摘要：日本農(nóng)地不能自由買賣的原因應從歷史中去探尋。明治初年，因收取地稅需確定納稅人，政府通過地稅改革賦予農(nóng)民以農(nóng)地私人所有權，但地主制的發(fā)展與資本主義產(chǎn)生了矛盾。二戰(zhàn)后，勞動成果歸屬于實際耕作者的新農(nóng)村經(jīng)濟秩序建立起來，租賃權得到強化。為擴大生產(chǎn)規(guī)模，1970年政府修訂了《農(nóng)地法》，在基于所有權的經(jīng)營和獎勵租地經(jīng)營方面放寬了限制。立法思路轉換后，確立了對農(nóng)地的集體自主管理制度和耕作者主義，然而后來法律修改使得農(nóng)地租賃自由化并放寬了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人要件的限制，產(chǎn)生了對耕作者主義和農(nóng)地的集體自主管理制度的否定。

關鍵詞：日本農(nóng)地；集體自主管理制度；耕作者主義

一、為何農(nóng)地不能自由買賣?

日本是一個保障人、物、金錢自由移動與交易的自由經(jīng)濟社會。在這樣的自由社會中限制農(nóng)地的交易，當然應該有非常充分的理由。那么，這些理由是否成立呢？

這是一個正當?shù)囊蓡?。德川幕藩體制下，田地是禁止買賣的。后來，明治政府放開了這項禁令，倡導四民（士農(nóng)工商）平等，允許所有人自由買賣土地。這樣一來，領主制被廢除，日本也開始向近代社會邁進。既然如此，那么限制農(nóng)地交易是否就意味著倒退到了德川時代呢？

要回答這個問題，有必要先回顧一下歷史。因為，限制農(nóng)地交易的農(nóng)地法制是在漫長的歷史長河中逐漸形成的。

二、私人所有權的引入導致地主制確立

明治初年，因收取地稅需確定納稅人，故政府通過地稅改革賦予農(nóng)民以農(nóng)地私人所有權。農(nóng)民在成為土地這一生產(chǎn)資料的所有者的同時，也須負擔上繳地稅的義務。恰逢政府為籌集經(jīng)費鎮(zhèn)壓西鄉(xiāng)隆盛的反政府軍而開始濫發(fā)“不換紙幣”，通貨膨脹之下，大米等農(nóng)作物物價飛漲，農(nóng)民的生活寬裕起來。然而好景不長，在內(nèi)戰(zhàn)結束后的明治14年政變中，松方正義成為大藏卿，收回了“不換紙幣”，實行通貨緊縮政策（松方緊縮）。于是米價暴跌，又趕上連年歉收，中小農(nóng)戶陷入無力支付地稅的境地。地稅一旦滯納，政府就會將該土地拍賣，導致農(nóng)民失去土地。農(nóng)民為避免這種情況，只好借高利貸或者將土地抵押給富農(nóng)大戶來借錢納稅。而到了約定日期還無法償還借款的話，土地所有權就會移轉到債主名下。理論上債主可以將原土地所有者趕走，實際上大多數(shù)新土地所有權人仍會讓農(nóng)民繼續(xù)耕作，但會以高達土地收獲百分之五十以上的比率收取租金。明治10年中期到明治20年中期，在債主=新土地所有權人=地主與在地主土地上經(jīng)營農(nóng)業(yè)的佃農(nóng)之間普遍形成了佃耕制。這是將自由的私人所有權引入農(nóng)地的結果之一。

三、地主制與資本主義的矛盾

因為創(chuàng)業(yè)所必須的資金與廉價勞動力都可依賴于農(nóng)村，由此日本的資本主義因農(nóng)村的地主制而得以產(chǎn)生。高額地租的壓榨使佃耕經(jīng)營很不穩(wěn)定，因此，為減少養(yǎng)育人口和補貼家用，大量佃農(nóng)家庭的女性勞動力開始以低廉的薪水投入到紡織業(yè)當中。地主沒有把收來的地租繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)，而是投資購買了紡織業(yè)所發(fā)行的股份。國家則把從地主手中征收的地稅通過“殖產(chǎn)興業(yè)”政策回流到資本中?？梢?，農(nóng)村生產(chǎn)出來的財富通過地稅與地租兩條途徑轉為資本。

其后，因地主制而產(chǎn)生的日本資本主義以第一次世界大戰(zhàn)為契機，完成了從輕工業(yè)到重工業(yè)的發(fā)展，不再需要依附于農(nóng)村的地主制。同時，稅收中地稅所占的比例開始低于所得稅，勞動力轉而由集中居住在城市的勞動者家庭提供，城市中的農(nóng)產(chǎn)品市場也應運而生——至此，佃耕經(jīng)營發(fā)展進步的客觀條件已經(jīng)成熟。此時，阻礙其前進的正是高昂的地租。于是，以城市近郊和先進地區(qū)的佃戶為中心展開了要求永久減免地租的佃農(nóng)抗爭運動（日語原文為“小作爭議”，下同），并擴展至全國。佃農(nóng)們組織了日本農(nóng)民工會，地主們則組織了大日本地主協(xié)會，呈現(xiàn)出階級對立的態(tài)勢。

