新中國成立以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度經(jīng)歷了多次轉變和調整。特別是，改革開放之后，我國實施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對人民公社制的替代，從而形成了集體擁有所有權、農(nóng)民以家庭為單位擁有承包經(jīng)營權的農(nóng)地產(chǎn)權制度。導源于經(jīng)濟社會格局的變化，2014年以來中央政府強調應落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地所有權，“三權分置”隨即被視為現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權制度變革的基本方向。
考慮到農(nóng)地產(chǎn)權制度關聯(lián)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者收益、城鄉(xiāng)要素再配置、鄉(xiāng)村社會治理的變動，因此在中國經(jīng)濟社會發(fā)展步入新時代，且面臨建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，解析農(nóng)地“三權分置”的形成邏輯和實施策略顯然具有重要的實踐價值。
任何制度變遷都是基于不同制度的績效比較而發(fā)生的，且變遷的實施過程也需要一系列的支撐條件?！叭龣喾种谩笔俏覈r(nóng)地在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后的重大制度變革，理解該變革需要在學理層面闡述其發(fā)生機理，即要回答“三權分置”從哪里來，為什么是這種而不是其他形式的制度變遷？同時，人們針對“三權分置”的實施方案并未達成共識，不同地區(qū)實施“三權分置”也存在方式和進程的差別，據(jù)此就需要回答“三權分置”向何處去以及如何才能順利推進？
區(qū)別于已有文獻，本文試圖基于“發(fā)展的政治經(jīng)濟學”，在引入政府間和市場間結構特征的背景下，解析中國農(nóng)地產(chǎn)權制度的變遷機制以及“三權分置”的形成邏輯，提出新時代背景下我國推進農(nóng)地“三權分置”的政策建議，從而在土地配置維度形成對健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制的積極回應。
一、農(nóng)地產(chǎn)權制度：基于政府間和市場間結構特征的分析框架
“三權分置”被視為新格局下中國農(nóng)地產(chǎn)權制度變革的基本方向，變革的要義是通過土地產(chǎn)權的細分和重新組合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流動背景下的土地配置效率提高和社會秩序平穩(wěn)。
基于這種變革指向，當前圍繞農(nóng)地“三權分置”的研究形成了兩條主線。第一條線索是從產(chǎn)權經(jīng)濟學視角出發(fā)，分析集體所有制條件下，農(nóng)戶承包權穩(wěn)定和經(jīng)營權再配置對經(jīng)濟效率的影響。產(chǎn)權是由使用權、收益權、交易權等組成的權利束，產(chǎn)權的重要性在于它可為利益相關者提供預期。有西方學者強調土地產(chǎn)權的穩(wěn)定性與農(nóng)民投資的積極性呈正相關，類似文獻還討論了農(nóng)地產(chǎn)權界定對土地分配均等化、土地流轉和勞動力流動、跨國勞動力遷移的影響。國內(nèi)文獻則分析了“三權分置”背景下土地流轉、土地配置效率對城市化進程、農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響。
第二條線索是從經(jīng)濟學和法學的結合部出發(fā)，分析中國農(nóng)地“三權分置”的不同權利內(nèi)涵及關聯(lián)關系。例如：學者們指出，“三權分置”的核心是農(nóng)戶承包權與土地經(jīng)營權的分離，這是土地承包經(jīng)營權內(nèi)部權能的分離，更是其負載的社會保障功能與經(jīng)濟效用功能的分離。然而，有學者認為，認為“三權分置”不是土地承包權拆分為承包權和經(jīng)營權，而是對農(nóng)民集體所有權及其支撐的農(nóng)民集體經(jīng)濟實現(xiàn)方式的重構。也有學者強調“三權分置”是在現(xiàn)有法律承認的土地集體所有權、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權的基礎上，新設“土地經(jīng)營權”，從而形成土地集體所有權、農(nóng)戶承包權和土地經(jīng)營權的分置狀態(tài)。針對土地經(jīng)營權的性質，則存在著債權、物權、用益物權、權利用益物權等不同觀點。
上述線索對于人們深刻認識“三權分置”問題是重要的，但它們通常假設集體所有權-農(nóng)戶承包經(jīng)營權的“兩權分離”已經(jīng)轉向“三權分置”，因此難以深入回答“三權分置”的制度變革是如何發(fā)生的，自然也就難以邏輯一致地闡釋“三權分置”的完善方向和實施方案。
事實上，農(nóng)地制度變遷不是孤立發(fā)生的，而是嵌入在國家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略之中，是國家現(xiàn)代化道路在農(nóng)地這種要素上的體現(xiàn)。
新中國成立以來，中國在經(jīng)濟領域面臨的根本命題是：一個實行社會主義制度的發(fā)展中大國如何實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和共同富裕。在這個命題中，社會主義制度、發(fā)展中大國、共同富裕分別構成了中國經(jīng)濟發(fā)展的社會基礎、約束條件和長遠戰(zhàn)略目標，基于這種“三位一體”格局，中國的經(jīng)濟發(fā)展有類似于其他經(jīng)濟體的一般性特征，例如：通過市場化體制改革和對外開放程度提高來優(yōu)化資源配置效率，從而為經(jīng)濟高速增長奠定堅實基礎。同時也有區(qū)別于其他經(jīng)濟體的異質性特征，例如：中國的經(jīng)濟體制改革目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，作為一個發(fā)展中大國則采用了“允許一部分人和地區(qū)先富起來的”非均衡發(fā)展方式。
