摘 要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 要在貫徹《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018-2022年) 》精神的同時(shí), 科學(xué)研究并統(tǒng)籌謀劃事關(guān)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大戰(zhàn)略問題, 培育鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。按照建立“四個(gè)協(xié)同”產(chǎn)業(yè)體系的要求推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興, 以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局, 抓緊謀劃全面建成小康社會(huì)后的減貧戰(zhàn)略, 都是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興應(yīng)特別關(guān)注的重大戰(zhàn)略問題。

當(dāng)前, 關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論和政策研究已蓬勃展開, 關(guān)于鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐更是如火如荼推進(jìn)。在此背景下, 科學(xué)研究并統(tǒng)籌謀劃事關(guān)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大戰(zhàn)略問題, 有利于更好地立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn), 培育鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制;有利于更好地循序漸進(jìn)、久久為功、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展。因此, 本文就中長(zhǎng)期實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要關(guān)注的若干重大戰(zhàn)略問題進(jìn)行深入探討。

一、按照建立“四個(gè)協(xié)同”產(chǎn)業(yè)體系的要求推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)”, 必須“著力加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系”?！敖ㄔO(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系, 必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上, 把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向, 顯著增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)?！边@是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的根本遵循, 也應(yīng)是推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的行動(dòng)指南。推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興更應(yīng)著力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì), 這基本上成為共識(shí)。那么, 如何促進(jìn)科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源與實(shí)體經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展?在推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過程中, 對(duì)此應(yīng)予以深入研究并從戰(zhàn)略上高度重視。

(一) 著力加快推進(jìn)科技創(chuàng)新與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興協(xié)同發(fā)展

兩大部門對(duì)科技創(chuàng)新支撐鄉(xiāng)村振興的重視。當(dāng)然, 鄉(xiāng)村振興的科技需求超出鄉(xiāng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展或鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的科技需求, 因?yàn)樯鷳B(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等內(nèi)容不是發(fā)展鄉(xiāng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興所能涵蓋的。但從其戰(zhàn)略需求看, 推進(jìn)科技創(chuàng)新助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興需要注意以下問題。

1. 準(zhǔn)確把握推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的科技需求重點(diǎn)

把握鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興對(duì)科技創(chuàng)新的需求, 應(yīng)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的科技創(chuàng)新需求為重點(diǎn), 但不能僅限于此。必須順應(yīng)國(guó)際制造業(yè)和服務(wù)業(yè)布局和演變的趨勢(shì), 充分考慮那些適合在鄉(xiāng)村發(fā)展甚至將會(huì)從城市遷移到鄉(xiāng)村的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)對(duì)科技創(chuàng)新的需求。因?yàn)橥七M(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興包括:夯實(shí)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎(chǔ), 推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展, 推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系建設(shè), 推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的多元化、綜合化和融合化。隨著城市新增用地難度的加大和城市用地成本的提高, 隨著城鄉(xiāng)間交通、信息網(wǎng)絡(luò)的日趨通暢和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)配套服務(wù)能力的改善, 以及企業(yè)發(fā)展所需人才、勞動(dòng)力對(duì)就業(yè)環(huán)境要求的提高, 許多制造業(yè)甚至服務(wù)業(yè)從城市向農(nóng)村遷移, 進(jìn)入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)等鄉(xiāng)村發(fā)展的節(jié)點(diǎn)地區(qū)已成為一種趨勢(shì)。1因此, 有些學(xué)者提出推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的科技創(chuàng)新, 應(yīng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)。這種提法不能說錯(cuò), 但至少存在以偏概全和簡(jiǎn)單化的問題。

2. 突出科技創(chuàng)新支持鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)和特色

推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的科技創(chuàng)新要注意與國(guó)家層面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、科教興國(guó)戰(zhàn)略協(xié)同起來, 但也要注意突出重點(diǎn)、強(qiáng)化特色, 不能簡(jiǎn)單將前者與后者混同起來。如, 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)前沿技術(shù)的研究, 搶占世界農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新制高點(diǎn), 是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤﹦?chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、科教興國(guó)戰(zhàn)略必須著力解決的突出問題, 但不應(yīng)作為在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的科技創(chuàng)新需要關(guān)注的重點(diǎn)。推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的科技創(chuàng)新應(yīng)突出關(guān)注區(qū)域?qū)用妗a(chǎn)業(yè)鏈層面共性、關(guān)鍵核心技術(shù)的突破和推廣應(yīng)用, 以及瓶頸制約的化解;也應(yīng)關(guān)注現(xiàn)有技術(shù)的集成和示范推廣轉(zhuǎn)化, 關(guān)注培育科技引領(lǐng)支撐鄉(xiāng)村振興的骨干帶動(dòng)力量和載體、平臺(tái)建設(shè), 關(guān)注對(duì)農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體參與科技支撐鄉(xiāng)村振興的能力培訓(xùn)和服務(wù)體系建設(shè)。只有這樣, 才能更好地實(shí)現(xiàn)科技支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

