從黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以來，城鄉(xiāng)二元結構關系開始發(fā)生轉型，在一系列的政策安排下，在過去二十年里，我國城鄉(xiāng)關系經(jīng)過了三個階段的變化。2002年到2007年為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，主要是通過加大對農(nóng)村人口的轉移支付力度和財政支農(nóng)資金的投入力度，解決城鄉(xiāng)收入差距及城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡等問題。2007年到2017年是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化階段，開始強調(diào)城鄉(xiāng)要素平等交換與公共資源均衡配置，側重城市發(fā)展，希望通過城市發(fā)展帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。2017年以來是城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，將農(nóng)村和城市視為同等重要的有機整體，尤其是黨的十九屆五中全會提出要“強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系”，明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑和目標。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，明確提出縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐，要提高縣城輻射帶動鄉(xiāng)村的能力，促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補，明確了縣城是鄉(xiāng)村振興的有效支撐。

一、縣城有哪些動能可以轉化為鄉(xiāng)村振興的發(fā)展動力

在城鄉(xiāng)融合背景下推動鄉(xiāng)村振興，其核心是將過去城鄉(xiāng)互動中發(fā)展要素從農(nóng)村向城市單向流動轉變?yōu)殡p向流動，尤其是要降低城市發(fā)展對鄉(xiāng)村的虹吸效應，避免城中村和鄉(xiāng)村空心化，從而建構起城鄉(xiāng)互促發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關系。首先，要將縣城的基礎設施和公共服務延伸到鄉(xiāng)村，讓城鄉(xiāng)之間的要素流動有通道和渠道。近20年國家在鄉(xiāng)村建設領域不斷增加的財政投入以及脫貧攻堅戰(zhàn)時期的聚集投入，基本完善了鄉(xiāng)村基礎性設施包括道路、電力、通信、網(wǎng)絡等，鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務也基本上實現(xiàn)了全覆蓋。但是城鄉(xiāng)之間的割裂關系并沒有打破，城市的市政服務、路政服務、交通服務、環(huán)衛(wèi)服務、公共配套服務等都沒有延伸到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村公共基礎設施維護以及相關公共服務的支出仍然還是以村集體自籌和項目式支持為主，缺乏可持續(xù)性，并且標準不統(tǒng)一。以公共交通為例，雖然目前鄉(xiāng)村道路通達率實現(xiàn)了百分之百，但是鄉(xiāng)村出行仍然以農(nóng)村交通和自行交通為主，城鄉(xiāng)居民無法實現(xiàn)即時便捷的出行。因此，縣城支撐鄉(xiāng)村發(fā)展的一個重要內(nèi)容就是將縣城的基礎設施和公共服務配套延伸到鄉(xiāng)村，讓鄉(xiāng)村真正融入城市發(fā)展中來，城鄉(xiāng)真正融為一體。

其次，將縣城的一些產(chǎn)業(yè)轉移到鄉(xiāng)村，促進鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展。鄉(xiāng)村振興的基礎是產(chǎn)業(yè)振興，在城市化和工業(yè)化的驅(qū)動下，鄉(xiāng)村人口離開農(nóng)村的最重要動力來自于對于增加收入的需求。在城鄉(xiāng)二元結構的背景下，鄉(xiāng)村主導產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，尤其是種養(yǎng)業(yè)。在戶均耕地只有6畝左右的情況下，單純依靠農(nóng)業(yè)收入是難以實現(xiàn)致富目標的。因此，通過外出轉移就業(yè)獲得工資性收入是近年來農(nóng)民收入增長的主要引擎，但這也不可避免地導致當前村莊的空心化以及人才的外流，從而使鄉(xiāng)村振興缺乏人才支撐。如果鄉(xiāng)村沒有新的業(yè)態(tài)培育，人才下鄉(xiāng)和返鄉(xiāng)也就失去了產(chǎn)業(yè)支撐。城鄉(xiāng)公共基礎設施和服務融合使縣城的一些產(chǎn)業(yè)轉移到鄉(xiāng)村成為可能，尤其是能夠依托鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活和組織形態(tài)的新業(yè)態(tài)，如研學、旅游、休閑度假、會議、文創(chuàng)、電商等服務業(yè)，從而帶動城市的消費、資金、人才和管理等要素進入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)發(fā)展要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動，將城市動能轉化為鄉(xiāng)村振興的動力。