從制度安排的角度看，政府-市場的關聯(lián)是理解中國經(jīng)濟發(fā)展邏輯的一條主線，而中國經(jīng)濟發(fā)展的異質性恰在于，作為發(fā)展中大國，其政府和市場內(nèi)部均存在顯著的結構特征。針對這種結構特征的經(jīng)濟制度選擇，影響到資源配置方式和微觀主體的行為選擇，進而也就成為影響土地產(chǎn)權制度及其演變的核心變量。
就政府內(nèi)部而言，作為一個地理和人口規(guī)模超大的國家，中國長期存在著中央統(tǒng)轄權和地方治理權的關聯(lián)問題，這一問題可視為理解中國國家治理的關鍵議題。改革開放之后，中國在經(jīng)濟領域實施了針對地方政府的放權和激勵機制調整，這引致了人們從分權化視角來理解中國的政府間關系及其經(jīng)濟效應。在這方面，文獻強調了分權化背景下政治激勵（political incentives）和財政激勵（fiscal incentives）對地方政府行為的影響。例如，一些學者從財政激勵視角解釋了地方政府發(fā)展房地產(chǎn)和推動城市化的內(nèi)在邏輯。香港大學許成鋼教授則將地方的分權體制視為中國改革和發(fā)展的基本制度，并強調這種經(jīng)濟制度在全國決策機構、決策過程、地方官員激勵和競爭、地方實驗作用等方面，與蘇聯(lián)體制和聯(lián)邦體制存在著差別，尤其是地方政府之間存在著追求行政級別升遷的標尺競賽。
無論是基于政治激勵還是基于財政激勵，中央政府和地方政府之間的經(jīng)濟制度確實構成了中國經(jīng)濟發(fā)展及其異質性的一個觀察視角。
就市場內(nèi)部而言，市場是一個由多部分組成的系統(tǒng)概念，它包括了要素市場和商品市場、區(qū)域市場和全國市場、現(xiàn)貨市場和期貨市場等。清華大學公共管理學院教授巫永平在解釋20世紀50年代至80年代中國臺灣省的經(jīng)濟起飛時，就強調了三重分工的產(chǎn)業(yè)結構和二元市場結構：公有企業(yè)壟斷上游產(chǎn)業(yè)、民營大企業(yè)把持中游產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)集中于下游產(chǎn)業(yè)，公有企業(yè)和民營企業(yè)聯(lián)合壟斷島內(nèi)市場，中小企業(yè)則在出口市場自由運行。這是基于市場間的結構特征來理解中國臺灣省的經(jīng)濟發(fā)展。
作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在上世紀70年代末期啟動了市場化體制轉型，這種轉型是在強調資源配置效率提高和轉型進程可控的背景下展開的。這意味著中國的體制轉型不是采用市場各部分短期內(nèi)同步改革的激進方式，而是立足于持續(xù)的漸進式改革在市場內(nèi)部形成了上游管控型的市場拓展方式。換言之，通過國有企業(yè)對金融、能源、基礎設施等上游市場的介入以及在競爭性市場（下游市場）引入其他類型企業(yè)來推進改革，這種制度安排與純粹的計劃經(jīng)濟體制和自由放任市場經(jīng)濟體制都存在顯著差異，而上游市場和下游市場之間的制度安排構成了理解中國經(jīng)濟發(fā)展邏輯的一個重要維度。
顯然，中國的農(nóng)地產(chǎn)權制度不是單獨存在的，它是在發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的組合背景下，利益相關者圍繞土地資源配置而交互作用的產(chǎn)物。發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的組合通過一系列的經(jīng)濟制度來實現(xiàn)，經(jīng)濟制度是為了在約束條件下實現(xiàn)某種發(fā)展戰(zhàn)略而內(nèi)生出來的，而經(jīng)濟制度的形成與執(zhí)行總是圍繞政府-市場的關聯(lián)而展開，這導致政府-市場關系成為影響農(nóng)地產(chǎn)權制度的關鍵因素。
對中國這樣的發(fā)展中大國而言，政府和市場內(nèi)部的結構問題是理解政府-市場關系的組成部分，無論是地方的分權體制還是上游管控型的市場拓展，都意味著中國的政府和市場內(nèi)部具有結構特征。不同層級的政府間存在著激勵相容問題，即地方政府總是在給定條件下追求自我利益最大化，由此派生的行為方式并不總是與中央政府追求的長期目標一致。不同類型的市場間存在功能互補問題，即中國的經(jīng)濟轉型存在不同領域市場化程度的差異，國家通過國有企業(yè)等方式介入到上游市場也并不總是與短期的資源配置效率提高目標一致。
從橫向比較的角度看，政府間和市場間的經(jīng)濟制度是中國經(jīng)濟發(fā)展異質性的集中體現(xiàn)，它們在形成之后就會通過多種方式影響農(nóng)地產(chǎn)權制度的選擇，而農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷內(nèi)生地要求政府間和市場間制度安排的適應性調整。例如：地方政府的財政激勵和政治激勵會促使其推動農(nóng)村土地轉為城市用地，而國家對市場的管控放松則有助于提高農(nóng)地的流動性以及經(jīng)濟效率。就此而言，農(nóng)地產(chǎn)權制度與我國政府間、市場間的經(jīng)濟制度變遷緊密相關，政府間的分權化和市場間的自主性會推動農(nóng)村土地產(chǎn)權制度發(fā)生動態(tài)演變。
理解現(xiàn)階段的“三權分置”必須解析農(nóng)地產(chǎn)權制度的演變邏輯，解析農(nóng)地產(chǎn)權制度的演變邏輯必須將其放置在發(fā)展戰(zhàn)略、約束條件的交互作用及其內(nèi)生的經(jīng)濟制度之中，而經(jīng)濟制度的落腳點卻是政府-市場關聯(lián)以及政府間、市場間制度安排。
在這個框架中，政府間和市場間的制度安排都是聯(lián)系政府行為邏輯而展開的，這意味著本文是在政治經(jīng)濟學視角下來審視土地配置這個發(fā)展經(jīng)濟學問題。由此，“發(fā)展的政治經(jīng)濟學”就構成了本文解析農(nóng)地“三權分置”來龍去脈的基本依據(jù)。