3. 重視中新、適用技術(shù)的推廣應(yīng)用和轉(zhuǎn)化

推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的科技創(chuàng)新不僅要關(guān)注高新技術(shù)的發(fā)展及其集成推廣轉(zhuǎn)化, 更要注意中新技術(shù)甚至適用技術(shù)的集成推廣和轉(zhuǎn)化應(yīng)用。如, 畜禽所處圈舍及周邊環(huán)境良好, 飼料營(yíng)養(yǎng)供應(yīng)及時(shí)充足, 疫病防控及時(shí)有效, 都有利于畜禽自身健康。否則, 畜禽就會(huì)產(chǎn)生應(yīng)激反應(yīng)并在體內(nèi)產(chǎn)生毒素, 影響畜禽生產(chǎn)效率的提升和產(chǎn)品質(zhì)量安全。像讓牛羊在冬天飲用溫水代替冷水, 用帶有圍欄和擋風(fēng)墻的圈舍代替高檔圈舍, 對(duì)牛羊母畜提供放牧場(chǎng)條件代替圈舍, 用優(yōu)質(zhì)飼草代替作物籽實(shí)作為草食家畜主食, 都可明顯改善畜禽生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益, 甚至提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。[1]可見, 在推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過程中, 應(yīng)注意挖掘中新技術(shù)、適用技術(shù)的潛力。這對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的高質(zhì)量發(fā)展, 可能會(huì)有意想不到的效果。

(二) 著力加快推進(jìn)現(xiàn)代金融與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興協(xié)同發(fā)展

拓寬投融資渠道, 強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的投入保障機(jī)制, 是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點(diǎn)之一。[2]《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018-2022年) 》就健全鄉(xiāng)村振興的多元投入保障機(jī)制進(jìn)行多方?jīng)Q策部署, 如繼續(xù)堅(jiān)持財(cái)政優(yōu)先保障、提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本投向農(nóng)村;明確要求“加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、社會(huì)積極參與的多元投入格局”。同時(shí), 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018-2022年) 》還要求“加大金融支農(nóng)力度”, “健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系, 把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié), 更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求?！睆膰?guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看, 加快推進(jìn)現(xiàn)代金融與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興協(xié)同發(fā)展, 需要“跳出金融看金融”、用結(jié)構(gòu)性思維看金融。

1. 跳出金融看金融

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程, 是統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的過程, 是涵蓋產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、文化振興、組織振興、人才振興的系統(tǒng)振興和全面振興。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興必然帶來金融需求的迅速擴(kuò)張, 這是毫無疑問的。但是, “跳出金融看金融”對(duì)于拓寬現(xiàn)代金融與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興協(xié)同發(fā)展的思路也十分重要。如, 有些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興, 面臨“融資難、融資貴、融資繁”的問題, 這可能有宏觀環(huán)境和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期方面的原因, 但企業(yè)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)選擇偏差導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效益、競(jìng)爭(zhēng)力差也是重要原因之一。如果企業(yè)家駕馭市場(chǎng)的能力強(qiáng)、企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量效益高, 銀行會(huì)主動(dòng)上門提供服務(wù)和貸款支持。對(duì)于遭遇金融支持不足問題的企業(yè)來說, 應(yīng)更多地在企業(yè)家素質(zhì)和能力上找原因, 通過加強(qiáng)企業(yè)家培訓(xùn)、優(yōu)化企業(yè)家成長(zhǎng)發(fā)育的環(huán)境等來尋求破解之道。否則, 單純通過放松銀行貸款條件等措施, 只會(huì)讓這些企業(yè)在“缺錢—貸款—再缺錢—再要更多貸款”的循環(huán)中越陷越深, 導(dǎo)致其資金饑渴問題越來越重。近年來, 有些鄉(xiāng)村地區(qū)立足資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè), 但不注意市場(chǎng)營(yíng)銷渠道的開拓和產(chǎn)業(yè)特色、競(jìng)爭(zhēng)力的打造, 面臨與周邊地區(qū)甚至更大空間競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手日趨激烈的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)問題, 導(dǎo)致產(chǎn)品滯銷、價(jià)格下跌, 甚至經(jīng)營(yíng)入不敷出。對(duì)于這些地區(qū)來說, 首先需要解決的不是加強(qiáng)金融支持問題, 而是提升經(jīng)營(yíng)能力和產(chǎn)業(yè)選擇有效性的問題。否則, 金融支持力度越大, 面臨的困難和可持續(xù)發(fā)展難題越多。

2. 用結(jié)構(gòu)性思維看金融

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的金融需求是多維度、分層次、期限有差異的。金融支持鄉(xiāng)村振興, 也應(yīng)多方發(fā)力、分類施策、系統(tǒng)求解, 高度重視鄉(xiāng)村振興金融需求與城鎮(zhèn)化金融需求的差異, 高度重視推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過程中不同類型金融需求的區(qū)別?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018-2022年) 》就健全金融支農(nóng)組織體系、創(chuàng)新金融支農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)、完善金融支農(nóng)激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行的決策部署, 應(yīng)該說富有結(jié)構(gòu)性思維, 不需過多解讀。但我們認(rèn)為, “明確國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在鄉(xiāng)村振興中的職責(zé)定位, 加大鄉(xiāng)村振興信貸支持”, 這篇文章應(yīng)該大做特做、做精做好。強(qiáng)調(diào)要注意處理好“長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)的關(guān)系”“頂層設(shè)計(jì)和基層探索的關(guān)系”“充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系”“增強(qiáng)群眾獲得感和適應(yīng)發(fā)展階段的關(guān)系”。重視國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在鄉(xiāng)村振興中的作用, 不僅有利于面向國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略需求和推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的戰(zhàn)略目標(biāo), 堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先原則, 處理好這四大關(guān)系, 為堅(jiān)持財(cái)政優(yōu)先保障和加大金融支農(nóng)力度有效結(jié)合提供橋梁和紐帶;2還可發(fā)揮國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在資金規(guī)模和中長(zhǎng)期資金方面的優(yōu)勢(shì), 化解農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融供給中中長(zhǎng)期資金短缺的突出短板, 并通過“批發(fā)—零售”和政策性銀行與保險(xiǎn)、擔(dān)保、基金、期貨、租賃、信托等合作方式, 幫助不同類型金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)金融支農(nóng)能力。

