——關(guān)于國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點縣市資興市的調(diào)研報告

資興市2014年被確定為湖南唯一的國家新型城鎮(zhèn)化試點縣市以來，以推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、生態(tài)資源權(quán)利置換改革等三項改革為突破，以產(chǎn)業(yè)工人培訓創(chuàng)新為抓手，積極探索新型城鎮(zhèn)化的新思路、新模式，取得了新型城鎮(zhèn)化試點的階段性成果和經(jīng)驗，特別是其“一戶一產(chǎn)業(yè)工人”的培訓模式，成為了全國新型城鎮(zhèn)化的典型，對當前的新型城鎮(zhèn)化建設具有可資借鑒的重要意義。省重大決策咨詢智囊團農(nóng)村改革專家組與省農(nóng)村發(fā)展研究院聯(lián)合對資興市進行了專題調(diào)研，形成了以下調(diào)研報告。

一、資興市國家新型城鎮(zhèn)化試點的主要成就與基本做法

資興市以國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點為契機，大力推進各項改革，促進了經(jīng)濟逆勢發(fā)展，全面小康提速推進。

1.以“三項改革”為突破，加快城鄉(xiāng)資源要素流動。資興市先后推進了三大改革，邁出了新型城鎮(zhèn)化的新步伐。一是探索建立“無城鄉(xiāng)差別”的戶籍制度。試點取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，鼓勵“市民下鄉(xiāng)”落戶和“外來人口”落戶。二是推廣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。先后推進了農(nóng)村土地股份合作社試點、農(nóng)村宅基地使用權(quán)房屋所有權(quán)確權(quán)登記頒證試點、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點等多項改革。三是推進生態(tài)資源權(quán)利置換改革。建立生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)庫，鼓勵生態(tài)保護區(qū)和自然條件惡劣區(qū)的農(nóng)民，自愿將生態(tài)資源用益權(quán)、宅基地使用權(quán)置換成城鎮(zhèn)居住資源、社會保障、就業(yè)與公共服務。

2.以公共服務體系創(chuàng)新為目標，構(gòu)建市民化成本分擔機制。資興市按照國家新型城鎮(zhèn)化試點要求，著力推進新型城鎮(zhèn)化中市民化的公共成本分擔機制改革，制定縣域的公共服務清單；對市民化的成本進行了精確核算，合理確定了政府承擔市民化的公共成本；企業(yè)落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，依法為農(nóng)民工繳納各類社會保險費用；新市民通過參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓等分擔部分成本，提升了新型城鎮(zhèn)化的公共服務能力。

3.以產(chǎn)城融合為依托，提升中心城鎮(zhèn)綜合承載能力。資興市把新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，引進與扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)城融合。一是加快工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。僅2015年1-6月，共引進項目12個，在談項目26個，內(nèi)聯(lián)引資實施項目53個，到位內(nèi)資23.17億元，實際利用外資6269萬美元。二是實施“旅游大開發(fā)”戰(zhàn)略。以東江湖旅游為品牌，積極推進以旅游為重點的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點打造“一湖一江一灣”旅游經(jīng)濟，為新型城鎮(zhèn)化奠定了產(chǎn)業(yè)基礎。

4.以生態(tài)移民為重點，推進新市民城市安居工程。資興市在推動新型城鎮(zhèn)化試點過程中，把移民搬遷與城鎮(zhèn)化有機結(jié)合起來，有序推進生態(tài)移民“雙轉(zhuǎn)移”工程。堅持就近靠城、靠鎮(zhèn)和靠資源豐富的地區(qū)安置，并通過技能培訓、就業(yè)安置、創(chuàng)業(yè)扶持的途徑，保障移民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)。與此同時，資興市著力3萬農(nóng)民工、3萬庫區(qū)移民、3萬礦工的市民化，把礦區(qū)治理、移民避險搬遷、棚戶區(qū)改造等工程與城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，大力推進新市民安居工程。已累計幫助6300戶、2.5萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，并保障了轉(zhuǎn)移人口在城市安居樂業(yè)。

