2023年12月19日召開中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，要加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入和管護(hù)力度，確保耕地?cái)?shù)量有保障、質(zhì)量有提升。截至2022年底，全國(guó)已建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，19.18億畝耕地超過(guò)一半是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)畝均投資一般在1000~2000元左右，以此為標(biāo)準(zhǔn)，完成這一建設(shè)任務(wù)的投資在1萬(wàn)億元以上。但是，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田選址不合理、配套設(shè)施不完善、設(shè)施撂荒閑置毀損等情況多見，部分項(xiàng)目已漸漸淪為中看不中用的擺設(shè)，未能發(fā)揮其本應(yīng)有的功能，究其原因關(guān)鍵在于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“重建設(shè)輕管理”的偏差思維，導(dǎo)致相當(dāng)多的項(xiàng)目建設(shè)成為“一錘子買賣”。

從建設(shè)前期來(lái)看，沒有與農(nóng)民需求匹配好

我國(guó)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對(duì)于目標(biāo)導(dǎo)向和任務(wù)約束尤為重視，在確保項(xiàng)目順暢高效落地落實(shí)的同時(shí)，也暴露出前期對(duì)農(nóng)民需求重視不足的問(wèn)題。一是建設(shè)內(nèi)容與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際需求不匹配。由于施工方不具體使用、農(nóng)民不參與建設(shè)，造成“規(guī)、建、用、運(yùn)、管”不同環(huán)節(jié)之間明顯脫節(jié)，農(nóng)民需要的設(shè)施沒有建，不必要的設(shè)施大量建。部分項(xiàng)目建在超標(biāo)陡坡上，甚至分布于不能長(zhǎng)期穩(wěn)定利用或禁止開墾區(qū)域，農(nóng)民只能調(diào)侃“建在山坡上的農(nóng)田，能不高嗎？”，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目建設(shè)更加缺乏認(rèn)同感和積極性。個(gè)別地方依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目打的機(jī)井，建設(shè)的井房非常漂亮，但是卻要么缺少管道，配套不齊，要么沒有通電，“只能看、沒法用”實(shí)屬讓人覺得尷尬又浪費(fèi)。二是建設(shè)內(nèi)容與農(nóng)村現(xiàn)狀不完全匹配。一些項(xiàng)目片面追求“田成方、林成網(wǎng)、渠相連、路相通”的成方連片設(shè)計(jì)，與當(dāng)前我國(guó)仍然主要以單家獨(dú)戶的經(jīng)營(yíng)模式難以有效銜接，特別是部分農(nóng)民傾向于保留現(xiàn)狀以應(yīng)對(duì)未來(lái)不確定的生活需求，將土地用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)積極性不高，導(dǎo)致部分農(nóng)戶不滿意、不配合，有些項(xiàng)目設(shè)計(jì)后期只能多次更改。三是建設(shè)任務(wù)的分配造成新的村際不公平。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政府傾向于打造高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范、樣板，一些基礎(chǔ)較好的村莊“錦上添花”的建設(shè)項(xiàng)目不斷追加，大量基礎(chǔ)條件一般的村莊獲得“雪中送炭”的建設(shè)項(xiàng)目卻是難上加難，造成一般的村莊落后程度不斷擴(kuò)大。從建設(shè)前期來(lái)看，政府要加強(qiáng)與農(nóng)民的溝通和合作，通過(guò)以村為單位自下而上的方式上報(bào)下年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需求和計(jì)劃，再與自上而下的建設(shè)任務(wù)分解相結(jié)合，將建設(shè)本身融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系之中，確保農(nóng)民從中切實(shí)受益。

