內(nèi)容提要: 土地屬于公有制生產(chǎn)資料。自實施家庭承包經(jīng)營以來,農(nóng)村土地制度設(shè)置面臨著生產(chǎn)資料公有制與家庭分散經(jīng)營之間的矛盾。通過承包經(jīng)營,在集體公有的土地生產(chǎn)資料上建立集體“公有”與農(nóng)戶“私用”的權(quán)利關(guān)系。第二輪承包以來的政策變化,逐步脫離提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的制度目標(biāo),日漸朝著確立農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利方向發(fā)展,土地承包經(jīng)營制度異化為財產(chǎn)制度,不僅違背制度設(shè)置初衷,而且降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。下一步農(nóng)地制度改革,應(yīng)適應(yīng)城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展趨勢和生產(chǎn)關(guān)系變革需求,在堅持集體土地所有制的改革底線下,探索與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式相適應(yīng)、與農(nóng)民生產(chǎn)需求吻合的集體土地所有制實現(xiàn)方式。

一、提出問題

土地屬于公有制生產(chǎn)資料。自實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來,我國農(nóng)村土地制度設(shè)置一直面臨著生產(chǎn)資料公有制與家庭分散經(jīng)營之間的矛盾。近年來,農(nóng)村勞動力外流與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式變化,對我國農(nóng)村土地制度調(diào)整提出了新要求。面對不同改革主張與形式多樣的地方實踐做法,中央劃定的農(nóng)村土地制度改革四條底線之一是“堅持土地公有制性質(zhì)不改變”。^1 探索與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式相適應(yīng)、與農(nóng)民生產(chǎn)需求吻合的土地制度,是當(dāng)前“三農(nóng)”領(lǐng)域的核心問題。

面對生產(chǎn)力發(fā)展帶來的變革生產(chǎn)關(guān)系要求,目前學(xué)術(shù)與政策界關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的主導(dǎo)思路是,在集體公有的土地制度下設(shè)置私有產(chǎn)權(quán),再引入市場機制進(jìn)行土地要素重新配置。^2 順此思路,農(nóng)村土地制度調(diào)整主要是強化和擴(kuò)大農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營是生產(chǎn)資料集體所有制的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)方式,土地承包經(jīng)營權(quán)是集體土地所有權(quán)的權(quán)能分離的產(chǎn)物。本文的分析表明,農(nóng)村土地集體所有權(quán)在現(xiàn)有的土地承包關(guān)系中被虛置,已經(jīng)接近突破土地公有制的改革底線,并對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生負(fù)面影響。

造成土地承包經(jīng)營制度改革在法理上與實踐中陷入困境的根本原因是,部分研究者忽視土地的生產(chǎn)資料屬性并受到私有財產(chǎn)權(quán)話語的誤導(dǎo)。經(jīng)過社會主義改造,我國已經(jīng)消滅土地私有制,實現(xiàn)農(nóng)村土地歸“勞動群眾集體所有”,取消私人通過土地壟斷占有來攝取社會財富,落實“各盡所能、按勞分配”的社會主義公有制原則。但是在當(dāng)前的實踐中,具有私有財產(chǎn)權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)違背制度設(shè)計初衷,不僅日漸變?yōu)樗饺双@取地租的手段,而且阻礙土地要素優(yōu)化配置,阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新。由此引發(fā)對農(nóng)村土地制度改革的反思:在公有制前提下,土地到底是生產(chǎn)資料還是屬于可以被私人占有的財產(chǎn)?與之相關(guān),我國農(nóng)村土地制度本質(zhì)上屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度還是屬于財產(chǎn)制度?基于以上問題,本文梳理土地承包經(jīng)營制度改革過程及其邏輯,對我國農(nóng)村土地制度進(jìn)行正本清源分析,并探討下一步改革方向。

二、作為集體所有制實現(xiàn)形式的土地承包經(jīng)營

農(nóng)村土地集體所有制與農(nóng)村經(jīng)營體制是決定土地承包經(jīng)營制度的兩個基本前提。在堅持土地公有制不變的前提下,土地承包經(jīng)營制度的具體內(nèi)涵隨著農(nóng)村經(jīng)營需求進(jìn)行調(diào)整,作為集體所有制實現(xiàn)形式的土地承包經(jīng)營具有歷史實踐性。

1956年通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定,入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有,并取消土地報酬,組織集體勞動,實行“各盡所能,按勞取酬”,正式實現(xiàn)土地從私有制轉(zhuǎn)為公有制。在“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制下,除少量自留地之外,土地的公有主體與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理單元在生產(chǎn)隊一級被統(tǒng)一起來,土地“公有公用”的主要矛盾體現(xiàn)在統(tǒng)一管理難度與統(tǒng)一經(jīng)營效率方面。

隨著人民公社體制走向解體,農(nóng)村經(jīng)營體制發(fā)生變化,我國逐步確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營在農(nóng)村基本經(jīng)營體制中的基礎(chǔ)地位。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后,原來歸集體所有的部分生產(chǎn)資料交由各個生產(chǎn)責(zé)任主體管理和使用,賦予生產(chǎn)責(zé)任主體一定自主經(jīng)營權(quán)利的同時也確定其責(zé)任和義務(wù)。在集體統(tǒng)一經(jīng)營向家庭承包經(jīng)營轉(zhuǎn)化的過程中,部分生產(chǎn)資料繼續(xù)由集體統(tǒng)一占有和管理,比如農(nóng)田水利設(shè)施,其他的大部分生產(chǎn)資料實現(xiàn)“車馬土地到家”。原本只擁有鋤、鐮等簡單生產(chǎn)資料的農(nóng)戶,獲得了集體所有的車、馬、農(nóng)機具、土地和種子、化肥、飼料等多數(shù)基本生產(chǎn)資料,家庭等成為實在獨立的微觀經(jīng)營主體。^3 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推動我國農(nóng)村生產(chǎn)資料占有形式越來越朝著建立私人產(chǎn)權(quán)的方向發(fā)展,如近年來國家推行農(nóng)村小型水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)化改革,嘗試通過承包、租賃、拍賣、股份合作等方式建立農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程多元產(chǎn)權(quán)格局,打破之前集體所有統(tǒng)一管理的公共生產(chǎn)資料占有形式。^4從當(dāng)前農(nóng)村實際情況來看,除土地之外的大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料基本實現(xiàn)了農(nóng)民私有。在此總體趨勢下,近年來一直存在主張土地私有化的聲音。