5.以技能培訓為抓手，提升城鄉(xiāng)居民創(chuàng)業(yè)能力。資興市在全國率先實施“一戶一產(chǎn)業(yè)工人”培養(yǎng)工程，每年統(tǒng)籌4000萬元經(jīng)費對城鄉(xiāng)居民實行“免培訓費、免生活費、免住宿費”的實用技術(shù)培訓。探索建立了“一聯(lián)會（聯(lián)席會議）、六統(tǒng)一”（統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一培訓基地、統(tǒng)一培訓計劃、統(tǒng)一勞務信息、統(tǒng)一資金管理、統(tǒng)一考核考評）的工作機制，構(gòu)建了“技能培訓—鑒定技能—推薦就業(yè)—扶持創(chuàng)業(yè)”等新市民的就業(yè)保障體系。目前，工程已累計培訓43862人，實現(xiàn)新增就業(yè)23211人，帶動3萬多個家庭增收致富。國家發(fā)改委對此進行了專題調(diào)研，被作為湖南省推進新型城鎮(zhèn)化的重要亮點在全國推廣。

6.以第六產(chǎn)業(yè)為實體，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。通過建立產(chǎn)學研結(jié)合模式，實施了70多項可持續(xù)發(fā)展示范項目，形成了雜交水稻制種、東江湖魚、東江湖水果、東江湖無公害蔬菜、東江湖油茶、東江湖茶等六大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。與此同時，重點扶持現(xiàn)代農(nóng)莊或莊園經(jīng)濟，形成了“兩片三線十莊園”的現(xiàn)代莊園經(jīng)濟布局，推進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展；大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，建設了食品工業(yè)園，形成了諸多農(nóng)產(chǎn)品加工品牌，以此推進了農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合的第六產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快了城鄉(xiāng)一體化進程。

二、資興市國家新型城鎮(zhèn)化試點面臨五大問題

盡管資興市新型城鎮(zhèn)化試點取得了巨大成效，但同時也面臨諸多的問題，突出表現(xiàn)在以下五個方面。

1.試點支持政策不到位。一是相關(guān)政策不明確。如資興市制定公共服務清單時，由于上級沒有明確政府基本公共服務的具體分擔比例，試點地區(qū)無法有效推進相關(guān)工作。二是進城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系缺乏操作性的政策指導。三是財政沒有建立地方轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機制，城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶掛鉤也不相對應。

2.管理體制銜接不順。一是中央與省的新型城鎮(zhèn)化試點政策不對接。國家試點政策與省里的試點政策對資興的要求不一致，降低了資興市新型城鎮(zhèn)化試點的國家地位。二是新型城鎮(zhèn)化試點的管理單位不一致。國家試點歸口國家發(fā)改委管理，省里規(guī)定由住建廳牽頭，導致了試點政策落實和溝通銜接不順暢。三是相關(guān)部門銜接滯后。資興新型城鎮(zhèn)化試點涉及到省相關(guān)職能部門超過十個，而省職能部門與新型城鎮(zhèn)化的銜接沒有及時對接，容易造成相互踢皮球的現(xiàn)象。

3.政策紅線限制太多。新型城鎮(zhèn)化試點改革面臨的政策紅線還很多，改革時時都面臨著政策風險。如資興的戶籍制度改革，必須降低農(nóng)民入城的門檻，這與國家和省里的戶籍制度門檻顯然不同；如農(nóng)民進城的住房安置，農(nóng)民宅基地、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，基本農(nóng)田的用途問題等等，都有許多的政策紅線限制。如何包容改革中的試錯，降低改革的政策風險，還需要上級的支持。

4.投融資平臺功能單一。新型城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入，需要金融支持。但是，當前國家的一些政策一刀切，導致了新型城鎮(zhèn)化融資平臺單一，融資困難。如國發(fā)[2014]43號、[2014]45號、財金[2014]113號等文件出臺后，規(guī)范了地方政府的融資行為，增大了地方政府融資難度。按財金[2014]113號文件規(guī)定，縣市本地融資平臺不能參與本地城鎮(zhèn)化建設，造成了地方政府融資平臺的單一和僵化。

