摘要：縣在國(guó)家政策執(zhí)行體系中具有基礎(chǔ)性地位，縣域治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分?？h域政策共同體是指在縣域內(nèi)各政策執(zhí)行主體圍繞政策執(zhí)行過(guò)程而形成的合作、協(xié)調(diào)、溝通的團(tuán)體。大國(guó)有效治理的客觀需求和縣域在公共政策執(zhí)行體系中的結(jié)構(gòu)性地位，構(gòu)成了縣域政策共同體的基礎(chǔ)條件?？h域政策共同體具有公共性、情感性和協(xié)同性等特征，它包含了政策轉(zhuǎn)換、政策動(dòng)員和政策溝通三種運(yùn)行機(jī)制。構(gòu)建縣域政策共同體有助于應(yīng)對(duì)大國(guó)治理的政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的難題，較好地解決了國(guó)家政策執(zhí)行中“最后一公里”的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：縣域治理；政策執(zhí)行；政策轉(zhuǎn)換；國(guó)家治理現(xiàn)代化；縣域政策共同體

一、縣域政策共同體：中國(guó)特色公共政策過(guò)程再認(rèn)識(shí)

當(dāng)前，中國(guó)共產(chǎn)黨正帶領(lǐng)全國(guó)人民，積極有為地推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)。黨和國(guó)家改造社會(huì)、造福人民的宏圖愿景，需要通過(guò)各項(xiàng)方針政策予以實(shí)現(xiàn)。因此，中央制定的各項(xiàng)公共政策能否順利落地，不僅關(guān)系到國(guó)家意志能否順利實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)乎政府能否及時(shí)有效回應(yīng)人民訴求以及人民生活能否得以改善等重大問(wèn)題。公共政策執(zhí)行能力是國(guó)家能力的重要組成部分，也是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。然而，在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，偏差、變通、象征性執(zhí)行等問(wèn)題仍有存在，成為影響公共政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的重要因素。公共政策執(zhí)行難題普遍存在于世界各國(guó)。如托馬斯·戴伊所言：“如何保證下級(jí)行政機(jī)構(gòu)（行政管理人員）對(duì)上級(jí)行政機(jī)構(gòu)回應(yīng)靈敏和負(fù)責(zé)的問(wèn)題一直在困擾著所有的政府?！惫舱邎?zhí)行難題如此重要，以至成為學(xué)界長(zhǎng)期關(guān)注的熱點(diǎn)。

在國(guó)外，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，政策執(zhí)行問(wèn)題越來(lái)越被研究者所關(guān)注。國(guó)外學(xué)界圍繞政策執(zhí)行問(wèn)題形成了自上而下、自下而上和整合研究三種研究路徑，并發(fā)展出組織理論、執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論、制度分析等多種理論視角。

國(guó)外有關(guān)公共政策執(zhí)行的相關(guān)理論為我們提供了重要借鑒。由于中國(guó)與西方政治、行政體制存在較大差異，公共政策執(zhí)行的制度環(huán)境、運(yùn)行機(jī)制頗為不同，簡(jiǎn)單套用西方的相關(guān)理論來(lái)分析國(guó)內(nèi)公共政策執(zhí)行問(wèn)題，要么導(dǎo)致“水土不服”,要么難以實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新；因此，國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者立足于中國(guó)公共政策的實(shí)踐，建構(gòu)有關(guān)公共政策執(zhí)行問(wèn)題的本土理論解釋。

在國(guó)內(nèi)有關(guān)公共政策執(zhí)行問(wèn)題的研究中，基層干部在政策執(zhí)行中的角色和行為是一個(gè)重要議題。已有研究較多關(guān)注基層干部與上級(jí)之間的利益博弈與沖突、基層政府間共謀，以及基層干部在政策執(zhí)行中所采取的變通、創(chuàng)新、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等行為策略。這些研究凸顯了基層對(duì)于公共政策執(zhí)行效果的重要影響，但相關(guān)研究目前主要聚焦在行為層面，而對(duì)基層作為政策執(zhí)行末端結(jié)構(gòu)的重要性揭示不足。因此，為更深入理解中國(guó)公共政策的執(zhí)行機(jī)制，筆者主張引入一種政策執(zhí)行主體協(xié)同合作的視角。在本文中，筆者提出“縣域政策共同體”的概念，來(lái)解釋公共政策在縣域范圍內(nèi)的運(yùn)行機(jī)制。所謂縣域政策共同體，是指縣域內(nèi)各政策執(zhí)行主體圍繞政策執(zhí)行過(guò)程而形成的合作、協(xié)調(diào)、溝通的團(tuán)體。