二、鄉(xiāng)村有哪些資源可以成為承載城市動能的主體

長期存在的發(fā)展落差導致城鄉(xiāng)之間資源流動方向是由鄉(xiāng)村到城市。在構建新型城鄉(xiāng)關系的背景下，改變資源流動的方向，意味著鄉(xiāng)村要有能夠承載城市動能的資源載體，否則資源雙向流動就是空談。無論是哪種發(fā)展路徑和模式，最核心的發(fā)展要素是土地。2021年出臺的《關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，雖然明確提出了新增建設用地計劃指標優(yōu)先保障鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興用地需要，對鄉(xiāng)村振興所需要的土地要素提供了政策保障，但是在長期城市發(fā)展優(yōu)先的目標導向下，很多農(nóng)村土地通過征收、征用等方式轉化成了國有土地。目前農(nóng)村存量的建設用地數(shù)量十分有限，大部分村莊都沒有建設用地。此外，糧食安全紅線、耕地紅線、生態(tài)紅線等不同國家發(fā)展戰(zhàn)略性目標都有嚴格的用地限制和要求，在鄉(xiāng)村土地要素利用有諸多限制的情況下，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，則需要認真梳理和分析鄉(xiāng)村有哪些資源可以利用。

從全國各地的實踐經(jīng)驗來看，最為重要的資源就是鄉(xiāng)村閑置宅基地資源。2017年國土資源部相關報告顯示，農(nóng)村居民點閑置用地面積依然達3000萬畝左右，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1／4，低效用地達9000萬畝以上，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3／4。也有研究認為我國農(nóng)村宅基地閑置率約在10%～20%之間，這些房屋因為長期沒有人居住，一些已經(jīng)成為危房；一些因為早期缺乏有序規(guī)劃，影響村中公用設施的建設和維護。村莊新舊房屋混雜，也極大影響了村莊整體環(huán)境的提升，導致當前鄉(xiāng)村發(fā)展悖論的出現(xiàn)，一方面缺乏可用的土地要素，另一方面又有大量宅基地資源被閑置。因此，在以承接城市發(fā)展要素、承載城市發(fā)展動能的鄉(xiāng)村振興建設中，一個很重要的路徑是盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，將“沉睡”的資源轉換成資產(chǎn)，成為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟壯大、培育新業(yè)態(tài)和增加農(nóng)民收入的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。這種路徑已經(jīng)被大量鄉(xiāng)村振興示范實踐證明是行之有效的。以昆明市為例，在都市驅(qū)動型鄉(xiāng)村振興創(chuàng)新實驗區(qū)建設的推動下，6個鄉(xiāng)村振興示范村采取有償退出、折股退出、自建補貼、流轉租用等多種方式盤活閑置宅基地資源，通過財政資金補貼、村集體籌資等方式將閑置宅基地改造成會議室、民宿、商鋪、餐廳、鄉(xiāng)村公共空間等經(jīng)營性資產(chǎn)，承接了鄉(xiāng)村旅游、研學、咖啡廳、餐飲、培訓、會議、電商等新業(yè)態(tài)。由此可見，盤活村莊閑置宅基地除了能夠解決鄉(xiāng)村振興中面臨的土地困境外，還可以通過資源盤活，提升村莊整體環(huán)境，為村莊建設奠定基礎。另外，通過盤活閑置資源也能夠壯大村集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入水平，為村莊培育新業(yè)態(tài)奠定基礎，實現(xiàn)從美麗村莊到美麗經(jīng)濟的蝶變升級。

