實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為發(fā)揮龍頭企業(yè)作用提供了新的契機?；趯肄r業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)（以下簡稱“龍頭企業(yè)”）支持政策演變的梳理，可以揭示出當前龍頭企業(yè)政策面臨的主要問題，龍頭企業(yè)的行業(yè)屬性容易增大其融資困難和吸引優(yōu)質要素的難度，對引導龍頭企業(yè)的激勵和約束不足往往導致其風險防范和約束機制薄弱。順應新時代新要求，在推進農業(yè)產業(yè)化支持政策轉型升級方面應有新突破。應適度提高龍頭企業(yè)的政策地位，加強對龍頭企業(yè)轉型升級重點環(huán)節(jié)、關鍵領域和聯農帶農的支持，加強對龍頭企業(yè)引領帶動高質量發(fā)展的激勵、約束和風險防范機制建設，開展農業(yè)產業(yè)化國家領軍龍頭企業(yè)培育認定工作，出臺短期應急金融幫扶措施支持龍頭企業(yè)對沖疫情影響，加強對龍頭企業(yè)發(fā)展先進經驗的研究、集成和推廣工作。
長期以來，龍頭企業(yè)一直是推進農業(yè)延伸產業(yè)鏈、打造供應鏈、提升價值鏈的中堅力量，也是踐行新發(fā)展理念、推進農業(yè)農村現代化的開路先鋒。多數龍頭企業(yè)通過創(chuàng)新完善利益聯結機制，對促進農民就業(yè)增收和脫貧攻堅，增強廣大農民群眾的獲得感、幸福感、安全感做出了卓越貢獻。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為發(fā)揮龍頭企業(yè)作用提供了新的契機。但是，龍頭企業(yè)自身發(fā)展也面臨一系列困難和問題，尤其是當前“面對國內外風險挑戰(zhàn)明顯上升的復雜局面”，經濟下行壓力加大導致許多龍頭企業(yè)實現可持續(xù)發(fā)展的難度和困擾明顯增加。在此背景下創(chuàng)新龍頭企業(yè)支持政策，推進其轉型升級日趨緊迫。
一、我國農業(yè)產業(yè)化支持政策的演變
在20世紀90年代“農業(yè)產業(yè)化”概念提出之前，許多地方已在積極探索農工商綜合經營、貿工農一體化和產加銷一條龍、公司+農戶、批發(fā)市場帶主導產業(yè)等農業(yè)產業(yè)化經營形式。1993年5月25日，在總結完善濰坊市內各縣市推進商品經濟大合唱、貿工農一體化等做法的基礎上，《中共濰坊市委、濰坊市人民政府關于按照農業(yè)產業(yè)化要求進一步加強對農村社會主義市場經濟領導的意見》正式印發(fā)，濰坊市成為在全國率先提出并組織實施農業(yè)產業(yè)化戰(zhàn)略的地級市。該文件明確提出推進農業(yè)產業(yè)化的基本思路是，以市場為導向，以效益為中心，以科技為支撐，圍繞主導產業(yè)，優(yōu)化組合各種生產要素，對農業(yè)農村經濟實行區(qū)域化布局、專業(yè)化生產、一體化經營、社會化服務，形成市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地連農戶，集種養(yǎng)加、產供銷、內外貿、農科教于一體的農業(yè)經營管理體制和運行機制。
同年，《農民日報》以《濰坊：農業(yè)產業(yè)化發(fā)源地》為題，對濰坊推進農業(yè)產業(yè)化的做法進行了宣傳報道。1995年12月11日《人民日報》發(fā)表社論《論農業(yè)產業(yè)化》，并以超常規(guī)方式介紹了山東省發(fā)展農業(yè)產業(yè)化的經驗。此后，發(fā)展農業(yè)產業(yè)化作為發(fā)展農業(yè)農村經濟、促進農民增收的政策選擇迅速獲得中央決策層的重視。1997年9月時任中共中央總書記江澤民在黨的十五大報告中明確要求，“積極發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，形成生產、加工、銷售有機結合和相互促進的機制，推進農業(yè)向商品化、專業(yè)化、現代化轉變”。此后，發(fā)展農業(yè)產業(yè)化由農民和地方政府的自發(fā)探索，迅速上升為中央政府的重要政策導向，由以東部沿海地區(qū)和蔬菜、畜禽等少數產品為主的自主選擇，逐步拓展為全國范圍、農業(yè)多數行業(yè)的自覺行為。