二、我國農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷及“三權分置”的實踐來源
不同時段的農(nóng)地產(chǎn)權制度存在著“路徑依賴”，中國農(nóng)地“三權分置”也由此前的土地產(chǎn)權制度演化而形成的。
新中國成立以來，導源于發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的調整，中國的農(nóng)地產(chǎn)權制度發(fā)生了多次變遷，政府間和市場間的制度安排則為這種變遷提供了牽引力和支撐力。從“發(fā)展的政治經(jīng)濟學”視角出發(fā)，中國的農(nóng)地產(chǎn)權制度正是在政府間和市場間制度演進的背景下走向了“三權分置”，農(nóng)地制度的變遷進程事實上內(nèi)涵著“三權分置”的形成邏輯。
1949至1953年，中國形成了農(nóng)民壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權制度。農(nóng)民壟斷是指在以“耕者有其田”為指向的土地改革背景下，農(nóng)民壟斷地擁有了所有權、使用權、處置權和收益權等完整的土地產(chǎn)權。這種制度的形成是因為新中國成立初期，我國面臨著國民經(jīng)濟秩序恢復的戰(zhàn)略目標，而當時的約束條件是農(nóng)業(yè)農(nóng)民占主導，例如：1949年鄉(xiāng)村人口占全國人口的比重為89%，1952年鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)占全國就業(yè)人數(shù)的比重為88%。
戰(zhàn)略目標和約束條件的組合促使我國將解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力放在經(jīng)濟秩序恢復的首要位置，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力解放又以賦予農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權為基礎。1949年我國提出“有步驟地將封建半封建的土地所有制改為為農(nóng)民的土地所有制”。1950年通過并實施的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路?！痹摲ㄟ€提出“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權利”。
值得強調的是，這個時期政府間和市場間的制度安排也使得農(nóng)民壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權制度能夠有效實現(xiàn)，原因是：在取得解放戰(zhàn)爭和抗日戰(zhàn)爭的勝利之后，中央政府對地方政府具有嚴格的管控，且地方政府高度依賴和服從中央政府的權威。
這個時段我國政府對上游的核心要素市場、以及下游的一般要素市場和商品市場均是放松管制的，政府間的行動一致性和市場間的充分自主性確保了“耕者有其田”能夠有效實施，結果顯著地提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率并解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。1949-1953年我國3億多無地或少地的農(nóng)民獲得了7億畝土地和大量生產(chǎn)資料，同期糧食總產(chǎn)量從1.13億噸增至1.67億噸，人均糧食產(chǎn)量從208.9公斤增至283.7公斤。
1953年之后，伴隨著土地改革的完成，中國的發(fā)展戰(zhàn)略從恢復國民經(jīng)濟秩序轉向推動社會主義工業(yè)化，特別是要實施以蘇聯(lián)援建的156個項目為基礎的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略轉向與當時資本短缺但勞動充裕的約束條件存在著沖突。為了解決這種沖突，農(nóng)民壟斷的土地產(chǎn)權制度隨之轉向集體壟斷的土地產(chǎn)權制度，即集體擁有了農(nóng)村土地的所有權和經(jīng)營權，農(nóng)業(yè)剩余則可按照發(fā)展戰(zhàn)略取向流向工業(yè)部門，從而成為推動重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要資本來源。
在實踐層面，1953至1956年，在經(jīng)過互助組、初級社、高級社的改造之后，農(nóng)村土地隨即從農(nóng)民所有制轉變?yōu)榧w所有制。1956年我國發(fā)布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》提出：“農(nóng)業(yè)合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉為合作社集體所有，組織集體勞動”，“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和牲畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉為合作社集體所有”。此外，為了在資本短缺背景下實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，我國在經(jīng)濟體系中就需要采用非市場化、非價格機制的運行方式，其結果是內(nèi)生出以扭曲要素和產(chǎn)品價格為主要內(nèi)容的宏觀政策環(huán)境、高度集中的資源計劃配置制度和缺少自主權的微觀經(jīng)濟機制。
就政府間和市場間的制度安排而言，1953至1978年，我國政府間延續(xù)了中央政府對地方政府的嚴格管控，在高度集權的計劃經(jīng)濟體制背景下，地方政府通常充當了中央政府指令性計劃“執(zhí)行者”的角色，這種嚴格管控確保了央地之間經(jīng)濟行為的一致性。市場間則從此前的完全放松轉變?yōu)橥耆芸?，在高度集權的計劃?jīng)濟體制背景下，無論是上游的核心要素市場、還是下游的一般要素和商品市場均具有管制特征，微觀主體依據(jù)價格信號進行要素流動和商品交換是不可能的。
