摘要：農(nóng)地社會(huì)保障與農(nóng)地的農(nóng)民集體所有具有內(nèi)在一致性，應(yīng)當(dāng)依法明確集體所有土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障屬性。在對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)上，要注重集體土地的社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)。土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能不同于社會(huì)法上的社會(huì)保障制度；農(nóng)地社會(huì)保障作用的局限性，要求建立與土地保障相配套的新型農(nóng)村社會(huì)保障制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民集體土地所有權(quán); 農(nóng)地社會(huì)保障功能; 農(nóng)村社會(huì)保障; 失地農(nóng)民

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則建立新型農(nóng)村社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全面建成小康社會(huì)的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配公平的重要方面。而在新型的農(nóng)村社會(huì)保障制度建立過程中，有一個(gè)如何認(rèn)識(shí)農(nóng)地的社會(huì)保障功能和如何正確處理實(shí)現(xiàn)農(nóng)地社會(huì)保障功能與建立新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)系問題。對(duì)此，有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地雖然是農(nóng)民的生存保障，但與把土地作為農(nóng)民的社會(huì)保障制度來設(shè)計(jì)絕不是一回事；有的人認(rèn)為土地是農(nóng)民的社會(huì)保障，因此建立農(nóng)民的社會(huì)保障就要農(nóng)民以土地來換取，在實(shí)踐中就出現(xiàn)了一些地方的“土地?fù)Q社?！钡脑圏c(diǎn)，將新型社會(huì)保障作為對(duì)土地社會(huì)保障作用的替代；還有些主張土地私有化的人認(rèn)為土地與農(nóng)民的社會(huì)保障無關(guān)，應(yīng)當(dāng)廢除集體所有制還權(quán)于農(nóng)民私有。因此，不解決這些認(rèn)識(shí)和實(shí)踐問題，就不能正確處理實(shí)現(xiàn)農(nóng)地社會(huì)保障功能與建立新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)系，從而直接影響農(nóng)地社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)和新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立。為此，本文擬在認(rèn)識(shí)農(nóng)地社會(huì)保障功能的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)地社會(huì)保障與新型農(nóng)村社會(huì)保障的關(guān)系，提出在建立新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的同時(shí)，完善農(nóng)地社會(huì)保障功能實(shí)現(xiàn)的法律制度的建議。

一、對(duì)我國(guó)農(nóng)地社會(huì)保障功能的認(rèn)識(shí)

（一）農(nóng)地是農(nóng)民的生存保障

土地是土地上的萬物生長(zhǎng)和存在的首要條件。人類的生存離不開土地，土地是人類生存的必要的保障。農(nóng)村土地直接作為農(nóng)民的生存保障是土地的自然屬性決定的。農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的生存保障功能體現(xiàn)在：

1.農(nóng)地是農(nóng)民的食物來源。民以食為天。農(nóng)民要生存首先得有飯吃。只要農(nóng)民有土地，在自己的土地上勞動(dòng)，就能解決農(nóng)民的吃飯問題。農(nóng)民集體為本集體成員提供了土地并保護(hù)其土地不被剝奪，在集體所有制下再窮的人都有一份土地，就可以為自己生產(chǎn)所需的糧食，從而解決生存的第一需要。

2.農(nóng)地是農(nóng)民的基本就業(yè)條件。農(nóng)民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基本職業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料就是土地，農(nóng)民擁有了土地就可以實(shí)現(xiàn)就業(yè)，它不需要更多的技術(shù)、資金和設(shè)備的投入。一個(gè)普通的農(nóng)民，即使經(jīng)濟(jì)上貧窮，文化程度不高，缺少技能訓(xùn)練，但只要有土地就能實(shí)現(xiàn)就業(yè)。就業(yè)不僅是農(nóng)民獲得收入的途徑，而且勞動(dòng)本身就是人區(qū)別于其他動(dòng)物的基本需要。

3.農(nóng)地是農(nóng)民的基本收入來源。農(nóng)民不僅依靠土地解決吃飯問題，還要依靠土地收入滿足生活的各種需要。農(nóng)民不僅自己經(jīng)營(yíng)土地取得收入，而且可以將土地作為資產(chǎn)依法流轉(zhuǎn)取得資產(chǎn)收益。例如將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓取得轉(zhuǎn)讓金，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股取得分紅等。土地收入是農(nóng)民的首要的、基本的收入來源，農(nóng)民有了收入才能解決穿衣吃飯、保健療病、文化教育等各種生活問題。

4.農(nóng)地是農(nóng)民養(yǎng)老育幼的基礎(chǔ)。農(nóng)民對(duì)子女的養(yǎng)育由家庭來完成，在尚未建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況下，農(nóng)民養(yǎng)老也主要是依靠家庭來完成的。子女尚未成年但從其出生一般就可以獲得承包地，父母就可以利用子女的承包地的產(chǎn)出和收入養(yǎng)育子女直至其經(jīng)濟(jì)上完全獨(dú)立。農(nóng)民年老喪失勞動(dòng)能力的，其承包的土地就可以由其子女繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，并以土地產(chǎn)出和收入維持基本生活。宅基地也為農(nóng)民提供了基本的生活居住條件。

5.農(nóng)地是農(nóng)民的失業(yè)保障。農(nóng)民不僅從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以兼營(yíng)或者獨(dú)立經(jīng)營(yíng)其他事業(yè)，例如，經(jīng)商、打工等。土地不僅為其從事其他職業(yè)提供了條件，而且以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為農(nóng)民分解其他職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)提供了條件，是其失業(yè)的保障。例如農(nóng)民在城市打工，遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)被迫返鄉(xiāng)后就能依靠土地獲得基本生活保障，不至于陷入困境。

以上各個(gè)方面都表明土地是農(nóng)民的基本生存保障。認(rèn)識(shí)農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的生存保障作用是農(nóng)地生存保障功能的一個(gè)層次；從更高的層次來講，土地是人類生存的保障，任何人的衣食住行等基本需要都是依靠土地來滿足的，無論農(nóng)村人還是城市人都是一樣的。因此，土地不僅僅是對(duì)農(nóng)民的生存保障，而且是對(duì)于全社會(huì)成員的生存保障。土地保持在農(nóng)民手中，由農(nóng)民生產(chǎn)出滿足整個(gè)社會(huì)成員基本需要的農(nóng)產(chǎn)品，從而就保障了全社會(huì)成員的生存和發(fā)展。但從社會(huì)成員的不同部分來講，土地對(duì)其生存保障的作用是不同的，至少存在著直接和間接的區(qū)分。在我國(guó)目前存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式下，社會(huì)成員被分為農(nóng)村人（即農(nóng)民）和城市人（即市民）。農(nóng)民直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，直接依靠土地的產(chǎn)出和收入獲得生存的條件，土地直接成為其生存的保障。市民則不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不直接依靠土地產(chǎn)出獲得生存條件，而是通過其他職業(yè)獲得收入再去交換生存所需的農(nóng)產(chǎn)品，因此，土地對(duì)其生存的保障作用是間接的。

