內(nèi)容摘要：社會組織是指政黨、政府之外的各類民間性的組織，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動團隊。隨著政府職能的轉(zhuǎn)移，社會組織的作用越來越大，對社會組織的培育也就成了當前的一項重要任務(wù)。社會組織的功能越來越大，培育社會組織的任務(wù)也成為提高社會治理能力的一項極其重要的任務(wù)。近年來，嘉禾在社會組織培育方面積累了一定的經(jīng)驗，但也存在一些問題。如何科學(xué)、高質(zhì)量地培育社會組織，增強社會組織能力，承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能？最重要的是實施好群眾需求導(dǎo)向策略，實施好多元主體培育策略，實施好社會組織繁殖、復(fù)制策略，實施好社會組織能力提升策略，實施好社會組織管理完善策略。通過五大策略的實施，提升社會組織培育水平。
關(guān)鍵詞：政府轉(zhuǎn)型社會組織培育研究
一、嘉禾縣加快社會組織培育的主要做法
近年來，嘉禾社會組織得到了快速發(fā)展。全縣社會組織登記備案總量13個，其中社會團體64個、民辦非企業(yè)單位26個、其它社會組織20個；有3A級社團4個;3A級民辦非企業(yè)單位1個。公益性社會組織縣志愿者(義工)聯(lián)合會在全縣已是家喻戶曉，成為全縣公益事業(yè)發(fā)展的主力軍。
（一）積極扶持培育，為社會組織發(fā)展建設(shè)綠色通道。一是降低社會組織登記門檻。嘉禾縣出臺社會組織培育規(guī)劃，規(guī)定行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等四大類社會組織可以直接向民政部門依法申請登記，不需要業(yè)務(wù)主管單位批準。并將城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織備案工作委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責。預(yù)計到2020年底，每個城市社區(qū)社會組織不少于6家，其中登記的不少于3家，每個農(nóng)村社區(qū)不少于3家，其中登記的不少于1家。二是推進社會組織孵化基地建設(shè)?？h委投入40多萬元成立嘉禾縣社會組織孵化中心，承接著為社會組織提供培育孵化、人才培養(yǎng)、能力建設(shè)、評估指導(dǎo)和技術(shù)支持等專業(yè)服務(wù)，全力打造公益人才和社會組織成長發(fā)展的引導(dǎo)性、支持性綜合服務(wù)平臺。三是加強社會組織人才培育。嘉禾加強社工人才隊伍建設(shè)。將社會組織人才納入全縣人才培養(yǎng)規(guī)劃，探索建立社會工作人才庫和人才市場，健全教育培訓(xùn)體系。2014年先后培訓(xùn)10場，參培人數(shù)達1000多人。四是加大社會組織扶持力度?？h財政設(shè)立社會組織發(fā)展專項基金50萬，通過公益創(chuàng)投、公益招投等方式，對公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類社會組織、專業(yè)社工機構(gòu)、樞紐型社會組織予以扶持，調(diào)動了社會組織的積極性。
（二）改革體制機制，為社會組織發(fā)展注入成長活力。一是加大社會組織登記改革力度。放開直接登記，對行業(yè)協(xié)會（商會）類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，除依據(jù)法律法規(guī)需要前置審批的以外，由民政部門實行直接登記。二是改革社會組織運行方式。推進社會組織與行政機關(guān)脫鉤，形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。在重點產(chǎn)業(yè)、新興行業(yè)領(lǐng)域加強行業(yè)協(xié)會建設(shè)，引導(dǎo)企業(yè)家辦會，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會自主管理、自主服務(wù)、自主發(fā)展。三是建立政府購買服務(wù)機制。嘉禾探索建立健全以項目為導(dǎo)向的政府購買社會組織服務(wù)機制，采用資金、項目、人才、場所等多元扶持方式，以社會需求為導(dǎo)向，以服務(wù)民生為重點，通過發(fā)揮福彩公益金作為種子資金的引導(dǎo)作用，整合社會資金，開展社區(qū)社會組織公益創(chuàng)投活動。
