)的資源和能力。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了指導(dǎo)意見，明確提出：“健全以財(cái)政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度?！?/p>

（二）界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能和認(rèn)定成員資格

集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員身份的界定與農(nóng)村基層治理機(jī)制的改革密切相關(guān)。應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織（社區(qū)合作社或社區(qū)股份合作社）的內(nèi)涵、外延及其權(quán)能,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位、經(jīng)濟(jì)類型, 界定成員的資格，明確成員的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)以及成員的進(jìn)入和退出的相關(guān)制度安排。在此基礎(chǔ)上厘清村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。

（三）培育出各種類型的社會組織來接手鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村組織的一些功能

沒有農(nóng)民組織化程度的提高，村民自治則無從談起。農(nóng)村發(fā)育多元化組織的一個重要的方面是大力發(fā)展農(nóng)村的各類社團(tuán)組織、社區(qū)組織、農(nóng)民的合作社及協(xié)會等,提升農(nóng)村弱勢群體的社會資本和組織資本。

（四）積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級

行政村下面的自然村或村民小組,幾十戶人家往往具有相近的血緣地緣關(guān)系，他們作為一個利益共同體，利益關(guān)系比較密切，管理半徑較小，群眾對公共事務(wù)的決策和監(jiān)督較易操作。因此，應(yīng)積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級,以村民小組或自然村為基本單元的村民自治有可能成為未來農(nóng)村基層富有生命力的一種自我進(jìn)行社會管理和社會服務(wù)的自治組織形式。

（五）在法治的框架內(nèi)創(chuàng)新自治制度

村民自治的前提是形成規(guī)章制度，這種制度安排的成本是最低的，效率也是最高的。但鄉(xiāng)村治理的規(guī)章制度是必須要遵循相關(guān)法律法規(guī)，這也是依法治國的應(yīng)有之義。此外，鄉(xiāng)村道德建設(shè)同樣不容忽視，以德治揚(yáng)正氣，才能真正增強(qiáng)居民的幸福感和獲得感，同時還為防止部分鄉(xiāng)村個人利用制度漏洞謀私利提供道德約束。

作者簡介:中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所原所長、研究員，博士生導(dǎo)師，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員。

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