筆者提出政策共同體的研究視角，不僅源于對(duì)基層政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的觀察，而且擁有相應(yīng)的學(xué)理支撐。西方學(xué)界關(guān)于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的研究，強(qiáng)調(diào)各個(gè)政策執(zhí)行主體之間不僅有利益博弈和沖突，而且還廣泛存在協(xié)調(diào)、溝通與合作。當(dāng)然，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)的是各松散的政策執(zhí)行主體之間形成的合作形態(tài)，它與中國(guó)公共政策執(zhí)行層級(jí)結(jié)構(gòu)存在較大差異，尤其是無(wú)法展現(xiàn)中國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程的核心領(lǐng)導(dǎo)者——中國(guó)共產(chǎn)黨的作用。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)公共政策過(guò)程中最重要的能動(dòng)者。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、高位推動(dòng)對(duì)于公共政策的順利執(zhí)行至關(guān)重要。因此，“中國(guó)公共政策的執(zhí)行結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)比西方國(guó)家復(fù)雜得多。中國(guó)的正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)與非正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)差異之大，關(guān)系之復(fù)雜，根本不能用類似于‘網(wǎng)絡(luò)’等簡(jiǎn)單的比喻來(lái)標(biāo)識(shí)”。

筆者提出政策共同體的解釋視角，意味著強(qiáng)調(diào)從結(jié)構(gòu)的角度去理解政策執(zhí)行問(wèn)題。實(shí)際上，基層之所以對(duì)政策執(zhí)行具有重要意義，不僅僅在于基層干部行為對(duì)政策執(zhí)行的影響，更重要的是基層在我國(guó)政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)中的地位。之所以作出如此判斷，是源于我們對(duì)中國(guó)公共政策執(zhí)行層級(jí)結(jié)構(gòu)的理解。

中國(guó)行政體制可以分為中央政府、中間政府和基層政府三個(gè)部分。在中國(guó)公共政策執(zhí)行的層級(jí)結(jié)構(gòu)體系中，中央制定的政策自上而下落地時(shí)，幾乎都需要對(duì)接到基層末端結(jié)構(gòu)。對(duì)于基層而言，其不僅需要結(jié)合自身訴求和本地實(shí)際對(duì)各種自上而下的政策進(jìn)行明確和再規(guī)劃，即政策轉(zhuǎn)換，而且需要通過(guò)宣傳等手段展開政策動(dòng)員、整合政策資源、反饋政策執(zhí)行情況等。政策共同體的解釋視角，有助于我們理解中國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的“最后一公里”難題。

本文之所以選擇縣域作為研究對(duì)象，是因?yàn)椋簭目h域的結(jié)構(gòu)地位來(lái)看，縣是中國(guó)國(guó)家治理中最古老的基本單元，處于國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間承上啟下的接點(diǎn)位置。從縣域的功能來(lái)看，縣是一級(jí)功能完備、機(jī)構(gòu)齊全的政權(quán)，除外交、軍事外，縣幾乎擁有上級(jí)的各項(xiàng)職權(quán)，縣域是公共政策運(yùn)行的最基礎(chǔ)的單元。

二、 縣域政策共同體的形成基礎(chǔ)

縣域政策共同體的形成，主要以兩方面條件為基礎(chǔ)：一是大國(guó)有效治理的客觀需求；二是縣域在公共政策執(zhí)行體系中的結(jié)構(gòu)性地位。

首先，大國(guó)有效治理的客觀需求。中國(guó)的公共政策執(zhí)行問(wèn)題必須放在大國(guó)治理的體系和格局中去考量。對(duì)于公共政策執(zhí)行而言，大國(guó)治理的需求主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。