從建設(shè)過(guò)程來(lái)看，沒有讓農(nóng)民全程參與好

廣大農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)受益的直接主體，但是在建設(shè)過(guò)程中參與程度不夠。一是農(nóng)民容易誤解為只需要等政府建好使用就行。農(nóng)民參與程度不足，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)容易被視作形式上的“政績(jī)工程”，只需要等著建好以后使用就行，用壞了反正政府也會(huì)負(fù)責(zé)修復(fù)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完全淪為農(nóng)民眼中政府想要做的事、應(yīng)該做的事，這也為后期的管護(hù)增加了難度。二是連片整理觸及農(nóng)民的土地承包權(quán)難以協(xié)調(diào)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)民擔(dān)心土地調(diào)整后自身權(quán)益受損，對(duì)于建成后長(zhǎng)期增產(chǎn)效果同樣存在疑慮，尤其對(duì)于老年農(nóng)民而言，他們可能更看中眼前的實(shí)際效益。一旦觸碰到土地補(bǔ)償安置等切身利益，就上升為類似征地拆遷時(shí)“政府—農(nóng)民”之間的利益矛盾，容易引起糾紛爭(zhēng)議，村民阻擾施工的情況時(shí)有發(fā)生。三是將建設(shè)任務(wù)完全外包給施工隊(duì)專業(yè)性有余但是責(zé)任心不足。專業(yè)施工隊(duì)是以通過(guò)驗(yàn)收為目的的，驗(yàn)收完成意味著可以轉(zhuǎn)場(chǎng)去建設(shè)下一個(gè)項(xiàng)目，建得質(zhì)量到底如何、后期使用效果如何與并不是具體使用者的他們關(guān)聯(lián)性不大，在質(zhì)量監(jiān)管和長(zhǎng)期責(zé)任制不健全的背景下，項(xiàng)目質(zhì)量難以保障。從建設(shè)過(guò)程來(lái)看，農(nóng)民如果能夠參與其中，首先有助于形成主人翁意識(shí)，而不是抱著事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)，后期使用也會(huì)更加珍惜；其次在涉及土地連片整理時(shí)，只是村集體內(nèi)部利益調(diào)整，村民自行協(xié)調(diào)反而高效，而不會(huì)上升到與政府的矛盾；最后村民后期使用中的反饋，對(duì)參與建設(shè)的村民形成一種無(wú)形的監(jiān)督壓力，如果出現(xiàn)明顯的質(zhì)量問(wèn)題，村民就會(huì)對(duì)這些人的人品進(jìn)行質(zhì)疑和討論，甚至要求修繕。

從建設(shè)后期來(lái)看，沒有讓基層管護(hù)維護(hù)好

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)維護(hù)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性考慮不多，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)“重建設(shè)輕管理”的問(wèn)題普遍存在。一是基層獨(dú)立承擔(dān)維護(hù)經(jīng)費(fèi)力不從心。項(xiàng)目建設(shè)完成并通過(guò)驗(yàn)收后，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施通常會(huì)被移交給鎮(zhèn)村進(jìn)行管理，但是管護(hù)資金籌集渠道、分擔(dān)比例不明確，大多項(xiàng)目并沒有單獨(dú)列出后期管護(hù)資金，地方政府和村集體組織受財(cái)力、村集體經(jīng)濟(jì)薄弱限制，相當(dāng)一部分村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，基層財(cái)政難以獨(dú)自承擔(dān)后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)。二是使用主體基本處于“只用不管”的狀態(tài)。廣大農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體由于沒有全程參與建設(shè)過(guò)程，抱著“崽花爺錢不心疼”免費(fèi)使用的心態(tài)，大部分沒有出資維護(hù)的意愿，農(nóng)民認(rèn)為“反正又不是我要建的”“建的時(shí)候也沒和我商量”，部分使用主體對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不愛惜，造成大量設(shè)施在建設(shè)完成后很快就損壞，“前建后壞、邊建邊壞”等問(wèn)題較為嚴(yán)重。三是對(duì)低質(zhì)量存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造提升動(dòng)力不足。當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重心在新建，對(duì)存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中較多設(shè)施損毀、功能減退的問(wèn)題相對(duì)忽視，不僅導(dǎo)致新建任務(wù)由于生產(chǎn)條件局限難以完成，因?yàn)榻?jīng)過(guò)這幾年的推進(jìn)該建的、能建的都已經(jīng)建得差不多，而且增加了存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的后期管護(hù)壓力，這部分條件較好農(nóng)田只有通過(guò)改造提升才能釋放生產(chǎn)潛能，但是越往后拖難度就越大，甚至超過(guò)新建。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田自然損毀設(shè)施設(shè)備無(wú)法得到及時(shí)修復(fù)，實(shí)際縮短了使用壽命并限制了功能發(fā)揮，投入巨大建成的存量高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田在缺乏管護(hù)維護(hù)下加速貶值。從建設(shè)后期來(lái)看，政府要加快建立以“縣級(jí)政府主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村為主體、受益共擔(dān)”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)機(jī)制，可以充分利用信息化賦能，開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)字監(jiān)管平臺(tái)，提高管理與維護(hù)的效率，可以引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品，確保已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田能夠長(zhǎng)期發(fā)揮效益，實(shí)現(xiàn)“建成一畝、管好一畝、見效一畝”。