（三）開展公益服務(wù)活動，為社會組織功能發(fā)揮搭建平臺。一是在全縣社會組織中開展各項社會服務(wù)活動。鼓勵和引導(dǎo)不同類型社會組織開展各項社會服務(wù)活動，如各類公益慈善組織開展扶老、助殘、救孤、濟困、賑災(zāi)等公益慈善活動。民辦非企業(yè)單位發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，積極提供形式多樣、內(nèi)容豐富的公益服務(wù)。二是在全縣社區(qū)建立民非性質(zhì)的社區(qū)管理服務(wù)站。社區(qū)管理服務(wù)站承接社區(qū)公共管理、公共服務(wù)等事項，為群眾提供數(shù)百種服務(wù)項目，組織歌舞、健身等5大類19個特色文化廣場，組織36支社區(qū)健身文體隊參加演出。三是嚴格公益創(chuàng)投項目承接與驗收條件。公益創(chuàng)投項目承接與驗收須經(jīng)第三方評估，以提高公益服務(wù)質(zhì)量，增強公益創(chuàng)投項目的公信力。四是注重服務(wù)品牌建設(shè)。按照“針對性、示范性、持續(xù)性、創(chuàng)新性、生命力”的要求，推進社會組織服務(wù)品牌建設(shè)，目前已初步形成了“源頭抓起、過程跟蹤、方案過堂、中期評估、年終驗收、的一整套品牌塑造體系。
（四）強化社會組織管理，為社會組織健康發(fā)展提供保障。一是強化社會組織領(lǐng)導(dǎo)與管理。近年來，嘉禾加強對社會組織發(fā)展工作的領(lǐng)導(dǎo)，一手抓培育，一手抓監(jiān)管，建立健全社會組織管理服務(wù)聯(lián)席會議機制，及時研究解決社會組織管理服務(wù)工作中遇到的重大問題，推動了社會組織規(guī)范化發(fā)展。同時，加強縱向管理，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)三級社會組織服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)。二是構(gòu)建社會組織信用管理體系。推進日常信息和工作情況通報制度建設(shè)，完善社會組織信息公開制度。凡社會組織機構(gòu)變更、重大活動、資金籌措及使用情況一律向社會公開。嘉禾還將建成全縣社會組織信息化管理服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)全縣社會組織信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享，全面實行社會組織網(wǎng)上年檢，確保社會組織登記信息、年檢結(jié)論、評估等級、行政處罰等信息及時向社會公開。建立社會組織及其負責人的誠信檔案，構(gòu)建社會組織信用管理體系，建立社會評價、失信懲戒和“黑名單”等行業(yè)信用管理制度。三是健全社會組織綜合監(jiān)管機制。嘉禾建立健全社會組織黨組織，探索建立“四聯(lián)合”(聯(lián)合年檢、聯(lián)合評估、聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法)機制和社會組織管理聯(lián)席會議制度等。全面推行社會組織等級評估，將評估結(jié)果作為政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)的重要依據(jù)和條件。