土地是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料,“土地到家”是實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的基礎(chǔ)?；谒兄频南拗?“土地到家”既不能改變土地的公有屬性,同時還需要服務(wù)于農(nóng)業(yè)的家庭分散經(jīng)營方式,滿足農(nóng)民自主經(jīng)營需求。在實踐中,我國逐步探索農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的兩權(quán)分離制度,創(chuàng)造出“公有私用”這一與家庭經(jīng)營相適應(yīng)的土地集體所有制實現(xiàn)方式。正確處理“公有”與“私用”的關(guān)系是設(shè)置土地承包經(jīng)營制度的關(guān)鍵,具體需注意以下兩方面。

一是“公有”作為一種由一定范圍內(nèi)的勞動群眾共同占有、使用、支配生產(chǎn)資料并獲得收益的產(chǎn)權(quán)形式,與私有制下的共有產(chǎn)權(quán)形式在外觀上相似,但是二者性質(zhì)完全不同。私有制下的共同共有或者按份共有皆可依法分割轉(zhuǎn)化為個體私有產(chǎn)權(quán)形式,而公有生產(chǎn)資料禁止任何形式的私有化。在權(quán)益配置上,集體所有制具有對外排他性與對內(nèi)公共性特點,即凡屬本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,自然擁有承包土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、分享土地租金收入、參與集體土地民主管理等方面的“資格”。其成員身份一旦被取消,便喪失上述“資格”。公有制生產(chǎn)資料在集體內(nèi)部的配置與集體成員資格相關(guān)聯(lián)。在家庭承包經(jīng)營體制下,產(chǎn)生相對穩(wěn)定的生產(chǎn)資料配置要求與不斷調(diào)整集體成員構(gòu)成之間的矛盾。具體是指,一方面婚喪嫁娶、戶口遷移等帶來的成員資格變動要求不斷調(diào)整土地配置,另一方面是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地承包穩(wěn)定性有一定要求。如此就形成在土地承包經(jīng)營實踐中土地應(yīng)否調(diào)整這一焦點問題。

二是農(nóng)戶“私用”權(quán)利的保護(hù)與限度。采用土地兩權(quán)分離制度設(shè)置的初始目標(biāo)是,將土地使用權(quán)賦予農(nóng)戶,使其獲得自主經(jīng)營權(quán)利。在“交夠國家、留足集體、剩下歸自己”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益分配方式下,土地承包經(jīng)營制度激勵農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)投資和勞動投入,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán),建立農(nóng)民在生產(chǎn)投資、勞動投入與經(jīng)營收益之間的直接關(guān)聯(lián)關(guān)系,對改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率有一定積極作用。不能忽視的一點是,農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率受多方面因素影響,需要摒棄“一分就靈”的老觀點,原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中還包括一家一戶“辦不好、不好辦”的公共事務(wù),包括農(nóng)田水利建設(shè)管理、機耕道維護(hù)、良種推廣、統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)時調(diào)節(jié)等,都具有很強的公共性,在這些活動上進(jìn)行集體統(tǒng)籌相對于一家一戶生產(chǎn)的效率更高。純粹原子化的小農(nóng)戶經(jīng)營方式存在很多弊端。結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點,我國逐步發(fā)展出統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制,兼顧發(fā)揮農(nóng)戶自主經(jīng)營與集體統(tǒng)籌經(jīng)營兩方面的積極性。生產(chǎn)資料公有制是集體統(tǒng)籌經(jīng)營的合法性基礎(chǔ),土地集體所有權(quán)是集體發(fā)揮統(tǒng)籌作用的產(chǎn)權(quán)工具。堅持土地承包經(jīng)營,既要保護(hù)農(nóng)戶自主經(jīng)營權(quán)利而又不至于陷入生產(chǎn)上“一盤散沙”的狀態(tài),同時又不能將土地承包經(jīng)營權(quán)變成一種對抗集體統(tǒng)籌功能的絕對權(quán)利。

三、土地財產(chǎn)化改革及其制度異化

(一)以生產(chǎn)經(jīng)營為核心的制度設(shè)置

以家庭為單位的土地承包經(jīng)營屬于農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制的一種形式。十一屆三中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》規(guī)定,在農(nóng)林牧副漁工等行業(yè)“都要根據(jù)生產(chǎn)需要,建立小組或個人的崗位責(zé)任制,實行定人員、定任務(wù)、定質(zhì)量、定報酬、定獎懲的制度”。在實踐中,各地出現(xiàn)小段包工定酬、專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬、聯(lián)產(chǎn)到勞、包產(chǎn)到戶到組、包干到戶到組等形式,1982年中央一號文件明確這些“都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”。經(jīng)過探索,在農(nóng)村最終確立“包干到戶”為聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的基本形式。相對于人民公社體制下集體統(tǒng)一經(jīng)營方式,聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的全新經(jīng)濟(jì)意義體現(xiàn)為,生產(chǎn)和勞動由統(tǒng)一轉(zhuǎn)為分散進(jìn)行,以及勞動報酬不是通過工分而是通過個人從產(chǎn)品中直接獲得。^5 1982年中央一號文件總結(jié)聯(lián)產(chǎn)承包制的意義在于,“可以恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)集體利益與個體利益,并使集體統(tǒng)一經(jīng)營和勞動者自主經(jīng)營兩個積極性同時得到發(fā)揮”。