（二）農(nóng)地集體所有是對(duì)農(nóng)民的最基本社會(huì)保障

我們強(qiáng)調(diào)農(nóng)地對(duì)農(nóng)民生存保障的重要性，這是從土地的自然屬性而言的，對(duì)此沒有不同的認(rèn)識(shí)，但從土地保障功能的社會(huì)屬性而言，農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的生存保障是否屬于社會(huì)保障則有不同的觀點(diǎn)。主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)民集體土地是農(nóng)民最基本的社會(huì)保障。例如，2004年3月召開的全國(guó)十屆人大二次會(huì)議舉行的記者招待會(huì)上，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)社會(huì)保障部長(zhǎng)就指出：“當(dāng)前，農(nóng)民的社會(huì)保障最重要的是要確保農(nóng)民的耕地，這是農(nóng)民最基本的保障”。但有學(xué)者認(rèn)為，“‘土地作為生存保障手段’與把土地制度作為社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)絕不是一回事，而目前的‘土地福利化’思路中的確包含了后一內(nèi)容?！跂|部富裕地區(qū)農(nóng)民的社會(huì)保障在很大程度上不太依靠土地（土地在這里更多的是資本），而西部貧困地區(qū)土地也無法提供社會(huì)保障（土地在這里更多地成了負(fù)擔(dān)）。換言之，無論歷史還是現(xiàn)實(shí)，無論現(xiàn)實(shí)中的富裕地區(qū)還是貧困地區(qū)，‘土地社會(huì)保障論’都是難以成立的?！薄吧鐣?huì)保障這個(gè)概念從來不能解釋為某個(gè)經(jīng)濟(jì)要素的作用?！恋?、資金、技術(shù)、勞力都是生產(chǎn)要素，本身是不承擔(dān)保障功能的?！备兄鲝埻恋厮接谢娜苏J(rèn)為農(nóng)地與農(nóng)民的社會(huì)保障無關(guān)，應(yīng)當(dāng)廢除集體所有制還權(quán)農(nóng)民私有。對(duì)這一問題，筆者贊成土地是農(nóng)民的社會(huì)保障的主流觀點(diǎn)。

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，土地是財(cái)富之母，擁有了土地就不僅擁有了生存的資源，而且多占有土地也是獲得更多財(cái)富的源泉。土地又是稀缺的資源，必然發(fā)生社會(huì)成員對(duì)土地的競(jìng)相占有并引發(fā)社會(huì)成員之間對(duì)土地占有的社會(huì)關(guān)系沖突。由此，決定了土地對(duì)人的生存保障不僅是土地自然屬性的反映，而且是在一定的社會(huì)關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的。人們?cè)谝欢ǖ纳鐣?huì)關(guān)系中如何得到土地的保障，反映了人們不同的社會(huì)地位及其不同的社會(huì)關(guān)系性質(zhì)。土地對(duì)于社會(huì)成員個(gè)體的生存的極端重要性決定了土地不應(yīng)當(dāng)為部分成員所壟斷，而應(yīng)當(dāng)由社會(huì)做出安排。

國(guó)家作為社會(huì)的管理中心通過法律制度安排土地資源的配置。國(guó)家采取什么樣的法權(quán)制度來安排土地保障社會(huì)成員的生存和發(fā)展需要，取決于社會(huì)統(tǒng)治者的意志，由此也決定著社會(huì)和國(guó)家的不同性質(zhì)。不同社會(huì)的土地法權(quán)制度設(shè)計(jì)無非有兩種：土地私有制和土地公有制。在土地私有制的社會(huì)中，土地對(duì)人的生存保障是私人自我實(shí)現(xiàn)的，是通過土地的交易實(shí)現(xiàn)的，有能力占有了較多土地的成員不僅獲得了生存保障，而且控制了其他成員的生存條件。由此形成部分社會(huì)成員控制土地的制度，失去土地的社會(huì)成員也就失去了生存的保障，只能依附于土地所有者受其剝削求得生存。在土地公有制的條件下，土地所有權(quán)屬于社會(huì)，不得為任何個(gè)人所有，由國(guó)家或者集體享有土地所有權(quán)，由國(guó)家或者集體將土地的使用權(quán)配置給社會(huì)成員，從而將土地對(duì)成員的生存保障由個(gè)體獲取的保障變?yōu)樯鐣?huì)保障。將對(duì)農(nóng)民具有生存保障作用的農(nóng)村土地作為社會(huì)保障正是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的立法政策依據(jù)。我國(guó)農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，目前主要采取由集體成員平等承包的方式將土地配置給集體成員的個(gè)人，使每個(gè)集體成員個(gè)人都能夠平等地取得土地的保障。因此，農(nóng)民集體土地所有權(quán)是集體成員生存的社會(huì)保障，集體成員對(duì)集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是其享有或者實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的一種方式。