設(shè)立舉報非法社會組織和社會組織違法活動電話和信箱，堅持法律監(jiān)督與社會監(jiān)督的統(tǒng)一，形成社會組織管理合力。四是提高社會組織依法自治能力。按照現(xiàn)代社會組織體制要求，嘉禾注重完善社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，健全民主機制，支持社會組織依據(jù)法律法規(guī)和章程，在其宗旨和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)獨立自主地開展活動。同時，規(guī)范社會組織財務(wù)管理，指導(dǎo)社會組織健全財務(wù)管理制度，規(guī)范會計核算行為，嚴格執(zhí)行年度財務(wù)審計和法定代表人離任審計制度，定期組織開展財務(wù)檢查、抽查，健全法定代表人過錯責任追究制度，完善社會組織終止后的剩余財產(chǎn)依法清算制度。
二、存在的不足及其原因分析
盡管近年來特別是十八屆三中全會以來，嘉禾的社會組織得到了快速發(fā)展，但仍然存在民辦非企業(yè)單位數(shù)量少、規(guī)模小、發(fā)展不均衡、社會認可度低等問題。社會組織培植不能滿足社會組織發(fā)展的要求、社會組織的服務(wù)水平跟不上居民群眾多層次，多樣化的需求。
（一）公益服務(wù)水平不高。一是不少社會組織缺乏完善的組織結(jié)構(gòu)和運行程序。組織內(nèi)部分工不明確，沒有有效工作管理和激勵機制，組織的內(nèi)部管理時常處于一種低效甚至無序狀態(tài)。二是多數(shù)社會組織停留在松散、粗放的小團體階段，并不具備承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力。有些社會組織的團隊建設(shè)能力不足，在社會服務(wù)項目戰(zhàn)略管理、項目計劃、監(jiān)測和評估管理的能力明顯不足，把握公共政策和社會問題的能力很弱，使得社會組織不能較好地參與社會服務(wù)和管理工作。三是社會組織從業(yè)人員的素質(zhì)、能力或績效不高。多數(shù)其從業(yè)人員多是被第一與第二部門排擠出來或在沒有辦法情況下的無奈之舉。四是各種類型的社會組織培育機構(gòu)，缺少對類型與質(zhì)量的要求，培育秩序混亂。社會組織培育基本是投政府所好，只重視培訓(xùn)計劃和培訓(xùn)形式，不符合社會組織培育的初衷。
（二）體制機制不夠規(guī)范。一是政社分工不明確、職能混淆。目前，很多社會組織由于發(fā)展階段的局限性，行政化色彩較濃，不少社會組織高度依賴行政資源，成為“二政府”、帶有官辦的性質(zhì)、政府與社會組織在職能、辦公地點、人員、財務(wù)等方面存在一定的交叉現(xiàn)象。二是政府責任讓渡與資源轉(zhuǎn)移不配套。政府是社會組織最大的資源提供方與支持方，對于社會治理，有部分是政府必須自己承擔的，也有部分可以外包。外包部分是政府向社會組織的一種責任讓渡。一旦責任轉(zhuǎn)移，資源也應(yīng)一并轉(zhuǎn)移，如權(quán)力、資金等讓渡。但現(xiàn)實中還存在責任讓渡與資源轉(zhuǎn)移不對等等實際問題。三是某些社會組織成立之初的目的并非利他性服務(wù)，缺少服務(wù)意識，只為謀一己私利。在現(xiàn)有社會組織登記門檻下，現(xiàn)階段社會組織還沒有能力在政府各種資源讓渡中收放自如，有的把政府讓渡看著是謀取私利的路徑。四是目前有些社會組織以發(fā)展為名，用志愿者服務(wù)取代專業(yè)的社會工作服務(wù)，以節(jié)約成本，占用了社會組織功能發(fā)揮的空間。