1998年12月召開的中央農村工作會議做出了“我國農業(yè)和農村經濟正在發(fā)生著新的階段性變化”的重大判斷，要求“抓住這個機遇，把農業(yè)和農村經濟的發(fā)展切實轉到以提高質量和效益為中心的軌道上來”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于做好2000年農業(yè)和農村工作的意見》提出，“農業(yè)和農村經濟發(fā)展的新階段，實際上就是對農業(yè)和農村經濟結構進行戰(zhàn)略性調整的階段”，“以公司帶農戶為主要形式的農業(yè)產業(yè)化經營，是促進加工轉化增值的有效途徑。各級政府和有關部門要認真總結經驗，采取得力措施，推進農業(yè)產業(yè)化健康發(fā)展”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于做好2001年農業(yè)和農村工作的意見》進一步提出，“各級政府和有關部門要認真總結經驗，加強對農業(yè)產業(yè)化經營的扶持和引導”。這部文件還就支持龍頭企業(yè)及其方向做出了工作部署，分別提出“國務院有關部門要在全國選擇一批有基礎、有優(yōu)勢、有特色、有前景的龍頭企業(yè)作為國家支持的重點，在基地建設、原料采購、設備引進和產品出口等方面給予具體的幫助和扶持”，“龍頭企業(yè)要與農民建立穩(wěn)定的購銷關系和合理的利益聯結機制，更好地帶動農民致富和區(qū)域經濟發(fā)展”，“要重點扶持有條件的龍頭企業(yè)建設農產品生產、加工、出口基地，引進、開發(fā)和推廣新品種、新技術，增強市場競爭力和對農民的帶動力?！饼堫^企業(yè)，“只要有市場、有效益，能夠增加農民收入，都要一視同仁，給予扶持。要引導龍頭企業(yè)與農戶在農業(yè)產業(yè)化經營的分工協作中互利互惠，共同發(fā)展。有關部門要抓緊制定農業(yè)產業(yè)化發(fā)展規(guī)劃”，“發(fā)展小城鎮(zhèn)關鍵是發(fā)展經濟……特別要與農業(yè)產業(yè)化……結合起來”，農業(yè)銀行“要重點支持農業(yè)產業(yè)化經營”。
2001年11月召開的中央經濟工作會議提出“農業(yè)產業(yè)化經營，是促進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整的重要途徑，要作為農業(yè)和農村經濟工作中一件大事來抓”，并作出了“扶持產業(yè)化就是扶持農業(yè)，扶持龍頭企業(yè)就是扶持農民”的重要論斷。以此為標志，一個開放包容的農業(yè)產業(yè)化支持政策體系基本成型。此后農業(yè)產業(yè)化支持政策進入逐步完善階段。如2006年中央一號文件明確提出“要著力培育一批競爭力、帶動力強的龍頭企業(yè)和企業(yè)集群示范基地，推廣龍頭企業(yè)、合作組織與農戶有機結合的組織形式，讓農民從產業(yè)化經營中得到更多實惠”，明確了支持“龍頭企業(yè)資助農戶參加農業(yè)保險”，“通過創(chuàng)新信貸擔保手段和擔保辦法，切實解決龍頭企業(yè)收購農產品資金不足的問題”。2008年中央一號文件強調“繼續(xù)實施農業(yè)產業(yè)化提升行動，培育壯大一批成長性好、帶動力強的龍頭企業(yè)，支持龍頭企業(yè)跨區(qū)域經營，促進優(yōu)勢產業(yè)集群發(fā)展”“探索采取建立擔?；?、擔保公司等方式，解決龍頭企業(yè)融資難問題”“允許符合條件的龍頭企業(yè)向社會發(fā)行企業(yè)債券”“龍頭企業(yè)要增強社會責任”“健全國家和省級重點龍頭企業(yè)動態(tài)管理機制”。
2012年3月，《國務院關于支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》發(fā)布，明確提出“農業(yè)產業(yè)化是我國農業(yè)經營體制機制的創(chuàng)新，是現代農業(yè)發(fā)展的方向”，要“堅持為農民服務的方向，以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線，以科技進步為先導，以市場需求為坐標，加強標準化生產基地建設，大力發(fā)展農產品加工，創(chuàng)新流通方式，不斷拓展產業(yè)鏈條，推動龍頭企業(yè)集群集聚，完善扶持政策，強化指導服務，增強龍頭企業(yè)輻射帶動能力，全面提高農業(yè)產業(yè)化經營水平”，為此出臺了21條支持龍頭企業(yè)發(fā)展的政策措施?！秶鴦赵宏P于支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》還要求“大力發(fā)展龍頭企業(yè)聯結農民專業(yè)合作社、帶動農戶的組織模式，與農戶建立緊密型利益聯結機制”。2017年中央一號文件要求“以規(guī)模化種養(yǎng)基地為基礎，依托農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)帶動，聚集現代生產要素，建設‘生產+加工+科技’的現代農業(yè)產業(yè)園，發(fā)揮技術集成、產業(yè)融合、創(chuàng)業(yè)平臺、核心輻射等功能作用”。