一是大國(guó)治理的多樣性。中國(guó)作為一個(gè)非均衡發(fā)展的大國(guó)，不僅國(guó)土面積、治理規(guī)模巨大，而且各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化多樣性特征突出。中央出臺(tái)的政策，多為總體性的政策，給地方留下了可轉(zhuǎn)換、可結(jié)合實(shí)際因地制宜實(shí)施的空間。中央必須確保統(tǒng)一權(quán)威，同時(shí)又要給地方預(yù)留靈活執(zhí)行的空間。大國(guó)治理的一統(tǒng)性與地方政策執(zhí)行的靈活性需求之間的矛盾，必須通過(guò)政策轉(zhuǎn)換來(lái)解決。政策轉(zhuǎn)換的任務(wù)由中間層級(jí)政府尤其是縣級(jí)政府（本文所謂縣級(jí)政府，是從廣義的角度予以界定的，包括縣級(jí)黨委和行政部門）承擔(dān)。必須在縣域范圍內(nèi)將政策細(xì)化為實(shí)施的具體目標(biāo)、方案、舉措和要求等，為鄉(xiāng)、村提供政策執(zhí)行遵循。

二是大國(guó)治理的層級(jí)性。根據(jù)組織學(xué)的原理，隨著組織規(guī)模擴(kuò)大、組織層級(jí)增多，上級(jí)指令在執(zhí)行過(guò)程中面臨的阻力也越大，因而越可能發(fā)生偏差。國(guó)家制定的公共政策落實(shí)到一定的地方場(chǎng)域，必須經(jīng)過(guò)政策的細(xì)化或再規(guī)劃過(guò)程，才能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。公共政策具有層級(jí)性，西方國(guó)家的政府同樣存在多個(gè)層級(jí)，其政策自上而下執(zhí)行時(shí)也面臨層級(jí)治理的問(wèn)題。比如，在美國(guó)，“由國(guó)會(huì)和總統(tǒng)制定頒布的法律只是表達(dá)象征性的目的——即那些模糊性或者說(shuō)模棱兩可的法律……對(duì)于這些象征性的、模糊性的法律和條文條款，行政官僚們就被授予在具體實(shí)踐中如何解釋和應(yīng)用的權(quán)力”。“行政官僚機(jī)構(gòu)是嚴(yán)格規(guī)范地按照自上而下的等級(jí)結(jié)構(gòu)而組織的，即使對(duì)于精英集團(tuán)來(lái)講，有效執(zhí)行公共政策的阻力和障礙，也是巨大的”。戴伊雖然詳細(xì)描述了美國(guó)公共政策面臨的層級(jí)治理困境，但是，他主要是在政治家與行政官僚這一等級(jí)結(jié)構(gòu)中去理解美國(guó)公共政策執(zhí)行的層級(jí)治理困境問(wèn)題。中國(guó)的縱向政府層級(jí)更多，因而在政策制定與政策執(zhí)行之間存在著更大的空間距離。由此，在自上而下的政策傳達(dá)過(guò)程中，各級(jí)政府對(duì)政策進(jìn)行再規(guī)劃，尤為必要。

因此，大國(guó)治理的多樣性、層級(jí)性，都使得國(guó)家制定的公共政策必須經(jīng)過(guò)一個(gè)再規(guī)劃的過(guò)程，才能最終在基層落地，實(shí)現(xiàn)有效治理。

其次，縣域在公共政策執(zhí)行體系中的結(jié)構(gòu)性地位。如前所述，縣居于國(guó)家與基層社會(huì)之間的接點(diǎn)位置，縣域是國(guó)家治理的基本單元。縣級(jí)政府功能齊全、機(jī)構(gòu)完備，具備政策制定、轉(zhuǎn)換、輸出的權(quán)力和能力，是一個(gè)完整的公共政策單元。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有“不完備政權(quán)”的特性，往往缺乏政策制定、轉(zhuǎn)化的權(quán)力和能力，主要是履行政策執(zhí)行的職責(zé)。具體而言，縣級(jí)政府的公共政策功能包括：一是公共政策決策權(quán)，包括根據(jù)縣域范圍內(nèi)實(shí)際需求制定本地政策的權(quán)力，以及結(jié)合本地實(shí)際和政策執(zhí)行情況對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化的權(quán)力。二是公共政策轉(zhuǎn)換權(quán)。在中國(guó)公共政策的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，當(dāng)中央的政策自上而下到達(dá)縣級(jí)時(shí)，縣級(jí)政府如何對(duì)政策進(jìn)行轉(zhuǎn)化，是政策能否有效實(shí)施的非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)?？h級(jí)如果能夠結(jié)合本地實(shí)際，有效進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化，鄉(xiāng)、村在執(zhí)行政策時(shí)就有了依據(jù)、有了可操作的方案。三是公共政策統(tǒng)籌執(zhí)行權(quán)?？h級(jí)政府對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行轉(zhuǎn)換輸出之后，還需要督導(dǎo)鄉(xiāng)、村兩級(jí)執(zhí)行政策，掌握政策執(zhí)行情況，并根據(jù)轄區(qū)實(shí)際進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。如此，公共政策的決策、轉(zhuǎn)換、執(zhí)行、反饋和調(diào)整優(yōu)化等多個(gè)環(huán)節(jié)都可統(tǒng)一于縣域。縣、鄉(xiāng)、村構(gòu)成一個(gè)政策共同體。