鄉(xiāng)村區(qū)別于城市的一個重要資源要素是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。有限的土地使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)無法按照傳統(tǒng)的模式發(fā)展，更難以成為農(nóng)民增收和壯大村莊集體經(jīng)濟的主要來源，但離開了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的依托，鄉(xiāng)村發(fā)展也就失去了鄉(xiāng)村的本色。當城市動能進入鄉(xiāng)村時，通過延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條、轉化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能，實現(xiàn)農(nóng)文旅的融合發(fā)展，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)資源轉化的重要路徑。以昆明市呈貢區(qū)萬溪沖為例，該村是當?shù)匦∮忻麣獾膶氈槔娴闹饕N植區(qū)域，當?shù)厝艘宰钚迈r的寶珠梨就會選擇到這里來采摘和采購。萬溪沖就以寶珠梨為主要特色，將萬溪沖的村莊名片定位為“萬溪梨鎮(zhèn)”，圍繞寶珠梨舉辦梨花節(jié)、豐收采摘節(jié)等主題活動，開發(fā)以梨為主要原料的文化餐飲和各種梨制食品、以梨為核心的文創(chuàng)產(chǎn)品等，將梨從單純的水果轉變成當?shù)氐奈幕柡臀穆脴撕灒迩f也從梨的種植基地轉變?yōu)槔嫖幕难苌睾臀穆没?，實現(xiàn)了村莊功能的升級轉型。由此可見，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村能夠承載城市動能的產(chǎn)業(yè)要素，鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的培育是建立在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)要素上，讓城市的要素注入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能和價值實現(xiàn)渠道的拓展。

習近平總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出要“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，鄉(xiāng)村吸引城市消費的關鍵核心是“鄉(xiāng)愁”。鄉(xiāng)愁也就是鄉(xiāng)村的非物質(zhì)形態(tài)的資源要素，是非具象資源，包括鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化資源、特色農(nóng)產(chǎn)品種植、村莊的聚落形態(tài)、村莊的生活方式等。這些資源在沒有城市動能要素融合的時候難以成為鄉(xiāng)村發(fā)展要素，現(xiàn)在將這些要素與城市發(fā)展的現(xiàn)代性有機融合起來，轉變成為承載城市現(xiàn)代性的無形資源載體，也能夠在鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展上創(chuàng)造出更大發(fā)展空間。當越來越多的公益圖書館、咖啡廳、多功能會議室、青年創(chuàng)業(yè)中心等現(xiàn)代性要素嵌入傳統(tǒng)的村落空間中，村莊的空間就從傳統(tǒng)的居住聚集地拓展到休閑、消費、生活、娛樂等多種功能的聚集地。如云南省安寧市的雁塔村，村莊中有不同時期修建的住宅以及不同時期的政策宣傳標語，通過翻修傳統(tǒng)老宅、展示鄉(xiāng)土生活和生產(chǎn)方式、村莊微景觀改造等，將村莊建設成為一個展示中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村變遷與發(fā)展歷史的開放博物館，成為當?shù)亻_展面向年輕人的國情教育的良好基地。在城鄉(xiāng)融合的背景下，鄉(xiāng)村的價值發(fā)生了根本性改變，也就具備了承載城市發(fā)展要素的資源主體，讓曾經(jīng)無法產(chǎn)生經(jīng)濟價值的鄉(xiāng)村生態(tài)和文化價值通過城市發(fā)展要素的注入，成為城市購買鄉(xiāng)村生態(tài)和文化產(chǎn)品的依托，從而提升了鄉(xiāng)村的價值。