土地承包經(jīng)營是家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ),以土地生產(chǎn)資料配置為核心的家庭承包經(jīng)營最初屬于經(jīng)濟(jì)意義的制度創(chuàng)新。因此,理解土地承包經(jīng)營制度的關(guān)鍵是抓住其作為“承包經(jīng)營”的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。經(jīng)濟(jì)意義上的承包經(jīng)營屬于生產(chǎn)責(zé)任制的一種具體形式,并廣泛存在于社會各個領(lǐng)域。當(dāng)前一些國營農(nóng)場借鑒農(nóng)村經(jīng)驗采用農(nóng)場職工家庭承包經(jīng)營責(zé)任制,另外還有一些保持集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)場,在實際生產(chǎn)管理過程中也采用“定人員、定任務(wù)、定質(zhì)量、定報酬、定獎懲”的包片包段責(zé)任制?？傮w而言,經(jīng)濟(jì)意義上的土地承包經(jīng)營服務(wù)于提高經(jīng)營效率的目標(biāo),且要根據(jù)實際條件做出具體制度選擇。以生產(chǎn)經(jīng)營為核心的土地承包經(jīng)營制度,具有以下四方面特點。一是土地承包期相對穩(wěn)定。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然屬性、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報周期和地力培育等方面的影響,明確土地承包期限、保持土地承包關(guān)系相對穩(wěn)定有利于提高農(nóng)民投資積極性。1984年中央一號文件提出,“延長土地承包期,鼓勵農(nóng)民增加投資,培養(yǎng)地力,實行集約經(jīng)營。土地承包期一般應(yīng)在15年以上”。當(dāng)時中央政策比較靈活,為地方實踐創(chuàng)新留下了空間,很多地方保留機動地,堅持“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”或者實行“兩田制”,來解決人口自然變動帶來的生產(chǎn)資料分配不均問題,基本可以調(diào)和土地承包關(guān)系穩(wěn)定與土地調(diào)整的矛盾。1990年中央一號文件提出,“對已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系,保持穩(wěn)定;只要承包辦法基本合理,群眾基本滿意,就不要變動”。加上“基本合理”限定,表明在承包期內(nèi)存在調(diào)整土地承包關(guān)系的空間。

二是農(nóng)戶要負(fù)擔(dān)集體義務(wù)。土地屬于公有制生產(chǎn)資料,農(nóng)戶獲得集體生產(chǎn)資料同時,必須承擔(dān)對應(yīng)的集體義務(wù)。1982年中央一號文件指出,“建立健全生產(chǎn)責(zé)任制”包括“要國家、集體、個人三方面兼顧,不能只顧一頭。集體提留、國家任務(wù)都必須保證完成”。農(nóng)戶通過承包獲得土地使用權(quán)利后所產(chǎn)生的義務(wù)包括完成國家征購任務(wù)和上繳集體提留。集體提留用于集體內(nèi)部開支,如“統(tǒng)一安排烈軍屬、五保戶、困難戶的生活”,或是“進(jìn)行農(nóng)業(yè)基本建設(shè)”。從集體經(jīng)濟(jì)組織角度看,集體提留可看作是集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn),從農(nóng)戶角度看,集體提留可看作是農(nóng)戶獲得土地使用權(quán)所支付的對價。

三是集體掌握土地發(fā)包權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組等代表行使集體土地所有權(quán),并按照一定程序向農(nóng)戶發(fā)包所產(chǎn)生的一項權(quán)利。離開集體土地權(quán)利,不能產(chǎn)生土地承包經(jīng)營關(guān)系。土地發(fā)包權(quán)包括兩類,一是上一輪土地承包期限到期之后,在集體內(nèi)部重新配置生產(chǎn)資料,統(tǒng)一確定土地承包關(guān)系的權(quán)利;二是在土地承包期限之內(nèi),基于人口自然變動等特殊原因調(diào)整土地的權(quán)利。《土地承包法》第18條規(guī)定,依照“民主協(xié)商、公平合理”方式制定土地承包方案,并要求方案必須經(jīng)過“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。土地承包方案決定土地生產(chǎn)資料在集體內(nèi)部配置,通過村民自治方式制定土地承包方案,體現(xiàn)土地所有者的主體意志。對于承包期內(nèi)土地調(diào)整問題,1994年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》規(guī)定,“對于確因人口增加較多,集體和家庭均無力解決就業(yè)問題而生活困難的農(nóng)戶……也可以按照‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則,經(jīng)該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意,適當(dāng)調(diào)整土地”。

四是農(nóng)戶處分土地的權(quán)利受限。實施土地承包經(jīng)營的目的是將公有生產(chǎn)資料配置給直接從事生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民,以提高土地產(chǎn)出率。在實踐中,會因為各種原因造成土地生產(chǎn)資料重新配置的動力,牽扯到農(nóng)戶處分土地的權(quán)利。1984年中央一號文件規(guī)定,“社員在承包期內(nèi),因為無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的,可以將土地交給集體統(tǒng)一安排,也可以經(jīng)集體同意,由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包”,允許在集體同意前提下自主轉(zhuǎn)包。1987年中央五號文件規(guī)定,“長期從事別的職業(yè),自己不耕種土地的,除已有規(guī)定者外,原則上應(yīng)把承包地交回集體,或經(jīng)集體同意后轉(zhuǎn)包他人”。1993年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策舉措》提出“允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。1994年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見》中提出“轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股”等土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式。按照相關(guān)文件規(guī)定農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地需滿足“集體同意”要件,即農(nóng)戶不擁有處分承包地的自主權(quán)。

20世紀(jì)80～90年代,中央文件一直強調(diào)“穩(wěn)定承包關(guān)系”,具有兩方面的含義。一是由于家庭承包責(zé)任制實施不久,強調(diào)“穩(wěn)定承包關(guān)系”可以穩(wěn)定分戶經(jīng)營體制,二是通過穩(wěn)定承包關(guān)系來激勵農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營積極性。從公有土地在集體內(nèi)部分配和落實雙層經(jīng)營體制兩個角度看,“穩(wěn)定承包關(guān)系”都是相對的。因為保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定的同時,還要保持制度的相對靈活空間,既要考慮成員之間的公平問題,也要考慮集體統(tǒng)籌經(jīng)營的制度基礎(chǔ)。通過以上四個方面的制度設(shè)置,當(dāng)時的土地承包經(jīng)營制度在集體權(quán)利與農(nóng)戶權(quán)利之間建立了相對平衡關(guān)系。