所以，大國(guó)治理的一統(tǒng)性與地方政策執(zhí)行的靈活性需求以及縣域在國(guó)家治理體系中的結(jié)構(gòu)性地位，構(gòu)成了縣域政策共同體的基礎(chǔ)條件。

在縣域政策共同體中，縣級(jí)政府的角色至為關(guān)鍵。它是縣域政策共同體運(yùn)轉(zhuǎn)的發(fā)動(dòng)機(jī)。它不僅承擔(dān)著縣域政策轉(zhuǎn)換與輸出的任務(wù)，而且需要統(tǒng)籌安排縣域范圍內(nèi)的政策執(zhí)行、督查、反饋、調(diào)整等工作。此外，縣級(jí)政府還需要為鄉(xiāng)、村兩級(jí)執(zhí)行政策提供配套資源。鄉(xiāng)和村兩級(jí)主要承擔(dān)政策執(zhí)行的任務(wù)，根據(jù)縣級(jí)政府的統(tǒng)籌部署將政策在轄區(qū)內(nèi)落地執(zhí)行。此外，鄉(xiāng)、村還承擔(dān)政策溝通和反饋任務(wù)，負(fù)責(zé)及時(shí)將政策執(zhí)行的效果、困難等反饋給上級(jí)。鄉(xiāng)、村兩級(jí)具有一定的資源調(diào)配、整合能力，可以將屬地范圍內(nèi)的資源整合用于執(zhí)行政策，但總體而言，鄉(xiāng)、村兩級(jí)的資源體量較為有限，尤其是村級(jí)的資源較為匱乏。

三、 縣域政策共同體的主要特征

“共同體”概念最早可見于馬克思關(guān)于東方社會(huì)的論述。馬克思的共同體理論帶有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)色彩，側(cè)重從土地產(chǎn)權(quán)歸屬、生產(chǎn)關(guān)系的角度來(lái)判斷共同體的存在與否及其類型。此后，“共同體”概念被日本學(xué)界采用，并逐漸被賦予了越來(lái)越強(qiáng)的社會(huì)學(xué)內(nèi)涵。圍繞中國(guó)農(nóng)村社會(huì)是否存在“村落共同體”的問(wèn)題，日本學(xué)界發(fā)生了著名的“戒能-平野”爭(zhēng)論。平野義太郎認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村社會(huì)存在“村落共同體”,而戒能通孝則持相反觀點(diǎn)。此后，共同體理論長(zhǎng)期主導(dǎo)了日本學(xué)界研究中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的理論范式?？v觀已有研究，“共同體”主要具有以下幾方面特性：一是公共性，即共同體具有相對(duì)封閉的邊界，內(nèi)部成員擁有共同利益，履行共同責(zé)任，相互合作、協(xié)同行動(dòng)；二是價(jià)值性，即共同體成員具有共同的集體意識(shí)，對(duì)集體具有較強(qiáng)的歸屬感、認(rèn)同感；三是規(guī)范性，即共同體成員需要遵守內(nèi)部的習(xí)俗、制度規(guī)則，受共同體規(guī)范約束，若違背則會(huì)受到懲罰。共同體的上述特性構(gòu)成了其與一般的功能聯(lián)合體、利益聯(lián)合體的主要區(qū)別。