這種政府間和市場間的制度安排導致集體壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權制度能夠充分執(zhí)行，結果是農(nóng)地制度變革有力地支撐了重工業(yè)發(fā)展以及獨立工業(yè)體系的建立，但卻因抑制微觀主體的生產(chǎn)效率而將國民經(jīng)濟帶入崩潰的邊緣。人民公社制、戶籍制度和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制是我國計劃經(jīng)濟時期農(nóng)村的主要制度安排，而這一時期通過公開稅、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差和儲蓄凈流出等實現(xiàn)的農(nóng)村資源向工業(yè)領域的轉移，估算下來大致有6000億至8000億元。此外，1956至1977年，我國城鎮(zhèn)非私營單位職工平均貨幣工資從601元降至576元，同期人均糧食產(chǎn)量則從306.8公斤降至297.7公斤。
國民經(jīng)濟瀕臨崩潰的邊緣倒逼中國啟動了改革開放戰(zhàn)略。上世紀70年代末期，中國提出了以經(jīng)濟建設為中心并突出了解放和發(fā)展生產(chǎn)力的意義，這種發(fā)展戰(zhàn)略轉變遭遇的約束條件是計劃經(jīng)濟主導的農(nóng)村經(jīng)濟體制。1977年農(nóng)村人口占比和就業(yè)人數(shù)占比分別高達82%和77%，但農(nóng)村經(jīng)濟面臨著人民公社制、戶籍制度和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制的約束。發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的組合需要我國首先在農(nóng)村土地制度和經(jīng)營體制領域做出變革。正是基于這種背景，我國將集體壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權制度轉變?yōu)閮蓹喾蛛x的農(nóng)地產(chǎn)權制度。集體擁有土地所有權，以此體現(xiàn)與此前制度的連續(xù)性，但農(nóng)民以家庭為單位擁有土地承包經(jīng)營權，以此體現(xiàn)對此前制度的變革性，這種變革的指向是在不改變集體所有權的前提下，通過放活農(nóng)地承包經(jīng)營權來激發(fā)農(nóng)民的經(jīng)濟活力，為農(nóng)業(yè)投資增長和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展提供動力源泉。
從實施的角度看，1982年我國發(fā)布的《全國農(nóng)村工作會議紀要》指出：“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬、專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬、聯(lián)產(chǎn)到勞、包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制。”由此我國在農(nóng)村確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，以人民公社制為核心的農(nóng)地制度快速讓位于以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎的新型土地制度。
兩權分離的農(nóng)地產(chǎn)權制度以家庭為單位賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，但這種權利在期限和范圍上是有約束的。它隱含的假設是：農(nóng)民和土地的關系具有穩(wěn)定性，即法律層面承包土地的農(nóng)民就是操作層面經(jīng)營土地的農(nóng)民。例如：1982年的《全國農(nóng)村工作會議紀要》規(guī)定：“社員承包的土地，不準買賣，不準出租，不準轉讓，不準荒廢，否則，集體有權收回?！?/p>
從政府間和市場間的制度安排來看，1978至1993年，我國中央政府對地方政府仍保持嚴格的管控，地方政府的經(jīng)濟自主性是有限的，但市場內(nèi)部則采取上游市場管控但下游市場放活的漸進方式。這從農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的取消以及商品市場的發(fā)育中可以得到證明。
上述政府間和市場間的制度安排在實踐中有效推進了兩權分離的土地產(chǎn)權制度。1983年，實施包產(chǎn)到戶、包干到戶的生產(chǎn)隊在生產(chǎn)隊總數(shù)中已占據(jù)絕大多數(shù)。相對于人民公社制，兩權分離的產(chǎn)權制度賦予了農(nóng)民土地經(jīng)營的自主權，且農(nóng)民的經(jīng)營努力與自身經(jīng)濟收益產(chǎn)生了直接關聯(lián)，這就形成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力顯著提高的強大動力，1978至1984年，我國的糧食總產(chǎn)量從3.05億噸快速增至4.07億噸，同期城鄉(xiāng)收入差距也從2.57倍持續(xù)減至1.84倍。
1978至1993年我國形成了兩權分離的農(nóng)地產(chǎn)權制度，1994至2013年這種制度則演化為兩權裂變的農(nóng)地產(chǎn)權制度。兩權裂變是指在農(nóng)地所有權內(nèi)部，地方政府介入到農(nóng)村集體的土地所有權行使中，在農(nóng)地經(jīng)營權內(nèi)部，則出現(xiàn)了土地承包者因勞動力流轉而未必是土地使用者的情形。