四、農(nóng)地制度的緣起

資本與國家都認為這種情況是日本資本主義的危機，意識到改革若不觸動地主制則根本無法解決問題。大正9年，租佃問題調(diào)查委員會作為農(nóng)商務大臣的咨詢機構正式成立，石黑忠篤、小平權一等開明的農(nóng)林官員向委員會陸續(xù)提交了限制地主所有權、確立佃農(nóng)耕作權的租佃法案。與此相對，明治民法中確立了所有權對租賃權的壓倒性優(yōu)勢。例如，可以隨時解除不約定期限的租賃合同。鑒于當時農(nóng)村的合同普遍不約定期限，故地主可以隨時收回土地。另外，地主將租佃土地賣與他人時，如無租賃權登記，則購得該土地的新土地所有權人有權請求佃戶退出農(nóng)地。登記需要地主的同意，而地主通常不會同意。如此一來，佃農(nóng)是不可能安心經(jīng)營農(nóng)業(yè)的。于是，限制地主自由解除合同的權利、賦予租賃權以對抗第三人（新土地所有權人）要求退出農(nóng)地的效力、設置租佃審判以厘定合理的租金等法案被提了出來。

認可農(nóng)地自由交易導致了地主制的形成，阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，引發(fā)了佃農(nóng)抗爭運動，進而形成了資本主義的危機。在這種情況下，越來越多的人認識到需要制定限制所有權的農(nóng)地制度。但是，上述提案在地主團體的壓力下胎死腹中，未能付諸實踐。

五、村莊的土地掌握在村民手中

雖然統(tǒng)稱為“地主”，但當時有兩種不同性質(zhì)的地主，分別是在本人居住的村莊里擁有租佃土地的“在村地主”和在自己居所之外擁有租佃土地的“不在村地主”。在村地主雖然是地主，也必須遵守村莊的規(guī)矩。由于不能將村莊的土地讓與給村外之人是不成文的規(guī)定，因此，在村地主將租佃土地賣給外人是受到限制的。與此相對，不在村地主則不同，他們將租佃土地賣給外人則無需猶豫。當不在村地主想要賣地時，村莊會試圖先讓本村的地主購買，若沒有這樣的人選，則募資組建土地合伙組織等買下這塊土地，仍讓之前的佃農(nóng)耕作甚至使其成為自耕農(nóng)。這是村莊對農(nóng)地的自主管理。農(nóng)商務官員本欲將此種農(nóng)地自主管理的模式納入法律中，卻因地主的抵制而未能如愿。

六、農(nóng)村經(jīng)濟秩序的大變革（戰(zhàn)后農(nóng)地改革）與戰(zhàn)后農(nóng)地法

第二次世界大戰(zhàn)后，作為戰(zhàn)后改革的一部分，政府實施農(nóng)地改革從而改造了農(nóng)村經(jīng)濟結構。政府對不在村地主的全部租佃土地，以及對在村地主擁有的租佃土地中超過都府縣平均1公頃、北海道4公頃以上的租佃土地進行了強制購買并賣與佃農(nóng)，從而創(chuàng)設了大量的自耕農(nóng)。自此，剝奪他人勞動成果的地主制被廢除，勞動成果歸屬于實際耕作者的新農(nóng)村經(jīng)濟秩序建立起來。為避免此種新秩序倒退到從前的地主制，1952年制定《農(nóng)地法》將農(nóng)地交易劃歸到國家管制之下，規(guī)定非實際耕作者不得成為農(nóng)地的權利主體。此外，強化了剩余租佃土地租賃權的效力，即使存在當事人的合意，解除合同也必須有知事的許可；對于約定期限的租賃，若出租人未在恰當?shù)钠陂g內(nèi)通知承租人其拒絕更新合同的，則既存合同將以同等的條件予以更新（“法定更新”），而且，該拒絕更新合同的通知也需得到知事許可。承租人不存在遲交租金等違反誠實信用原則的行為時，知事不會做出許可決定。如此強化租賃權，甚至達到了讓土地所有者意識到農(nóng)地一旦出租就再也收回不來的程度。

七、擴大規(guī)模——農(nóng)地流動化政策——農(nóng)地法修改

由于農(nóng)地改革給很多佃農(nóng)分配了土地，因此產(chǎn)生了大量擁有1公頃左右農(nóng)地的自耕農(nóng)。農(nóng)地改革并沒有改善細碎化農(nóng)業(yè)的結構。由此立論，有觀點認為很難說農(nóng)地改革在農(nóng)業(yè)經(jīng)營上是成功的。另一方面，也存在從誰是改革受益者這一角度出發(fā)對其他國家的土地改革與日本農(nóng)地改革進行比較的觀點。例如，東德在蘇聯(lián)占領下實施的土地改革中，大規(guī)模農(nóng)場被無償沒收，以往的農(nóng)業(yè)勞動者和東方難民都分到了土地。但由于分到了土地的這些受益者們沒有經(jīng)營農(nóng)業(yè)的能力，因而無法充分利用土地，不久就轉向了大規(guī)模集體經(jīng)營。與此相比，在日本的農(nóng)地改革中被讓與土地的受益者們即使在二戰(zhàn)前以及二戰(zhàn)中，盡管苦苦掙扎于高額地租之中也逐漸發(fā)展了經(jīng)營，他們都是佃耕經(jīng)營者，故從持續(xù)經(jīng)營的角度來看，可以說日本農(nóng)地改革比其他任何國家都成功。