黨的十九大作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策，為發(fā)揮龍頭企業(yè)在加快推進農業(yè)農村現代化和構建現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系中的作用提供了新的契機。2018年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》強調“加快培育農商產業(yè)聯盟、農業(yè)產業(yè)化聯合體等新型產業(yè)鏈主體，打造一批產加銷一體的全產業(yè)鏈企業(yè)集群”“鼓勵農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)通過設立風險資金、為農戶提供信貸擔保、領辦或參辦農民合作組織等多種形式，與農民建立穩(wěn)定的訂單和契約關系”“強化龍頭企業(yè)、合作組織聯農帶農激勵機制”等。2019年中央一號文件進一步強調“培育農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)和聯合體”。
2019年中央一號文件進一步強調了要“培育農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)和聯合體”。
2001年經國務院同意成立了由農業(yè)部牽頭，發(fā)改委、財政部等相關8部委參加的全國農業(yè)產業(yè)化聯席會議，形成了多部門協作配合共同推動農業(yè)產業(yè)化的工作機制。到2011年國家已認定了五批國家重點龍頭企業(yè)。各地也開展了省級、市級重點龍頭企業(yè)的認定工作。全國農業(yè)產業(yè)化聯席會議還制定了《農業(yè)產業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)認定和運行監(jiān)測管理辦法》，對農業(yè)產業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)實行動態(tài)管理，建立競爭淘汰機制，做到有出有進、等額遞補，每兩年對企業(yè)進行一次監(jiān)測評估。根據農業(yè)農村部的統計，到2018年底，全國縣級以上龍頭企業(yè)已達8.7萬家，其中國家重點龍頭企業(yè)1243家，各類農業(yè)產業(yè)化組織輻射帶動農戶1.27億戶，戶均年增收3000元以上。2019年農業(yè)農村部等8部委又認定第六批農業(yè)產業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)299家。近年來，各地鼓勵龍頭企業(yè)創(chuàng)新聯農帶農模式，健全利益聯結機制，扶持由龍頭企業(yè)帶動、農民合作社和家庭農場跟進、小農戶參與的農業(yè)產業(yè)化聯合體，到2018年底已形成省級農業(yè)產業(yè)化示范聯合體近1000個，探索形成了契約型、分紅型、股權型等利益聯結方式。為促進龍頭企業(yè)集群發(fā)展，2011年農業(yè)產業(yè)化聯席會議認定了第一批76家國家農業(yè)產業(yè)化示范基地。2015年10月，又有59個農業(yè)產業(yè)化集聚區(qū)被認定為第三批國家農業(yè)產業(yè)化示范基地。
二、當前農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)支持政策面臨的主要問題
龍頭企業(yè)作為推進農業(yè)產業(yè)化經營的“壓艙石”，不僅是發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產業(yè)的“領頭雁”、推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的“排頭兵”，還是加快農業(yè)現代化的“發(fā)動機”、聯農帶農促進農民就業(yè)增收提能的“火車頭”。新時代推進鄉(xiāng)村振興，對發(fā)揮龍頭企業(yè)的作用不斷提出新要求。但當前農業(yè)產業(yè)化支持政策轉型滯后，已嚴重制約龍頭企業(yè)作用發(fā)揮。