(三) 著力加快推進(jìn)人力資源與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興協(xié)同發(fā)展

推進(jìn)人力資源與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興協(xié)同發(fā)展, 關(guān)鍵是要通過推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興, 解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的人才供給不足和人才結(jié)構(gòu)不適應(yīng)問題, 為推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供日趨強(qiáng)勁的人才支撐?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018-2022年) 》為此進(jìn)行多方面部署, 如全面建立職業(yè)農(nóng)民制度、探索公益性和經(jīng)營(yíng)性農(nóng)技推廣融合發(fā)展機(jī)制、建立健全社會(huì)人才投身鄉(xiāng)村振興的激勵(lì)機(jī)制、建立城鄉(xiāng)區(qū)域校地間人才培養(yǎng)合作與交流機(jī)制、建立適應(yīng)就業(yè)和人才成長(zhǎng)需要的職業(yè)技能培訓(xùn)制度等。這些都是很重要的。但我們認(rèn)為, 著力加快推進(jìn)人力資源與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興協(xié)同發(fā)展, 要在抓緊落實(shí)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018-2022年) 》決策部署的同時(shí), 特別重視以下幾方面。

1. 努力營(yíng)造人盡其才、各顯其能的用人環(huán)境

近年來, 許多地方出臺(tái)了很多引進(jìn)人才的激勵(lì)政策, 起到了積極作用。但許多地方在引進(jìn)人才的同時(shí), 人才外流問題更為嚴(yán)重。這說明, 不在優(yōu)化用人環(huán)境上做文章, 再好的引進(jìn)人才政策, 其作用也有限, 況且引進(jìn)人才歸根到底是為了用。如果把人才引進(jìn)了, 用不好, 不僅需要為此耗費(fèi)龐大的人才使用成本, 還會(huì)加劇社會(huì)人才的浪費(fèi), 給未來的人才引進(jìn)帶來負(fù)面影響。有些地方引進(jìn)人才政策動(dòng)輒幾十條, 但真正好的人才政策不在于多少條, 而在于能否讓人才“安心、省心、舒心、對(duì)未來發(fā)展有信心”。為此, 必須找準(zhǔn)影響人盡其才的“痛點(diǎn)”、優(yōu)化用人環(huán)境的“難點(diǎn)”和人才支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的“興奮點(diǎn)”, 不拘一格用人才, 促進(jìn)人才在競(jìng)爭(zhēng)中合作、在合作中成長(zhǎng), 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興與人才振興協(xié)同共進(jìn)。

2. 做好人才融合帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合的大文章

當(dāng)今世界, 產(chǎn)業(yè)融合日益成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新路徑。促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展, 是推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要途徑, 也是推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化、綜合化發(fā)展的有效方式。有利于激活農(nóng)村的人氣和活力, 增強(qiáng)農(nóng)村對(duì)人才、人口的吸引力, 帶動(dòng)農(nóng)民增收和農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感的提升。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的過程, 歸根到底是用現(xiàn)代服務(wù)業(yè)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造供應(yīng)鏈、提升價(jià)值鏈, 加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過程。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的人才需求往往是多領(lǐng)域、跨專業(yè)、復(fù)合型的, 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的領(lǐng)軍型人才尤其如此。因此, 通過不同領(lǐng)域、不同專業(yè)人才的交叉使用, 通過積極搭建人才跨領(lǐng)域、跨專業(yè)使用的平臺(tái), 不僅有利于促進(jìn)跨專業(yè)、復(fù)合型人才的成長(zhǎng), 還有利于通過人才融合更好地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興要求牢固樹立新發(fā)展理念, 通過人才融合推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合, 也有利于更好地創(chuàng)新發(fā)展理念, 為推進(jìn)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式成長(zhǎng)提供強(qiáng)勁的人才支撐。

3. 積極培育推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的“領(lǐng)頭雁”