其后，高速經(jīng)濟增長開始起步，農(nóng)工業(yè)間的收入差距逐漸拉大，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率、縮小差距成為了農(nóng)業(yè)政策上的主要課題，而提高生產(chǎn)效率就必須考慮如何擴大生產(chǎn)規(guī)模。當時，普遍認為高速經(jīng)濟增長可以為其提供相關條件。承擔經(jīng)濟增長的大量勞動力來源于農(nóng)村的小規(guī)模農(nóng)戶，繼而讓有志于擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶接收離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、離開農(nóng)村的人的土地。于是在《農(nóng)業(yè)基本法》的框架下，通過結構改革項目，整頓不規(guī)整的農(nóng)地并引入農(nóng)用機械，以期達成擁有2公頃規(guī)模農(nóng)地的250萬專職農(nóng)戶耕種全部農(nóng)地83%的目標。為此，農(nóng)地必須流轉起來。當時考慮過通過農(nóng)地買賣（移轉所有權）來集中土地的辦法，但農(nóng)戶們認為農(nóng)地是家產(chǎn)，他們普遍持有將祖先留下的農(nóng)地代代相傳這一強烈的義務觀念，認為自己這一代不能隨意處分，因此不肯放棄農(nóng)地。加上特別是從20世紀60年代末到70年代以降地價上漲，這對有志于擴大生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶來說是個很大的負擔。因此，政府認為通過所有權有償轉移來促進農(nóng)地流轉較為困難，轉而將政策的重點放在了以租賃來促進流轉的方案上。然而，1952年《農(nóng)地法》卻擋住了其去路——如前所述，承租人的權利受到極大程度的保護，甚至達到了出租人認為農(nóng)地一經(jīng)出租就收不回來的程度。

在這種情況下，1970年政府修訂了《農(nóng)地法》，在基于所有權的經(jīng)營（自耕農(nóng)主義）和獎勵租地經(jīng)營（耕作者主義）方面放寬了限制。比如，約定期限在10年以上的租賃合同，拒絕更新合同的通知不再需要知事的許可。此外，也將協(xié)議解除合同從知事許可的項目中予以刪除。為了增加長期租賃，還制定了一次性提前支付10年地租的制度。

八、轉換思路——發(fā)現(xiàn)共同的世界

然而，農(nóng)地還是巋然不動。于是，農(nóng)林水產(chǎn)省內(nèi)設置了以其原官員東畑四郎為首的農(nóng)地制度研究會，開始制定對策。東畑認為，耕作權保護力度大就會妨礙流動化，但若是為了促進流動化而降低耕作權的保護水平則會導致農(nóng)業(yè)經(jīng)營的不穩(wěn)定，于是又不得不強化耕作權，由此陷入一個循環(huán)。如何從此種兩難境地中解脫出來呢？這需要轉換思路。東畑道出了如下轉換思路的方法：即使耕作權還未作為一種權利在法律上予以確立下來，但耕作本身穩(wěn)定下來即可；穩(wěn)定耕作本身的是農(nóng)民之間信賴的組織，那么就應該建立起此種組織。此種考慮的背后存在著建立“共（同）”世界的思路。在歐洲，即使公司這樣的私有領域也存在著“公”的觀念，而在日本說起“公”來就只有國家層面的“公”，與私人利益是沖突的。毋寧說，在國家的“公”與私人的“私”的世界之間形成公共領域，并以此作為農(nóng)業(yè)政策的基點如何呢？東畑設想的“共”的世界，就是以前的村莊、農(nóng)業(yè)村落。這也是基于農(nóng)地管理的實際情況所作的提案。村落的農(nóng)戶就加強村落農(nóng)用地的利用進行討論，在土地租借方面通過全體協(xié)商同意，維護和管理村落的農(nóng)地。對于大家協(xié)商同意后的租借，《農(nóng)地法》不介入其中。這種租借，例如設定3年或5年期限的農(nóng)地租賃權（利用權），一經(jīng)公告即可排除《農(nóng)地法》的適用，到期后農(nóng)地會自動回到出租人手中。這一系列的過程就是1975年《有關完善農(nóng)業(yè)振興地區(qū)的法律》所引入的加強農(nóng)用地利用項目?，F(xiàn)在農(nóng)地的租借多為這種組織結構下設定的利用權，也即沒有更新規(guī)定的定期借地權。因此，此處所稱的利用權的設定與《農(nóng)業(yè)法》第3條規(guī)定的租賃權不同，乃是以農(nóng)業(yè)村落中農(nóng)戶的協(xié)商與合意為前提的，是與加強農(nóng)用地利用項目密不可分的。