前述有的學(xué)者的觀點(diǎn)區(qū)分了土地的生存保障手段與社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的不同，指出二者絕不是一回事，這顯然是正確的，但其僅僅認(rèn)為土地是農(nóng)民的生存手段，而否認(rèn)我國(guó)農(nóng)民集體土地是農(nóng)民的社會(huì)保障，并認(rèn)為這與土地是否私有無關(guān)，則有失偏頗。該論者認(rèn)為在東部富裕地區(qū)農(nóng)民的社會(huì)保障不太依靠土地，土地更多的是資本，西部貧困地區(qū)土地更多的是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)就得出土地不是農(nóng)民社會(huì)保障的結(jié)論。在這里我們首先要說明的是所謂土地是農(nóng)民的社會(huì)保障，與社會(huì)保障制度所要建立的社會(huì)保障是兩個(gè)不同的概念。土地是農(nóng)民的社會(huì)保障是指農(nóng)民的集體土地所有權(quán)為本集體的成員平等、公平地提供土地，確保每個(gè)集體成員，特別是弱勢(shì)的成員都能擁有平等的土地權(quán)利，依靠土地的產(chǎn)出和財(cái)產(chǎn)價(jià)值保障其生存，是集體社會(huì)提供給其成員個(gè)人的基本保障。從這一意義上講，即使東部富裕地區(qū)的農(nóng)民生存和收入來源不再主要依靠土地產(chǎn)出，也并不意味著東部農(nóng)民都不依靠土地，土地對(duì)東部農(nóng)民沒有保障作用。除非東部地區(qū)完全非農(nóng)化，沒有了農(nóng)民，或者已經(jīng)有效地建立了替代土地保障的其他社會(huì)保障，否則，只要農(nóng)民仍然是從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民或者遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)就要回到農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，在沒有其他有效替代土地保障的社會(huì)保障的情況下，土地仍然是農(nóng)民的最終保障。只要這種保障是由社會(huì)也即集體提供而不是私人自我獲取的，它就是社會(huì)保障。如果土地已經(jīng)資本化、私有化，對(duì)于失去土地的農(nóng)民只能說他失去了土地的社會(huì)保障，不能反過來說土地就不是農(nóng)民的社會(huì)保障。依靠土地私有享有的土地保障才是私人保障，不是社會(huì)保障。

否認(rèn)集體土地所有權(quán)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障作用，主張土地私有化的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。土地私有化的主張是與土地的社會(huì)保障功能相違背的。在土地私有的情況下農(nóng)民可以流轉(zhuǎn)土地，但也可能導(dǎo)致土地兼并和一部分農(nóng)民永久失去土地，在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)的雙重打擊下成為破產(chǎn)農(nóng)民。土地作為農(nóng)民的生存保障條件由社會(huì)掌控，才能確保公平地分配于受保障的社會(huì)成員個(gè)人。社會(huì)保障是社會(huì)提供社會(huì)成員的保障，而不是成員自己對(duì)自己的保障。農(nóng)村土地是農(nóng)民的生存保障，如果實(shí)行土地私有制，私人所有的土地是自我保障，而不是社會(huì)保障，擁有土地的地主享有土地保障，沒有土地的貧雇農(nóng)就沒有保障，社會(huì)不擁有土地的所有權(quán)也就不能為其成員提供土地保障。這是我們必須清楚的。同時(shí)我們還必須清楚社會(huì)保障是對(duì)窮人的保障，是解決窮人的問題的。有學(xué)者指出：“社會(huì)保障的首要目的是為窮人提供保障，原因在于窮人無力靠自我積累獲得保障所需的資金，并且容易受到不利沖擊的影響。土地是一種‘廉價(jià)’的生產(chǎn)投入，在土地上生產(chǎn)食物要求的其他互補(bǔ)要素很少，少到只要一個(gè)受過有限訓(xùn)練的勞動(dòng)力就足夠了。這樣一來，土地作為一種保障手段對(duì)窮人更重要，因?yàn)樗麄兺ǔ]有足夠的收入去購(gòu)買現(xiàn)金保險(xiǎn)，也沒有足夠的人力資本從事其他非農(nóng)工作。窮人擁有了一定量的土地，至少可以為自己生產(chǎn)足夠的食物。而且土地本身作為一種資產(chǎn)，可以通過土地市場(chǎng)帶來收入。就算是那些喪失了勞動(dòng)能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地獲取足夠的租金（通常是實(shí)物形式）以維持基本生活。可見，土地可以作為農(nóng)村失業(yè)和養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)。這為中國(guó)利用土地分配來實(shí)現(xiàn)集體保障提供了有力的理論依據(jù)?！蓖恋厮接谢A(chǔ)上的自由流轉(zhuǎn)必然導(dǎo)致窮人減少或失去土地，使土地向富人集中。因此，土地社會(huì)保障與土地的農(nóng)民集體所有并不是不相干的，而是具有內(nèi)在一致性的。我國(guó)農(nóng)民集體土地所有制是農(nóng)民集體所有土地生產(chǎn)資料的經(jīng)濟(jì)制度，是農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)的法權(quán)制度，更為重要的是農(nóng)民獲得基本社會(huì)保障的制度。

（三）農(nóng)地社會(huì)保障功能的局限性——建立新型農(nóng)村社會(huì)保障的理由

集體所有的土地作為農(nóng)民的社會(huì)保障具有重要性——是農(nóng)民的基本生存保障，但也具有局限性，僅僅依靠集體土地解決不了農(nóng)民的全部社會(huì)保障問題。集體土地社會(huì)保障功能的局限性體現(xiàn)在：

1．受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的局限。為了社會(huì)公共利益實(shí)行土地用途管制制度，一般農(nóng)民集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。集體所有的土地僅僅保障農(nóng)民獲得了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，但土地本身并不等于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效果，農(nóng)民在承包土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，仍然面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身就是面臨著巨大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民一旦遇到自然災(zāi)害或者市場(chǎng)變化就可能陷入窮困，在其又沒有資金購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)的情況下，社會(huì)救助的保障對(duì)農(nóng)民就十分必要。

2.受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)效益比較低的局限。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在很大程度上是受自然力作用的自然生產(chǎn)過程，其生產(chǎn)的周期性、季節(jié)性都很強(qiáng)，即使農(nóng)民愿意在土地上投入更多的勞動(dòng)和其他生產(chǎn)要素，但地力有限，農(nóng)民要取得更多的收入就要擴(kuò)大土地規(guī)模，而受人多地少的制約和土地均等分配的影響，個(gè)人不可能占有更多的土地。因此，從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民是低收入者，在正常年景，可以解決其溫飽，但不可能富裕，不可能積累更多的財(cái)富或資金，以備養(yǎng)老、治病等。一旦遇到重大疾病、傷殘就會(huì)陷入困境。因此，即使土地能夠保障農(nóng)民的吃飯問題，也解決不了農(nóng)民的其他社會(huì)生活風(fēng)險(xiǎn)問題。

3.受農(nóng)民自身勞動(dòng)力喪失的局限。土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父。農(nóng)民擁有土地，必須與其勞力和其他生產(chǎn)要素結(jié)合才能創(chuàng)造財(cái)富，而農(nóng)民年老失去勞動(dòng)能力這是自然規(guī)律，如果農(nóng)民年老失去勞動(dòng)能力，土地也不能當(dāng)然地為其提供生活保障。雖然他也可以出租土地獲得租金收入，但微薄的租金往往不足以養(yǎng)老。