最近一兩年來，部分地區(qū)龍頭企業(yè)生產經營困難增加，開工不足、停產限產甚至資金鏈斷裂現象有蔓延或加重趨勢，遭遇虧損、“摘牌”、違約失信、破產清算或“暴雷”的龍頭企業(yè)明顯增多。有的地區(qū)甚至出現歷史罕見的“龍頭斬”。這種現象的形成，有宏觀環(huán)境方面的一般原因，即面對“國內外風險挑戰(zhàn)明顯上升的復雜局面”，企業(yè)運行環(huán)境的不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，經濟下行壓力加大對產業(yè)需求增長和資金循環(huán)的負面影響持續(xù)擴大，增加了龍頭企業(yè)出現經營困難和運行風險的可能性，容易激發(fā)企業(yè)隱性風險顯性化。近年來隨著經濟下行壓力的加大，居民收入增長放緩的問題有所加重，導致龍頭企業(yè)開拓市場的難度明顯加大。況且，經濟下行壓力加大對不同類型地區(qū)的影響往往不是平均分布的，有些地區(qū)可能異常突出，由此形成的對產業(yè)需求擴張和資金循環(huán)的負面影響通常有放大、加重趨勢。加之，隨著經濟下行壓力加大和企業(yè)運行風險的增加，銀行對企業(yè)限貸、惜貸、加速回收舊貸，導致本來運行正常的企業(yè)也容易遭遇資金鏈斷裂的困擾。但是，由于龍頭企業(yè)自身及其行業(yè)屬性方面的原因，對于形成上述現象的影響更加值得重視。宏觀環(huán)境方面的風險隱患，甚至中美貿易戰(zhàn)的影響，只是催生、激發(fā)、放大了龍頭企業(yè)自身和行業(yè)屬性方面的風險隱患?，F行龍頭企業(yè)支持政策轉型滯后，在很大程度上與對以下兩方面考慮不足有關。
（一）龍頭企業(yè)的行業(yè)屬性容易增大其融資困難和吸引人才等優(yōu)質要素的難度，加大其運行風險
通常，龍頭企業(yè)資金需求量大，甚至對季節(jié)性大額資金的需求急，如農產品原料收購資金等。但多數企業(yè)規(guī)模小、成長慢、利潤薄、風險高、資金回收周期長，對金融支持和社會資本吸引力不足，加劇了龍頭企業(yè)“融資難”和出現違約失信、資金鏈斷裂的可能性。許多龍頭企業(yè)對地方財政貢獻小，新增用地難以獲得保障，在與工業(yè)、服務業(yè)企業(yè)的用地競爭中往往處于劣勢，容易導致其錯失投資和發(fā)展機會。多數龍頭企業(yè)自有廠房、設施、土地不足，甚至使用的土地多是租來的，難以像工業(yè)企業(yè)那樣通過土地等資產升值增強抗風險能力。加之，部分龍頭企業(yè)資產專用性強，其價值難以得到有效評估和處置。因此，有效抵押物不足，往往加劇了龍頭企業(yè)的融資困境。此外，多數龍頭企業(yè)用地難，為節(jié)省用地、用水、用電成本和獲取原料便利，選擇在鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，甚至為降低用電成本利用峰谷電價政策主要在夜間開工，加大了吸引人才等優(yōu)質要素的難度，影響產業(yè)升級和企業(yè)質量、效益、競爭力的提升，增加出現運行風險的可能性。
在現行體制下，龍頭企業(yè)直接融資渠道狹窄，融資需求主要通過銀行貸款等間接融資渠道解決。而且銀行貸款以短期貸款占絕大多數，長期貸款稀少，民營龍頭企業(yè)更是如此。因此，龍頭企業(yè)對流動資金的需求往往難以得到長期穩(wěn)定保障，對固定資產投資等長期資金的需求更難被滿足，被迫將“短債長用”普遍化。隨著龍頭企業(yè)轉型升級和農村產業(yè)融合的推進，龍頭企業(yè)對流動資金特別是長期資金的需求規(guī)模明顯擴張，對長期穩(wěn)定保障流動資金供給的需求也明顯提高。在此背景下，龍頭企業(yè)“短債長用”普遍化，不僅容易加大其出現資金鏈斷裂和違約失信的風險，還容易迫使其經常通過較高利率的民間借貸和過橋資金償還短期貸款利息和到期貸款余額，增加資金使用成本和出現經營虧損的可能性。當前經濟下行壓力持續(xù)加大、企業(yè)經營風險不斷蓄積，銀行為規(guī)避風險，往往加嚴貸款風險責任追究制度、壓縮信貸規(guī)模，對龍頭企業(yè)惜貸、抽貸、限貸、斷貸現象加重，加劇龍頭企業(yè)出現流動性危機和資金鏈斷裂的風險。
當前經濟下行壓力持續(xù)加大，銀行為規(guī)避風險，對龍頭企業(yè)惜貸、抽貸、限貸、斷貸現象加重，龍頭企業(yè)面臨著資金鏈斷裂的風險。
此外，許多龍頭企業(yè)從事農產品及其加工品的生產經營，容易受到價格大起大落的困擾，導致成本激增、效益下降、風險擴大；相關農產品原料品質和供給的穩(wěn)定性，也容易受到區(qū)域條件特別是自然災害和市場行情、流通渠道的影響，增加經營風險。更為重要的是，多數龍頭企業(yè)的經營領域與食品安全、環(huán)境影響、公共衛(wèi)生高度相關。隨著消費結構升級，城鄉(xiāng)居民對食品安全、環(huán)境污染和公共衛(wèi)生的關注度迅速提高，國家加強食品安全和環(huán)境污染防治，重視涉農產業(yè)發(fā)展帶來的公共衛(wèi)生特別是疾病傳播問題。這不僅容易增加龍頭企業(yè)的生產經營成本，導致其為推進技術、設備升級而增加了融資需求，造成經營困難。也容易導致發(fā)生食品安全、環(huán)境污染、動物疫情等突發(fā)事件，進而轉化為“引爆”龍頭企業(yè)重大危機的“導火索”，使本來運轉良好的企業(yè)陷入惡性循環(huán)，甚至因此“一蹶不振”。