九、對農(nóng)地的集體自主管理制度

此后，東畑的研究會繼續(xù)存續(xù)下來，并設計出了不受農(nóng)地流動化這一國策限制的、以地區(qū)農(nóng)地管理本身為目的的制度。這就是1980年的《加強農(nóng)用地利用法》中引入的、改善農(nóng)用地利用項目與作為其主體的改善農(nóng)用地利用團體。在這個項目中，改善團體將通過協(xié)商決定種植農(nóng)地的集體化、改善農(nóng)作物的種植、農(nóng)作業(yè)的共同化、效率化等對于提升地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維持農(nóng)村景觀而言最為合理的、農(nóng)用地利用所必需的事項，并在協(xié)商一致設定促進這些事項所需的利用權后再向市町村提交申請。

上述制度的背后存在著如下思路：農(nóng)業(yè)因地區(qū)不同而千差萬別，與其由國家統(tǒng)一制定政策，還不如強化地區(qū)的自我處理能力，尤其是在農(nóng)地管理上，村落所擁有的傳統(tǒng)的自我主導力量應該在法律上得以體現(xiàn)。作為擔負起既非國家也非個人的“共”的世界的組織也即“改善利用團體”便被賦予了法律地位。

然而，這個制度的意義在實施階段并未被充分理解。在促進農(nóng)地流動化、提升利用權設定率等國家上層政策要求的壓力下，在利用權設定工作的實務中，集體合意這一自主管理的原則往往被遺漏，導致《農(nóng)地法》第3條規(guī)定的需要許可的租賃與利用權設定的區(qū)別變得模糊不清。

十、何為耕作者主義

由于結構改革項目帶來的機械化等原因，擴大經(jīng)營規(guī)模成為可能。因此，在1970年的《農(nóng)地法》修改中，將原來都府縣平均3公頃（北海道12公頃）這一經(jīng)營規(guī)模上限的限制予以廢除。取而代之，70年修法規(guī)定了長期從事農(nóng)活之義務，以排除那些大量雇傭勞動力而自己卻安閑度日的外褂農(nóng)民（日語原文為“羽織百姓”）。也就是說，不管是買地還是借地，在所有農(nóng)地上耕作及飼養(yǎng)家畜的當事人必須要長期從事農(nóng)活，否者，不允許買地抑或借地。此為耕作者主義，是取得農(nóng)地權利的要件。為了使不再因廢除農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的上限而出現(xiàn)搶奪他人勞動成果的地主，法律同時要求農(nóng)地的權利主體必須具備經(jīng)營（包括資本）與勞動這一要件。因此，農(nóng)地的權利主體自然就排除了以經(jīng)營、資本和勞動的分離為特征的股份制公司。

十一、耕作者主義再考

我認為時至今日，耕作者主義除了“將勞動成果交到耕作者手中”這一內(nèi)容之外，還被賦予了新的意義。1998年公布了《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》。該法律的宗旨在于確保以合理的價格穩(wěn)定供應優(yōu)質(zhì)的糧食（第2條）,以及發(fā)揮農(nóng)業(yè)多方面的功能（第3條），為了實現(xiàn)這一目標，有必要確立理想的農(nóng)業(yè)結構以及通過維持并增進農(nóng)業(yè)的自然循環(huán)功能來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展（第4條），力爭完善作為其可持續(xù)發(fā)展之基礎的農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)條件、生活環(huán)境以及提高福利水平（第5條）。

需要注意的是，該法將以農(nóng)業(yè)的自然循環(huán)功能來確保農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性理解為是發(fā)揮農(nóng)業(yè)多方面功能的前提條件，并認識到了此種可持續(xù)性是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活的一體性為擔保的（第5條“有鑒于在包括務農(nóng)者在內(nèi)的地區(qū)居民的生活場所進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進而其發(fā)揮著農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎性作用這一事實”）。同時，該法將定居農(nóng)村的務農(nóng)家庭以及以此為基礎的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人、村落集體經(jīng)營農(nóng)業(yè)定位為經(jīng)營農(nóng)業(yè)的主力軍，并認識到了農(nóng)業(yè)的自然循環(huán)功能的可持續(xù)性正是通過此類主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活的一體性以及他們與自然互動的全過程予以確保的。之后,農(nóng)林水產(chǎn)省在2003年出臺了《農(nóng)林水產(chǎn)環(huán)境政策的基本方針》，并“從大量生產(chǎn)、消費以及廢棄社會到可持續(xù)性社會的轉型”這一問題意識出發(fā)，指出：保持與水、大氣、土壤等自然資源的良好關系，促進物質(zhì)循環(huán)，確保人與自然共生的農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；為實現(xiàn)這一目標，一方面要確保妥善保全并管理農(nóng)地、農(nóng)業(yè)用水、森林、海洋生物資源等的擔當主體；另一方面維持和增強農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的自然循環(huán)功能也是必不可少的。