近年來(lái)，學(xué)界越來(lái)越多地運(yùn)用共同體視角研究基層治理，并提出了“治理共同體”的概念。尤其是黨中央提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的重要論述之后，學(xué)界涌現(xiàn)出大量相關(guān)研究成果。概括而言，“治理共同體”主要強(qiáng)調(diào)各個(gè)治理主體之間相互合作、協(xié)同共治、利益共享、責(zé)任共擔(dān)等內(nèi)涵。本文的“縣域政策共同體”概念，借鑒了共同體的經(jīng)典理論資源，同時(shí)側(cè)重共同體的“治理”面向。具體而言，縣域政策共同體主要具有以下幾方面的特性。

首先，公共性。共同體以各成員的共同利益作為基礎(chǔ)。共同體的基本特征是各個(gè)主體之間存在相互依賴性，或者相互依存度較高。在縣域內(nèi)，縣、鄉(xiāng)、村具有共同的利益，縣級(jí)政府必須依靠鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部完成政策任務(wù)，鄉(xiāng)、村兩級(jí)則依賴縣級(jí)政府配套人財(cái)物相關(guān)資源?？h級(jí)政府作為政策執(zhí)行的主體，需要結(jié)合地方實(shí)際完成政策的轉(zhuǎn)換與輸出，以調(diào)動(dòng)各治理主體落實(shí)政策的積極性。

其次，情感性。公共政策執(zhí)行的主體是基層干部，盡管上下級(jí)之間的主導(dǎo)關(guān)系是業(yè)務(wù)工作關(guān)系，但基層干部畢竟是活生生的、具有情感需求的人。田野觀察可以發(fā)現(xiàn)，基層治理具有人緣化的重要特征，即基層干部有時(shí)需要借助個(gè)人資源去推動(dòng)一些工作。上級(jí)在安排政策任務(wù)的時(shí)候，不能僅僅依靠權(quán)力發(fā)號(hào)施令，還需要開展情感工作，讓基層干部發(fā)自內(nèi)心地接受、服從。如此，他們會(huì)產(chǎn)生執(zhí)行政策的內(nèi)驅(qū)力?？h、鄉(xiāng)、村不僅具有共同利益，而且還圍繞政策執(zhí)行問(wèn)題頻繁進(jìn)行思想和情感溝通?？h級(jí)政府需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行政策宣傳、動(dòng)員、解釋，與鄉(xiāng)村干部進(jìn)行思想溝通和協(xié)商對(duì)話，解除他們執(zhí)行政策的后顧之憂。在此過(guò)程中，鄉(xiāng)村干部也可以借機(jī)向縣級(jí)政府提出自身訴求，甚至還能進(jìn)行適度的討價(jià)還價(jià)，讓上級(jí)做出一定讓步，形成對(duì)自己更有利的決策。共同利益的基礎(chǔ)，再疊加情感交流作為潤(rùn)滑劑，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的政策執(zhí)行效率便有了較為穩(wěn)定的保障。縣、鄉(xiāng)、村在長(zhǎng)期的互動(dòng)中逐漸培育出共同體意識(shí)。

最后，協(xié)同性。治理共同體的基本要求是各個(gè)治理主體共建共治共享。在縣域政策共同體中，黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?？h級(jí)政府通過(guò)制度化的權(quán)威，以及建立領(lǐng)導(dǎo)小組等組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌安排部署政策執(zhí)行工作?？h級(jí)政府擁有對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)的直接支配權(quán)，通過(guò)考核、督查、獎(jiǎng)懲等制度，將鄉(xiāng)、村兩級(jí)納入政策執(zhí)行體系中，形成整體性的協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)。黨紀(jì)政紀(jì)等制度規(guī)范對(duì)各個(gè)治理主體產(chǎn)生約束作用。

總之，縣域政策共同體不僅表現(xiàn)為各治理主體利益共享、責(zé)任共擔(dān)，而且體現(xiàn)在各治理主體之間情感溝通、資源流動(dòng)、功能互補(bǔ)、工作協(xié)同等多個(gè)維度。它是一個(gè)由縣級(jí)政府發(fā)揮統(tǒng)合功能，圍繞國(guó)家公共政策的執(zhí)行任務(wù)，涵蓋政策轉(zhuǎn)換、政策動(dòng)員、政策溝通、政策優(yōu)化等多個(gè)環(huán)節(jié)，將縣、鄉(xiāng)、村整合而成的一個(gè)共同體。