4.受承包地分配的局限。農(nóng)民集體土地以承包方式分配給集體成員后，在一輪承包有效期間內(nèi)，本集體的新增人口不能取得承包地，也就享受不到集體的土地保障。

5.受農(nóng)民因各種原因失去土地的局限。農(nóng)民集體成員以承包方式取得集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，也可能因自然災(zāi)害或者因國(guó)家征收土地等原因致使農(nóng)民失去承包地，從而也就失去了土地的社會(huì)保障。

因此，我們務(wù)必將土地是農(nóng)民的社會(huì)保障的特定含義與社會(huì)法上所謂的社會(huì)保障法律制度加以區(qū)分，不要因?yàn)橥恋乇Ｕ喜煌谏鐣?huì)法上的社會(huì)保障制度，就不承認(rèn)土地是農(nóng)民的社會(huì)保障；也不要因?yàn)檗r(nóng)民集體土地對(duì)集體成員發(fā)揮了社會(huì)保障的作用，就認(rèn)為建立農(nóng)民社會(huì)保障沒有必要。明確農(nóng)民集體所有的土地及設(shè)立其上的農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，就是認(rèn)識(shí)集體土地所有權(quán)和農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民的極端重要性，任何單位和個(gè)人都不得剝奪農(nóng)民的土地，即使國(guó)家為了公共利益的需要征收農(nóng)民集體的土地，也必須補(bǔ)償被征土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障利益。承包土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障利益最為直接的就是保障農(nóng)民的就業(yè)條件，因此，國(guó)家征收土地致使農(nóng)民失地也就意味著農(nóng)民失業(yè)，必須建立失地農(nóng)民的失業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)。集體土地對(duì)于農(nóng)民集體成員的社會(huì)保障功能的局限性決定了它不可代替社會(huì)法上農(nóng)民的社會(huì)保障。即使農(nóng)民集體為農(nóng)民集體成員提供了承包土地的社會(huì)保障，也應(yīng)當(dāng)按照城鄉(xiāng)一體的原則建立農(nóng)民的社會(huì)保障法律制度，例如，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)、合作醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)、困難救助等等，以彌補(bǔ)土地保障的不足。

二、農(nóng)民土地保障與新型農(nóng)村社會(huì)保障的配套

農(nóng)民的土地保障雖然也是農(nóng)民享有的社會(huì)保障，但它不同于社會(huì)法上所指的農(nóng)民社會(huì)保障。我國(guó)的社會(huì)保障制度包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等。

我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障工作已經(jīng)取得了相當(dāng)大的進(jìn)步，許多制度都從無到有，得以建立和發(fā)展。但是由于我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障制度仍然處于在探索試點(diǎn)的基礎(chǔ)上開始建立的階段，許多方面還沒有經(jīng)驗(yàn)，因此，法律制度在基本法層面尚處于空白，社會(huì)救助法和社會(huì)保險(xiǎn)法都還處草案討論階段。在新型農(nóng)村社會(huì)保障建立過程中一個(gè)重要問題就是農(nóng)村社會(huì)保障制度與農(nóng)民的土地保障的配套問題。溫家寶總理指出：“我們過去一直講農(nóng)村養(yǎng)老靠土地、子女和集體，現(xiàn)在有了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但傳統(tǒng)的有效方式仍要發(fā)揮作用。這不單是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是個(gè)社會(huì)問題。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，要長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷完善。實(shí)行新農(nóng)保后，農(nóng)村土地承包關(guān)系，包括老年人的土地承包關(guān)系，也要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。老年人的承包地可以自己經(jīng)營(yíng)、可以給子女經(jīng)營(yíng)，如子女外出務(wù)工、老年人自己無力經(jīng)營(yíng)的，也可以采取多種方式依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這對(duì)農(nóng)村老年人也是一份穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入?！笨偫淼倪@段話是針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立與土地保障的關(guān)系而言的，但實(shí)際上對(duì)于正確認(rèn)識(shí)土地社會(huì)保障與新型的社會(huì)法上農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)系都有重要意義。在未建立新型的農(nóng)村社會(huì)保障的條件下，土地是農(nóng)民的社會(huì)保障，失去土地則失去社會(huì)保障，因此，針對(duì)失地農(nóng)民，人們呼吁盡快建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障。近年來隨著建立農(nóng)民社會(huì)保障的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的日益成熟，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障事業(yè)已經(jīng)有了較大的發(fā)展。最低生活保障制度已經(jīng)于2008年8月前在全國(guó)建立，新型合作醫(yī)療保障已經(jīng)在2009實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)人口的全覆蓋，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在2009年試點(diǎn)面已經(jīng)覆蓋全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。因此在這種情況下，單純強(qiáng)調(diào)建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障就沒有意義，而需要研究的是在農(nóng)村社會(huì)保障建立的過程中，如何實(shí)現(xiàn)土地保障與新型社會(huì)保障的配套，在此基礎(chǔ)上如何對(duì)沒有取得承包地的待地農(nóng)民和失去承包地的失地農(nóng)民的特殊問題做出安排。

（一）對(duì)享有土地社會(huì)保障的農(nóng)民建立新型的社會(huì)保障

按照我國(guó)以往的制度安排，農(nóng)民集體所有的土地就是農(nóng)民集體成員享有的社會(huì)保障，農(nóng)民就不再享有社會(huì)法意義上的社會(huì)保障；市民沒有土地所有權(quán)，市民就享有社會(huì)保障。這就形成社會(huì)保障上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式?，F(xiàn)在我們提出要建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障，有些人首先想到的是把農(nóng)民的土地拿掉，給農(nóng)民建立社會(huì)保障。有的地方在做法上也推出了讓農(nóng)民以“土地?fù)Q社保的方案”并試點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為“土地?fù)Q保障是實(shí)現(xiàn)從‘人人有其田’向‘個(gè)個(gè)有保障’歷史性跨越的重要舉措，是實(shí)行一次置換、多換多得、分期受益、終身保障、減負(fù)增效的有效手段，是確保失地農(nóng)民這一群體‘少有所育、中有所為、老有所養(yǎng)’的根本保證?！币陨险J(rèn)識(shí)和做法都是為了農(nóng)民的利益，但“土地?fù)Q社保”這種概念似乎使人感到從前不給農(nóng)民建立社會(huì)保障是因?yàn)檗r(nóng)民有土地，現(xiàn)在給農(nóng)民建立社會(huì)保障農(nóng)民就要用土地來換取，否則農(nóng)民既享有土地權(quán)利，又享有社會(huì)保障就會(huì)與市民之間形成不公平。筆者認(rèn)為土地?fù)Q社保的認(rèn)識(shí)和做法是不對(duì)的。從前我們沒有給農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，這是社會(huì)發(fā)展的階段性問題，并不是因?yàn)檗r(nóng)民有土地就不需要社會(huì)保障。從各國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的路徑看，“在社會(huì)保障覆蓋范圍的演變上都經(jīng)歷了一個(gè)從城市開始逐漸發(fā)展覆蓋農(nóng)村的過程”。我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展的中期階段，具備了逐步以工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)的條件，所以才提出逐步建立覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障制度。這里的社會(huì)保障的本質(zhì)意義是由國(guó)家為主導(dǎo)的將工業(yè)剩余反哺農(nóng)村，社會(huì)保障基金主要來自國(guó)家。當(dāng)然個(gè)人也要交費(fèi)，但不同于個(gè)人購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)。