影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效益、競(jìng)爭(zhēng)力的因素很多, 但“領(lǐng)頭雁”的影響更為關(guān)鍵。許多堪稱“領(lǐng)頭雁”的企業(yè), 不僅是推進(jìn)質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、服務(wù)強(qiáng)農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)的骨干力量, 還是帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群成長(zhǎng)的領(lǐng)軍型企業(yè), 對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)揮舉足輕重甚至畫龍點(diǎn)睛的作用。推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的過程, 能否有效轉(zhuǎn)化為農(nóng)民增收和提高農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感的過程, 也在很大程度上取決于這些“領(lǐng)頭雁”在完善經(jīng)營(yíng)主體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制方面, 有多強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感、有多大的實(shí)際作為。3因此, 要把培育推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的“領(lǐng)頭雁”, 作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)工程。要注意發(fā)揮其典型示范帶動(dòng)作用, 及時(shí)總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型模式, 發(fā)揮其示范價(jià)值, 完善相關(guān)激勵(lì)機(jī)制。要注意通過借勢(shì)發(fā)展帶動(dòng)造勢(shì)發(fā)展, 鼓勵(lì)推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的“領(lǐng)頭雁”更好地發(fā)揮創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、領(lǐng)軍型企業(yè)更好地發(fā)揮“新生代企業(yè)家成長(zhǎng)搖籃”的作用, 更好地帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群成長(zhǎng)。要科學(xué)處理外來企業(yè)與本土企業(yè)、外來人才與本土人才的關(guān)系, 鼓勵(lì)外來企業(yè)、外來人才更好地帶動(dòng)本土企業(yè)、本土人才成長(zhǎng), 探索完善其優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)關(guān)系的方式。尤其要注意通過以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)等方式, 更好地引領(lǐng)鄉(xiāng)村企業(yè)家階層成長(zhǎng), 更好地帶動(dòng)鄉(xiāng)村企業(yè)加入?yún)^(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和配套服務(wù)體系, 為推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺打造引領(lǐng)有力、層次有序的“領(lǐng)頭雁”梯隊(duì)。

二、以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局

明確提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略, 要求“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局, 加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。2017年12月召開的會(huì)議進(jìn)一步提出“提高城市群質(zhì)量, 推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)”。當(dāng)前, 我國(guó)的大城市、特大城市仍具有較強(qiáng)的集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng), 且其就業(yè)、增收和發(fā)展機(jī)會(huì)更為密集, 小城鎮(zhèn)的情況正好相反。但實(shí)際的政策導(dǎo)向和資源配置過度向大城市、特大城市傾斜, 也會(huì)影響城鎮(zhèn)化過程中城市對(duì)鄉(xiāng)村、對(duì)“三農(nóng)”輻射帶動(dòng)能力的提升。因此, 今后一方面要引導(dǎo)大城市、特大城市加快集約型、緊湊式發(fā)展步伐, 提升城市品質(zhì)和創(chuàng)新能級(jí), 以便引導(dǎo)其更好地發(fā)揮中心城市對(duì)鄉(xiāng)村振興的輻射帶動(dòng)作用;另一方面, 要引導(dǎo)大城市、特大城市周邊的中小城市或小城鎮(zhèn)推進(jìn)錯(cuò)位發(fā)展、增強(qiáng)功能特色, 培育特色鮮明、功能互補(bǔ)、融合協(xié)調(diào)、共生共榮的城市群。[3]因此, 做好“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”這篇大文章, 有利于更好地解決城鎮(zhèn)化過程中容易出現(xiàn)的鄉(xiāng)村蕭條和衰敗問題, 完善城鄉(xiāng)融合和協(xié)調(diào)互補(bǔ)機(jī)制, 更好地實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興“雙輪驅(qū)動(dòng)”。

但就總體而言, 受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化水平和基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通能力等限制, 除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外, 以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局, 不是一蹴而就、三年五年就可實(shí)現(xiàn)的, 應(yīng)是中長(zhǎng)期的目標(biāo)追求, 需要經(jīng)過長(zhǎng)期不懈的努力。當(dāng)前, 可行的選擇應(yīng)該是, 將都市圈作為堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)的戰(zhàn)略平臺(tái), 作為“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”“推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)”落地生根的現(xiàn)實(shí)依托。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看, 都市圈是城鎮(zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展到較高階段的產(chǎn)物, 是城市群發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)和空間組成。都市圈日益成為構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要平臺(tái), 也是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等融合一體的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展空間。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展, 都市圈日益成為推進(jìn)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的有效空間組織形式, 成為國(guó)家 (區(qū)域) 參與全球 (全國(guó)) 競(jìng)爭(zhēng)合作的重要空間單元。成熟的都市圈往往是城市群內(nèi)部較具活力和創(chuàng)新力的組成部分。都市圈將在很大程度上決定著我國(guó)未來推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的走向。城市群是都市圈發(fā)展的高級(jí)階段, 也是都市圈之間有機(jī)聯(lián)系和競(jìng)合關(guān)系深化的表現(xiàn)。城市發(fā)展過程可分為四個(gè)階段, 即分散發(fā)展的單核心城市發(fā)展階段、城市組團(tuán)發(fā)展階段、都市圈階段和城市群形成階段, 可見城市群是城市發(fā)展演進(jìn)過程的高級(jí)階段。[4]

都市圈往往由三方面要素構(gòu)成:一是梯級(jí)增長(zhǎng)極核。在都市圈內(nèi)部, 往往存在一個(gè)甚至兩到三個(gè)核心城市, 并與周邊中小城市、小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)等形成網(wǎng)絡(luò)發(fā)展關(guān)系。這些核心城市和中小城市、小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)均屬增長(zhǎng)極核, 相互之間不僅功能各異, 更是在集聚力和輻射力、創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力上形成梯級(jí)、層次關(guān)系。二是伸展軸。都市圈伸展軸主要表現(xiàn)為都市圈內(nèi)外交通通道和信息化基礎(chǔ)設(shè)施密集帶, 以及以此為依托的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸, 在相當(dāng)程度上決定著都市圈擴(kuò)展的方向和速度, 決定著都市圈內(nèi)部城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展的態(tài)勢(shì)及其互動(dòng)演化的趨勢(shì)。三是廣域腹地。都市圈廣域腹地主要表現(xiàn)為與增長(zhǎng)極核之間有緊密聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)社會(huì)或生態(tài)空間, 框定了增長(zhǎng)極核發(fā)揮集聚和輻射作用的主要地域范圍, 包括都市圈的緊密層和輻射層。