(二)走向財產(chǎn)化的制度改革

1982年中央一號文件確定“包干到戶”作為生產(chǎn)責(zé)任制的合法地位,15年土地承包期限于90年代中后期到期。以第二輪土地承包為契機,國家進(jìn)行一系列土地承包經(jīng)營政策調(diào)整,這不僅體現(xiàn)在具體制度設(shè)置上,而且推動土地承包經(jīng)營制度的性質(zhì)發(fā)生了根本變化。

首先,土地承包期限設(shè)置脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求。在第一輪土地承包到期之前,1993年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定,“在原定的耕地承包期到期之后,再延長30年不變”。接著十五屆三中全會提出,“要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策,同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律規(guī)定,賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。2002年出臺的《土地承包法》規(guī)定“耕地的承包期為30年”,實現(xiàn)土地承包期限法定化。十七屆三中全會又提出,“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”?！伴L久不變”這一模糊說法,為土地承包經(jīng)營制度調(diào)整留下想象空間,當(dāng)前正在進(jìn)行的《土地承包法》修訂工作重點針對“長久不變”在土地承包期限上的具體落實問題。對于普通糧食作物種植而言,15年的承包期限足夠保持地權(quán)穩(wěn)定并滿足生產(chǎn)和投資需求。一些實證研究表明,相對于經(jīng)營規(guī)模太小、農(nóng)業(yè)勞動力過剩、投資收益過低、投資外部性等因素,地權(quán)穩(wěn)定性對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資影響作用并不顯著。^6不斷延長土地承包期限的制度改革做法與提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率目標(biāo)無關(guān)。

其次,取消土地承包費。1990年代之后,隨著“三農(nóng)”問題的爆發(fā),集體提留開始被視作農(nóng)民負(fù)擔(dān),并隨著農(nóng)村稅費改革逐步取消。在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體政策思路下,2006年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見》明確規(guī)定,“嚴(yán)禁向農(nóng)民家庭承包的土地收取土地承包費”。相關(guān)改革將農(nóng)業(yè)稅與土地承包費混淆,農(nóng)業(yè)稅由國家收繳,國家有權(quán)取消,而土地承包費為農(nóng)戶獲得集體生產(chǎn)資料所負(fù)擔(dān)的義務(wù),并主要用于集體內(nèi)部開支,“取之于集體,用之于集體”,屬于集體組織內(nèi)部事務(wù),收取與否以及收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)交由村民自治決定,國家不應(yīng)強制取消。取消土地承包費之后,多承包土地的農(nóng)戶不負(fù)擔(dān)集體義務(wù),少承包土地的農(nóng)戶得不到補償,違背集體土地所有制的公平分配原則。

再次,集體發(fā)包土地的權(quán)利被剝奪。1993年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策舉措》提出,“提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地,減人不減地’的辦法”。這一政策在第二輪土地承包之后,隨著《土地承包法》和《物權(quán)法》等的出臺,被全面執(zhí)行,除極個別情況外,集體隨意調(diào)整土地屬于侵權(quán)行為。集體經(jīng)濟(jì)組織在承包期內(nèi)調(diào)整土地權(quán)利被取消。在統(tǒng)一發(fā)包方面,隨著第一輪土地承包即將到期,1997年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確落實第二輪土地承包“小調(diào)整、大穩(wěn)定”原則,除“人地矛盾突出的個別農(nóng)戶”可以進(jìn)行“小調(diào)整”之外,第二輪土地承包關(guān)系是在“第一輪土地承包的基礎(chǔ)上”,直接通過“延長土地承包期”完成的。這就意味著在第二輪承包過程中,集體作為土地所有權(quán)主體所擁有的“發(fā)包權(quán)”被剝奪,國家通過政策替代集體直接完成土地發(fā)包工作。十七屆三中全會提出的土地承包關(guān)系“長久不變”為第二輪土地承包30年到期后的下一輪政策出臺埋下了伏筆。若未來土地第三輪承包繼續(xù)采用之前的政策思路,在第二輪承包格局基礎(chǔ)上直接通過再延長承包期限的方式完成,則集體的“發(fā)包權(quán)”將再次被剝奪。

最后,農(nóng)戶處分土地的權(quán)利逐步擴(kuò)大。第二輪土地承包之后,農(nóng)戶處分土地的權(quán)利進(jìn)一步擴(kuò)大, 《土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采取“平等協(xié)商、自愿、有償”原則,且“任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”,“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)的方式”,取消土地流轉(zhuǎn)的“集體同意”要件。2013年十八屆三中全會決議提出,“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”,突破《擔(dān)保法》禁止集體耕地抵押的規(guī)定,為進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)戶處分土地的權(quán)利提供了政策依據(jù)。2015年國務(wù)院出臺《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》,啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。

在穩(wěn)定承包關(guān)系的話語指導(dǎo)下,第二輪土地承包以來相關(guān)政策賦予農(nóng)戶更多權(quán)利,同時削減集體土地權(quán)利。從形式上看,80～90年代的土地承包經(jīng)營政策與第二輪承包以來的政策,都強調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系,但其實質(zhì)意義在不同時期已發(fā)生根本變化。十五屆三中全會決議指出, “土地是農(nóng)業(yè)的最基本的生產(chǎn)要素……穩(wěn)定的土地承包關(guān)系,才能引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地,增加投入,培肥地力,逐步提高產(chǎn)出率;才能解除農(nóng)民的后顧之憂,保持農(nóng)村穩(wěn)定”,即穩(wěn)定承包關(guān)系服務(wù)于提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率目標(biāo)。基于此目標(biāo)所進(jìn)行的相關(guān)政策調(diào)整,符合土地承包經(jīng)營制度作為經(jīng)濟(jì)制度的定位。經(jīng)過第二輪土地承包之后,從土地承包期、農(nóng)戶負(fù)擔(dān)集體義務(wù)、農(nóng)戶處分土地權(quán)利等方面看,農(nóng)戶所擁有的“土地承包經(jīng)營權(quán)”已經(jīng)突破了“承包經(jīng)營”的制度初衷。在第二輪土地承包之后,由穩(wěn)定承包關(guān)系這一話語主導(dǎo)的制度變革逐漸指向“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”,2002通過的《土地承包法》第一條明確了這一立法目的。自此之后,改革土地承包經(jīng)營制度的直接目標(biāo)由提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率轉(zhuǎn)換為土地權(quán)利保護(hù)。由此才能理解,近年來土地承包經(jīng)營制度改革上財產(chǎn)權(quán)話語的興起,即土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項獨立財產(chǎn)權(quán)利被關(guān)注。2013年中央一號文件提出“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利”,十八屆三中全會決議明確了“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的土地制度改革目標(biāo)。