因此，對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障就不能要求農(nóng)民以土地?fù)Q取。農(nóng)村的土地是屬于農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)，由農(nóng)民集體提供給自己的成員，是集體社會(huì)給其成員提供的社會(huì)保障，而不是國(guó)家給農(nóng)民的社會(huì)保障。所以不能因?yàn)檗r(nóng)民有土地保障，就不給農(nóng)民建立社會(huì)法意義上的社會(huì)保障，也不得要求農(nóng)民以土地?fù)Q取社保，更不能因?yàn)榻o農(nóng)民建立了新型社會(huì)保障以后就可以任意剝奪農(nóng)民的土地。土地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能是新型社會(huì)保障不可代替的。既然要建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障，那么農(nóng)民享有土地保障而市民沒有土地是否就不公平呢？對(duì)此不能這么認(rèn)為。因?yàn)檗r(nóng)民享有的土地保障不僅僅是農(nóng)民的社會(huì)保障，而且在實(shí)質(zhì)意義上是全社會(huì)的保障。

對(duì)農(nóng)民而言，只有在集體土地保障的基礎(chǔ)上建立與土地保障相配套的新型社會(huì)保障才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。土地保障與新型社會(huì)保障的配套體現(xiàn)在：1.應(yīng)當(dāng)以土地保障所能提供給農(nóng)民的基本收入水平作為新型農(nóng)村社會(huì)保障的基礎(chǔ)。對(duì)應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)的合作醫(yī)療基金的交費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的交費(fèi)部分應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地收入水平確定，農(nóng)民的個(gè)人交費(fèi)應(yīng)當(dāng)以大多數(shù)人都能交得起為原則，對(duì)收入水平過低的困難戶應(yīng)當(dāng)給予減免。2.對(duì)享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民，在開始領(lǐng)取養(yǎng)老金后，其所承包的土地可以繼續(xù)承包，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使不受影響。

（二）對(duì)沒有取得承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的待地農(nóng)民提供新型社會(huì)保障

待地農(nóng)民是在土地統(tǒng)一發(fā)包時(shí)沒有取得土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在承包期間又沒有條件為其調(diào)整承包地，因而其承包本集體土地的權(quán)利處于期待狀態(tài)的農(nóng)民。在實(shí)行土地承包制的條件下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體成員享有的他物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也是其從集體土地上享有的基本社會(huì)保障。成員不能取得承包地就失去了土地的社會(huì)保障，這不僅在集體成員之間造成不公平，違背集體所有權(quán)的本質(zhì)，也導(dǎo)致沒有承包地的集體成員的生活困難。在建立了合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等普遍的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件下，集體成員只要符合條件就可以參加和享受這些新型的社會(huì)保障，待地農(nóng)民在沒有取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，即使參加了合作醫(yī)療、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，也代替不了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障作用。未取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)未成年人來講，他失去的是承包地收益的生活費(fèi)；對(duì)于成年人來講，他失去的是從事農(nóng)業(yè)的基本勞動(dòng)條件，從而相當(dāng)于失業(yè)的農(nóng)民。

因此，對(duì)于待地期間的農(nóng)民理應(yīng)給予相應(yīng)的替代性社會(huì)保障。可以考慮的方案有兩個(gè)：一是由集體按照不超過當(dāng)?shù)氐钠骄r(nóng)業(yè)承包地租金的標(biāo)準(zhǔn)，按其應(yīng)取得的承包地?cái)?shù)額給予補(bǔ)償。補(bǔ)償費(fèi)的來源，集體有收入的從集體收入中列支；集體沒有收入的，由承包土地的成員按照“一事一議”原則每年確定數(shù)額后分?jǐn)?。由于土地保障是集體提供給成員的社會(huì)保障，因此由集體給予未取得承包地的成員相應(yīng)的補(bǔ)償具有合理性。另一方案，則是由國(guó)家參照農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)對(duì)在承包經(jīng)營(yíng)期間沒有條件取得承包地的農(nóng)民給予救助性補(bǔ)償。對(duì)于待地農(nóng)民的補(bǔ)償是因?yàn)槠錄]有取得承包地，集體沒有條件為其分配承包地的利益補(bǔ)償，當(dāng)集體有條件為其調(diào)整承包地的，其取得承包地后則不再享有待地補(bǔ)償；如果集體能夠?yàn)槠浞峙涑邪?，其無理拒絕接受的，不得再享受待地補(bǔ)償。

（三）對(duì)失地農(nóng)民提供新型社會(huì)保障

失地農(nóng)民是失去土地的農(nóng)民。主要是指因企業(yè)建設(shè)、或者國(guó)家建設(shè)征占土地而失地的農(nóng)民。這些失地農(nóng)民是永久地失去土地的農(nóng)民。失去土地按理說就不再是農(nóng)民，稱其為農(nóng)民是因?yàn)樗?jīng)是農(nóng)民，現(xiàn)在還沒有成為市民。在失地農(nóng)民中有兩種情況：一種是失地農(nóng)民已經(jīng)成為城市社區(qū)的居民，這主要是在城市擴(kuò)張的過程中形成的；另一種情況的失地農(nóng)民是在農(nóng)村的失地農(nóng)民，主要是縣鄉(xiāng)的工業(yè)園區(qū)建設(shè)，國(guó)家大型水庫建設(shè)，鐵路、高速路、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、開礦等征占土地形成的失地農(nóng)民。對(duì)于土地征收，我們呼吁提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和給予安置，如果能辦到，可能對(duì)未來的被征地農(nóng)民有些意義，但現(xiàn)在最為嚴(yán)重的是已經(jīng)被征地的農(nóng)民，他們?cè)?jīng)獲得的一次性補(bǔ)償都很低，多少年過去后錢已經(jīng)花完了，生活就沒有了保障。