四、 縣域政策共同體的運(yùn)行機(jī)制

縣域政策共同體的運(yùn)行機(jī)制包括三個(gè)方面：政策轉(zhuǎn)換機(jī)制、政策動(dòng)員機(jī)制和政策溝通機(jī)制。

首先，政策轉(zhuǎn)換機(jī)制?！罢咿D(zhuǎn)換是指地方政府根據(jù)中央的政策目標(biāo)，結(jié)合本行政轄區(qū)特點(diǎn)，推動(dòng)政策逐級(jí)細(xì)化與再規(guī)劃的過(guò)程”,“政策轉(zhuǎn)換是制度化解決中國(guó)政策一統(tǒng)性與地方差異性矛盾的有效機(jī)制”。在中國(guó)公共政策層級(jí)體系中，政策轉(zhuǎn)換的必要性和重要性毋庸置疑。政策轉(zhuǎn)換對(duì)于政策的有效執(zhí)行具有重要意義?！坝捎谡街贫鹊拇致孕裕虼?，通常給執(zhí)行者留有靈活處置的余地。在制度執(zhí)行的過(guò)程中，目標(biāo)需要執(zhí)行者不斷地具體化，方式需要執(zhí)行者不斷地加以豐富”。具體而言，縣級(jí)政府的政策轉(zhuǎn)換主要包括以下幾部分內(nèi)容。

一是政策目標(biāo)一致?！爸醒肽繕?biāo)往往具有指導(dǎo)性和整體性，而地方政府則根據(jù)自身的偏好和行為能力的強(qiáng)弱顯現(xiàn)出更為明確和具體的、具有本地化特色的地方目標(biāo)”。如何在國(guó)家政策目標(biāo)與地方政策目標(biāo)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)就成為政策轉(zhuǎn)換的重要內(nèi)容。縣級(jí)政府需要結(jié)合本地實(shí)際制定政策實(shí)施總體方案，將上級(jí)的政策目標(biāo)與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相一致。當(dāng)然，縣級(jí)政府的政策目標(biāo)不能與國(guó)家政策目標(biāo)發(fā)生根本沖突。

二是政策方案細(xì)化。上級(jí)提供的政策往往是導(dǎo)向性的、原則性的，無(wú)法直接用于操作，縣級(jí)政府需要在上級(jí)政策的總體框架下制定本縣的政策實(shí)施細(xì)則、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)等，形成一個(gè)更加細(xì)致的政策文本。

L區(qū)某干部介紹了他們進(jìn)行政策轉(zhuǎn)換的情況：“省級(jí)只能籠統(tǒng)地出臺(tái)制度。政策細(xì)則只能由區(qū)一級(jí)去思考、研究，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有這個(gè)能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)操性很強(qiáng)。比如，2021年，省紀(jì)委提出‘落實(shí)村級(jí)重大事項(xiàng)公開行動(dòng)’?？h里就要制定統(tǒng)一的政策表述的模板，比如村級(jí)民主決策會(huì)議的模板。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)能去探索，我們就輕松了。有創(chuàng)新，我們就去調(diào)研了解，完善一下，就可以推廣。調(diào)研的目的，一是聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，比如村級(jí)民主決策，是開發(fā)系統(tǒng)還是怎么弄?二是匯總鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，再?zèng)Q策，落地，細(xì)化措施。如果不調(diào)研，不征求意見，可能不適合村里情況，落不了地。比較細(xì)的文件，適合操作，我們就直接轉(zhuǎn)發(fā)，可以實(shí)施，參照?qǐng)?zhí)行。有的試點(diǎn)的政策，上面沒有可執(zhí)行的明確依據(jù)，我們就讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去試點(diǎn)，看情況?？尚械目偨Y(jié)，不可行，就停掉了?！?/span>

除了細(xì)化政策文本外，縣級(jí)政府還通過(guò)召開會(huì)議的方式向下級(jí)解釋、傳達(dá)政策精神和要求。通過(guò)這些程序，縣級(jí)政府將模糊性政策清晰化、抽象政策具體化，從而使政策具有可操作性。