（三）培育功能不夠強大。一是政府主辦與運營的社會組織，多為各種市民中心或社會組織培育基地，工作人員主要來自政府部門或志愿者，業(yè)余或兼職居多，少有專業(yè)管理經(jīng)營人員，多不會考慮組織長遠運作與發(fā)展。二是培育經(jīng)費或培訓(xùn)人員基本是政府撥付，這些培訓(xùn)組織多為社會組織管理機構(gòu)。社會組織培育工作，官方色彩很濃，被培育出來的社會組織容易帶有官僚傾向。三是社會組織培訓(xùn)帶有碎片化傾向。除了民政部門所辦的社會組織負責人培訓(xùn)班有相對的計劃性以外，作為社會組織自身的培訓(xùn)，大多沒有一個完整的規(guī)劃，對培育方向或內(nèi)容也是隨機而定。同時，大多社會組織缺乏維系持續(xù)性培育的財力與人力。四是社會組織培育過程中還存在重量輕質(zhì)的問題。這與現(xiàn)實中存在的形式主義以及以量考核的機制不無關(guān)系。
（四）管理制度不夠到位。一是目前的法規(guī)政策體系帶有濃厚的計劃體制中的管理色彩，對政府監(jiān)管社會組織的權(quán)利和要求社會組織盡的責任和義務(wù)較多，權(quán)利和義務(wù)不對等和不平衡。這就嚴重影響了社會組織和政府間的有效互動與合作。二是社會組織收費隨意性較大，不合理、不規(guī)范現(xiàn)象依然存在。非營利性的社會組織有別于市場經(jīng)濟主體，應(yīng)以公益活動為宗旨。但在市場經(jīng)濟的影響下，一些社會組織出現(xiàn)了超越業(yè)務(wù)范圍或違背宗旨收取費用，以及費用支出不規(guī)范的現(xiàn)象。三是內(nèi)部管理制度不完善。社會組織能否更好地發(fā)揮作用，主要取決于自身所建立的科學(xué)、民主的管理制度和自律機制。但是，目前一些社會組織內(nèi)部管理制度不健全，財務(wù)制度不完善，違規(guī)使用票據(jù)和經(jīng)費，財務(wù)報告流于形式，審計不嚴格，透明度不高。
究其原因，筆者認為：一是嘉禾縣城區(qū)面積狹小，人口密度大，社區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜，各種利益群體的訴求、社會矛盾等錯綜復(fù)雜。二是社會組織以民間組織居多，個別社會組織負責人家長制作風(fēng)突出，特別是個別政府部門或退居二線的領(lǐng)導(dǎo)兼任社會組織主要負責人。三是體系不健全、法規(guī)不完善，在依法治國的背景下，雖然有了一些調(diào)整和規(guī)范管理社會組織行為的基本法律，但仍然比較籠統(tǒng)，缺乏適合本地實際的地方性規(guī)定。四是扶持政策、措施不配套，少數(shù)部門對社會組織的重要性認識不夠，還未建立起向社會組織購買服務(wù)的機制，同時面對龐大數(shù)量的社會組織，政府有關(guān)部門力量較小，支持力度有限、加之，嘉禾屬于追趕型城市，財力有限，對社會組織政府購買服務(wù)不到位，也難以進行滿負荷支持。
三、加快嘉禾縣社會組織培育的策略
社會組織培植上存在的上述問題，需要提高認識，準確把握社會組織加快發(fā)展的新形勢，堅持改革創(chuàng)新，以融合式發(fā)展與培植的方式實施居民需求導(dǎo)向策略、實施多元主體培育策略、實施繁殖復(fù)制策略、實施社會組織能力提升策略、實施社會組織管理完善策略。
（一）實施群眾需求導(dǎo)向策略
滿足群眾需求是社會組織的核心任務(wù)，培育社會組織要以滿足群眾的需要為出發(fā)點與落腳點。一要了解居民關(guān)注的各種需求點。社會組織根植于社區(qū)，要依托于社區(qū)，將滿足需求、解決實際問題作為社會組織愿景和目標。為此，要深入了解居民關(guān)注的各種需求點。二要對居民的各種需求進行梳理分類，分析居民對需求的迫切程度，按“雪中送炭”的要求，確定優(yōu)先培植的社會組織。如，要優(yōu)先發(fā)展民辦非企業(yè)單位、城鄉(xiāng)基層社會組織等城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，形成民辦社會事業(yè)和公辦社會事業(yè)相互促進、共同發(fā)展的格局。三要按照社會組織培植的類型，設(shè)計培植計劃，設(shè)定社會組織形式，選擇培植方式、比如，街道在充分考慮老年人的生活和精神文化需求時，可建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心等。目前要重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織、這樣，既能直接服務(wù)于社會所需要的人群與領(lǐng)域，又能維系社會穩(wěn)定。