因此，對(duì)這些失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題尤為突出。最為突出的就是對(duì)就業(yè)適齡人口的就業(yè)問題，他們處在失業(yè)的狀況下又不能享有失業(yè)保險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，將這些人直接納入最低生活保障的救助范圍，同時(shí)為其建立合作醫(yī)療、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等新型社會(huì)保障。城市郊區(qū)的失地農(nóng)民，應(yīng)納入城市社會(huì)保障范圍，包括城市最低生活保障救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等；農(nóng)村的失地農(nóng)民參加農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且應(yīng)考慮建立失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)。納入城市社會(huì)保障的失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)所需資金，由個(gè)人、征占或者使用被征土地的企業(yè)和國(guó)家負(fù)擔(dān)。為失地農(nóng)民提供農(nóng)村合作醫(yī)療、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所需的資金由個(gè)人、有條件的集體、征占土地的企業(yè)或者使用被征土地的企業(yè)和國(guó)家負(fù)擔(dān)。在這里提出由征占土地的企業(yè)或者使用被征土地的企業(yè)負(fù)擔(dān)一定的失地農(nóng)民的社保資金的合理性在于，他們征占或使用農(nóng)民土地的結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民失去了土地社會(huì)保障，他們自己獲得了巨大的利益，因此，他們首先對(duì)這些失地農(nóng)民直接負(fù)有社會(huì)責(zé)任。

由國(guó)家負(fù)擔(dān)的合理性在于國(guó)家本來就是社會(huì)保障的義務(wù)主體，對(duì)于失地農(nóng)民來講是國(guó)家征收了農(nóng)民的土地，取得了土地出讓金，而對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償過低，致使農(nóng)民成為失地農(nóng)民，失去集體土地的社會(huì)保障。因此國(guó)家有責(zé)任首先為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障。國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中提出，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。”

三、促進(jìn)農(nóng)地社會(huì)保障功能實(shí)現(xiàn)的立法完善

在農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，建立與之配套的新型農(nóng)村社會(huì)保障是對(duì)農(nóng)地保障的補(bǔ)充，但農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能是新型農(nóng)村社會(huì)保障不可替代的。為了促進(jìn)農(nóng)地社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)立法作出完善。

（一）應(yīng)當(dāng)依法明確農(nóng)民集體土地的社會(huì)保障屬性

對(duì)農(nóng)民集體土地的社會(huì)保障屬性在全社會(huì)已經(jīng)是基本的共識(shí)，但是我國(guó)目前有關(guān)農(nóng)民集體土地的法律規(guī)定都沒有對(duì)集體土地的社會(huì)保障屬性做出明確的規(guī)定?！稇椃ā?、《物權(quán)法》、《土地管理法》對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的規(guī)定都只是把農(nóng)村的土地看作財(cái)產(chǎn)、看作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料；規(guī)定由農(nóng)民集體享有所有權(quán)，規(guī)定了集體成員對(duì)于集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)的權(quán)利，并沒有明確規(guī)定集體土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障的屬性。

這在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中形成如下問題：一是在一輪承包地發(fā)包結(jié)束后，對(duì)新增加的集體成員沒有分配承包地，也不進(jìn)行承包地調(diào)整，從而剝奪了這些集體成員的土地社會(huì)保障。二是政府非基于社會(huì)公共利益征收農(nóng)民集體土地，剝奪集體成員的土地保障。三是政府在征收農(nóng)民集體土地的過程中，其補(bǔ)償僅僅是財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，而沒有對(duì)被征地農(nóng)民給予社會(huì)保障利益的補(bǔ)償；其財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償過低，不能為失地農(nóng)民提供基本的社會(huì)保障。四是在土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)用地的制度設(shè)計(jì)上由國(guó)家壟斷土地的建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)民土地只能轉(zhuǎn)為國(guó)有土地才能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，而不允許農(nóng)民參與建設(shè)用地的開發(fā)，致使農(nóng)民失去土地社會(huì)保障。五是在農(nóng)民集體所有權(quán)喪失或者遭受侵害時(shí)，對(duì)集體成員的救濟(jì)或者集體所有權(quán)的救濟(jì)，只是單純的財(cái)產(chǎn)利益的救濟(jì)，而不能全面給予社會(huì)保障利益的救濟(jì)。六是一些人極力主張土地私有化，認(rèn)為土地與農(nóng)民的社會(huì)保障無關(guān)，將農(nóng)村土地讓農(nóng)民私有，農(nóng)民就會(huì)增加投入從而就能增加農(nóng)民的收入，或者私有以后農(nóng)民能夠自由流轉(zhuǎn)土地就能形成規(guī)模效益。這種私有化的主張是與土地的社會(huì)保障功能相違背的。

因此，為了發(fā)揮土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)對(duì)集體成員的社會(huì)保障利益，抵制土地私有化的危害，就應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》、《物權(quán)法》中明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是本集體成員的基本社會(huì)保障，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性和社會(huì)保障屬性的雙重屬性。

（二）在對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)上注重集體土地的社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)

從立法上對(duì)農(nóng)民集體土地的社會(huì)保障屬性做出明確規(guī)定，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障功能就有了合法的依據(jù)。與此同時(shí)，要依據(jù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障屬性在集體所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)上完善集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障功能實(shí)現(xiàn)的制度。對(duì)此筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面需要完善：

1.完善承包制下的集體對(duì)承包地的收回和調(diào)整制度，保障集體成員平等地取得對(duì)集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體土地所有權(quán)的社會(huì)保障功能必然要求集體保障集體成員的生存的土地需求。在我國(guó)農(nóng)村實(shí)行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制的模式下，集體對(duì)于集體成員的土地保障就是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第18條規(guī)定集體在統(tǒng)一組織發(fā)包時(shí)，本集體成員的大多數(shù)尚能依法平等地行使承包土地的權(quán)利，但問題是一輪承包結(jié)束后本集體的新增人口則不一定能夠取得承包地。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第28條規(guī)定，對(duì)于新增集體成員的承包地主要依靠集體依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、依法開墾的新增土地和其他集體成員自愿交回的土地解決。但如果集體的機(jī)動(dòng)地全部用完，又沒有可開墾的土地，也沒有集體成員自愿交回的土地時(shí)，（土地對(duì)農(nóng)民而言是其根本利益，誰愿放棄？）新增集體成員的承包地就無法解決，由于《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》都明確規(guī)定，在承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地，因此就導(dǎo)致了大量沒有取得承包地的農(nóng)民。