之所以出現(xiàn)這種演變，是因為上世紀90年代中期之后，中國的發(fā)展戰(zhàn)略依然是推動生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，但面臨的約束條件卻是城鄉(xiāng)要素流動性的增強，特別是勞動力出現(xiàn)了跨產(chǎn)業(yè)、跨地域和跨部門的流動，農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化轉移成為推動經(jīng)濟社會結構變遷的重要力量。發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的組合需要對此前的農(nóng)地產(chǎn)權制度進行調整，調整方向是在不改變集體所有和農(nóng)戶承包的前提下，允許農(nóng)戶在承包期內(nèi)通過出租、互換、轉讓、股份合作等方式實現(xiàn)土地使用權的流轉，從而實現(xiàn)土地在承包戶和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間的再配置。
從政策文本的角度看，1993年我國提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，而且強調“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓”。這體現(xiàn)出對此前農(nóng)戶承包土地后不可流轉規(guī)定的調整，此后的法律政策延續(xù)了這種調整思路。例如：2003開始實施的《土地承包法》規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！?/p>
1994年之后的政府間和市場間制度安排也發(fā)生了顯著變化，尤其是，在政府間中國實施了分權化改革，這體現(xiàn)出中央政府對地方政府的經(jīng)濟放權，而地方政府有動力通過影響要素配置來實現(xiàn)自身利益最大化。就農(nóng)地產(chǎn)權制度而言，地方政府可通過影響農(nóng)村集體參與到土地所有權的配置決策中，也可通過推動農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉來提高轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟增長，而土地出讓收入在地方財政收入中往往也占據(jù)顯著地位。同時，市場間則出現(xiàn)了上游市場管控而下游市場分化格局，上游市場管控意味著各級政府對核心要素仍具有極強的影響力，尤其是農(nóng)地轉向城市用地依托于地方政府的征地供地，但下游市場圍繞農(nóng)地承包經(jīng)營權的再配置卻因農(nóng)村勞動力轉移得到了空前發(fā)展。
上述兩者的結合支撐了兩權裂變的土地產(chǎn)權制度，一個明顯的證據(jù)是：2013年我國家庭承包耕地流轉面積已達到3.41億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的比重也攀高至25.7%。
三、農(nóng)地制度“三權分置”的形成及其權利結構
兩權裂變的農(nóng)地產(chǎn)權制度適應了城鄉(xiāng)要素流轉的格局，推動了農(nóng)地在不同群體之間的再配置。然而這種制度在實施中遭遇到如下挑戰(zhàn)：
一是承包戶擁有的是完整的土地承包經(jīng)營權，但流轉的通常是這種權利的一個組成部分，兩權裂變無法體現(xiàn)農(nóng)戶承包和流轉權利之間的差別。二是地方政府往往在農(nóng)村土地要素配置中發(fā)揮著顯著影響，“土地財政”就是這種影響的集中體現(xiàn)，地方政府在農(nóng)地配置中的影響也成為新時期城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會不平衡的一個重要成因。三是伴隨著發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的改變，兩權裂變的農(nóng)地產(chǎn)權制度存在著調整的內(nèi)在需要。十八大以來，我國的發(fā)展戰(zhàn)略從解放和發(fā)展生產(chǎn)力轉向強調統(tǒng)籌協(xié)調的經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)新、協(xié)調、開放、綠色、共享等發(fā)展理念的提出就是證據(jù)，十九大報告提出我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新時代，且在社會主要矛盾中凸顯了對不平衡不充分發(fā)展的關注。然而，在城鄉(xiāng)關系意義上，我國仍存在要素配置和收益分配的不平衡，農(nóng)村土地、勞動、資本長期單向度外流格局并未得到轉變。
上述發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件需要我國通過農(nóng)地制度的動態(tài)調整，來形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新動力和新機制。2014年以來，我國將“三權分置”作為新時期農(nóng)地產(chǎn)權制度變革的基本方向?！叭龣喾种谩钡暮诵氖窃趫猿洲r(nóng)地集體所有制的基礎上，在農(nóng)戶承包經(jīng)營權的基礎上分解出承包權和經(jīng)營權，以此實現(xiàn)農(nóng)民的多樣化選擇、土地的社會化配置和城鄉(xiāng)要素的雙向流動，并在農(nóng)村經(jīng)濟效率提升和社會秩序平穩(wěn)之間形成更優(yōu)平衡?！叭龣喾种谩奔润w現(xiàn)出對此前制度的延續(xù)，即它與兩權分離和兩權裂變一樣均強調了集體的土地所有權；也體現(xiàn)出對此前制度的變革，即它提出了承包權和經(jīng)營權這兩個新的權利概念，并強調這兩種權利可以通過土地流轉形成新的組合形態(tài)。
從政策文本來看，2014年中央“一號文件”首次提出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資。”這意味著農(nóng)地“三權分置”從指導思想轉變?yōu)閷嶋H操作，三權分置隨即被視為是我國農(nóng)地產(chǎn)權制度變革的基本方向，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。
