摘要：中國實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧工作在一定程度上變革了地方政府的發(fā)展理念,讓懸浮的基層政權(quán)重新積極回應(yīng)社會(huì)需求;在大力推動(dòng)民生工作的同時(shí),通過新時(shí)期的群眾路線培養(yǎng)和造就了一支新的干部隊(duì)伍,從而實(shí)現(xiàn)了新型地方政府的形塑。新型地方政府的形塑還面臨著官僚主義、形式主義、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理能力不足等問題的制約,切實(shí)推動(dòng)地方政府的變革仍需要系統(tǒng)性的制度變革與管理創(chuàng)新,更需社會(huì)大眾建設(shè)性地看待貧困治理中的政府變革,以及做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接。

關(guān)鍵詞:中國農(nóng)村發(fā)展;精準(zhǔn)扶貧;新型地方政府;貧困治理;鄉(xiāng)村振興

我國自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作以來,精準(zhǔn)扶貧帶來的影響和積極變化并非僅限于貧困人口增收、貧困村和貧困縣退出等層面,而學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域卻并沒有及時(shí)地就這一現(xiàn)實(shí)進(jìn)行回應(yīng)。從中央決策部署精準(zhǔn)扶貧工作的初衷看,精準(zhǔn)扶貧工作也絕非僅僅是為了實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo),在一定程度上,精準(zhǔn)扶貧是地方政府治理領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革,而這場(chǎng)變革的結(jié)果就是形塑了新型地方政府。

一、新型地方政府形塑的歷史背景

我國自20世紀(jì)80年代改革開放以來,地方政府是中國發(fā)展型政府的重要構(gòu)成部分,甚至在學(xué)者研究的意義上地方政府間的競(jìng)爭是推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的核心動(dòng)力,通過體制機(jī)制的設(shè)置,地方政府投身地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力得以充分地激發(fā),不同區(qū)域間的發(fā)展競(jìng)賽普遍盛行,中國經(jīng)濟(jì)奇跡也賴此獲得[1]。但是,由于地方政府過分追求經(jīng)濟(jì)增長,因而忽視了社會(huì)需求與民生建設(shè),也導(dǎo)致地方政府的代理人角色出現(xiàn)了顯著的沖突。一方面,地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展獲得了上級(jí)政府的認(rèn)可和好評(píng);另一方面,人民群眾對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的滿意度和獲得感并尚未達(dá)到滿意的高度。此外,我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還帶來了大量的社會(huì)問題,比如,貧富差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、環(huán)境污染、腐敗等。因此,從1990年代開始,地方政府改革就成為了社會(huì)焦點(diǎn)問題,而服務(wù)型行政也成為了地方政府改革的重要目標(biāo)[2]。同時(shí),公眾的社會(huì)訴求也開始進(jìn)行公開化的表達(dá),以經(jīng)濟(jì)為中心的地方政府行動(dòng)邏輯一度難以應(yīng)對(duì)公眾訴求,致使地方的政治生態(tài)環(huán)境開始惡化,地方發(fā)展型政府的負(fù)面形象開始在日常管理中多處展現(xiàn)。人們對(duì)公平正義的追求沒有能夠獲得地方政府的重視,這是地方發(fā)展型政府形象負(fù)面化的核心原因。

21世紀(jì)以來,隨著我國農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消,實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村最低生活保障等政策,標(biāo)志著央地關(guān)系得到了調(diào)整,中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付逐步加大。從貧困治理的角度看,進(jìn)入21世紀(jì)以來,我國地方政府對(duì)貧困的治理被稱為保護(hù)式扶貧[3]。但從地方政府治理的角度上看,地方政府出現(xiàn)了明顯的“懸浮”特征,其在一定程度上退出了鄉(xiāng)村多個(gè)層面的公共治理與公共服務(wù)[4]。因此,地方政府在當(dāng)?shù)厝罕姰?dāng)中的權(quán)威在一定程度上被削弱,中西部多數(shù)地方政府的地方財(cái)政較為困難,地方政府的服務(wù)性內(nèi)涵被大大束縛。地方政府在從汲取型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中,在大力推進(jìn)反腐敗工作的背景下,地方的政治生態(tài)在較大的程度上得到了改善。但是地方政府新動(dòng)能或是新內(nèi)涵的激發(fā),需要新的資源供給,而精準(zhǔn)扶貧恰恰就提供了這樣的資源供給。在此轉(zhuǎn)型背景下,鄉(xiāng)村政治也實(shí)現(xiàn)了從汲取型向分配型的轉(zhuǎn)變[5],但在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施之前,由于鄉(xiāng)村分配的資源十分有限,難以充分回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的需求。