5.公共服務保障乏力。經(jīng)初步測算，資興市試點期內(nèi)市民化成本為61.4億元，其中需要政府承擔42.01億元、企業(yè)承擔10.5億元，個人承擔8.92億元，需政府承擔的成本如果完全由資興市政府承擔，必將難以承受。當前，新型城鎮(zhèn)化試點中，中央、省市和試點縣市的公共服務責任不明確，試點市無法承擔如此大的公共服務成本，容易造成公共服務滯后的問題。

三、加快推進資興市國家新型城鎮(zhèn)化試點的建議

資興市新型城鎮(zhèn)化試點在快速推進中還存在諸多的問題，需要省委、省政府加強政策支持，特提出如下建議。

1.強化試點政策的一致性。一是強化試點政策的上下一致性。省委、省政府關(guān)于資興市新型城鎮(zhèn)化試點的政策應與國家發(fā)改委下發(fā)的推進全國新型城鎮(zhèn)化試點的政策有機對接，在具體方案上保持一致，實現(xiàn)上下政策資源的有機整合。二是強化組織領(lǐng)導的一致性。建議省委、省政府出臺湖南省新型城鎮(zhèn)化試點的責任清單，明確省里有關(guān)領(lǐng)導專人協(xié)調(diào)和明確各職能部門服務新型城鎮(zhèn)化的權(quán)力與義務清單，形成推進新型城鎮(zhèn)化試點的合力。

2.強化試點扶持的特殊性。資興市是湖南省唯一一個國家新型城鎮(zhèn)化試點縣級城市。與大城市不同，資興市的新型城鎮(zhèn)化主要是農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，且自身的城鎮(zhèn)基礎薄弱。因此，建議省委、省政府強化對資興市新型城鎮(zhèn)化試點支持的唯一性和特殊性，給予區(qū)別于全省其他試點城市的待遇，按照國家試點標準進行指導支持，助推資興市在湖南先行一步、快走一程，為湖南的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展樹立國家級的資興典范。

3.強化試點改革的突破性。改革要允許試錯，對于一些涉及到政策紅線的改革，應允許在法律范圍內(nèi)合理突破，為新型城鎮(zhèn)化試點創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。一是允許資興以項目為紐帶，整合部門基礎設施建設資金，集中推進新型城鎮(zhèn)化試點，上級部門對地方政府整合部門資金的項目，要給予科學評定和支持承認。二是建議國土部門對資興園區(qū)用地指標每年給定一定額度予以保障，額度內(nèi)土地由資興市自行決定使用。

4.強化試點成本分擔的合理性。一是建議省委、省政府出臺新型城鎮(zhèn)化公共服務成本分擔指導意見，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，安排財政轉(zhuǎn)移支付時要考慮常住人口的數(shù)額；二是探索公共資源市場化運營模式。加強對資興市公共資源市場化運營的支持，完善公共資源交易平臺，提高城鎮(zhèn)化項目建設成本的透明度與市場化水平，提升公共資源的配置效率和質(zhì)量，降低市政建設和服務成本。

5.強化試點投融資體制的創(chuàng)新性。為創(chuàng)新資興市新型城鎮(zhèn)化的金融體制，建議允許公共基金、保險資金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎設施項目建設和運營；發(fā)揮金融支持作用，運用信貸和債券融資等多種手段支持資興市新型城鎮(zhèn)化試點的基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；支持資興市探索負面清單管理模式，編制《資興市社會資本參與城市公共設施投資準入目錄》，完善特許經(jīng)營制度；幫助資興市引進戰(zhàn)略投資者參與園區(qū)和小城鎮(zhèn)整體開發(fā)運營。

（調(diào)研組成員：省重大決策咨詢智囊團農(nóng)村改革專家組曾福生、劉茂松、陳文勝；省農(nóng)村發(fā)展研究院院長陸福興。執(zhí)筆：陳文勝、陸福興、王文強）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學習與研究》2016年第1期。此為原稿，刊發(fā)稿有修改。

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