在這些無地人口中問題最突出的是婦女。《農(nóng)村土地承包法》第30條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！彪m然有這條法律規(guī)定，但由此引發(fā)的問題是非但不能保護(hù)婦女的土地承包權(quán)，而且在某些情況下使婦女處于更不利的境地。例如有的村集體為了避免婦女出嫁后不得收回承包地就直接在發(fā)包時(shí)不允許未婚待嫁的婦女承包土地，一個(gè)在娘家未取得承包地的婦女加入夫家所在集體后，該集體因?yàn)榧蕹龅墓媚锏某邪夭荒苁栈?，嫁進(jìn)來的媳婦也不能取得承包地，所以她仍然不能取得承包地。即使一個(gè)在娘家已經(jīng)取得了承包地的婦女，在加入夫家所在集體后不能取得承包地，可以保留娘家所在集體的承包地，但其實(shí)際承包權(quán)益也統(tǒng)統(tǒng)歸其娘家的家庭成員享有，嫁出的姑娘潑出去的水，她是不能得到任何利益的。在這種情況下這些無地人口，特別是婦女的土地社會(huì)保障就被剝奪了。

因此，從保護(hù)集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)出發(fā)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的承包地收回和調(diào)整制度應(yīng)當(dāng)作出適當(dāng)?shù)耐晟啤Ｕ\(chéng)然，《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的在承包期內(nèi)不得收回承包地和不得調(diào)整承包地的規(guī)定也是為了穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)其保障功能，但如果過于絕對(duì)，就會(huì)適得其反。既然集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)首要的是要公平地實(shí)現(xiàn)對(duì)集體成員的社會(huì)保障，那么當(dāng)一些已經(jīng)取得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員不再需要土地保障，而其他未取得承包地的成員又急需土地保障的情況下，由集體對(duì)承包地收回和調(diào)整就是正當(dāng)?shù)摹?/p>

那么，哪些情況下已經(jīng)取得承包地的人被認(rèn)為不再需要集體土地保障呢？主要有以下情況：（1）已經(jīng)死亡的成員；（2）承包人無理由地荒蕪?fù)恋兀唬?）承包人已經(jīng)固定的非農(nóng)職業(yè)化，例如，成為國(guó)家公務(wù)員，軍官，國(guó)家舉辦的事業(yè)單位工作人員；（4）全家遷入設(shè)區(qū)的市，享有市民的社會(huì)保障；（5）成為外集體成員并取得了承包地；（6）承包人自愿交回承包地。在這幾種情況下，原承包人明顯地不再需要土地作為其享有的社會(huì)保障，對(duì)其承包地應(yīng)當(dāng)收回。

《農(nóng)村土地承包法》第26條只規(guī)定了承包期內(nèi)承包方舉家遷入設(shè)區(qū)的市發(fā)包方可以收回由其承包的耕地或草地，以及承包方自愿交回承包地的可以接受，對(duì)其他情況下的收回并未規(guī)定，而且依照承包期內(nèi)不得收回承包地的規(guī)定被一概禁止了。在上述情況下集體也不得收回承包地，也就不能對(duì)未取得承包地的成員調(diào)整承包地，從而使其土地保障權(quán)益不能實(shí)現(xiàn)。完善承包地的收回和調(diào)整制度就是在堅(jiān)持承包期內(nèi)不得收回和調(diào)整承包地的原則下，依法規(guī)定對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以適當(dāng)調(diào)整的事由，將不得收回和調(diào)整的原則性與可以適當(dāng)收回和調(diào)整的靈活性結(jié)合起來，更好地實(shí)現(xiàn)集體土地對(duì)集體成員的社會(huì)保障功能。

2.強(qiáng)化集體所有權(quán)對(duì)集體土地的支配權(quán)能，充分實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)能和社會(huì)保障功能。土地是人們可以通過不斷提高其利用效率，創(chuàng)造更多財(cái)富的資源。財(cái)富的增加就能為人們提供更多的社會(huì)保障。在土地承包經(jīng)營(yíng)的體制下，集體完成了土地發(fā)包后，隨著承包合同的生效，農(nóng)民個(gè)人取得對(duì)集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體所有權(quán)的權(quán)能則處于受定限的狀態(tài)，集體也不能收取承包費(fèi)，因此，集體所有權(quán)的社會(huì)保障功能經(jīng)過發(fā)包活動(dòng)以承包權(quán)實(shí)現(xiàn)于集體成員，集體所有權(quán)基本上失去作用。但承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民的保障作用畢竟是有限的。當(dāng)集體成員因自然災(zāi)害、重大疾病、年老喪失勞動(dòng)能力等情況生活困難時(shí)，僅僅靠承包的土地保障就難以度過難關(guān)。

這時(shí)就需要集體提供更為充分的保障。我國(guó)目前所建立的農(nóng)民合作醫(yī)療、養(yǎng)老保障、最低生活保障都要求發(fā)揮集體的作用。例如，2009年《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》提出，“探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度”，規(guī)定“新農(nóng)?；鹩蓚€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成”，“有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會(huì)召開村民會(huì)議民主確定”。那么如何使得集體“有條件”就成為問題的關(guān)鍵。而解決這一問題從法律制度而言就是要強(qiáng)化集體對(duì)集體土地的支配權(quán)能，從經(jīng)濟(jì)上最大化地實(shí)現(xiàn)集體積累，從而使集體能夠有條件為農(nóng)民個(gè)人的社會(huì)保障提供更多的支持。

從我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況看，筆者認(rèn)為有兩方面的問題需要認(rèn)真反思和改進(jìn)：

一是就農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度而言是否只能采取承包經(jīng)營(yíng)，其他經(jīng)營(yíng)制度是否就沒有法律依據(jù)。例如《物權(quán)法》第124條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！蹦敲磳?shí)行其他經(jīng)營(yíng)體制行不行呢？法律雖然沒有明文禁止，但也沒有提供依據(jù)。事實(shí)上全國(guó)雖然基本實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)機(jī)制但也有許多村莊采取了其他經(jīng)營(yíng)機(jī)制，甚至還有保留原生產(chǎn)隊(duì)機(jī)制的，而且還取得了成功。最為典型的像河南漯河市的南街村，江蘇江陰市的華西村等，不僅為集體成員提供了基本社會(huì)保障，而且提供了較高的集體福利。因此，對(duì)于農(nóng)村集體采取怎樣的經(jīng)營(yíng)模式，不必強(qiáng)求全國(guó)的統(tǒng)一，只要能夠?yàn)榧w成員提供充分的社會(huì)保障和更高的集體福利，集體所選擇的經(jīng)營(yíng)形式都應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒珊驼叩某姓J(rèn)。