《農(nóng)地法》也應按照這樣的政策方向去實施和運用?！掇r(nóng)地法》第3條規(guī)定的農(nóng)地權利變動許可之要件“經(jīng)營與長期從事農(nóng)活的一體性”，就應將其解釋為確保長期妥善保全并管理農(nóng)地的擔當主體的要件。耕作者主義，事實上就要求生產(chǎn)者居住在生產(chǎn)活動的地方，它所設想的是生產(chǎn)者在其生活的地方持續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這樣一種生活方式。為了長期培養(yǎng)并管理作為微生物空間的土壤以及維持地力，需要世世代代都定居在當?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)從業(yè)者。這樣一來，該農(nóng)業(yè)從業(yè)者同時就成為囊括農(nóng)地的自然資源乃至整個地區(qū)社會的主力軍。換句話說，耕作者主義很好地杜絕了一些生產(chǎn)者為了短期利益立馬撤資走人極盡搜刮土地價值之能事的現(xiàn)象，起到了有效保護農(nóng)地的作用?？梢?，《農(nóng)地法》的耕作者主義在新基本法農(nóng)業(yè)政策的框架下被賦予了新的內(nèi)涵。

十二、耕作者主義之否定

經(jīng)濟界認為耕作者主義恰恰是妨礙日本農(nóng)業(yè)效率化的元兇，強烈主張廢除《農(nóng)地法》。他們認為，具有經(jīng)營、加工、流通經(jīng)驗的高效率企業(yè)本來可以代替小規(guī)模低效率家庭農(nóng)業(yè)加入農(nóng)業(yè)，以低成本進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提供滿足消費者需求的廉價農(nóng)產(chǎn)品，但《農(nóng)地法》的規(guī)制正好妨礙了這個流程。

特別是在進入2000年后，這種主張在內(nèi)閣府下設的規(guī)制改革會議等會議中得到了更多的支持。農(nóng)林水產(chǎn)省以前在農(nóng)業(yè)政策上，一直將生活在地區(qū)社會并從事生產(chǎn)的農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人作為農(nóng)業(yè)與地區(qū)社會的主力軍。但此種主張，此后逐漸被內(nèi)閣府下設審議會提出的應將沒有農(nóng)業(yè)背景而具有競爭力的股份公司等一般企業(yè)法人作為主力軍的這一強硬提案打壓下去。

（一）農(nóng)地租賃的自由化

2003年制定了《結構改革特別區(qū)域法》，在特區(qū)內(nèi)開始進行放寬各經(jīng)濟領域規(guī)制的試點。該法第16條引入了《農(nóng)地法》的特例措施亦即在閑置農(nóng)地占相當比重的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人以外的一般法人可以租借農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營。其具體內(nèi)容為，在與市町村等簽訂有關合理利用農(nóng)地等協(xié)議、違反該協(xié)議時解除合同的條件下，市町村及農(nóng)地持有合理化法人可將借來的農(nóng)地轉租給一般法人。

該特區(qū)試點的租借項目很快就擴展到了全國。在2005年的《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎強化促進法》的修改中，引入了特定法人租借項目，即市町村在基本構想中指定那些有必要加強利用的閑置農(nóng)地占相當比重的地區(qū)，由事業(yè)主體與業(yè)務執(zhí)行董事中有一人以上長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一般法人締結協(xié)議后將農(nóng)地轉租給該法人。但是，在無暇驗證特區(qū)試點結果的情況下就給特區(qū)松了綁。這是作為以市町村及農(nóng)地持有合理化法人為主體來設計的項目，沒有項目也就沒有給一般法人的出租。

然而，這個項目不久被廢除，農(nóng)地的租借不是作為項目法而是作為一項制度予以自由化了。在2009年《農(nóng)地法》的修改中規(guī)定，只要能有效利用農(nóng)地，即使不是長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個人或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人，一般法人以及任何人也可以租借農(nóng)地。與此相對應，《農(nóng)地法》的目的也從“最好是耕作者本人擁有農(nóng)地”改變?yōu)椤按龠M能夠有效利用之人的權利取得”。對此可能會存在這樣一種觀點，亦即：對所有的規(guī)制和使用的規(guī)制進行了分離，只改變后者而原封不動地將前者保留下來，既然如此，此種變化就不應大幅修改以前的規(guī)制性質(zhì)。但是，既然是想將《農(nóng)地法》的目的改變?yōu)榇龠M農(nóng)地的有效利用，那么如若在邏輯上一以貫之的話，只要存在土地的有效耕作這一事實，毋寧說何人成為農(nóng)地所有者無關緊要。應該說，如此下去的話，早晚有一天任何人都很可能可以擁有農(nóng)地。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人要件限制的放寬