（二）實施多元主體培育策略
從社區(qū)治理來說，需要形成多元治理格局，努力形成社區(qū)多元治理共同體。同樣，社會組織的培育，也要形成多元化的培育機制。一是根據(jù)組織類型確定培育主體。社會組織的培育有的可以借鑒企業(yè)的培育模式交由市場來完成，有的可以交由社會來完成，有的可由政府來完成，有的由多重主體共同來完成。為此，對于社會組織的培植要有計劃、有組織、有秩序地推進。比如，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔，以便于更好地發(fā)揮社會力量在公共事務(wù)管理中的作用，政府不要亂插手。還有如以老年人為主體的以琴棋書畫、吹拉彈唱、跳舞健身、撲克麻將等自娛自樂類組織本來發(fā)展就相對完好，依靠社會自身力就可以成長，因而大多無需政府去進行培植，只要加強引導(dǎo)就行。二是要突出政府的社會組織培植職能。隨著政府職能轉(zhuǎn)移，政府理應(yīng)承擔更多的社會責任。為此，要強化政府的社會組織培植責任，尤其要擔當社會組織掌門人的培育責任。同時，政府要支持和引導(dǎo)公益組織在社區(qū)建設(shè)、安老扶弱、助殘、養(yǎng)孤、扶危濟困、救助賑災(zāi)等領(lǐng)域?qū)嵤╉椖?。此外，政府要為社會組織成長創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。如完善財稅支持政策，建立政府向社會組織購買公共服務(wù)制度，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織等等。三是政府與社會要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，引導(dǎo)社會組織改革，包括組織發(fā)展理念的改革、組織機構(gòu)的改革、社會組織管理制度的改革，等等。四是社會各有關(guān)機構(gòu)要積極為社會組織成長提供支持、比如金融機構(gòu)應(yīng)為符合條件的社會組織提供信貸服務(wù)，尤其要關(guān)心社區(qū)社會組織建設(shè)，為發(fā)展社區(qū)操作型、實務(wù)型等服務(wù)型社會組織提供金融支持。
（三）實施社會組織繁殖，復(fù)制策略
由于嘉禾社會組織培育起步較晚，要加快社會組織的培育，就要做好優(yōu)秀社會組織的繁殖與復(fù)制工作。而要搞好社會組織的繁殖與復(fù)制，一是要考慮到資源有限性與效用最大化。同一類型的社會組織只能從政府倡導(dǎo)的各類社會組織中挑選出部分進行培育，這類社會組織被培育后不僅應(yīng)該可復(fù)制，而且應(yīng)該能更好地承接政府的社會治理功能。為此，必須明確被政府培育的社會組織應(yīng)為可被復(fù)制的社會組織。換句話說，承接培育功能的組織在選擇培育對象時，應(yīng)考慮這一組織是否具有普惠性、能否承接政府公共服務(wù)，培育后是否能被多家組織所復(fù)制。二是承擔培育社會組織功能的組織應(yīng)具有一定的引領(lǐng)作用。培育社會組織并不是件容易的事，承擔培育社會組織的機構(gòu)必須有一定的資質(zhì)，能夠?qū)Ρ慌嘀驳纳鐣M織發(fā)揮引導(dǎo)和榜樣作用。同時，作為孵化器的社會組織應(yīng)朝專業(yè)化方向發(fā)展，因為全能型的要求必定會削弱專業(yè)性，只有準確的自我認識、合理的培育目標與計劃、專業(yè)的培育技術(shù)與人才才能與組織承接力相對接，才能完成培育責任。為此，首先要加強對社會組織負責人及工作人員的培訓(xùn)教育。三是成熟組織移植要注意培育模式的選擇。社會組織培植可以采取植株式，如就一個社會組織，圍繞一定的目標，采取定向培植的方式、使其成長壯大。也可采取壓技式，如同把花卉樹木的枝條壓入土中，讓其自主生根，待其生根后與母株割離，使其成為新的植株。還可采取播種繁殖（如廣泛培訓(xùn)）等。采取哪種方式，要根據(jù)需要進行選擇。