三是政策工具選擇。政策工具是政府達(dá)成政策目標(biāo)的手段和途徑，是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁。政府必須確定選擇何種政策工具來(lái)完成政策任務(wù)，這些政策工具包括考核獎(jiǎng)懲、人財(cái)物資源調(diào)配、成立新型機(jī)構(gòu)等。

縣級(jí)政府通過(guò)政策目標(biāo)一致、政策方案細(xì)化和政策工具選擇等環(huán)節(jié)完成政策再生產(chǎn)，并輸出被改造的政策。政策轉(zhuǎn)換實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策的在地化、操作化的過(guò)程，以增強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性以及政策與治理能力的匹配性。政策轉(zhuǎn)換的過(guò)程也再次彰顯了中國(guó)公共政策的顯著特色——“執(zhí)行即決策”。在中國(guó)，公共政策的決策并非一次性完成，而是伴隨著公共政策執(zhí)行的全過(guò)程。

其次，政策動(dòng)員機(jī)制。黨組織在我國(guó)公共政策動(dòng)員中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。正如有學(xué)者指出：“關(guān)于中國(guó)政治的第一個(gè)事實(shí)，也是最為顯著的事實(shí)就是，中國(guó)共產(chǎn)黨是中華人民共和國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是當(dāng)代中國(guó)政治體制的中軸?！痹诳h域公共政策執(zhí)行過(guò)程中，縣級(jí)黨委擔(dān)任著領(lǐng)導(dǎo)者角色。對(duì)于一些重要的公共政策，縣級(jí)黨委往往會(huì)成立黨的領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、工作專班等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，依靠黨的權(quán)威高位推動(dòng)政策落實(shí)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員不僅包括縣級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)及部門負(fù)責(zé)人，而且涵蓋有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)。同理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部和工作專班等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部進(jìn)行動(dòng)員。

除了通過(guò)成立組織機(jī)構(gòu)展開動(dòng)員外，縣級(jí)政府還圍繞政策落實(shí)問(wèn)題召開相關(guān)會(huì)議。會(huì)議既具有政策解釋功能，又可以起到宣傳動(dòng)員的效果。此外，縣級(jí)政府還需要進(jìn)行資源動(dòng)員，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行政策提供指導(dǎo)、幫助，以及人財(cái)物等資源支持，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備執(zhí)行政策的資源條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于行政體制的最末端，權(quán)力小、資源少。對(duì)于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，缺乏執(zhí)行政策的資源條件，需要依賴上級(jí)的供給。如果上級(jí)不提供資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將難以為繼甚至無(wú)法執(zhí)行政策?？h級(jí)政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供資源，正是縣域政策共同體的重要表征。

最后，政策溝通機(jī)制。“溝通是政策執(zhí)行過(guò)程中各級(jí)組織人員進(jìn)行信息交流、傳遞的過(guò)程，是對(duì)于政策目標(biāo)及其相關(guān)問(wèn)題獲得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的方法和程序。有效的溝通是政策執(zhí)行成功的重要條件之一”。政策反饋渠道暢通是縣域政策共同體的重要表現(xiàn)。在政策執(zhí)行過(guò)程中，鄉(xiāng)村干部可以根據(jù)實(shí)際向上級(jí)提出適當(dāng)?shù)恼?qǐng)求，請(qǐng)示上級(jí)滿足自身的訴求。鄉(xiāng)、村兩級(jí)執(zhí)行政策遇到難題時(shí)，可以跟縣級(jí)政府進(jìn)行有效溝通，縣級(jí)政府則針對(duì)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行答疑解惑、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)、村還可將政策執(zhí)行情況反饋到縣級(jí)政府，縣級(jí)政府則可以據(jù)此決定是否及如何調(diào)整優(yōu)化政策。政策溝通渠道的暢通須以縣域治理體制具有一定彈性空間為基礎(chǔ)?；鶎又卫淼捏w制彈性“包括寬嚴(yán)適度的問(wèn)責(zé)體系、上下級(jí)之間的情感信任以及一定的‘討價(jià)還價(jià)’談判空間等”。因?yàn)閺椥钥臻g的存在，上級(jí)愿意傾聽下級(jí)的訴求，下級(jí)才能將政策執(zhí)行的真實(shí)情況和自身意愿反饋給上級(jí)。