三、鄉(xiāng)村怎樣才能承載城市動能

將城市動能轉化為鄉(xiāng)村發(fā)展動力的過程，培育發(fā)展新業(yè)態(tài)，從本質(zhì)上來說也就是要經(jīng)營鄉(xiāng)村。在我國鄉(xiāng)村發(fā)展的過程中，經(jīng)營鄉(xiāng)村并不是一個新的概念。曾經(jīng)有兩種類型的經(jīng)營鄉(xiāng)村的主導模式，一種是政府推動型，也就是政府通過項目制，集中資源打造某個村莊；另一種是資本下鄉(xiāng)型，城市工商資本進入鄉(xiāng)村進行土地流轉和資源盤活進行企業(yè)化經(jīng)營。這兩種模式的共同特點是村莊經(jīng)營的主體和動力都來自于外部，而非村莊自身發(fā)展動力的形成，從而使得村莊經(jīng)營和村莊自身發(fā)展、村莊治理能力和農(nóng)民的核心利益之間是割裂的，可能會出現(xiàn)村莊經(jīng)營的失敗。政府推動型模式會出現(xiàn)“政府干、群眾看”的局面，村民沒有參與的積極性和主動性，一旦政府項目停止，就會導致村莊發(fā)展不可持續(xù)。資本下鄉(xiāng)型模式可能會出現(xiàn)兩種情況：一種是企業(yè)做強做大與農(nóng)民的收入增長和福利增加關系較弱，沒有和村莊、村民之間形成有效的利益鏈接；另一種是資本的外來性使得工商資本在下鄉(xiāng)后難以對經(jīng)營進行有效的監(jiān)督，同時也導致工商資本與鄉(xiāng)土社會互動不暢，無法實現(xiàn)預期收益，甚至產(chǎn)生虧損，從而導致外來資本在較短時間內(nèi)敗退。因此，在當前政府主導下開展以培育新業(yè)態(tài)承接城市動能和發(fā)展要素的鄉(xiāng)村振興過程中，如何激活村莊內(nèi)生發(fā)展動力、激活村民的積極參與，將鄉(xiāng)村發(fā)展和村莊村民的利益有效鏈接起來是非常關鍵的。

我國集體經(jīng)濟的發(fā)展經(jīng)歷改革開放前從形成到主導農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的構建期、改革開放后努力適應市場化改革但逐漸弱化和邊緣化時期以及新時期集體產(chǎn)權制度改革推動下創(chuàng)新發(fā)展壯大期。集體產(chǎn)權制度改革為激活村莊發(fā)展活力提供了制度基礎和利益分配機制，并且村莊因為公共基礎設施的維護、公共服務的配套以及自身運行等對可支配資金能力有著強烈的需求，村莊日益增長的資金支出壓力和有限的村莊集體經(jīng)濟收入之間的矛盾也越來越凸顯，但是由于集體經(jīng)濟組織不具備完全市場主體資格，村莊在壯大集體經(jīng)濟上還存在動力不足和能力不夠的缺陷。因此如何激活村莊的發(fā)展動力，將鄉(xiāng)村建設所形成的具有經(jīng)營價值的村莊集體資產(chǎn)真正運營起來產(chǎn)生收益，也是當前推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個核心問題。一些鄉(xiāng)村振興的示范村在這方面進行了有效的實踐。比較普遍的做法是由村集體經(jīng)濟組織注冊成立村集體全資的集體資產(chǎn)運行和管理公司，通過村莊“四議兩公開”的程序?qū)⒋迩f可經(jīng)營的資產(chǎn)委托公司來進行管理和經(jīng)營，公司所獲得利潤為村集體經(jīng)濟收入；然后再根據(jù)集體產(chǎn)權制度改革時形成的收益分配機制在村莊中進行分配。村集體經(jīng)濟合作組織下公司的成立解決了村集體資產(chǎn)運營主體的問題。以昆明都市驅(qū)動型鄉(xiāng)村振興創(chuàng)新實驗為例，6個實驗村將政府前期投入的資金轉化為村莊集體經(jīng)濟發(fā)展的資產(chǎn)，注冊成立村集體資產(chǎn)運營公司通過自營、與外部公司合作經(jīng)營或者將經(jīng)營性資產(chǎn)通過租賃或者委托等方式交由第三方來獨立運營等方式來管理和經(jīng)營村莊的集體資產(chǎn)，避免政府公共投入的流失，促進村莊內(nèi)生發(fā)展能力的培育，實現(xiàn)了村集體資產(chǎn)的可持續(xù)運營、村集體資產(chǎn)的增值以及產(chǎn)生了集體經(jīng)濟收入。云南省安寧市雁塔村在進行公司運營之前，村莊集體資產(chǎn)只有450平方米的集體公房和30萬元的現(xiàn)金資產(chǎn)，進行鄉(xiāng)村建設和資產(chǎn)公司化運營后，村集體擁有了7891平方米的經(jīng)營性資產(chǎn)和100萬元的現(xiàn)金資產(chǎn)，2022年上半年村集體經(jīng)濟收入達到70萬元。