（二）對引導龍頭企業(yè)提升發(fā)展質量、增強示范和輻射帶動作用的激勵和約束不足，龍頭企業(yè)的風險防范和約束機制薄弱
當前，部分地區(qū)龍頭企業(yè)的企業(yè)家素質亟待提升，進取心不足、創(chuàng)新能力不強問題突出。有些企業(yè)生產經營墨守成規(guī)，缺乏推進轉型升級的主動性和緊迫感，與其他企業(yè)同質競爭嚴重，難以形成核心競爭力和品牌影響力。有些龍頭企業(yè)習慣于之前宏觀經濟高速增長階段靠鋪攤子、上規(guī)模取勝的發(fā)展模式，對社會消費需求升級和分化及其對龍頭企業(yè)發(fā)展的影響缺乏前瞻性把握和戰(zhàn)略性應對能力。這些企業(yè)難以順應經濟發(fā)展階段轉變和消費需求、消費結構變化，適時推進農業(yè)產業(yè)化由數量型、速度型增長向提質增效升級和增強創(chuàng)新能力轉型，由增量型調整向存量型調整、增量型調整并重轉型，導致產業(yè)大而不強、多而不優(yōu)、產業(yè)鏈短、精深加工度低和低端、無效供給過剩和中高端、有效供給不足并存問題突出，產業(yè)附加值低、競爭能力和抗風險能力弱，甚至資金回收難問題凸顯。究其原因，很大程度上與對龍頭企業(yè)推進高質量發(fā)展的激勵、風險防范及約束機制薄弱有關。
由于風險防范和約束機制薄弱，近年來部分龍頭企業(yè)盲目追求較快擴張和多元化經營，產業(yè)鏈拉得過長、經營領域過寬，甚至通過大量股權質押或參與民間高利貸快速融資，導致風險失控，甚至違約失信和資金鏈斷裂。有些龍頭企業(yè)通過資本市場或股權質押、民間借貸等方式籌集資金造成短期融資規(guī)模過大，超越資金運用能力，也容易放大經營風險。有的龍頭企業(yè)甚至脫離具有競爭優(yōu)勢的原主營業(yè)務，進入不具專長的房地產投資、基建和糧食代儲庫建設，或企圖通過股市套現迅速增收。部分龍頭企業(yè)因此陷入巨額債務糾紛，償債困難、信用風險和經營虧損劇增，甚至因大量“半拉子工程”越陷越深。
對龍頭企業(yè)推進高質量發(fā)展的激勵和風險防范及約束機制不足，在部分地區(qū)龍頭企業(yè)認證、監(jiān)測制度上也有所體現。迄今為止，國家已認定了六批農業(yè)產業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)，并按照“完善重點龍頭企業(yè)認定監(jiān)測制度，實行動態(tài)管理”要求，組織開展了8次國家重點龍頭企業(yè)監(jiān)測工作，每兩年進行一次監(jiān)測評估，“做到有進有出、等額遞補”。在龍頭企業(yè)的認定和監(jiān)測工作中，政府有關部門一直強調堅持基本標準，“保質保量”做好相關工作，“引進競爭淘汰機制”，新認定企業(yè)“必須具備綜合實力較強、聯農帶農作用突出、履行社會責任好等條件”，并遵照《農業(yè)產業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)認定和運行監(jiān)測管理辦法》執(zhí)行。這對于提高龍頭企業(yè)發(fā)展質量、效益、競爭力，引導龍頭企業(yè)更好發(fā)揮對推進農業(yè)產業(yè)化的示范作用和輻射帶動效應，發(fā)揮了重要作用。但就總體而言，當前在龍頭企業(yè)的認定和監(jiān)測中，仍然或多或少地存在競爭淘汰機制偏弱的問題，容易導致“優(yōu)勝劣汰不足，退出標準偏低”的現象。部分地區(qū)支持龍頭企業(yè)發(fā)展存在“重數量、輕質量”“重守成，輕創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”“重企業(yè)自身成長，輕企業(yè)社會責任和示范作用、輻射帶動能力”等傾向，與相關地區(qū)龍頭企業(yè)認定和監(jiān)測制度存在的問題有一定關系。這在很大程度上影響了龍頭企業(yè)發(fā)展質量的提升，也不利于提升其對推進農業(yè)產業(yè)化的示范作用和輻射帶動能力。如有的地區(qū)少數國家級或省級龍頭企業(yè)生產經營難以為繼，甚至陷入嚴重的債務危機或失信風險。地方政府雖經多方艱苦努力，仍然不能幫其擺脫困局。在此情況下，有些地區(qū)政府仍然不愿將其果斷淘汰出“重點龍頭企業(yè)”之列，而是千方百計幫助其保留國家或省級龍頭企業(yè)“名分”。