長期以來,我國實(shí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略,對(duì)地方政府的考核也以GDP為中心。因此,在一般情況下,地方政府行動(dòng)邏輯和發(fā)展內(nèi)涵的轉(zhuǎn)型是很難發(fā)生的,但在中央以精準(zhǔn)扶貧為核心的一攬子舉措影響下,尤其是扶貧軍令狀和五級(jí)書記抓扶貧等工作機(jī)制的運(yùn)用[6],使地方政府的轉(zhuǎn)型之路附加了超常規(guī)的制度與體制壓力。中央相關(guān)精準(zhǔn)扶貧政策不僅改變了傳統(tǒng)意義上針對(duì)廣大貧困地區(qū)地方政府的考核體系,同時(shí)還將新的發(fā)展理念注入了復(fù)雜多元的扶貧工作實(shí)踐,進(jìn)而在客觀上逐步形成了對(duì)新型地方政府的形塑。

二、精準(zhǔn)扶貧與新型地方政府的形塑

從精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐看,其對(duì)新型地方政府的形塑是從多個(gè)維度展開的,結(jié)合精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)際以及地方政府工作的內(nèi)容及其行動(dòng)邏輯,筆者將精準(zhǔn)扶貧對(duì)新型地方政府的形塑主要?dú)w納為五個(gè)方面的內(nèi)容。

(一)新時(shí)期的群眾路線

群眾路線曾經(jīng)是我們黨和政府開展各項(xiàng)工作的重要經(jīng)驗(yàn),核心是將群眾路線既作為政府治理的依歸,同時(shí)也視為政府治理的路徑與方法。但是,我國在長時(shí)段的社會(huì)變革與管理實(shí)踐中,群眾路線卻慢慢地變成了政府工作的一種口號(hào),并沒能真正變成地方政府的普遍性工作路徑,由此也就帶來了群眾與干部的疏離。我國在稅費(fèi)改革之后,一方面,鄉(xiāng)村群眾較難有機(jī)會(huì)看到領(lǐng)導(dǎo)干部下鄉(xiāng);另一方面,領(lǐng)導(dǎo)干部下鄉(xiāng)也往往都帶來參觀和考察示范點(diǎn)、亮點(diǎn)和樣板建設(shè)的意味。對(duì)多數(shù)群眾而言,領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)跟自己的生活沒有任何關(guān)聯(lián),且在內(nèi)心深處也并不認(rèn)為地方政府有能力有真心為群眾排憂解難。因而,地方政治生態(tài)在一定階段內(nèi)是惡化的[7],地方政府的權(quán)威也是弱化的。全國開展精準(zhǔn)扶貧工作后,地方政府的領(lǐng)導(dǎo)不再是簡單地到村里或是村民家里看看就走了,而是有大量的干部長期在村里跟村民尤其是貧困戶一起解決問題。自精準(zhǔn)扶貧以來,我國派駐到貧困村的第一書記超過20萬人,而駐村扶貧干部則超過100萬人[8]。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),多數(shù)駐村扶貧第一書記都樂于深入一線,踐行群眾路線,關(guān)心群眾發(fā)展[9]。一些地方在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中,甚至要求駐村扶貧干部要跟貧困戶同吃同住同勞動(dòng),從而重新拉近了領(lǐng)導(dǎo)干部與人民群眾的距離。精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐了新形式的群眾路線工作方法。鄉(xiāng)村干部由之前對(duì)群眾的疏離,到現(xiàn)在的主動(dòng)深入群眾的生產(chǎn)與生活;地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部正在踐行新時(shí)期的群眾路線。因此,我國地方政府只有重新回到群眾路線的治理實(shí)踐中去,脫貧攻堅(jiān)工作才得以順利推進(jìn),新的中國國家治理體系也才得以重塑[10]。領(lǐng)導(dǎo)和干部回到群眾中間去,解決群眾的現(xiàn)實(shí)需求,正成為精準(zhǔn)扶貧形塑新型地方政府的核心機(jī)制之一。