在都市圈內(nèi)部, 通過梯級(jí)增長(zhǎng)極核和都市圈伸展軸, 形成城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展格局, 帶動(dòng)廣域腹地參與跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作, 提升發(fā)展質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。這不僅有利于傳導(dǎo)城鎮(zhèn)化的輻射帶動(dòng)效應(yīng), 增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村振興的輻射帶動(dòng)功能, 也有利于強(qiáng)化廣域腹地對(duì)新型城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系的支撐作用。4盡管都市圈的發(fā)展是市場(chǎng)力量和技術(shù)力量共同推動(dòng)的結(jié)果, 但政府的有效作為也很重要。這包括統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、消除市場(chǎng)壁壘、構(gòu)建合理的利益分享和補(bǔ)償機(jī)制等。[5]如, 通過統(tǒng)籌區(qū)域/城鄉(xiāng)國(guó)土空間開發(fā), 實(shí)現(xiàn)區(qū)域/城鄉(xiāng)之間、不同行政區(qū)之間共同推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)設(shè)施共建共享、區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)控, 有利于統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、生態(tài)振興、文化振興和組織振興, 協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè), 促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興?？梢? 都市圈可以成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興“雙輪驅(qū)動(dòng)”的有效組織形式。

當(dāng)然, 至少在我國(guó)可預(yù)見的將來, 雖然都市圈可以成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興“雙輪驅(qū)動(dòng)”的有效組織形式, 但并不等于都市圈一定能夠成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興“雙輪驅(qū)動(dòng)”的有效組織形式。要解決好這一問題, 關(guān)鍵在于科學(xué)把握都市圈中心化與去中心化的關(guān)系。有人認(rèn)為, 許多都市圈核心城市的極化效應(yīng)較強(qiáng)、輻射帶動(dòng)效應(yīng)不足, 容易形成對(duì)周邊地區(qū)資源、要素的過度抽吸, 加劇區(qū)域/城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題。因此, 培育都市圈要注意通過推進(jìn)去中心化, 解決居于都市圈極核地位的中心城市甚至中小城市對(duì)周邊地區(qū)資源、要素過度抽吸的問題, 更好地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但當(dāng)前在我國(guó)多數(shù)都市圈的發(fā)展過程中, 關(guān)鍵不是要推進(jìn)去中心化, 而是要解決中心城市“攤大餅”式外延擴(kuò)張, 導(dǎo)致核心城市集約型、緊湊式發(fā)展不足和內(nèi)涵提升不夠的問題, 推進(jìn)核心城市甚至處于梯級(jí)極核城市地位的中小城市加快中心化提升步伐, 推動(dòng)其更好地做強(qiáng)做高, 提升創(chuàng)新能級(jí)和發(fā)展品位。要擯棄的是與中心城市“攤大餅”式外延擴(kuò)張相對(duì)應(yīng)的中心化, 而不是與集約型、緊湊式發(fā)展和內(nèi)涵提升相對(duì)應(yīng)的中心化。就多數(shù)都市圈而言, 后一種“中心化”面臨的真正問題不是過度, 而是不足。

要通過推進(jìn)中心城市的集約型、緊湊式發(fā)展和內(nèi)涵提升, 促進(jìn)其更好地提升作為中心城市發(fā)揮作用的能力, 包括創(chuàng)新能級(jí)和發(fā)展品質(zhì)。以產(chǎn)業(yè)為例, 要借此促進(jìn)中心城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展更好地向價(jià)值鏈高端攀升, 帶動(dòng)中低端產(chǎn)業(yè)向周邊地區(qū)處于極核位置的中小城市甚至小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)等集聚, 帶動(dòng)中心城市與周邊中小城市、小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)之間形成合理的產(chǎn)業(yè)梯度和產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作關(guān)系。同時(shí), 通過推進(jìn)城鎮(zhèn)體系或新型城鎮(zhèn)化網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展, 促進(jìn)不同類型城市間增強(qiáng)功能特色和分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)關(guān)系, 推動(dòng)構(gòu)建統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、活力彰顯、綠色發(fā)展、特色協(xié)調(diào)的區(qū)域/城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。根據(jù)因地制宜原則, 增強(qiáng)居于梯級(jí)極核位置的中小城市、小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)對(duì)資源、要素和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的吸引力, 也可適度規(guī)避中心城市對(duì)資源、要素過度抽吸和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈不高的問題。因此, 堅(jiān)持中心化提升和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展并重方針, 有利于順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新趨勢(shì), 更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興“雙輪驅(qū)動(dòng)”, 加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。

三、抓緊謀劃全面建成小康社會(huì)后的減貧戰(zhàn)略

近年來, 明確要求確保打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn), 將其作為對(duì)如期全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有決定性意義的攻堅(jiān)戰(zhàn), 推動(dòng)我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展。按照決策部署, 到2020年要“確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧, 貧困縣全部摘帽, 解決區(qū)域性整體貧困”。盡管如此, 由于減貧工作的動(dòng)態(tài)性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性, 在全面建成小康社會(huì)后, 新的更高水平下的減貧解困問題也會(huì)隨之形成。因此, 超前謀劃到2020年全面建成小康社會(huì)后的減貧戰(zhàn)略, 日益具有重要性和緊迫性。