與此同時，否定耕作者主義的另一方案——放寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人要件的限制，也一直在進行。我們來回顧一下可成為農(nóng)地權利主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的歷史。舊《農(nóng)業(yè)基本法》規(guī)定，“……作為助推生產(chǎn)流程中協(xié)同作業(yè)之方案……實施為了使得農(nóng)業(yè)從業(yè)者能夠相互提供農(nóng)地相關的權利或勞動力并協(xié)同經(jīng)營農(nóng)業(yè)而完善農(nóng)業(yè)從業(yè)者的協(xié)作組織以及保證順利取得農(nóng)地相關權利等必要的措施”（第17條）。于是政府將以個人或戶為前提的自耕農(nóng)主義適用在法人組織原理上，于1962年的《農(nóng)地法》修改中規(guī)定了如下的生產(chǎn)法人制度：①不承認股份公司是法人的形態(tài)；②將事業(yè)限定為農(nóng)業(yè)與附帶事業(yè)；③其組成人員必須是農(nóng)地的權利提供者或農(nóng)業(yè)的長期從業(yè)者；④經(jīng)營面積中從組成人員以外處借來的土地占比不到二分之一；⑤組成人員中的農(nóng)業(yè)長期從業(yè)者持有超過半數(shù)的表決權；⑥依附于組成人員以外的勞動力原則上不得超出二分之一。

此種自耕農(nóng)主義的結構在1970年的《農(nóng)地法》修改中變更為耕作者主義的結構。④～⑥要件被刪除，取而代之設置了董事要件，即法人的業(yè)務執(zhí)行董事的半數(shù)以上應為權利提供者，且必須是長期從事農(nóng)業(yè)者。此后，法人不僅是經(jīng)營與勞動的主體，而且也是農(nóng)地的權利主體，變?yōu)槿灰惑w的結構。

在1993年的《農(nóng)地法》修改中，對此進行了本質(zhì)性的變更。具體來講，法人的營業(yè)范圍追加了與農(nóng)業(yè)相關的農(nóng)產(chǎn)品的制造加工等，從法人處持續(xù)接受物資或服務之人（持續(xù)性交易相關人）與對法人事業(yè)有貢獻者被追加到了法人的組成人員當中。此前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人是作為農(nóng)業(yè)從業(yè)者共同經(jīng)營農(nóng)業(yè)的組織來組成的，然而通過此次的變更，承認了與其具有不同性質(zhì)的參與者與事業(yè)。

其后在《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》的制定過程中，開始討論股份公司是否可以取得農(nóng)地這一問題。作為之前《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)協(xié)同組合法》上規(guī)定的農(nóng)事合伙法人以及限定為有限公司、合資公司、合名公司這三種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的法人形態(tài)，是否可以認可股份公司也成為討論的對象。由于在股份公司的農(nóng)地取得上沒有達成合意，以后者的形式達成妥協(xié)，在2000年的《農(nóng)地法》修改中引入了股份公司形態(tài)。不過，雖然認可了股份公司這一形態(tài)，但其是以章程中必須載明股權轉讓需董事會承認為要件的。與此同時，放寬了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人要件（事業(yè)要件、組成人員要件、業(yè)務執(zhí)行董事要件）的限制。具體而言，事業(yè)要件中，只要營業(yè)額的一半以上來自于農(nóng)業(yè)（包括銷售加工等），也就允許經(jīng)營農(nóng)業(yè)以外的事業(yè)；關于業(yè)務執(zhí)行董事，以前要求其半數(shù)以上是長期從事農(nóng)業(yè)者且必須是長期從事具體農(nóng)業(yè)活動之人，此要件被放寬為原則上只要從事60日以上即可。此種情形越來越背離于《農(nóng)地法》第3條規(guī)定的耕作者主義了。

再者，在2009年的《農(nóng)地法》修改中再次加大了放寬的力度。之前作為組成人員的持續(xù)性交易相關人的表決權總數(shù)設定為總表決權數(shù)的四分之一以下，且每個表決權都在總數(shù)的十分之一以下，通過修改，這個十分之一要件被刪除了。此外，在通過工農(nóng)商合作事業(yè)而獲得認定的經(jīng)營者加入的情況下，包括該經(jīng)營者在內(nèi)的持續(xù)性交易相關人的表決權總數(shù)規(guī)定為二分之一以下。

2013年，作為總理大臣的咨詢機構而設置的規(guī)制改革會議于2014年6月公布了第二次報告，其中提出了重新審視農(nóng)業(yè)協(xié)同組合、重新審視農(nóng)業(yè)委員會、重新審視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的三個課題。政府接受該報告后立即就規(guī)制改革實施計劃通過了內(nèi)閣會議決定。農(nóng)林水產(chǎn)省則根據(jù)這個決議準備了法案。