(二)從維持型治理到發(fā)展型治理

地方政府的治理責(zé)任自稅費(fèi)改革以來,在一定程度上被卸掉[11];同時(shí),治理資源也被大大弱化,中西部多數(shù)地方的縣鄉(xiāng)財(cái)政基本上都變成了“吃飯財(cái)政”與“空殼財(cái)政”。不少地方領(lǐng)導(dǎo)干部坦言,“我們只要能夠維持好機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn),不出什么問題就可以了。”穩(wěn)定性治理秩序的維持一時(shí)間成為學(xué)術(shù)研究者對(duì)地方政府治理邏輯的抽象概括[12]。一方面,維持型治理,是對(duì)特定時(shí)期內(nèi)地方政府治理困境的客觀歸納;另一方面,也指出了地方政府治理在一定程度上缺乏治理變革的抓手與資源供給。在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的背景下,我國有大量的資源開始進(jìn)入鄉(xiāng)村,但多數(shù)項(xiàng)目在一定程度上并非與地方政府的治理改善形成正向關(guān)系。有研究者將此時(shí)期的地方政府稱為是“協(xié)調(diào)型政權(quán)”。盡管以項(xiàng)目制為途徑的資源輸入在一定程度上提供了地方治理的資源,但是并沒有給予地方政府相應(yīng)的自主權(quán)。因此,這種治理資源很難轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碜兏锏膭?dòng)力。目前,我國以精準(zhǔn)扶貧為中心的國家戰(zhàn)略的落地,則讓地方政府重新深度介入農(nóng)民的生產(chǎn)與生活,并且以GDP為中心的發(fā)展思維也被以經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展為核心的新發(fā)展理念所替代,共享發(fā)展[13]、綠色發(fā)展[14]與以人民為中心[15]等發(fā)展理念在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中得到了較好地實(shí)踐,并且,新時(shí)代中國社會(huì)的主要矛盾是解決人民日益增長的美好生活需要同發(fā)展的不平衡、不充分的問題。這些都為賦予了地方政府新的治理要求和發(fā)展內(nèi)涵。中央針對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作,確定了發(fā)展生產(chǎn)、生態(tài)補(bǔ)償、教育、易地搬遷和社會(huì)兜底等“五大工程”。在不同地方,為了解決脫貧工作,“五大工程”變成了“八大工程”或是“十大工程”。以陜西省為例,地方政府推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作主要是,黨建扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、健康扶貧、教育扶貧、危舊房改造、易地搬遷、金融扶貧、兜底保障扶貧、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、社會(huì)扶貧等10多個(gè)方面的內(nèi)容。國家自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來,扶貧工作也實(shí)實(shí)在在地成為了地方政府的首要工作和中心工作。在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下,地方政府的貧困治理追求社會(huì)政策效果的公平公正,進(jìn)而推動(dòng)益貧發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[16]。