（四）實施社會組織能力提升策略
針對目前社會組織服務(wù)能力普遍不高的問題，可采取下列措施提升社會組織能力水平。一是對社會組織擬任負責人進行有針對性的培訓(xùn)教育，培養(yǎng)他們尊重章程、依法辦事、規(guī)范運作的觀念和意識，支持和引導(dǎo)公益創(chuàng)投規(guī)范有序、健康發(fā)展。為此要有針對性地開展一些提高工作人員專業(yè)素質(zhì)和加強職業(yè)化隊伍建設(shè)方面的培訓(xùn)。二是政府應(yīng)該制定專門政策，拿出專門的公共財政預(yù)算進行社會組織能力建設(shè)工作。目前最急需的社會組織能力是組織的團隊管理能力、項目管理能力和資源管理能力。三是提高公眾的參與能力。發(fā)揮居民在社會救助、健康咨詢、社會矯治、鄰居互助、慈善活動、環(huán)境保護、維護社會秩序等方面的作用。四是發(fā)揮核心人物的引領(lǐng)作用。當前，在社區(qū)社會組織培養(yǎng)方面，人才短缺是一大困境。為此在社會組織建設(shè)中，應(yīng)重視內(nèi)部挖潛，選好、用好關(guān)鍵人物，比如在居民中具有一定影響力，或者在某些方面具有特長優(yōu)勢，讓他們加入社會組織或在社會組織中擔當一定的職務(wù)。五是以項目為培植支撐。項目是社區(qū)社會組織生長的最好著力點。社會組織要自覺參與社會服務(wù)，積極籌劃各種服務(wù)項目，讓社會組織成員在項目實施中，提高自身發(fā)展質(zhì)量和社會服務(wù)效能。
（五）實施社會組織管理完善策略
激發(fā)社會組織活力是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的重大戰(zhàn)略部署，是推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，是在新的歷史起點上實現(xiàn)社會組織跨越式發(fā)展的重大戰(zhàn)略機遇期。而要激發(fā)社會組織活力必須從體制，機制及制度建設(shè)入手，以期為社會組織培育創(chuàng)造良好環(huán)境。一是深化政社分開的改革。要按照政社分開、管辦分離的要求，分類推進行業(yè)協(xié)會商會在機構(gòu)、人員、財務(wù)等方面與行政機關(guān)脫鉤，改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向。同時要加強行業(yè)協(xié)會和樞紐型組織建設(shè)，提高社會組織的自我管理和協(xié)作能力。二是健全社會組織管理制度。要完善法人治理、負責人管理、資金管理、信息披露、年度檢查等制度。實行社會組織分類評估，制定社會組織行為規(guī)范。尤其要完善現(xiàn)有的社會組織評估、信息公開、政府購買公共服務(wù)管理等制度。要尊重社會組織的法人主體地位，保障其合法權(quán)利。三是建立社會組織發(fā)展獎懲制度。要在政府公共服務(wù)外包中引入競爭與專業(yè)評估機制，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，要加快建立與社會組織建設(shè)和管理相關(guān)的處罰、訴訟和救濟的有關(guān)制度。要完善行政執(zhí)法制度，依法查處社會組織的違法違規(guī)行為。完善撤銷登記、注銷登記制度，形成社會組織退出機制。四是規(guī)范引導(dǎo)社會組織涉外活動。支持社會組織開展國際交流合作，利用國家對外援助資金到境外開展公益活動，鼓勵行業(yè)協(xié)會商會代表我國企業(yè)參與國際市場標準和規(guī)則制定、規(guī)范社會組織對外合作。接受境外捐贈等涉外活動。
作者：中共嘉禾縣委黨校紀檢書記
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