其中，農(nóng)林水產(chǎn)省從排除法人進行六次產(chǎn)業(yè)化等來發(fā)展經(jīng)營時所面臨的障礙這一觀點出發(fā)，提出應當重新審視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度。具體來講，第一，現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》認為由于推行六次產(chǎn)業(yè)化將會導致銷售加工比重加大而農(nóng)業(yè)比重降低，因此規(guī)定必須有四分之一的董事從事具體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，但應將這一限制修改為董事或重要使用人一人以上從事即可；第二，推行六次產(chǎn)業(yè)化時需要加大資本的投入，因此，農(nóng)業(yè)從業(yè)者以外的表決權應擴大到接近總數(shù)的二分之一；再者一般法人已經(jīng)可以自由借用農(nóng)地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人只剩下可以擁有農(nóng)地所有權的法人這層意思，故為了明確其含義，應將其名稱改為“農(nóng)地所有權適格法人”。農(nóng)林水產(chǎn)省于2015年向第189次日本國會提交了包括上述內(nèi)容的《農(nóng)地法》修改法案，并于該次國會通過。

另一方面，與上述規(guī)制改革會議的舉措同步，2013年制定了《國家戰(zhàn)略特別區(qū)域法》，在內(nèi)閣府之下設置了國家戰(zhàn)略特別區(qū)域咨詢會議。正如農(nóng)地租賃自由化是在特區(qū)起步的，此次所有權的自由化正在特區(qū)起步。例如，兵庫縣養(yǎng)父市首先將農(nóng)地權利轉移許可事項從農(nóng)業(yè)委員會移轉至市長作為特區(qū)的特定事業(yè)進行申請，繼而在獲得認可之后，趕在2015年《農(nóng)地法》修改之前放寬了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的要件，讓農(nóng)業(yè)外資本作為特例農(nóng)業(yè)法人進入農(nóng)業(yè)。養(yǎng)父市還向政府提交了如下放寬要件的追加申請，即將農(nóng)業(yè)從業(yè)者以外的表決權（出資比率）提高到二分之一以上；在事業(yè)要件上，認可那些該法人事業(yè)中農(nóng)業(yè)以外的營業(yè)額達到二分之一以上的法人。政府接到該申請后，于2016年3月決定以附條件的形式認可企業(yè)可以在該特區(qū)取得農(nóng)地所有權。這雖然是以5年為期限且認為實際上是限定于養(yǎng)父市的措施，但是對耕作者主義的否定發(fā)展到了此種程度。

十三、對農(nóng)地集體自主管理制度的否定

農(nóng)業(yè)委員是從事農(nóng)業(yè)活動以維持生計的個體農(nóng)業(yè)從業(yè)者，并非如專任公務員一樣獲取工資而生活。盡管如此，農(nóng)業(yè)委員一方面執(zhí)行著作為國家行政事務之一的對農(nóng)地的統(tǒng)一管理，另一方面又代表著農(nóng)業(yè)從業(yè)者的利益，且作為地區(qū)農(nóng)業(yè)政策的促進主體來參與對農(nóng)地的自主管理。比如，《農(nóng)地法》與《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎強化促進法》等國家法律的執(zhí)行是由并非真正公務員的農(nóng)業(yè)從業(yè)者的代表來負責的。換言之，法的執(zhí)行者與被執(zhí)行人一體化了，乍看之下存在利益沖突；但實際上，作為被執(zhí)行人的個體農(nóng)業(yè)從業(yè)者們通過推選出自己的代表，在這些農(nóng)業(yè)從業(yè)者們的私的空間中形成了公的空間。農(nóng)業(yè)委員既代表著有別于每個農(nóng)業(yè)從業(yè)者的個體性利益，又代表著與諸如市町村議會或（地方自治團體的）負責人所顯現(xiàn)出的公共性不同的、該地區(qū)農(nóng)業(yè)社會共通的利益亦即共益。在此制度設計層面上所設想的是：由農(nóng)業(yè)委員會這一共益的擔當者進入到一方為個別農(nóng)業(yè)從業(yè)者的私人利益與另一方為市町村—都道府—國家這一公共利益之間，由其來擔負起聯(lián)系二者的功能。在上述2015年的《農(nóng)地法》修改中，雖然農(nóng)業(yè)委員的選任方式從公選制改為市町村長任命制，但任命以農(nóng)業(yè)從業(yè)者的推薦與公開招聘為前提，因此可以說不存在實質(zhì)性的變化。

要想完成農(nóng)地移轉朝著有利于地區(qū)農(nóng)業(yè)的維持與發(fā)展的方向前進這一有關農(nóng)地管理的政策性課題的話，不管國家管制還是市場放任，都是不可行的。因此，可以說由置于二者之間的各種地區(qū)團體來進行社會性自主管理的“農(nóng)地管理”就具有了重大的意義。農(nóng)業(yè)委員會是立足于地方“共益”而選擇、利用適合本地區(qū)的各種事業(yè)項目并負責農(nóng)業(yè)管理的重要主體之一。它尤其被寄予厚望的功能是：一方面在準入的門檻上通過對于每塊農(nóng)地的權利人進行人為規(guī)制來確保定居在該地區(qū)的農(nóng)戶與農(nóng)地之間的持續(xù)性關系，另一方面創(chuàng)建和盤活以農(nóng)業(yè)村落為核心的農(nóng)用地利用改善事業(yè)以及確立符合農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的農(nóng)地自主管理體制。農(nóng)業(yè)委員會通過發(fā)揮此種功能，占據(jù)了農(nóng)地制度內(nèi)在的兩個法理亦即耕作者主義與農(nóng)地自主管理之間的連結點這一位置。否定作為農(nóng)地法制連接點的農(nóng)業(yè)委員會意味著否定整個現(xiàn)行農(nóng)地法體系。