(三)以中心工作統(tǒng)領(lǐng)新時(shí)期的地方治理

地方政府的治理工作主要是面向基層。一段時(shí)間以來,地方治理工作,尤其是鄉(xiāng)村工作千頭萬緒,很難找到一個(gè)合適的工作抓手,而國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作以來,扶貧則構(gòu)成了統(tǒng)領(lǐng)地方治理的中心工作。精準(zhǔn)扶貧之所以能夠成為新時(shí)期地方治理工作的重要抓手,這是由扶貧工作的復(fù)雜性與系統(tǒng)性所決定的[17]。從精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐看,該工作確立了從中央到村的六級(jí)黨的書記抓扶貧的工作機(jī)制,破除了與扶貧工作不利的組織機(jī)制與干部隊(duì)伍[18],在全社會(huì)范圍內(nèi)形成了強(qiáng)大的扶貧工作組織動(dòng)員;從黨建扶貧的工作看,為了提升村干部的貧困治理能力,不僅派出了駐村扶貧第一書記,同時(shí)還對(duì)大量軟弱、渙散的基層黨組織和自治組織的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了調(diào)整和更換,并且通過督查、巡視和考核等手段實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方政府扶貧責(zé)任的真正壓實(shí)。在精準(zhǔn)扶貧工作之前,村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一直是地方治理工作當(dāng)中的薄弱環(huán)節(jié)。盡管地方政府在思想與認(rèn)識(shí)層面,對(duì)其重要性不斷提升,但缺乏發(fā)展資源與切實(shí)思路,而精準(zhǔn)扶貧工作與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、社會(huì)扶貧的結(jié)合,使得多地探索了資產(chǎn)收益扶貧、合作聯(lián)營、入股分紅等多種發(fā)展路徑,空殼村減少了,貧困村服務(wù)自我發(fā)展的能力得到了一定程度的提升。特殊貧困群體的關(guān)愛工作,在精準(zhǔn)扶貧之前,只能在非常有限的資源約束下開展支持,在精準(zhǔn)扶貧工作框架下,各地針對(duì)老人、殘疾人和兒童等貧困群體出臺(tái)了專門性的扶持政策,通過就業(yè)、兜底和健康扶貧等工作,特殊貧困群體的社會(huì)福利水平不斷提升;產(chǎn)業(yè)扶貧要求地方政府重新審視本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)、優(yōu)勢(shì)與方向。因此,精準(zhǔn)扶貧也是地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與治理的重要機(jī)遇。

(四)精準(zhǔn)扶貧推動(dòng)基層組織和貧困治理體系的重構(gòu)

大量的精準(zhǔn)扶貧工作及相關(guān)政策落實(shí)都要靠基層組織,村級(jí)組織是精準(zhǔn)扶貧最前沿的組織者和實(shí)施者[19],而現(xiàn)實(shí)情況是,多數(shù)貧困村的基層組織都軟弱渙散。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示,全國10多萬個(gè)貧困村中的貧困人口占全國農(nóng)村貧困人口的60%以上。只有抓好基層組織建設(shè),才能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)奠定良好的基礎(chǔ)。基層組織重構(gòu)的工作主要是兩個(gè)方面的內(nèi)容。其一,各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位通過干部下派貧困村擔(dān)任第一書記,以此加強(qiáng)基層組織的建設(shè)并提升其管理水平;其二,強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧工作的用人導(dǎo)向,對(duì)于工作不力的第一書記進(jìn)行召回或更換;對(duì)于組織能力差、群眾認(rèn)同度低的基層組織負(fù)責(zé)人,則通過合理程序進(jìn)行調(diào)整和更換。2019年6月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》再次強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的關(guān)鍵作用,同時(shí)也對(duì)新型的鄉(xiāng)村治理體系提出了指導(dǎo)意見。從貧困治理體系的角度看,國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作以來,多元主體共同參與的貧困治理格局已經(jīng)基本形成。在此體系當(dāng)中,既有地方政府,也有企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、慈善團(tuán)體、社會(huì)組織、農(nóng)民和第三方機(jī)構(gòu)[20],尤其是農(nóng)民作為貧困治理的主體地位獲得了多途徑的制度化保障,形成了政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同推進(jìn)扶貧工作的新治理格局[21],也回應(yīng)了新時(shí)期貧困治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的內(nèi)在要求[22]。比如,政府在產(chǎn)業(yè)扶貧工作中,以縣為單位建立了產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目庫,而這些項(xiàng)目的征集過程都有貧困戶的參與,通過村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到縣的過程,最終形成了項(xiàng)目庫的內(nèi)容。政府在產(chǎn)業(yè)扶貧中的行政機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行了適度的分離,市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)扶貧資源配置中的根本性作用得到了強(qiáng)化,尊重市場(chǎng)開展產(chǎn)業(yè)扶貧成為了各地的現(xiàn)實(shí)選擇[23]。我國在扶貧扶志工作中,各地都探索了相對(duì)有效的工作方案[24]。以陜西為例,地方政府通過實(shí)施“紅黑榜”(即參與脫貧工作不積極的,在村委會(huì)的黑榜單上公布,對(duì)于積極主動(dòng)脫貧且成果顯著的,將其在村委會(huì)紅榜單上公布),以群眾輿論和村莊社會(huì)內(nèi)的面子文化作為激發(fā)后進(jìn)者內(nèi)生動(dòng)力的重要手段;同時(shí),還開展了“捆綁、激勵(lì)、對(duì)比和示范”等類型的貧困戶脫貧點(diǎn)評(píng)工作,通過群眾會(huì)議性的點(diǎn)評(píng)、討論、比較和曬單等,讓群眾成為了參與貧困治理的重要力量。地方政府在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)對(duì)多元協(xié)同型貧困治理體系的建構(gòu),其核心原因在于,新時(shí)期的貧困個(gè)體以及貧困治理都需要面對(duì)更加復(fù)雜的因素,而這種復(fù)雜治理[25]并非是單一主體能夠有效完成的。