(一) 全面建成小康社會(huì)后應(yīng)高度重視新的更高水平下的減貧戰(zhàn)略

1. 鞏固脫貧成果任重道遠(yuǎn), 防范脫貧人口返貧和脫貧不穩(wěn)定需要警鐘長(zhǎng)鳴

近年來, 清醒認(rèn)識(shí)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)面臨的困難和挑戰(zhàn), 明確要求“堅(jiān)持把提高脫貧質(zhì)量放在首位”, 為此采取許多得力措施鞏固脫貧成果, 要求到2020年“通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批, 易地搬遷脫貧一批, 生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批, 發(fā)展教育脫貧一批, 社會(huì)保障兜底一批, 因地制宜綜合施策”。在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)的前提下,明確要求完善貧困人口、貧困村、貧困縣退出機(jī)制, 強(qiáng)化扶貧信息的精準(zhǔn)和共享, 完善動(dòng)態(tài)管理機(jī)制, 做到“脫貧即出、返貧即入”, 實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧、防止返貧, 確保應(yīng)扶盡扶。近年來, 農(nóng)村貧困人口顯著減少、貧困發(fā)生率持續(xù)下降、解決區(qū)域性整體貧困邁出堅(jiān)實(shí)步伐, 主要得益于我國(guó)構(gòu)筑了全社會(huì)扶貧的強(qiáng)大合力、建立了彰顯中國(guó)特色的脫貧攻堅(jiān)制度體系和工作機(jī)制, 也與黨和政府采取的諸多超常規(guī)舉措密切相關(guān), 如超常規(guī)的社會(huì)動(dòng)員、超常規(guī)的政策引導(dǎo)和投入支持, 甚至采取強(qiáng)有力的督查措施。有些地方通過消費(fèi)扶貧、營(yíng)銷幫扶甚至以購(gòu)代捐等措施幫助貧困人口、貧困村、貧困縣退出。這些超常規(guī)舉措形成的“外力”對(duì)推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)雖然在短期內(nèi)起到了良好的效果, 但其效果能否持續(xù), 還要看能否有效轉(zhuǎn)化為貧困人口、貧困村、貧困縣脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力。待2020年全面建成小康社會(huì)后, 部分超常規(guī)舉措可能轉(zhuǎn)向常態(tài)化, 也難免有部分超常規(guī)舉措退出或減弱, 后者很容易帶來返貧和脫貧不穩(wěn)定問題。

2. 貧困地區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期性、艱巨性, 決定著部分非貧困人口陷入貧困的可能性

近年來, 各級(jí)政府采取許多有效措施, 幫助貧困地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè), 加大產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧力度, 有效促進(jìn)了貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件的改善和就業(yè)機(jī)會(huì)的擴(kuò)張, 帶動(dòng)貧困人口、貧困村、貧困縣退出。但是, 多數(shù)貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件較差、防災(zāi)減災(zāi)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力脆弱仍是減貧脫貧的重大障礙, 并且“冰凍三尺, 非一日之寒”, 短期內(nèi)難以從根本上改變。在此背景下, 如遇較大的自然災(zāi)害、價(jià)格波動(dòng)、市場(chǎng)環(huán)境變化甚至突發(fā)事件, 極易導(dǎo)致部分脫貧人口返貧、非貧困人口“陷入貧困”。況且, 近年來許多貧困地區(qū)把立足資源優(yōu)勢(shì)推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的重要舉措, 連片成規(guī)模地強(qiáng)力推進(jìn)區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如果疏于營(yíng)銷能力和產(chǎn)銷銜接機(jī)制建設(shè), 很容易導(dǎo)致特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展從昨天的供不應(yīng)求、附加值較高轉(zhuǎn)向明天的供過于求、滯銷價(jià)跌, 甚至為形成區(qū)域性、群體性農(nóng)民減收埋下伏筆, 加劇脫貧戶返貧和非貧困戶陷入貧困的可能性。

3. 扶貧標(biāo)準(zhǔn)歷來是水漲船高, 全面建成小康社會(huì)后將會(huì)有新的更高水平下的減貧解困問題

自1986年我國(guó)第一次制定國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)以來, 順應(yīng)基本國(guó)情的變化, 我國(guó)扶貧標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷幾次重大調(diào)整, 1986年為農(nóng)民人均年純收入206元, 到2000年現(xiàn)價(jià)為625元, 2011年提高到按2010年不變價(jià)2300元, 到2015年現(xiàn)價(jià)為2855元。除收入標(biāo)準(zhǔn)外, 現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)還要求做到“兩不愁三保障”, 即穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿, 保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全。到2020年全面建成小康社會(huì)后, 解決了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村絕對(duì)貧困問題, 但并不等于說屆時(shí)減貧解困工作就徹底完成。歷來堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想, 強(qiáng)調(diào)“共建共享”發(fā)展。全面建成小康社會(huì)后, 很可能會(huì)順應(yīng)發(fā)展階段的變化和發(fā)展水平的提高, 進(jìn)一步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)。屆時(shí), 不僅貧困人口退出的收入標(biāo)準(zhǔn)會(huì)進(jìn)一步提高, 扶貧標(biāo)準(zhǔn)的制定還可能進(jìn)一步借鑒國(guó)際上的多維減貧理念, 增加在收入指標(biāo)之外要求的維度和高度。實(shí)際上, 按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn), 貧困村、貧困縣退出除考慮貧困發(fā)生率這個(gè)主要衡量指標(biāo)外, 還需要統(tǒng)籌考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等綜合性因素。隨著扶貧標(biāo)準(zhǔn)水漲船高, 又會(huì)出現(xiàn)新的更高標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村減貧解困問題亟待解決。況且, 全面建成小康社會(huì)后, 解決相對(duì)貧困問題的重要性將會(huì)更加凸顯, 甚至貫穿于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的全過程。