就政府間和市場間制度安排而言，“三權分置”與此前制度存在著繼承和變革的雙重關系?！叭龣喾种谩睆娬{要落實集體所有權，原因在于：集體所有權是穩(wěn)定承包權和放活經(jīng)營權的前置條件，農(nóng)地所有權通常由“村兩委”（村黨支部委員會、村民委員會）等集體組織來行使，“村兩委”既是經(jīng)濟組織，也是行政組織，某種程度上是行政層級在農(nóng)村的延伸。
基于此，土地所有權的執(zhí)行不僅取決于特定農(nóng)村社區(qū)中，村民個體和集體組織之間的關聯(lián)關系，而且取決于地方政府與集體組織之間的關聯(lián)關系。從“三權分置”的內(nèi)涵來看，落實集體所有權意味著中央政府和地方政府經(jīng)濟一致性的增強，即中央政府通過深化財政制度改革和行政激勵體制改革，減弱地方政府對土地配置的實際影響力，這相對于此前的政府間制度安排是一個變革。
此外，“三權分置”強調要激活土地經(jīng)營權，原因在于：從承包經(jīng)營權中分解出承包權和經(jīng)營權，可以適應土地承包者未必是實際經(jīng)營者的特征事實，通過經(jīng)營權流轉實現(xiàn)土地的社會化配置，進而拓展農(nóng)民的選擇范圍和收入渠道，提高土地要素的流動性和配置效率。
這里的關鍵是在對土地上游市場（例如：土地所有權）規(guī)范的同時，更為充分地激活土地下游市場，即經(jīng)營權在不同主體之間的流動和交易，促使土地流轉價格成為反映下游市場相對稀缺性的核心變量。下游市場放松還意味著城鄉(xiāng)之間資本、勞動力等要素的雙向流動增強，資本下鄉(xiāng)、技術下鄉(xiāng)能夠得到土地制度的支持，各類微觀主體在城鄉(xiāng)間配置要素的自主性在增強。
立足于政府間和市場間的制度安排，可以將中央政府-地方政府經(jīng)濟行為的一致性、上游市場-下游市場微觀主體的自主性分別作為縱軸和橫軸，以此在經(jīng)濟史維度上理解我國農(nóng)地產(chǎn)權制度的變革以及“三權分置”的形成。
如圖1所示：新中國成立以來，我國政府間分權化程度經(jīng)歷了從弱到強、再從強到弱的變化，市場間自主性程度則經(jīng)歷了從強到弱、再從弱到強的變化。相應地，農(nóng)地產(chǎn)權制度經(jīng)歷了農(nóng)民壟斷、集體壟斷、兩權分離、兩權裂變、三權分置的依次變革。在這種變革進程中，“三權分置”很大程度上是嵌入在發(fā)展戰(zhàn)略和約束條件的組合、以及政府間市場間制度變革的進程之中，它體現(xiàn)了中國依據(jù)實踐持續(xù)展開漸進式變革的轉型特征?！叭龣喾种谩本哂新窂揭蕾囆再|，即它體現(xiàn)出對此前制度中土地集體所有制、統(tǒng)分結合方式的繼承；同時也具有持續(xù)變革性質，即它通過承包權來延續(xù)農(nóng)民的土地經(jīng)濟權益，通過經(jīng)營權體現(xiàn)出農(nóng)地在農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間的更有效配置。
總體而言，“三權分置”是在不改變土地集體所有制的前提下，通過產(chǎn)權的細分和交易性增強來釋放土地配置活力，而產(chǎn)權的細分和可交易性增強意味著形成了新型農(nóng)地權利結構。考慮到農(nóng)地還部分承載著農(nóng)民的社會保障功能，并對社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民通常具有成員權性質，因此，“三權分置”是在不觸動農(nóng)戶承包權的前提下，通過經(jīng)營權流轉來提高土地的配置效率，并保障城市化進程中農(nóng)民退回農(nóng)村的“安全閥”，這樣就在土地經(jīng)濟效率提高和社會保障功能發(fā)揮之間找尋到新的平衡點。在政府間和市場間制度演變的進程中，我國農(nóng)地產(chǎn)權制度從兩權分離、兩權裂變到三權分置是一個自發(fā)演進的過程，持續(xù)的漸進式變革不可能從此前制度中衍生出其他形式的農(nóng)地產(chǎn)權制度。
相對于兩權分離和兩權裂變，“三權分置”意味著農(nóng)地形成了新的權利結構，即從集體所有權、農(nóng)戶承包經(jīng)營權的兩分格局轉變?yōu)榧w所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權的三分狀態(tài)。理解這種轉變需要界定不同權利的內(nèi)涵，也需要廓清前后權利結構的關聯(lián)關系。
就權利內(nèi)涵而言，集體所有權是指集體擁有土地性質變更權和土地利用監(jiān)督權。承包經(jīng)營權是指農(nóng)民以家庭為單位（即農(nóng)戶）取得的承包期內(nèi)的土地占有權、使用權和處置權，現(xiàn)有法律將土地承包經(jīng)營權界定為用益物權。承包權是指農(nóng)民從集體獲取的某時期內(nèi)的承包權利，它包括承包期內(nèi)的占有權、收益權、繼承權和退出權，而經(jīng)營權是指農(nóng)戶土地讓渡后的實際耕作權。
就權利狀態(tài)而言，如果我們在權利結構中關注前后制度的比較及主體特征，則可以發(fā)現(xiàn)： “三權分置”是對此前格局的繼承和發(fā)展。如圖2所示：落實集體所有權是“三權分置”的前置條件，而集體所有權的執(zhí)行受到地方政府與農(nóng)村集體關聯(lián)關系的影響，也受到社區(qū)內(nèi)部村民個體與農(nóng)村集體關聯(lián)關系的影響。改革開放之后，農(nóng)地在集體所有權背景下形成了農(nóng)戶的承包經(jīng)營權，這種權利與農(nóng)戶承包土地且耕作土地是匹配的。在農(nóng)戶承包但不耕作土地的背景下，土地承包經(jīng)營權分化為承包權和經(jīng)營權，土地流出者擁有承包權但讓渡經(jīng)營權，土地流入者通過支付流轉費用獲得經(jīng)營權，他們在土地流轉市場中依靠合約界定權利義務關系。承包經(jīng)營權分化為承包權和經(jīng)營權并不是單向度的，在流轉合約到期后，土地承包者收回經(jīng)營權并實際耕作土地，則其隨之就擁有完整的土地承包經(jīng)營權。