(五)精準(zhǔn)扶貧提升地方政府貧困治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力

貧困成因的復(fù)雜性和扶貧工作的系統(tǒng)性要求地方政府在貧困治理當(dāng)中不斷強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力,這也是中央對(duì)地方政府扶貧工作的要求。但地方政府要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌各類資源開展精準(zhǔn)扶貧并非易事,從條塊關(guān)系的角度看,地方政府扶貧工作中的部門利益分割與信息孤島較難打破,部門溝通不暢且扶貧合力難以形成[26]。同時(shí),在貧困治理實(shí)踐中,地方政府不僅經(jīng)常需要處理責(zé)權(quán)利不匹配的問題[27],還在貧困治理中的權(quán)宜性行為面臨上級(jí)政府督查、巡視和評(píng)估等帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。盡管從2016年,中央已經(jīng)出臺(tái)了“責(zé)任、權(quán)力、資金和任務(wù)”四到縣的工作機(jī)制,但面對(duì)繁重的扶貧工作任務(wù),地方政府已有的權(quán)力和資源仍顯不足。這就意味著縣鄉(xiāng)政府需要開展創(chuàng)造性的工作,以突破全面從嚴(yán)治黨和嚴(yán)格權(quán)力監(jiān)督背景下的種種制度性約束。一方面,地方政府盡可能地統(tǒng)籌更多的資源用于脫貧攻堅(jiān),并且不能觸碰各種紅線,比如社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等;另一方面,地方政府還需要對(duì)涉農(nóng)資金進(jìn)行整合,尤其是實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部跨部門的協(xié)同貧困治理。因而,地方政府需要突破原有的條塊關(guān)系,破除原有的部門科層體制進(jìn)行資源分配的路徑依賴,以實(shí)現(xiàn)地方政府行為的創(chuàng)新并實(shí)現(xiàn)貧困的整體性治理[28]。國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作在某種意義上構(gòu)成了地方政府行為創(chuàng)新與能力提升的重要載體,而正是由于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在要求,才讓地方政府實(shí)現(xiàn)“以人為本”的轉(zhuǎn)型成為可能。地方政府在各種約束條件下產(chǎn)生的貧困治理行為更是難得,其價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)了新常態(tài)下的政府行動(dòng)邏輯的變革。當(dāng)然,筆者在近期的調(diào)查中,縣級(jí)財(cái)政部門的負(fù)責(zé)人坦言,在涉農(nóng)資金的整合方面,他們?nèi)悦媾R一定的難處,而難題的核心就是無法按照扶貧工作的要求,將各個(gè)業(yè)務(wù)部門的涉農(nóng)資金或是扶貧資金進(jìn)行整合使用。因此,我國地方政府對(duì)貧困治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理能力仍有較大的提升空間。