然而，對于那些將農(nóng)業(yè)外企業(yè)（日語原文為“農(nóng)外企業(yè)”）定位為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要承擔者的立場而言，此種在國家與市場的夾縫中發(fā)揮其功能的農(nóng)地管理系統(tǒng)本身會被評價為妨礙農(nóng)地自由交易的無用的制度。2013年公布了《關于促進農(nóng)地中間管理事業(yè)的法律》，該法的宗旨在于：各縣設立一個中間管理機構，由該機構租賃農(nóng)地而進行中間管理，通過將農(nóng)地轉租給作為擔當主體的農(nóng)業(yè)從業(yè)者，以期擴大經(jīng)營規(guī)模、促進農(nóng)地的集中化和新生力量的加入。這是規(guī)制改革會議、產(chǎn)業(yè)競爭力會議以及農(nóng)業(yè)分科委員會為了讓有意參與農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)外企業(yè)加入進來而設計的制度。因此，在上述相關會議中出現(xiàn)了強烈反對由與此相矛盾的農(nóng)業(yè)村落或農(nóng)業(yè)委員會來管理農(nóng)地的意見。例如，“應當突破農(nóng)地為‘村落之物’這一觀點，將其調(diào)整為可以優(yōu)先出借給有競爭力之人的結構”，或者“應調(diào)整為不由農(nóng)業(yè)委員會干涉的結構”等等即屬于此種意見。此種意見在由村落或農(nóng)業(yè)委員會來自主管理農(nóng)地會將參與農(nóng)業(yè)的自由競爭秩序扭曲甚至排除在外的觀點下，認為應將機構集中起來的農(nóng)地按照機構制定的使用分配計劃轉租給全國范圍內(nèi)最具競爭力的一般企業(yè)法人。

農(nóng)林水產(chǎn)省曾經(jīng)想把中間管理事業(yè)定位為實現(xiàn)地區(qū)的“人與農(nóng)地計劃”時可利用的一個手段。但是在法律上，機構既可以否定由村落或農(nóng)業(yè)委員會進行自主管理，也可以制定促使形成由房地產(chǎn)中介商或房地產(chǎn)開發(fā)商來實現(xiàn)租賃對接的全國農(nóng)地租賃市場的農(nóng)用地分配計劃的決定方案。根據(jù)《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎強化促進法》上的農(nóng)用地集中利用計劃而產(chǎn)生的利用權將成為機構取得之權利的核心。然而在這個瞬間，便產(chǎn)生了制度上的矛盾。利用權實質(zhì)上是通過農(nóng)業(yè)從業(yè)者的合意而形成的，而其在形式上則與以市町村為實施主體的利用權設定等集中事業(yè)亦即農(nóng)地自主管理是一體的。但是，不管其所在地在日本的何方，中間管理事業(yè)均可指定有競爭力的法人企業(yè)為利用權的分配對象，此時將其內(nèi)容、主體、法律均不同的中間管理事業(yè)與該利用權接合，只能說是制度上的矛盾。

十四、結語

目前日本的農(nóng)地制度站在了一個很大的分歧點上：其一，經(jīng)營與勞動一體化的農(nóng)業(yè)從業(yè)者與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人作為農(nóng)地的權利主體從事生產(chǎn)生活，二者也成為了展望本地農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向并進行與此相適應的集體管理農(nóng)地的主體，此外，二者還通過維持本地自然、社會資源成為了進行可持續(xù)性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及維持和發(fā)展當?shù)厣鐣闹黧w。那么，是否恢復和堅持支撐農(nóng)業(yè)從業(yè)者與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的農(nóng)地制度呢？其二，亦或讓在全國各地設有總公司的農(nóng)業(yè)外資本將全國的農(nóng)地作為一般商品來自由買賣，在農(nóng)村也貫徹爭奪農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的“公正的”市場競爭原理，進而形成全國統(tǒng)一的農(nóng)地市場，為此廢除阻礙這一進程的農(nóng)地制度呢？我認為，對下一代擔負著責任的我們正面臨著農(nóng)地改革以來最重要的抉擇也不為過。

本文為楜澤教授的獨著——《保護農(nóng)地意味著什么：家庭農(nóng)業(yè)與農(nóng)地制度的過去、現(xiàn)在、未來》農(nóng)文協(xié)（農(nóng)村山村漁村文化協(xié)會）2016年版的概要。本文原載《土地法制科學》第1卷,由文元春、李碩提供翻譯

楜澤能生，早稻田大學法學學術院院長、教授，廣東外語外貿(mào)大學土地法制研究院兼職研究員。文元春，早稻田大學法學學術院副教授、法學博士。李碩，早稻田大學大學院法學研究科博士研究生。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：土地法制研究院 微信公眾號（原創(chuàng)）

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