從圖2可知，“三權分置”確實形成了新的權利結構，但這種權利結構并不是否定或取消了此前的權利類型。它在產(chǎn)權細分的條件下拓展了農(nóng)民（以及其他經(jīng)營者）的選擇范圍，即農(nóng)民可以選擇此前的集體所有權-農(nóng)戶承包經(jīng)營權狀態(tài)，也可以選擇集體所有權-農(nóng)戶承包權-土地經(jīng)營權狀態(tài)。
與此相適應，農(nóng)民也出現(xiàn)了顯著分化，我國農(nóng)村存在著三種意義上的農(nóng)民。一是承包土地且自身耕作土地的農(nóng)民，他們擁有完整的土地承包經(jīng)營權。二是承包土地但不直接耕作土地的農(nóng)民，他們保留土地承包權并讓渡土地經(jīng)營權，這主要體現(xiàn)為常年外出打工的農(nóng)民工。統(tǒng)計資料顯示，截至2016年底我國農(nóng)民工的數(shù)量為2.82億，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為1.69億，這個群體構成了農(nóng)地流出者的主體部分。三是不具有土地承包權但實際耕作土地的農(nóng)民，他們通常是進入農(nóng)業(yè)的專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這類農(nóng)民通過引入外部資本、技術、信息、經(jīng)營模式等推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變革。
立足于“三權分置”，此前農(nóng)村勞動力和資本的單向度外流很可能演變?yōu)楦黝愐卦诔青l(xiāng)間的雙向流動，城市的資本和勞動力可與農(nóng)村土地要素相結合，從而在更廣泛的范圍內(nèi)深化要素的市場化改革，提高要素生產(chǎn)率以及全要素生產(chǎn)率，并在要素組合效率提高的基礎上形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型動力。
由此可見，“三權分置”不唯一是農(nóng)地領域的產(chǎn)權制度變革，而是立足于社會主要矛盾轉化形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新體制的重要突破口。
四、新時代背景下我國推進農(nóng)地“三權分置”的政策方案
“三權分置”是現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權制度變革的基本方向。歷史地看，我國農(nóng)地產(chǎn)權制度演變?nèi)Q于發(fā)展戰(zhàn)略與約束條件的組合，以及與此關聯(lián)的政府間、市場間制度安排的變動。導源于政府間和市場間制度安排的動態(tài)演變，“三權分置”才體現(xiàn)出此前農(nóng)地產(chǎn)權制度演變邏輯的延伸，其要義是在政府間制度邊際改進的背景下，通過市場間制度調整來提高農(nóng)村土地（進而其他要素）的配置效率。
這里，市場間制度安排調整集中體現(xiàn)為不改變土地集體所有制和農(nóng)戶土地承包關系，而通過產(chǎn)權細分實現(xiàn)土地經(jīng)營權在更大范圍內(nèi)的流動和可交易性。在“三權分置”中，集體的土地所有權與農(nóng)戶的土地承包權得到了延續(xù)，這不僅是因為土地體現(xiàn)著生產(chǎn)資料公有制的性質，以及土地對農(nóng)村居民具有“成員權”特征，還是因為政府可通過界定土地產(chǎn)權而影響經(jīng)濟社會發(fā)展，而農(nóng)民在融入城市時也具有退回農(nóng)村的緩沖機制。
換言之，保持集體所有權和農(nóng)戶承包權有助于減弱制度變革的震蕩，從而在此前制度和“三權分置”之間形成平穩(wěn)轉換，而激活土地經(jīng)營權則試圖提高土地的市場化進程，依靠土地再配置驅動各類要素的充分流動、農(nóng)業(yè)組織方式創(chuàng)新和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從這個角度看，“三權分置”試圖在農(nóng)地制度演變中兼顧穩(wěn)定與變革、公平與效率、城市與農(nóng)村，進而體現(xiàn)出持續(xù)化、漸進式推進經(jīng)濟體制變革的轉型思路。
問題在于，政府間和市場間的制度安排同樣具有路徑依賴特征。從現(xiàn)行的政府間和市場間制度來看，“三權分置”面臨著如下三重嵌套：
一是地方政府-農(nóng)村集體，即地方政府和農(nóng)村集體圍繞土地配置的互動和博弈。所有權在農(nóng)地產(chǎn)權中居于基礎性地位，集體所有權首先需要明確農(nóng)村集體與政府權力之間的邊界，現(xiàn)階段我國的農(nóng)村集體組織（例如“村兩委”）事實上還受到上級政府的較強影響。在分權化改革條件下，地方政府如果面臨著財權-事權不匹配和以經(jīng)濟增長為核心的行政錦標賽，其就有動力和能力介入到農(nóng)村集體的土地配置中，從而對“三權分置”的制度變革產(chǎn)生影響，例如：地方政府強制地將農(nóng)地轉為城市國有用地，或強制地推進農(nóng)地的集中流向龍頭企業(yè)。
二是農(nóng)戶個體-農(nóng)村集體，即農(nóng)民個體與農(nóng)村集體圍繞土地配置的委托-代理關系。從理論上說，集體所有權是一個經(jīng)濟概念，即集體行使所有權相對于個人行使所有權更能增進成員的收益?！叭龣喾种谩睆娬{落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權也需要厘清村民個體作為委托人，如何對作為代理人的集體組織進行監(jiān)督，單個農(nóng)戶不僅能夠分散化地配置土地承包權，而且能夠組織化地行使土地所有權。
三是土地承包者-土地經(jīng)營者，即土地承包者和經(jīng)營者之間圍繞土地流轉的市場對接問題。經(jīng)營權的社會化配置是“三權分置”提高經(jīng)濟效率的關鍵，這里涉及農(nóng)戶承包權的權利范圍和期限設定，因為這種設定直接影響到承包戶的預期、經(jīng)濟決策和行為選擇；也涉及承包戶讓渡經(jīng)營權之后，流入者的經(jīng)營權行使與流出者的承包權保障的關系，例如流轉合同長期化與承包農(nóng)民融入城市失敗被迫返鄉(xiāng)種田的沖突；還涉及承包戶和經(jīng)營者之間土地流轉的市場交易成本，即是否有充分的信息資源、便捷的基礎設施和可靠的制度條件促成土地流轉，并確保流轉合同的有效實施。