三、新型地方政府形塑的現(xiàn)實(shí)困境

國家在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐過程中,對(duì)新型地方政府的形塑主要體現(xiàn)在:新的工作方法即群眾路線、新的治理理念即發(fā)展型治理、新時(shí)期的地方治理抓手即中心工作、基層治理組織和治理體系重構(gòu)以及地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整理能力的提升等方面,這也構(gòu)成了筆者所歸納的新型地方政府的主要內(nèi)涵。從整體上看,精準(zhǔn)扶貧對(duì)我國新型地方政府的形塑已經(jīng)有了多方面的顯著體現(xiàn),但這僅僅是開始,新型地方政府的形塑仍面臨著多方面的現(xiàn)實(shí)困境。

(一) 新的群眾路線面臨痕跡管理和形式主義的“圍堵”

盡管地方政府在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中推進(jìn)了新的群眾路線工作方法,但是大量的信息材料、文字撰寫和表格填報(bào)等,導(dǎo)致有限的扶貧干部出現(xiàn)了“身體在場(chǎng),心思不正場(chǎng)”的情況;對(duì)地方政府工作上的過多督查與考核演變?yōu)閷?duì)地方扶貧干部的不信任,從而導(dǎo)致事事留痕、處處留痕等痕跡管理泛濫的事情[29]。一些地方干部為了應(yīng)付檢查工作的需要,不僅扎實(shí)的群眾工作被留痕式的影像工作取代,而且群眾對(duì)扶貧干部的評(píng)價(jià)出現(xiàn)了負(fù)面發(fā)展的趨勢(shì)。一些地方過分強(qiáng)調(diào)留痕也是扶貧工作中形式主義的表現(xiàn)。正如研究者批評(píng)的那樣,在精準(zhǔn)扶貧當(dāng)中出現(xiàn)了內(nèi)容形式化和形式內(nèi)容化的現(xiàn)象。精準(zhǔn)扶貧工作中之所以出現(xiàn)形式主義的工作,還有一個(gè)重要原因在于,上級(jí)政府給地方政府下達(dá)或是攤派了不切實(shí)際的扶貧工作任務(wù)[30]。地方政府在現(xiàn)實(shí)約束與考核任務(wù)壓力下,只能以形式工作來應(yīng)對(duì)不切實(shí)際的工作要求,由此引發(fā)扶貧工作中的策略性行為和變通性執(zhí)行現(xiàn)象的產(chǎn)生[31]。