綜上，縣級(jí)政府可以根據(jù)鄉(xiāng)、村反饋的情況對(duì)政策進(jìn)行修正、調(diào)整，從而進(jìn)入新一輪的政策再生產(chǎn)過(guò)程?？h域內(nèi)形成的政策共同體由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)構(gòu)成，它是一個(gè)相對(duì)完整的縣域公共政策單元。在這個(gè)共同體內(nèi)，政策可以進(jìn)行有效循環(huán)，既可以自上而下執(zhí)行，又可以自下而上溝通反饋。這個(gè)共同體有效化解了大國(guó)治理的政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性的矛盾，較好地解決了國(guó)家政策執(zhí)行中“最后一公里”的問(wèn)題。

五、 結(jié)語(yǔ)

本文從中國(guó)特色公共政策過(guò)程的角度分析了縣域政策共同體的基礎(chǔ)、特征以及運(yùn)行機(jī)制。縣級(jí)政府是政策執(zhí)行的重要主體，在國(guó)家政策執(zhí)行中扮演著重要角色?？h級(jí)政府不能僅僅是國(guó)家政策的傳聲筒、中轉(zhuǎn)站，還應(yīng)該是國(guó)家政策的轉(zhuǎn)化器。縣級(jí)政府在傳達(dá)國(guó)家政策、給下級(jí)安排政策任務(wù)時(shí)，應(yīng)該細(xì)化政策的操作標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、流程、方案等。如此，鄉(xiāng)、村兩級(jí)在落實(shí)政策時(shí)才有具體抓手，才能有的放矢，從而提高政策的執(zhí)行效率，縣、鄉(xiāng)、村才能成為一個(gè)政策執(zhí)行的共同體，徹底解決國(guó)家公共政策執(zhí)行中“最后一公里”的問(wèn)題。

關(guān)于縣域政策共同體的研究，有助于揭示大國(guó)治理的縣域微觀機(jī)制。縣域是國(guó)家治理的基本單元，縣域政策執(zhí)行能力是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)?？h域政策共同體是國(guó)家政策執(zhí)行“最后一公里”的重要保障?？h級(jí)政府通過(guò)政策轉(zhuǎn)換、動(dòng)員、溝通協(xié)調(diào)和調(diào)整優(yōu)化，使得國(guó)家政策得以順利落地。深刻認(rèn)識(shí)縣域政策共同體的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)律，對(duì)于優(yōu)化中國(guó)公共政策過(guò)程、完善國(guó)家治理具有重要意義。

在學(xué)理層面，本研究拓展了政策執(zhí)行研究的問(wèn)題域，豐富了政策執(zhí)行的相關(guān)理論。學(xué)界已有研究主要聚焦于政策執(zhí)行的行為、效果及其原因等方面，本研究則從縣域政策共同體的角度分析中國(guó)特色的公共政策過(guò)程，進(jìn)一步豐富了政策研究的論域。這一研究視角意味著政策執(zhí)行研究從個(gè)體行為分析邁向結(jié)構(gòu)分析。西方政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論主要分析松散的政策執(zhí)行主體之間的互動(dòng)與合作關(guān)系。在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)里面，政策執(zhí)行者是作為獨(dú)立的主體參與政策執(zhí)行的，各執(zhí)行主體之間只是一種功能性的合作關(guān)系，是處于同一平臺(tái)地位的組織之間的合作。與西方的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論不同，縣域政策共同體內(nèi)的各治理主體具有科層體制內(nèi)部穩(wěn)定的層級(jí)關(guān)系，它凸顯了中國(guó)共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)在縣域政策共同體中的領(lǐng)導(dǎo)作用。在縣域政策共同體中，縣級(jí)黨委統(tǒng)一政策目標(biāo)，凝聚各治理主體的力量。此外，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)各執(zhí)行主體之間進(jìn)行利益和資源交換，而縣域政策共同體內(nèi)部除了利益、資源的協(xié)調(diào)之外，還有很重要的情感因素。上述若干方面構(gòu)成了縣域政策共同體研究視角與西方政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論之間的重要差異。

（作者系華中師范大學(xué)政治學(xué)部/中國(guó)農(nóng)村研究院教授、博士生導(dǎo)師。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)海》2023年第4期）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)