從建設(shè)長(zhǎng)期來(lái)看，沒有與生態(tài)系統(tǒng)結(jié)合好

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的初衷是改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、提高土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和效益，但是在實(shí)際建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中，可能對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響。一方面，對(duì)區(qū)域的生物多樣性保持帶來(lái)挑戰(zhàn)。大面積平整土地和連片種植可能導(dǎo)致原有的田間地頭、溝渠等自然生境喪失，破壞昆蟲、鳥類和其他野生動(dòng)物的棲息環(huán)境，造成田間動(dòng)物、植物及微生物多樣性縮減，導(dǎo)致區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)韌性減弱，農(nóng)作物更加容易受到病蟲害侵?jǐn)_、農(nóng)田土壤更加容易遭受侵蝕、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)能量循環(huán)更加容易受到破壞。另一方面，對(duì)區(qū)域的生態(tài)服務(wù)功能被削弱。農(nóng)田防護(hù)林帶、濕地等自然緩沖區(qū)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中可能被簡(jiǎn)化或取消，從而削弱了它們對(duì)于氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、防止水土流失等方面的生態(tài)服務(wù)功能。同時(shí)，過(guò)度集約化管理可能加速土壤養(yǎng)分流失，如果長(zhǎng)期依賴化肥而忽視有機(jī)肥施用和輪作制度，將導(dǎo)致土壤結(jié)構(gòu)惡化，降低土壤有機(jī)質(zhì)含量和肥力。如此一來(lái)，政府投入的資金未能為農(nóng)民帶來(lái)便利，反而給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)困擾，一些農(nóng)民反映部分項(xiàng)目建成后“原來(lái)長(zhǎng)樹長(zhǎng)草，現(xiàn)在草都不長(zhǎng)了”。從建設(shè)長(zhǎng)期來(lái)看，要避免過(guò)度整治和工程建設(shè)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)格局和功能造成不利影響，謹(jǐn)防過(guò)度工程化對(duì)農(nóng)田周圍河溪、水道、坑塘、田間孤島等半自然生境的擾動(dòng)與破壞，保護(hù)鄉(xiāng)土生態(tài)景觀風(fēng)貌。根據(jù)不同類型地區(qū)特點(diǎn)，因時(shí)因地制宜推進(jìn)差異化“集中連片”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

總而言之，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田對(duì)于夯實(shí)國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)、保障農(nóng)民種地收益具有重要作用，進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。關(guān)鍵在于如何建設(shè)好、如何使用好、如何管理好、如何維護(hù)好的問(wèn)題，盡可能提高使用效率、減緩折舊速度，而不能簡(jiǎn)單完成任務(wù)式的“一建了之”。只有避免急功近利的不合理建設(shè)，真正與農(nóng)民需求匹配好、讓農(nóng)民全程參與好、讓基層后期管護(hù)好、與本地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)合好，才能夠?qū)崿F(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)目標(biāo)。

（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院博士后）

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