(三)從經(jīng)營制度向財產(chǎn)制度異化

作為經(jīng)營制度,土承包經(jīng)營制度的核心是,將利用土地從事生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利(即土地承包經(jīng)營權(quán))從土地所有者(即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)手中剝離,并將其賦予實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的耕作者(即承包戶)。農(nóng)戶通過承包從集體獲得特定地塊的排他性“私用”權(quán)利,用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動,即“私用”的核心在于保障“使用”而非“占有”。1984年中央一號文件規(guī)定, “荒蕪、棄耕的土地,集體應(yīng)及時收回”。不僅如此,1987年中央五號文件還有對棄耕土地行為“要給予經(jīng)濟(jì)處罰”的規(guī)定。說明農(nóng)戶承包土地不僅獲得權(quán)利,而且擔(dān)負(fù)耕種土地的責(zé)任,這與土地作為基本生產(chǎn)資料的屬性有關(guān)。對于農(nóng)戶無力耕種的土地或者有替代職業(yè)的,可以將土地交回集體,或者經(jīng)過集體同意進(jìn)行轉(zhuǎn)包———當(dāng)時允許轉(zhuǎn)包的目的主要是解決土地利用問題。第二輪土地承包之后,盡管《土地管理法》還規(guī)定承包地連續(xù)兩年拋荒,作為發(fā)包單位的集體有權(quán)收回,但隨后開始實施的《土地承包法》又禁止這一行為,規(guī)定“承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地”。法律矛盾造成實踐中很少有集體收回農(nóng)戶長期荒蕪的承包地。即是否實際利用承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),已經(jīng)不是農(nóng)戶獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)在要求。

與農(nóng)村土地第二輪承包同步發(fā)生的是,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化吸引大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工,越來越多的承包戶不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在此背景下,穩(wěn)定承包關(guān)系的目的就是構(gòu)建保護(hù)承包戶“占有”土地的權(quán)利體系,在此基礎(chǔ)上再通過土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行生產(chǎn)資料再配置。如此一來,原土地承包戶獲得土地的目的就是進(jìn)行流轉(zhuǎn)并獲得地租收益。當(dāng)前一些媒體宣揚,農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地,不僅可以獲得工資收入,而且可以獲得租金收入。土地承包經(jīng)營權(quán)變成了獲得地租收益的手段。馬克思分析地租產(chǎn)生的原因時指出:“土地所有權(quán)并不創(chuàng)造那個轉(zhuǎn)化為超額利潤的價值部分,而只是使土地所有者……把這個超額利潤……裝進(jìn)自己的口袋”。^7土地本身不能自動產(chǎn)生財富,地租本質(zhì)上是基于土地占有對社會財富的無償攝取。實施土地公有制的目的是消滅基于土地私人占有所發(fā)生的不勞而獲行為,實現(xiàn)地租社會化。^8具體到土地集體所有制上是指,土地租金收益應(yīng)當(dāng)歸集體所有,然后用于集體公共支出或者按照人口進(jìn)行平均分配。

第二輪土地承包之后的系列制度變革,讓農(nóng)戶手中的承包地從生產(chǎn)資料變成財產(chǎn)對象。不僅集體與農(nóng)戶的權(quán)利關(guān)系發(fā)生量的變化,而且制度本身發(fā)生本質(zhì)變化:土地承包經(jīng)營制度從生產(chǎn)資料分配利用制度,變成農(nóng)戶分割占有集體公有財產(chǎn)的制度,發(fā)生從經(jīng)營制度向財產(chǎn)制度的異化。當(dāng)前正在或是已經(jīng)進(jìn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點等,都是將土地作為財產(chǎn)對象而進(jìn)行的改革。這些制度改革越來越背離土地作為生產(chǎn)資料用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)。一項完整的土地所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分土地的權(quán)能。當(dāng)前不負(fù)擔(dān)承包費、能夠自由流轉(zhuǎn)(進(jìn)一步將能夠用于抵押)、承包期限30年(甚至長久不變)的土地承包經(jīng)營權(quán),基本獲得所有權(quán)的全部權(quán)能,集體土地所有權(quán)被虛置。一些學(xué)者指出,現(xiàn)行土地承包經(jīng)營制度已經(jīng)造成土地實質(zhì)私有化,集體公有制僅為名義上的。^9 堅持土地公有制,需要警惕不斷抽空集體土地所有權(quán)并強化土地承包經(jīng)營權(quán)的變相私有化做法。

四、農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)型背景下的制度供給評析

(一)農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)型與政策錯位作為經(jīng)營制度的土地承包經(jīng)營制度,服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),要隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營變化進(jìn)行調(diào)整。20世紀(jì)80～90年代,土地承包經(jīng)營制度與當(dāng)時的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)條件和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境相適應(yīng),成為一種有效制度形式。近年來,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形勢發(fā)生巨大變化,對土地制度提出了新的要求。