龍頭企業(yè)風險防范和約束機制薄弱，不僅容易加劇其自身的運行風險，還容易帶來區(qū)域性、群體性的龍頭企業(yè)“塌方效應”。有的龍頭企業(yè)自身生產經營較好，但因為其他企業(yè)提供擔保而背上沉重負擔，導致后續(xù)經營陷入困境或形成失信風險。有的龍頭企業(yè)長期疏于風險防范和約束機制，參與多個企業(yè)之間的連環(huán)擔保甚至多重連環(huán)擔保，導致償債困難和失信風險急劇放大，容易形成“一損俱損”“抱團毀滅”困境。在當前經濟下行壓力加大、經濟運行風險增加的背景下，這種企業(yè)連環(huán)擔?；蚨嘀剡B環(huán)擔保，很容易導致區(qū)域誠信環(huán)境、營商環(huán)境和區(qū)域農業(yè)產業(yè)鏈、農民增收形勢出現大面積“滑坡”，成為鄉(xiāng)村產業(yè)和帶動小農戶發(fā)展的連片“塌陷區(qū)”。如我們調研的個別地區(qū)，多數市級以上糧食加工龍頭企業(yè)成為失信企業(yè)，經營者及其家人被列入失信被執(zhí)行人黑名單，影響其外出拓展市場。
三、順應新時代推進農業(yè)產業(yè)化支持政策轉型升級應有新突破
近年來，農業(yè)和農村組織創(chuàng)新日趨活躍，為發(fā)揮龍頭企業(yè)對延伸產業(yè)鏈、打造供應鏈、提升價值鏈的特殊作用，增強龍頭企業(yè)示范引領和輻射帶動能力創(chuàng)造了條件。促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接政策地位的提升，對龍頭企業(yè)增強創(chuàng)新驅動能力、完善聯農帶農利益聯結機制提出了迫切要求。為順應新時代新要求，推進農業(yè)產業(yè)化支持政策的轉型升級，建議注意以下方面：
（一）適度提高龍頭企業(yè)的政策地位，加強對龍頭企業(yè)轉型升級重點環(huán)節(jié)、關鍵領域和聯農帶農的支持
改革開放以來，龍頭企業(yè)不僅通過自身發(fā)展，為促進經濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展做出了重要貢獻，還通過對農民就業(yè)增收提能、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和基礎設施建設，甚至區(qū)域發(fā)展的外溢效應，有效增進了“農業(yè)強、農民富、農村美”。龍頭企業(yè)的實際作用，往往明顯超出其在GDP和吸納就業(yè)中的比重。新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求龍頭企業(yè)繼續(xù)發(fā)揮中堅作用，成為發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產業(yè)的骨干、提升農業(yè)基礎能力和產業(yè)鏈現代化水平的“引擎”、推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機結合相互促進的“紐帶”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅要求龍頭企業(yè)成為推進鄉(xiāng)村振興高質量發(fā)展的“先鋒”，還對龍頭企業(yè)聯農帶農促進農民就業(yè)增收提能提出了新的更高要求。龍頭企業(yè)不僅是社會主義市場經濟的重要參與者，還是堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的重要實踐者。只要引導得當，龍頭企業(yè)的主要惠及對象將是在某些方面程度不同地具有競爭弱勢的農業(yè)、農村和農民，包括貧困農戶。支持龍頭企業(yè)更好地惠及農業(yè)、農村、農民，具有較強的外部性，也是堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的基本要求。但從前文分析可見，龍頭企業(yè)的行業(yè)屬性容易增大其融資困難和吸引優(yōu)質要素的難度，增加其運行風險。因此，在堅持公平競爭的大原則下，考慮龍頭企業(yè)的行業(yè)屬性及其影響，應該借鑒國內外支持小微企業(yè)的思路，同等優(yōu)先地適度加強對龍頭企業(yè)發(fā)展的特殊支持，硬化、實化、精準化對龍頭企業(yè)的支持政策，促進農業(yè)產業(yè)化支持政策更好地“落地生根”。
圖為某龍頭企業(yè)員工正在分揀小番茄。龍頭企業(yè)的實際作用，已超出其在GDP和吸納就業(yè)中的比重。主要惠及對象是農業(yè)、農村和農民，包括貧困農戶。