二是在實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)的體制下，集體還能否有所作為？到底能有什么作為？本來土地承包制是家庭承包為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，但《農(nóng)村土地承包法》只規(guī)定了承包層次的經(jīng)營(yíng)而沒有規(guī)定集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的層次，而且為了強(qiáng)化對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定極力限制集體所有權(quán)的行使，使得集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)幾乎無法進(jìn)行。例如依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第35條規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這對(duì)維護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定是必要的，但如果并非假借而是真正地多數(shù)決定集體進(jìn)行對(duì)成員有利的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目而少數(shù)不服從時(shí)也就無法進(jìn)行了。《農(nóng)村土地承包法》還規(guī)定本法實(shí)施以后不得再留機(jī)動(dòng)地，集體經(jīng)營(yíng)事業(yè)也就沒有條件。如果集體的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)無法進(jìn)行，也就不能為成員提供社會(huì)保障。

因此，從充分實(shí)現(xiàn)集體土地的社會(huì)保障功能出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對(duì)集體的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)做出規(guī)范。主要應(yīng)當(dāng)從這樣幾個(gè)方面改進(jìn)：

一是集體經(jīng)本集體成員2/3以上多數(shù)決定實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目需要形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)的，在不損害承包人權(quán)益的前提下，有權(quán)對(duì)承包地進(jìn)行合理調(diào)整。

二是集體舉辦集體企業(yè)利用集體土地，在遵守土地管理法規(guī)定的前提下應(yīng)當(dāng)給予扶持。集體企業(yè)是集體出資舉辦或集體與其他單位或個(gè)人聯(lián)辦的企業(yè)，集體從集體企業(yè)的盈利中取得的分配資金可用于集體成員的社會(huì)保障。正因?yàn)檗r(nóng)民集體企業(yè)擔(dān)負(fù)著對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)集體企業(yè)在政策上給予扶持，以使集體企業(yè)能夠在實(shí)質(zhì)上與其他市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)。

三是改革土地管理制度，允許集體經(jīng)營(yíng)本集體建設(shè)用地。按照《土地管理法》第43條的規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，從而由國(guó)家壟斷了建設(shè)用地市場(chǎng)，即使建設(shè)項(xiàng)目需要使用農(nóng)民集體土地也必須由國(guó)家征收為國(guó)有土地，農(nóng)民集體不得直接將其建設(shè)用地進(jìn)行出讓，從而失去土地，失去土地收益，失去社會(huì)保障。十七屆三中全會(huì)的決定已經(jīng)明確允許城市規(guī)劃以外的集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)。從各地的實(shí)踐情況看，有些地方的農(nóng)民集體將本集體土地以作股的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目產(chǎn)生的有長(zhǎng)期保證的收益，以股息方式返回集體作為集體成員專門的社保資金。有的集體將本集體土地以租賃方式參與工商業(yè)開發(fā)，把回收的租金用于建立本集體成員的社會(huì)保障。這些都是實(shí)現(xiàn)土地社會(huì)保障功能的好形式。對(duì)此法律上都應(yīng)當(dāng)作出明確允許的規(guī)定。

3.強(qiáng)化對(duì)集體土地所有權(quán)的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)集體土地的社會(huì)保障。集體土地所有權(quán)承擔(dān)著對(duì)集體成員的社會(huì)保障，保護(hù)集體土地所有權(quán)，也就保護(hù)了集體成員基本的社會(huì)保障條件。

對(duì)集體土地所有權(quán)的損害主要來自兩個(gè)方面：

一是自然災(zāi)害對(duì)集體土地的嚴(yán)重毀損。在這種情況下集體失去土地，則集體成員失去土地社會(huì)保障，這時(shí)對(duì)于集體成員的社會(huì)保障只能代之以新型農(nóng)村社會(huì)保障。

另一方面對(duì)集體土地所有權(quán)的侵害主要來自于地方政府以國(guó)家名義對(duì)集體土地的強(qiáng)行征收。主要是地方政府為了增加財(cái)政收入，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，與商人聯(lián)合實(shí)行對(duì)農(nóng)民集體土地的強(qiáng)行剝奪，低價(jià)征收高價(jià)出讓給商人，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償過低無法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障。對(duì)此，雖然我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》都已經(jīng)規(guī)定了國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地的征收必須限于公共利益目的，但是，由于缺乏對(duì)公共利益的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序的法律規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)生活中，地方政府與商人聯(lián)手假借公共利益征收農(nóng)民土地，致使農(nóng)民失去土地保障的情況嚴(yán)重存在，弱勢(shì)的農(nóng)民面對(duì)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的政府和商人難以維護(hù)其土地所有權(quán)。

對(duì)此，當(dāng)前急需完善土地征收法制，在農(nóng)民集體土地所有權(quán)和國(guó)家公權(quán)力之間架起保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的銅墻鐵壁，減少政府對(duì)農(nóng)民集體土地的剝奪。即使政府出于真正的公共利益目的征收農(nóng)民土地，也必須給農(nóng)民合理的補(bǔ)償，不得低價(jià)征收。應(yīng)當(dāng)不僅補(bǔ)償農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)利益，而且必須補(bǔ)償集體土地對(duì)集體成員的基本社會(huì)保障利益。對(duì)于這些問題在認(rèn)識(shí)上已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)，但在實(shí)踐中并不容易做到。因此，急需制定土地征收法，并切實(shí)執(zhí)行之。

總之，農(nóng)民集體所有的土地在本質(zhì)上是對(duì)集體成員的社會(huì)保障，其社會(huì)保障功能極為重要，又有很大的局限，為了更好地實(shí)現(xiàn)集體土地的社會(huì)保障功能，應(yīng)當(dāng)建立與農(nóng)地社會(huì)保障相配套的新型農(nóng)村社會(huì)保障，并對(duì)有關(guān)立法予以完善，以促進(jìn)農(nóng)地社會(huì)保障功能的充分實(shí)現(xiàn)。

（作者系西北政法大學(xué)民商法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法學(xué)》2010第6期

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