上述嵌套意味著：“三權分置”是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的重大創(chuàng)新，但這種創(chuàng)新涉及不同層級政府、農(nóng)村集體、個體農(nóng)戶以及土地實際經(jīng)營者的復雜關系，這容易導致“三權分置”因不同利益相關者的激勵相容難題而實施艱難。反過來說，必須著力解決不同利益主體之間的激勵相容問題，讓土地相關利益主體均能因制度變革得到福利改進，特別是，作為土地所有者（以集體方式）和承包者（以個體方式）的農(nóng)民不能出現(xiàn)利益損失，則“三權分置”的土地產(chǎn)權制度演變才能得到順利推進。
依據(jù)這種思路，新時代我國推進農(nóng)地“三權分置”就應凸顯如下政策要點：
一是尊重農(nóng)民土地配置的自發(fā)選擇。
作為一個處在市場化轉型階段的發(fā)展中大國，我國不同地區(qū)的發(fā)展水平存在顯著差異，同一農(nóng)村地區(qū)中不同農(nóng)戶的經(jīng)濟條件并不相同，融入城市的意愿和能力也不一致。這決定了農(nóng)民在承包土地后會采取多樣化的行為方式：可能自己直接耕種土地，可能讓渡土地經(jīng)營權，也可能這段時間讓渡土地但那段時間耕種土地。
由此出發(fā)，我國推進“三權分置”不是要強制要求農(nóng)戶必須讓渡土地經(jīng)營權，而是要在承包經(jīng)營權分解為承包權和經(jīng)營權的基礎上，適應農(nóng)民行為分化的特征事實，拓展農(nóng)民的土地配置選擇空間，允許、鼓勵但不強迫農(nóng)民開展土地流轉，將尊重農(nóng)民土地配置的自發(fā)選擇作為實施“三權分置”制度變革的首要基準。
二是完善地方政府的經(jīng)濟激勵方式。
地方政府對農(nóng)地配置的介入導源于經(jīng)濟增長導向的行政考核機制、地方政府的財權-事權不匹配、地方政府對農(nóng)村集體的影響力。就效應而言，這種介入會影響“三權分置”制度變革的穩(wěn)定性和連續(xù)性。我國推進農(nóng)地“三權分置”、尤其是落實集體所有權，首先需要清晰界定地方政府和農(nóng)村集體之間的權利邊界，防止地方政府利用行政權力干預農(nóng)村集體的土地權利。
為此，我國需要凸顯農(nóng)村集體作為土地所有權的權利主體，盡快形成與高質量發(fā)展相耦合的地方政府績效考核和激勵體系，通過國家財政體系改革形成各層級政府財權-事權匹配的格局，促使地方政府轉向“為民生、協(xié)調和創(chuàng)新而競爭”，減弱地方政府依靠干預土地等要素配置來推高短期的經(jīng)濟增長速度。
三是規(guī)范農(nóng)戶與農(nóng)村集體的土地關聯(lián)關系。
農(nóng)地集體所有權的“集體”不是一個虛置的、與農(nóng)戶無關的概念，而是由分散的農(nóng)戶依靠某種組織形式產(chǎn)生的權利主體，它是代表分散化的農(nóng)戶行使土地所有權并與單個農(nóng)戶簽訂承包合約。就此而言，“三權分置”強調落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，這為規(guī)范農(nóng)戶與農(nóng)村集體的關聯(lián)關系提供了契機，只有在明確清晰的集體行動邏輯下，才能真正形成新的農(nóng)地權利結構。
為此，我國應明確“村兩委”等組織在土地配置中的權利邊界，促使農(nóng)地性質、用途、分配方式變更的流程透明化和公開化，形成農(nóng)戶對集體土地使用權的常規(guī)化監(jiān)督機制，促使農(nóng)村集體在代表、維護和增強農(nóng)戶土地權益方面發(fā)揮更大的組織化作用。
四是推動城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的市場化進程。
“三權分置”依靠激活土地經(jīng)營權來提高要素配置效率，但激活土地經(jīng)營權必須與資本、技術、具有人力資本含量的勞動力等要素結合才能實現(xiàn)，而資本、技術、勞動力與農(nóng)地的結合卻依賴于要素的市場化。基于要素市場化程度滯后于商品市場化程度的現(xiàn)狀，我國應將要素市場化作為深化經(jīng)濟體制改革的重點，使市場在資源配置中起決定性作用的關鍵是提高要素市場化進程，降低和減弱要素進入農(nóng)村從事經(jīng)營的體制障礙，通過要素市場化形成農(nóng)地流轉的強大拉力。同時，資本等要素下鄉(xiāng)意味著土地的經(jīng)濟功能在凸顯，社會保障功能在減弱，據(jù)此，我國必須貫徹基本公共服務均等化理念，加快形成城鄉(xiāng)一體且可相互轉換的社會保障體系，通過降低或剝離土地的社會保障功能來推進“三權分置”制度變革。
五是提高農(nóng)村土地流轉進程中的交易效率。
農(nóng)地“三權分置”意味著部分農(nóng)戶保留承包權但讓渡經(jīng)營權，伴隨著城市化進程的推進，這種類型的農(nóng)戶數(shù)量將呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢。承包戶讓渡經(jīng)營權、其他主體獲取經(jīng)營權是在土地流轉市場中進行的，這一市場的交易對象是土地經(jīng)營權，市場活躍程度卻受到交易效率的影響，而交易效率與政府的公共產(chǎn)品供給緊密相關。在實施農(nóng)地“三權分置”過程中，地方政府對土地配置的直接干預在下降，但對土地流轉中公共產(chǎn)品的供給功能卻應增強，這包括：建立和完善農(nóng)村土地流轉的信息平臺，加強農(nóng)村道路、橋梁、電信、通訊等基礎設施建設，保障土地流轉合同以降低土地流轉參與者的不確定性等等。這些政策舉措均能提高農(nóng)地流轉的交易效率，從而在激活經(jīng)營權的基礎上實現(xiàn)“三權分置”制度變革的預期目標。
（作者系復旦大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：經(jīng)濟學家
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