具體地說，可強化實施機制，或通過鼓勵地方財政設立龍頭企業(yè)農產品季節(jié)性收購資金風險補償金等方式，督促和鼓勵金融機構在維護商業(yè)可持續(xù)性、穩(wěn)定風險控制能力的前提下，按照一定比例或規(guī)模要求設立專項資金，加強對龍頭企業(yè)農產品季節(jié)性收購資金的信貸支持。建議借鑒國家創(chuàng)新小微企業(yè)支持政策的思路，督促和鼓勵金融機構在信貸投放中拿出更大比例并有總體底限要求，對龍頭企業(yè)加強技術改造和創(chuàng)新能力建設、夯實產業(yè)鏈（價值鏈）關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)、推進產業(yè)融合和增強聯農帶農能力等，提供專項中長期資金支持?？山Y合強化金融差別化監(jiān)管措施，鼓勵和督促國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行進一步加強對龍頭企業(yè)的中長期信貸支持，也是必要的。在當前經濟下行壓力加大、金融風險和企業(yè)運行風險有所增加的背景下，應引導金融機構適度擴大對不良貸款的容忍度，根據龍頭企業(yè)資金需求特點，創(chuàng)新推廣“一次授信、余額控制、隨借隨還、循環(huán)利用”的信貸產品。鼓勵地方政府或地方政府與社會資本合作，建立龍頭企業(yè)紓困資金或農業(yè)產業(yè)化周轉金，通過股權融資、債權融資、過橋資金或提供增信服務等方式，幫助轉型升級勢頭好、發(fā)展有潛力但當前融資有困難的企業(yè)渡過難關。在財稅金融支持實體經濟發(fā)展的政策措施中，適度降低對龍頭企業(yè)作為支持對象的門檻要求，切實提高龍頭企業(yè)對財稅金融支持的可得性。要鼓勵地方政府在新增用地，特別是村莊整治等項目中拿出底限比例專項支持新型農業(yè)經營主體和農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展。
此外，對龍頭企業(yè)的支持還應加快推進從關注企業(yè)發(fā)展，轉向更多關注對區(qū)域農業(yè)產業(yè)化的影響和輻射帶動作用上。具體地說，對在區(qū)域層面打造具有戰(zhàn)略性、全局性的農業(yè)產業(yè)鏈，并輻射帶動農戶達到一定標準的龍頭企業(yè)，以及帶動家庭農場、農民合作社特別是小農戶共同發(fā)展或創(chuàng)立農業(yè)產業(yè)化聯合體、現代農業(yè)產業(yè)聯盟的龍頭企業(yè)，完善政府采購優(yōu)先支持、降低用電價格、提供用地便利等實質性支持政策，并通過以獎代補、完善擔保資金優(yōu)先支持制度等方式，鼓勵其推進營銷渠道升級和開展節(jié)慶、品牌創(chuàng)建等活動，支持其增強對“三農”發(fā)展的輻射帶動作用。
（二）加強對龍頭企業(yè)引領帶動高質量發(fā)展的激勵、約束和風險防范機制建設，鼓勵龍頭企業(yè)成為增強社會責任意識的表率
目前國家重點龍頭企業(yè)認定和監(jiān)測中“有進有出”規(guī)模偏小，標準仍然偏低。從長期趨勢看，建議適度提高對國家重點龍頭企業(yè)的認定和監(jiān)測標準，并加大競爭、淘汰力度，將少數發(fā)生了主業(yè)變革、將農業(yè)產業(yè)化當副業(yè)或推進農業(yè)產業(yè)化效果較差的國家重點龍頭企業(yè)淘汰出局，并將更多的優(yōu)秀省級龍頭企業(yè)及時遞補進來。為激發(fā)省級政府推進農業(yè)產業(yè)化轉型升級的積極性，建議將現行省級層面“退一補一”等做法，轉變?yōu)樵谑〖墝用妗巴艘谎a二”（或其他稍高比例），并在專家評審基礎上探索實行全國層面競爭遞補、等額遞補（退一補一），通過強化龍頭企業(yè)的進入競爭促進“優(yōu)勝劣汰”。這也有利于強化對龍頭企業(yè)的風險防控和約束機制。入選國家重點龍頭企業(yè)待達到一定年限后，為督促其克服“吃老本”心理，對其要求也應“階段性提高”，使其更加重視推動轉型升級和產業(yè)鏈價值鏈提升，更加重視加強企業(yè)家培訓和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力建設，更加重視加強面向家庭農場、農民合作社甚至龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體的服務體系建設，更加重視引領帶動中小龍頭企業(yè)和家庭農場、農民合作社、小農戶發(fā)展。要鼓勵龍頭企業(yè)在社會信用體系建設中發(fā)揮表率作用，結合加強社會信用環(huán)境特別是失信懲戒機制建設，引導龍頭企業(yè)增強誠信意識和風險防控能力。建議結合優(yōu)化龍頭企業(yè)認定和監(jiān)測標準，設立龍頭企業(yè)社會信用紅線，對于新增違約失信達到一定程度或進入社會信用黑名單的企業(yè)，讓其自動淘汰出局。對于已經形成的龍頭企業(yè)違約失信問題，鼓勵金融機構同地方政府、龍頭企業(yè)合作，探討分類施策的化解之道?？紤]到當前經濟下行壓力加大容易放大龍頭企業(yè)運行風險，為減緩龍頭企業(yè)退出對農民就業(yè)增收和區(qū)域發(fā)展的波及影響，對于淘汰已經違約失信的龍頭企業(yè)，鼓勵金融機構通過貸款展期、設置過渡期、適度擴大對龍頭企業(yè)不良貸款的容忍度等方式適度從緩。也要鼓勵省、市、縣級地方政府針對農業(yè)關聯產業(yè)的特點和支持龍頭企業(yè)等外部性，在不妨礙堅持公平競爭原則前提下，適度考慮社會公共利益、對小農戶和就業(yè)困難群體的社會保障目的，建立規(guī)范化、制度化的貸款損失補償機制。