長期以來，在城市化進程中，鄉(xiāng)村資本和人才不斷流向城市，從而導致當前鄉(xiāng)村發(fā)展面臨資本和人才的匱乏。但是中國的鄉(xiāng)村社會已經(jīng)出現(xiàn)轉型，尤其是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，如何充分利用好鄉(xiāng)村發(fā)展的資源，將城市的要素嵌入鄉(xiāng)村發(fā)展中，提升鄉(xiāng)村的價值空間，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展，依靠當前鄉(xiāng)村治理結構顯然是難以實現(xiàn)的。當前，鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理結構中村黨支部書記、村委會主任和村集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人實現(xiàn)了一肩挑，村莊的政治、社會和經(jīng)濟治理職能一體化提升了對鄉(xiāng)村干部素質(zhì)和能力的要求，鄉(xiāng)村干部的工作內(nèi)容也更加充實更加職業(yè)化。但是鄉(xiāng)村干部的來源并沒有發(fā)生根本性轉變，干部隊伍的總體特點仍然是年齡結構老化、受教育程度偏低等。以西部某縣為例，其村干部中小學和初中文化程度的占到了一半以上，雖然已經(jīng)有部分村干部具備了大專及本科以上文化水平，但所占比例僅僅在10%左右；40歲以上干部占總人數(shù)的66.17%，其中45歲以上干部約占總人數(shù)的46.63%，50歲以上的約占總人數(shù)的23.97%。雖然現(xiàn)在也有針對村兩委干部的各種培訓活動，不斷提升村兩委干部的能力，但距離能夠有效盤活村莊資源資產(chǎn)、培育壯大村集體經(jīng)濟等治理要求還相距甚遠。一些鼓勵人才下鄉(xiāng)的政策安排，如大學生村官、駐村工作隊以及駐村第一書記等方式，能夠一定程度上解決鄉(xiāng)村人才的不足，但是這些人才最終還是會離開鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村經(jīng)營性人才，尤其是具有企業(yè)家精神、有經(jīng)營村莊理念的綜合性人才是當前鄉(xiāng)村振興最為需要但又最為緊缺的。因此，培養(yǎng)鄉(xiāng)村職業(yè)經(jīng)理人，建設一支專門的隊伍去運營集體資產(chǎn)公司，去經(jīng)營村莊的資源和資產(chǎn)，拓展村集體經(jīng)濟的經(jīng)營范圍十分必要。通過鄉(xiāng)村職業(yè)經(jīng)理人對接都市動能，將城市圈的人流、資源和管理模式帶到鄉(xiāng)村，以公司運營的模式，打造會展經(jīng)濟、網(wǎng)紅經(jīng)濟、打卡經(jīng)濟、周末經(jīng)濟和夜市經(jīng)濟，進而不斷壯大村集體經(jīng)濟。培養(yǎng)鄉(xiāng)村職業(yè)經(jīng)理人成為培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理型人才、鄉(xiāng)村技術型人才之后新的人才需求。

2002年，我國開始調(diào)整城鄉(xiāng)關系，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展到促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展至今已有20年，城市發(fā)展對于鄉(xiāng)村的意義已從虹吸轉變?yōu)檩椛鋷印Ｗ尶h城成為鄉(xiāng)村振興的支撐，其核心是要把發(fā)展要素從農(nóng)村向城市單向流動轉變?yōu)樵诔青l(xiāng)之間雙向流動，尤其是要促進市場、資金、人才、管理等要素從城市向鄉(xiāng)村流動，從而盤活鄉(xiāng)村發(fā)展的要素資源、拓展產(chǎn)業(yè)資源功能、促進文化生態(tài)資源價值實現(xiàn)；推進城市的公共基礎設施和公共服務向鄉(xiāng)村延伸，促進城市業(yè)態(tài)向鄉(xiāng)村轉移，成為鄉(xiāng)村發(fā)展的新業(yè)態(tài)，從而拓寬鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，利用鄉(xiāng)村的空間、環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活系統(tǒng)等實現(xiàn)農(nóng)、旅、體、教等三產(chǎn)融合發(fā)展。但在這個過程中，關鍵要把握村莊和村民的利益獲得問題。

（作者系中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授、國家鄉(xiāng)村振興研究院副秘書長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國黨政干部論壇 微信公眾號）

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