4. 全面建成小康社會(huì)和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn), 仍然存在極少量現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口亟待進(jìn)一步擺脫貧困

按照現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn), 貧困村、貧困縣退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn), 且貧困發(fā)生率原則上應(yīng)降低到2% (西部地區(qū)3%) 以下。這就意味著貧困村、貧困縣退出時(shí), 并非“沒有一個(gè)貧困人口”, 仍然有2%甚至西部地區(qū)3%以內(nèi)的貧困人口亟待進(jìn)一步擺脫貧困, 這些貧困人口大多屬于因病、因殘或缺乏勞動(dòng)能力等特殊貧困群體, 屬于貧中之貧、難中之難。因此, 到2020年全面建成小康社會(huì)后, 在摘帽的貧困縣和解決了區(qū)域性整體貧困的地區(qū), 仍有極少量現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口亟待進(jìn)一步脫貧攻堅(jiān)。脫貧攻堅(jiān)越是到最后, 尚未脫貧的人口脫貧難度越大。屆時(shí)要降低1%的貧困發(fā)生率, 其難度可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過之前降低5%甚至更高的貧困發(fā)生率。因此, 到2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn), 并不意味著現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)徹底完成, 屆時(shí)面臨的脫貧攻堅(jiān)“掃尾”任務(wù), 往往都是“最難啃的骨頭”。

(二) 謀劃全面建成小康社會(huì)后的減貧戰(zhàn)略需要?jiǎng)?chuàng)新思維、突出重點(diǎn)

1. 順應(yīng)全面建成小康社會(huì)后發(fā)展階段的變化, 適時(shí)推進(jìn)減貧工作的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。主要推進(jìn)以下四方面的轉(zhuǎn)型:

第一, 促進(jìn)減貧工作重點(diǎn)由主要解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困問題, 向解決新的更高水平下的相對(duì)貧困問題轉(zhuǎn)型。絕對(duì)貧困對(duì)應(yīng)人口缺乏足夠資源或收入滿足其基本生存需要, 相對(duì)貧困對(duì)應(yīng)人口擁有的資源或收入水平低于社會(huì)平均水平的一定比例。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看, 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高, 最低生存需要的范圍將會(huì)逐步拓展, 其要求也會(huì)水漲船高, 并帶動(dòng)貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)的提高;但不能滿足最低生存需要的絕對(duì)貧困人口將會(huì)顯著減少, 相對(duì)貧困問題的重要性將會(huì)越發(fā)凸顯。當(dāng)今世界, 部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)不再以絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量貧困狀況, 原因也在于此。按照決策部署, 到2020年全面建成小康社會(huì)后, 我國(guó)解決了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村絕對(duì)貧困問題, 但減貧工作仍然任重道遠(yuǎn), 甚至出現(xiàn)新的更高水平下的農(nóng)村絕對(duì)貧困問題;應(yīng)實(shí)現(xiàn)減貧工作重點(diǎn)由解決絕對(duì)貧困問題向解決相對(duì)貧困問題的轉(zhuǎn)移, 加快建立健全緩解相對(duì)貧困的政策體系和工作機(jī)制至關(guān)重要, 更加重視增強(qiáng)貧困人口減貧脫貧的內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力。

第二, 由重點(diǎn)關(guān)注解決收入減貧問題向更多關(guān)注包括收入、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支撐能力, 甚至更多關(guān)注就業(yè)質(zhì)量的多維貧困轉(zhuǎn)型。收入標(biāo)準(zhǔn)往往是衡量貧困程度最直觀的指標(biāo)之一。但減貧理念從收入減貧向多維減貧的轉(zhuǎn)變, 也會(huì)引發(fā)絕對(duì)貧困、相對(duì)貧困的衡量指標(biāo)從收入向包括收入和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等在內(nèi)的多維指標(biāo)拓展。應(yīng)結(jié)合推進(jìn)鄉(xiāng)村空間布局的優(yōu)化調(diào)整, 加強(qiáng)對(duì)原貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)的支持, 幫助低收入人口和相對(duì)貧困地區(qū)持續(xù)改善生產(chǎn)生活條件, 培育發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。

第三, 由統(tǒng)一制定國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn), 向尊重區(qū)域發(fā)展的梯度差異梯次制定區(qū)域扶貧標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型。實(shí)際上, 我國(guó)已有部分省份制定了高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。順應(yīng)減貧工作重點(diǎn)由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)型, 尊重區(qū)域發(fā)展的梯度差異, 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū), 制定更高的減貧地方標(biāo)準(zhǔn), 是推進(jìn)減貧工作高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。