（三）開展農業(yè)產業(yè)化國家領軍龍頭企業(yè)培育認定工作，聚焦支持龍頭企業(yè)發(fā)揮引領帶動作用
我們對基層的調研顯示，近年來，國家對龍頭企業(yè)等政策支持在總體上未見明顯強化，許多龍頭企業(yè)反映支持政策存在“雷聲大、雨點小，口號多、實惠少”“支持機會少，力度小”。隨著各層級龍頭企業(yè)隊伍的發(fā)展壯大，龍頭企業(yè)支持政策被稀釋的問題日趨突出起來。從當前和中長期趨勢看，為強化龍頭企業(yè)引領帶動高質量發(fā)展的激勵、約束和風險防范機制，鼓勵龍頭企業(yè)在推進高質量發(fā)展、增強社會責任意識等方面更好地發(fā)揮帶頭作用，建議開展農業(yè)產業(yè)化國家級領軍龍頭企業(yè)評選工作。農業(yè)產業(yè)化國家領軍龍頭企業(yè)首先應該作為國家重點龍頭企業(yè)達到一定年限以上，其認定標準應明顯高于國家重點龍頭企業(yè)的認定標準，并從關注企業(yè)發(fā)展更多地轉向關注對區(qū)域農業(yè)產業(yè)化和農業(yè)產業(yè)鏈的影響、輻射帶動作用，向鼓勵龍頭企業(yè)增強社會責任意識進一步聚焦。如更加重視領軍龍頭企業(yè)帶動農業(yè)延伸產業(yè)鏈、打造供應鏈、提升價值鏈，面向各類新型農業(yè)經營主體和區(qū)域農業(yè)產業(yè)化生產網絡加強相關服務體系建設。更加重視對中小龍頭企業(yè)和家庭農場、農民合作社、小農戶參與農業(yè)產業(yè)化經營的引領帶動作用。對龍頭企業(yè)加強風險防控和約束機制建設、提升創(chuàng)新能力和企業(yè)家素質也應有更高要求。在此基礎上，引導農業(yè)產業(yè)化支持政策逐步向領軍龍頭企業(yè)聚焦。這也有利于規(guī)避因龍頭企業(yè)過多，導致農業(yè)產業(yè)化支持政策被“過度稀釋”的問題，增強農業(yè)產業(yè)化支持政策“四兩撥千斤”的作用。
（四）出臺短期應急金融幫扶措施支持龍頭企業(yè)對沖疫情影響
新冠肺炎疫情已導致許多龍頭企業(yè)遭遇重創(chuàng)，疫情在全球蔓延還可能導致全球經濟衰退，進一步放大、拉長疫情的沖擊效應。當前支持龍頭企業(yè)應對疫情沖擊，最好的辦法是加快恢復正常的社會經濟秩序，減少因疫情防控采取的臨時措施對龍頭企業(yè)農資供應、農產品銷售和用工等負面影響。此外，建議爭取相關部委支持，對一般地區(qū)龍頭企業(yè)到期貸款展期半年，對因疫情展期或未到期貸款停息掛賬半年。對湖北等疫情重災區(qū)未到期貸款停息掛賬或貸款展期一年。對市場前景好、恢復發(fā)展有望但確因疫情面臨暫時困難的龍頭企業(yè)等鄉(xiāng)村產業(yè)組織，督促金融機構在開始全面恢復正常生產生活秩序后一個季度內，一律不得抽貸、斷貸、壓貸，以免導致其資金鏈斷裂或產能破壞。結合實施普惠金融定向降準等措施，鼓勵金融機構加大對龍頭企業(yè)和農業(yè)小微企業(yè)、家庭農場、農民合作社的信貸支持。
（五）加強對龍頭企業(yè)發(fā)展先進經驗的研究、集成和推廣工作
客觀地說，龍頭企業(yè)發(fā)展中仍然存在一些問題，比如在健全利益聯結機制和加強食品安全、環(huán)境治理、動植物疫病防控方面仍有不同程度的提升空間。解決這些問題要有緊迫性，但是這些問題多屬發(fā)展中的問題，需要在發(fā)展過程中循序漸進地解決。這些問題不是龍頭企業(yè)發(fā)展中的主流，更不是否定龍頭企業(yè)的理由。況且，相對于家庭農場、農民合作社甚至農村加工、服務企業(yè)，許多龍頭企業(yè)因為規(guī)模大、實力強，在互聯網時代容易產生“明星效應”，導致發(fā)展中的問題和風險被指數級放大。要鼓勵新聞媒體加強對龍頭企業(yè)發(fā)展的正面引導，注意總結推廣龍頭企業(yè)發(fā)展及其同家庭農場、農民合作社、涉農加工和服務企業(yè)等分工協作、優(yōu)勢互補，輻射帶動小農戶的好經驗好做法。
（作者系國家發(fā)展和改革委員會產業(yè)經濟與技術經濟研究所副所長、研究員，中國國外農業(yè)經濟研究會副會長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《學術界》2020年第5期）
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