一是土地細(xì)碎化的負(fù)面效應(yīng)凸顯。由于第二輪土地承包基本是直接通過延長土地承包期限完成的,相當(dāng)于延續(xù)第二輪承包之前的土地分配格局。現(xiàn)在集體內(nèi)部的土地承包狀態(tài)總體形成于20世紀(jì)80年代。當(dāng)時農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)機會少,土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本條件,土地分配時具有較強的公平取向。為了做到公平,各地農(nóng)村普遍采取遠(yuǎn)近肥瘦搭配的分配格局。前不久,我們到廣東清遠(yuǎn)地區(qū)調(diào)查,當(dāng)?shù)匾粦魩桩€地普遍分為幾十塊。并非當(dāng)?shù)赝恋刈匀患?xì)碎,村莊中也有整塊幾畝地的大田,但80年代分田時,采用“戶戶有份”的辦法,造成大田也被切割成為幾分幾厘的小塊狀態(tài)。當(dāng)時機械化程度不高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以畜力人力為主,土地細(xì)碎化影響不大。近年來,農(nóng)村青壯年勞動力外流,老年人和婦女成為農(nóng)業(yè)主力,機械化程度逐步提高,土地細(xì)碎化的負(fù)面影響逐漸凸顯,出現(xiàn)農(nóng)村不方便耕作土地被拋荒現(xiàn)象。

二是城鎮(zhèn)化帶來土地要素重新配置要求。國家統(tǒng)計局公布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示,全國農(nóng)民工總量為27 395萬人,其中外出農(nóng)民工16 821萬人,本地農(nóng)民工10 574萬人?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》將“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為基本目標(biāo)之一,規(guī)劃到2020年完成1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn),脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)甚至脫離農(nóng)村的農(nóng)民將越來越多,這帶來土地重新配置要求。原土地承包戶退出土地使用權(quán)利,將其配置給實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,是當(dāng)前政策重點。

三是技術(shù)進(jìn)步帶來的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)趨勢。第二次農(nóng)業(yè)普查顯示全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶超過2億戶,從事農(nóng)作物種植農(nóng)戶的戶均土地低于10畝,并且還呈現(xiàn)地塊高度細(xì)碎插花格局?！靶∏疑ⅰ钡男∞r(nóng)戶經(jīng)營方式嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步。100匹馬力以上的大中型拖拉機的耕作效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于10匹小型手扶拖拉機,大型聯(lián)合收割機效率也高于小型收割機。針對耕作和收割的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系日漸成熟。調(diào)查發(fā)現(xiàn),以大中型機械為主的社會化服務(wù)主體在為農(nóng)戶提供服務(wù)時,遭遇的首要問題是無法與小農(nóng)戶對接。這既表現(xiàn)為與一家一戶小農(nóng)戶對接的交易成本太高,也表現(xiàn)為農(nóng)戶地塊插花細(xì)碎,制約大中型機械下田。有農(nóng)機手形容說, “大拖拉機耕一畝田只需要幾分鐘,走在路上時間得半天”。不僅社會化服務(wù)體系無法建立在一家一戶的小戶分散經(jīng)營基礎(chǔ)上,而且國家支農(nóng)惠農(nóng)政策也很難落地。比如政府農(nóng)業(yè)技術(shù)部門進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和病蟲害預(yù)報等,由于無法與千家萬戶分散農(nóng)民對接,造成公共服務(wù)不能下鄉(xiāng)。

當(dāng)前出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營問題,除了與客觀技術(shù)條件和社會條件變化有關(guān)之外,還與政策供給有關(guān)。一方面,近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力相對于80～90年代已發(fā)生巨大變化,另一方面,受財產(chǎn)權(quán)話語誤導(dǎo),土地承包經(jīng)營制度不是朝著適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的方向調(diào)整,反而是束縛生產(chǎn)力釋放,加劇問題。具體有以下表現(xiàn)。

一是瓦解集體統(tǒng)籌經(jīng)營的制度基礎(chǔ)。以強化財產(chǎn)保護(hù)為起點,土地承包經(jīng)營權(quán)變成物權(quán),物權(quán)具有排他性和絕對性,排除集體經(jīng)濟(jì)組織干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)活動的能力。從土地利用角度看,在不改變用途的前提下,農(nóng)戶是否利用其承包地,或者如何利用,都已成為其個人權(quán)利。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營角度看,這種權(quán)利形態(tài)不利于農(nóng)戶之間協(xié)調(diào),瓦解了集體統(tǒng)籌經(jīng)營。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度受到《憲法》保護(hù)。土地承包經(jīng)營制度異化為財產(chǎn)制度,將承包地上的“公有”與“私用”相對平衡關(guān)系打破,農(nóng)戶與集體變?yōu)閷古c排斥關(guān)系。這不僅存在違憲之嫌,而且造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量一家一戶“辦不好和不好辦”的事情無法解決,極大降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

二是造成權(quán)利錯位配置。80～90年代城鄉(xiāng)之間人口流動少,當(dāng)時土地承包戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶在主體上統(tǒng)一,絕大部農(nóng)戶承包土地之后都實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)前城鎮(zhèn)化帶來人地分離趨勢加劇,據(jù)統(tǒng)計,土地流轉(zhuǎn)率超過30%,全國2.3億土地承包戶中6600萬已經(jīng)退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn),相當(dāng)于三分之一的承包戶不再是經(jīng)營戶。^10 設(shè)置土地承包經(jīng)營制度的初始目的是解決土地所有者與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不統(tǒng)一問題,由此產(chǎn)生“公有私用”制度。當(dāng)前在人地分離背景下,土地承包經(jīng)營制度異化為財產(chǎn)制度后,實際又制造出占全部三分之一的土地占有者與土地經(jīng)營者不統(tǒng)一問題。在承包戶與經(jīng)營戶統(tǒng)一的前提下,政策強調(diào)穩(wěn)定承包關(guān)系,有利于提高農(nóng)戶生產(chǎn)積極性。當(dāng)前將土地權(quán)利配置給越來越多不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原承包戶,會降低實際經(jīng)營戶的生產(chǎn)積極性和投資預(yù)期。