第四, 由主要解決農(nóng)村貧困問題, 向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困問題轉(zhuǎn)型。[6]隨著城鄉(xiāng)之間相互聯(lián)系、相互作用的增強(qiáng), 城鄉(xiāng)之間的資源、要素、人口流動(dòng)日益頻繁, 城鄉(xiāng)發(fā)展日益呈現(xiàn)“你中有我, 我中有你”的發(fā)展格局, 帶動(dòng)城鄉(xiāng)貧困加快交流、滲透、融合和轉(zhuǎn)化。5屆時(shí), 城市減貧工作應(yīng)在繼續(xù)加強(qiáng)保障性扶貧的同時(shí), 更多引導(dǎo)貧困居民增強(qiáng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力。

2. 以穩(wěn)定政策為起點(diǎn), 加快建立促進(jìn)群眾穩(wěn)定脫貧、防范返貧的長(zhǎng)效機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的莊嚴(yán)承諾, 我國(guó)的減貧工作更多關(guān)注打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn), 較多關(guān)注推進(jìn)貧困戶、貧困村、貧困縣有序退出。從長(zhǎng)期看, 一方面, 應(yīng)繼續(xù)將開發(fā)式扶貧作為實(shí)現(xiàn)減貧脫貧的基本途徑;另一方面, 針對(duì)致貧原因和貧困人口結(jié)構(gòu)的變化, 加強(qiáng)和完善保障性扶貧, 加快實(shí)現(xiàn)減貧工作重點(diǎn)向健全減貧可持續(xù)發(fā)展機(jī)制轉(zhuǎn)型, 著力提升開發(fā)式扶貧和保障性扶貧的綜合效應(yīng)。鑒于返貧易、脫貧難和實(shí)現(xiàn)脫貧易、實(shí)現(xiàn)小康難, 應(yīng)以增強(qiáng)自我發(fā)展能力和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)等為重點(diǎn), 確保貧困縣、貧困村、貧困戶退出后, 部分現(xiàn)行有效的扶貧政策能在原一般貧困地區(qū)維持2～3年, 在原深度貧困地區(qū)維持3～5年不變。借此對(duì)脫貧地區(qū)、脫貧人口和現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下尚存的少量貧困人口“扶上馬, 送一程”, 進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)的成效。當(dāng)前, 要把打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù), 更要推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合相互促進(jìn), 完善二者互促共融機(jī)制。

3. 以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線, 著力實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧帶頭人、特色產(chǎn)業(yè)營(yíng)銷能力、科技成果轉(zhuǎn)化能力提升工程

無論是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果, 還是實(shí)施新的更高水平下的減貧戰(zhàn)略, 要促進(jìn)脫貧農(nóng)戶、脫貧地區(qū)改善生產(chǎn)生活, 推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧和區(qū)域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展都應(yīng)是重中之重、難中之難?；诋a(chǎn)業(yè)扶貧和區(qū)域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀, 鑒于其未來面臨的困難、風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn), 應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下方面。

第一, 以村支書和參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)家為重點(diǎn), 梯次實(shí)施“產(chǎn)業(yè)扶貧帶頭人培訓(xùn)工程”。綜合考慮各層級(jí)培訓(xùn)的比較優(yōu)勢(shì), 國(guó)家層面的培訓(xùn)應(yīng)以培訓(xùn)骨干師資為主, 省和地市級(jí)層面的培訓(xùn)重點(diǎn)面向產(chǎn)業(yè)扶貧帶頭人。應(yīng)在加強(qiáng)案例教學(xué)和精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的同時(shí), 鼓勵(lì)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中有所建樹的企業(yè)家和優(yōu)秀村支書成為培訓(xùn)師資并發(fā)揮作用。

第二, 在繼續(xù)鼓勵(lì)依托區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)培育特色產(chǎn)業(yè)的同時(shí), 更多加強(qiáng)對(duì)區(qū)域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)營(yíng)銷能力建設(shè)的支持。隨著區(qū)域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大, 加強(qiáng)區(qū)域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)營(yíng)銷能力建設(shè), 借此防范因產(chǎn)品滯銷、價(jià)格下跌導(dǎo)致區(qū)域性、群體性農(nóng)民減收的重要性和緊迫性也在迅速增加。支持產(chǎn)業(yè)扶貧, 應(yīng)把加強(qiáng)營(yíng)銷能力建設(shè)放在更加突出的地位, 進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)區(qū)域產(chǎn)銷銜接平臺(tái)、涉農(nóng)電子商務(wù)和農(nóng)商互聯(lián)等新型流通業(yè)態(tài)的支持, 鼓勵(lì)城鄉(xiāng)流通企業(yè)成為推進(jìn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)力量, 鼓勵(lì)各類產(chǎn)業(yè)營(yíng)銷能力建設(shè)的領(lǐng)軍人才脫穎而出。

第三, 以推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和集成為重點(diǎn), 促進(jìn)科技創(chuàng)新與區(qū)域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效對(duì)接。推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革, 更應(yīng)關(guān)注科技成果轉(zhuǎn)化和集成能力建設(shè)的潛力, 鼓勵(lì)各類科技特派員成為推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和集成的中堅(jiān)力量。

（作者系中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、研究員，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)縱橫》2019年第1期）（本文有刪減）

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