三是鎖定地權(quán)插花細(xì)碎格局。當(dāng)土地作為生產(chǎn)資料時,制度設(shè)置起點是如何方便土地利用、提高生產(chǎn)效率,因此在第二輪土地承包之前政策允許集體內(nèi)部適當(dāng)調(diào)整,農(nóng)民可以通過土地互換等方式實現(xiàn)地塊相對集中。當(dāng)土地變成財產(chǎn)對象時,制度設(shè)置的起點就是建立農(nóng)戶與土地客體的固定關(guān)系,相應(yīng)地,政策上就禁止集體大規(guī)模調(diào)整土地,在土地承包經(jīng)營權(quán)上表現(xiàn)為對地塊坐落、面積和四至邊界的強調(diào)。現(xiàn)實中,農(nóng)民有極強的解決土地細(xì)碎化問題的沖動。80年代末,貴州湄潭作為全國農(nóng)村改革試驗區(qū),最先提出土地“生不增、死不減”政策,并很快上升為國家政策,一刀切地向全國推廣。曾參與湄潭試驗的國務(wù)院發(fā)展研究中心的劉守英研究員于2011年在湄潭調(diào)查時發(fā)現(xiàn),“93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配”,絕大部分農(nóng)民希望通過土地調(diào)整解決地權(quán)細(xì)碎格局帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難。^11 土地承包經(jīng)營制度變成財產(chǎn)制度,將鎖定之前形成的土地細(xì)碎插花格局。

(二)對當(dāng)前制度供給做法的評析

1.    農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新

隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)和農(nóng)業(yè)技術(shù)加速進(jìn)步,土地承包經(jīng)營制度異化對農(nóng)業(yè)經(jīng)營造成的負(fù)面影響日漸凸顯,并被政策制定者意識到。近年來,在土地承包經(jīng)營權(quán)基本成為農(nóng)戶手中穩(wěn)定權(quán)利之后,相關(guān)政策調(diào)整又轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面。中央政策開始強調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新,如2013年中央一號文件規(guī)定, “圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營制度的優(yōu)越性,著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力,鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村大好形勢”。2014年中央一號文件規(guī)定,“要以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。

當(dāng)前主導(dǎo)性的政策話語是通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系來解決“誰來種田”問題。這一政策思路的前提假設(shè)是,城鎮(zhèn)化會帶來農(nóng)業(yè)勞動力匱乏。按照第六次人口普查,除掉常駐城市的農(nóng)村戶籍人口,有6.74億農(nóng)民長期生活在農(nóng)村,其中農(nóng)村勞動力超過2億。假設(shè)將來城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%,我國將依然有超過4億農(nóng)民生活在農(nóng)村。僅當(dāng)前來看,按照二調(diào)公布的約20億畝耕地(包括全國農(nóng)墾系統(tǒng)近1億畝耕地)計算,勞均不足10畝耕地,人地關(guān)系緊張局面將長期維持。也就是說, “無人種田”的說法不能成立。盡管如此,推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新的工作依然緊迫,原因是細(xì)碎分散的土地格局制約農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營,生產(chǎn)不便而非缺乏勞動力才是當(dāng)前制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾。

培育各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以替代傳統(tǒng)小農(nóng)戶生產(chǎn)形式,是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要內(nèi)容。十八屆三中全會決議鼓勵發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營形式。在實踐中,地方政府在落實創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系政策精神時,忽視建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系等其他內(nèi)容,將其簡單執(zhí)行為“堆大戶”,甚至出現(xiàn)政府推動農(nóng)民統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地給工商資本大戶。從形式上看,將幾百戶小農(nóng)變成一個大戶,可以避免之前土地承包經(jīng)營制度異化造成的負(fù)面后果,如大戶可以進(jìn)行統(tǒng)一生產(chǎn),也很容易對接農(nóng)業(yè)服務(wù)市場和政府公共服務(wù)。但是政府鼓勵發(fā)展大戶的做法,會擠占小農(nóng)戶的生產(chǎn)空間,政府幫助資本打敗小農(nóng)的做法,具有不可逆的負(fù)面后果。^12

2.“三權(quán)”分置

面對人地分離帶來的土地承包經(jīng)營權(quán)錯位配置,當(dāng)前政策調(diào)整到如何將土地使用權(quán)配置給農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的方向上。2013年中央十八屆三中全會提出“堅持集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)”分置思路。這一改革舉措將土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二,原來承包戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去,保持土地承包權(quán),原承包戶手中權(quán)利體現(xiàn)財產(chǎn)性。

拋開集體所有權(quán)如何實現(xiàn)問題不討論,“三權(quán)”分置做法存在兩個問題。首先,將原來土地承包經(jīng)營制度下所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)”分離變成“三權(quán)”分離,提高了產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性。在我國如此細(xì)碎且高度插花的土地上,設(shè)置如此復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,將進(jìn)一步加劇地權(quán)細(xì)碎局面,提高制度運行成本。其次,將經(jīng)營權(quán)單獨剝離的目的是引入市場手段進(jìn)行土地要素配置。一些研究指出, “私有產(chǎn)權(quán)+市場流轉(zhuǎn)”制度設(shè)計很難成功,并且中國臺灣地區(qū)和日本的情況已經(jīng)證實這一點。^13 在實踐中出現(xiàn)的問題是,除了少數(shù)工業(yè)化發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村可以進(jìn)行整村整組集體流轉(zhuǎn)土地之外,在其余廣大中西部農(nóng)村,農(nóng)民離農(nóng)在村莊中呈現(xiàn)插花格局,即自發(fā)的規(guī)模土地流轉(zhuǎn)很難進(jìn)行。這也是不少地方出現(xiàn)政府強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的原因。

3.土地確權(quán)

2013年中央一號文件提出“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。在第二輪土地承包過程中,不僅農(nóng)戶與集體簽訂承包合同,而且按照當(dāng)時中央政策要求,已經(jīng)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行發(fā)證確認(rèn)。按照政策文件說法,本輪土地土地確權(quán)的主要目的是,“妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”。^14按照《土地承包法》要求,之前簽訂的承包合同中已經(jīng)包括“承包地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級”,并且這些也被政府登記過,還體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)證中。所謂“地塊面積不準(zhǔn)、四至不清”是相對概念,與當(dāng)時技術(shù)條件限制下,不夠精確有關(guān)。在實踐中,農(nóng)民相互之間基本清楚地塊坐落和四至。本來土地確權(quán)工作與促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營無關(guān),完全是受財產(chǎn)權(quán)話語誤導(dǎo)的多此一舉行為。^15 我們在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn),從農(nóng)民到干部都不理解費時費力且代價高昂的土地確權(quán)意義何在,農(nóng)民說,“確權(quán)確地將農(nóng)村確死,將農(nóng)業(yè)確危險”。土地確權(quán)將進(jìn)一步鎖定現(xiàn)有土地細(xì)碎分散格局,加劇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的矛盾。

4.土地經(jīng)營權(quán)抵押

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是當(dāng)前改革重點。作為農(nóng)村改革試驗區(qū),武漢市實施過土地經(jīng)營權(quán)抵押嘗試探索。我們深入調(diào)查發(fā)現(xiàn),這些所謂的抵押貸款不僅具有很強的政策性,是在政府推動下完成的,而且與“土地承包經(jīng)營權(quán)”抵押無關(guān)。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn),全國各地實行的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,實際上通常是信用貸款或者依靠其他擔(dān)保物完成的,武漢市幾乎所有的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押也都是后一種。^16除了法律約束之外,銀行基本不接受土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。一方面,在不改變土地用途的情況下,農(nóng)用地的資產(chǎn)價值很低,抵押額度較低;另外一方面,由于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資主體通常是流轉(zhuǎn)土地的大戶,一旦大戶經(jīng)營不善破產(chǎn),銀行面臨著資產(chǎn)處置難問題,甚至有可能出現(xiàn)替跑路的經(jīng)營大戶向農(nóng)民支付租金的情況。土地經(jīng)營權(quán)抵押政策難以成功的根本原因是農(nóng)用地上不包含巨大財富。

五、回歸經(jīng)營制度的改革展望

包括“三權(quán)”分置、土地確權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)抵押等政策,都是沿著土地財產(chǎn)化思路設(shè)計,按此進(jìn)行的制度改革所造成的問題或許比其解決的問題更多。破解困境需要回到土地屬于生產(chǎn)資料這個制度起點,真正探索與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需求相適應(yīng)的集體所有制實現(xiàn)形式。在此前提下進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革,具體包括以下幾個方面。一堅持土地生產(chǎn)資料向農(nóng)民配置。溫鐵軍等指出,受資源稟賦約束,我國不存在純粹的“農(nóng)業(yè)”經(jīng)濟(jì)問題,微觀效率不能作為理解農(nóng)業(yè)現(xiàn)象的第一原則。^17 賀雪峰認(rèn)為區(qū)分“農(nóng)業(yè)問題”還是“農(nóng)民問題”是設(shè)計農(nóng)業(yè)政策的關(guān)鍵。^18當(dāng)前我國依然有2億多農(nóng)村勞動力依靠農(nóng)業(yè)就業(yè),土地?fù)?dān)負(fù)非常重要的社會功能。要抓住城鎮(zhèn)化機遇,讓土地資源逐步向留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民集中,實現(xiàn)“少數(shù)人種多數(shù)人的地”。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系要保障農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位,停止政府幫助資本排擠小農(nóng)的政策取向,社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域要限制在產(chǎn)前產(chǎn)后環(huán)節(jié)。

二恢復(fù)集體在土地生產(chǎn)資料配置上的功能。鑒于大部分進(jìn)城農(nóng)民不會徹底放棄土地權(quán)利,可將農(nóng)戶作為集體成員所享有的權(quán)益價值化。具體操作辦法是,恢復(fù)集體作為所有權(quán)主體收取土地承包費的權(quán)利,少承包或者不承包土地的農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)補償,多承包土地的農(nóng)民支付對應(yīng)的地租金。集體成員享有的承包土地權(quán)利被價值化,取消通過土地實物分配來實現(xiàn)其作為集體成員的權(quán)利,避免城鎮(zhèn)化帶來的土地使用權(quán)錯位配置。對于在城市定居、具有穩(wěn)定工作和已經(jīng)參與城市社會保障體系的農(nóng)戶,可以探索通過一次性補償辦法使其退出集體土地權(quán)益。

三是允許地方開展形式多樣的土地確權(quán)辦法。2013年中央一號文件規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)原則“可以確權(quán)確地,也可以確權(quán)確股不確地”。2014年中央一號文件又提出,“總體上要確地到戶,從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。當(dāng)前各地方按照2014年政策開展土地確權(quán)工作,遭遇不少困難。應(yīng)當(dāng)采取2013年的確權(quán)原則,尤其要鼓勵地方借助土地確權(quán)之機,進(jìn)行土地整合工作,解決農(nóng)戶土地細(xì)碎插花問題。這方面,湖北沙洋縣推行的“連片耕種”與廣東清遠(yuǎn)市推行的“土地整合”都是成功經(jīng)驗,基本做法都是通過村民自治方式進(jìn)行集體內(nèi)部土地重新劃分,實現(xiàn)每家每戶土地連片,極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,相關(guān)做法值得推廣。

四是糾正土地承包關(guān)系“長久不變”說法。任何事物都處于發(fā)展?fàn)顟B(tài), “長久不變”不符合事物發(fā)展規(guī)律,尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)營更是處于不斷變化狀態(tài),土地承包關(guān)系“長久不變”的說法不科學(xué)?？蓪ⅰ伴L久不變”理解為堅持土地承包經(jīng)營制度不變。具體的土地承包關(guān)系在現(xiàn)有承包期內(nèi)總體保持不變,待第二輪承包30年到期之后,結(jié)合彼時的經(jīng)濟(jì)社會條件再制定具體政策?，F(xiàn)在距離第二輪承包到期還有十余年,當(dāng)前中國發(fā)展處于日新月異狀態(tài),按今日條件和以今日眼光來制定十余年以后的政策,不是實事求是的態(tài)度。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評論》第7卷第5期

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