(二) 新發(fā)展理念下的貧困治理面臨多領(lǐng)域政策的壓力

地方政府在精準(zhǔn)扶貧過程中實(shí)現(xiàn)了發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變,新的發(fā)展理念中包含了包容性增長、綠色發(fā)展、共享發(fā)展和以人民為中心等內(nèi)容。但要真正將這些發(fā)展理念融入地方政府的多元扶貧實(shí)踐與治理過程卻并不容易。以包容性增長為例,其強(qiáng)調(diào)的是貧困人口從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)增收,同時(shí)也提升自我發(fā)展能力,但實(shí)現(xiàn)的情況是,部分貧困戶的增收來源于轉(zhuǎn)移性支付和政策性分紅,其并沒有帶來貧困戶發(fā)展能力的提升,為貧困戶脫貧所提供的精準(zhǔn)服務(wù)不足[32]。以綠色發(fā)展為例,貧困治理也需要守住生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底限,但是受環(huán)境督查及其整改工作帶來的巨大壓力,扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展受環(huán)保政策限制顯著。一些地方政府甚至將農(nóng)戶庭院經(jīng)濟(jì)下的小規(guī)模的養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行取締,從而出現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)與脫貧攻堅(jiān)、民生需求之間無法兼顧的現(xiàn)象[33]。在多重政策約束下,地方政府往往會(huì)選擇優(yōu)先執(zhí)行短期內(nèi)政策壓力更大的政策。在共享發(fā)展理念下,精準(zhǔn)扶貧政策也面臨很大的難題。非貧困戶尤其是建檔立卡邊緣戶,對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策很是不理解,其收入僅僅比貧困線高出幾百元,就無法享受國家扶貧政策的紅利;同時(shí),一些懶漢、超生戶等所形成的貧困戶,也導(dǎo)致了村莊范圍內(nèi)的公平正義觀念遭受挑戰(zhàn),從而使精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐合法性面臨質(zhì)疑[34]。政府倡導(dǎo)的以人民為中心的發(fā)展理念,則在部分扶貧工作中變成了為群眾評(píng)價(jià)為中心。這在扶貧評(píng)估中較為典型。由于貧困戶對(duì)幫扶干部不滿意,就會(huì)導(dǎo)致主觀評(píng)價(jià)較低,從而無法形成對(duì)干部扶貧工作的客觀評(píng)價(jià),最終造成扶貧干部的受挫感和職業(yè)倦怠感[35]。所以,地方政府真正將新發(fā)展理念轉(zhuǎn)變?yōu)槭┱砟钊孕杵瞥喾矫娴恼系K。

(三) 過分強(qiáng)調(diào)扶貧工作的政治性異化了地方政府的貧困治理行為

國家自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來,扶貧工作就成為了全黨和各級(jí)政府的中心工作,其更是被冠以政治工作并且被附加了從上至下的層層傳導(dǎo)的工作壓力;一些扶貧工作甚至是觸碰了政府工作的底限,但是體制壓力下,地方政府仍選擇“忍氣吞聲”。筆者在云南調(diào)查時(shí)候,扶貧干部講述了一個(gè)扶貧故事:一個(gè)貧困戶在達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)后,仍不愿意在貧困戶退出的知情單上簽字,并給扶貧干部提出的要求,即把自己家院子的院墻建起來,才同意簽字。最后,扶貧干部在幾番討價(jià)之后,只能無奈地選擇為貧困戶建院墻。學(xué)者在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn),一些地方政府為了籌集扶貧資金,甚至跟地方企業(yè)形成了利益共同體,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)了明顯的產(chǎn)業(yè)利益精英俘獲[36]。一些地方的精準(zhǔn)扶貧工作為了加快扶貧工作的進(jìn)程,也為了提升扶貧工作的效率,出現(xiàn)了明顯的大戶偏好和規(guī)模經(jīng)營偏好,導(dǎo)致真正的貧困戶被排斥在扶貧項(xiàng)目之外,并在一定程度上固化了貧困群體的社會(huì)結(jié)構(gòu)[37]。有明確日期限定的脫貧攻堅(jiān)要求地方政府要在有限時(shí)間內(nèi)完成本應(yīng)該在更長時(shí)段內(nèi)才能夠達(dá)成的目標(biāo),這就導(dǎo)致了一些扶貧政策的制定及其執(zhí)行都缺乏充分論證,從而出現(xiàn)了扶貧工作的懸浮[38]。當(dāng)然,地方政府貧困治理異化的突出表現(xiàn)就文本扶貧與數(shù)字扶貧,最終形成了精準(zhǔn)扶貧工作的內(nèi)卷化[39]。況且,中央在強(qiáng)調(diào)扶貧工作政治性的同時(shí),地方政治所要面對(duì)的貧困治理情境則復(fù)雜得多,中央的扶貧戰(zhàn)略目的與地方的貧困治理動(dòng)能間存在張力[40],貧困治理的行政邏輯與治理邏輯間也存在多元的沖突[41]。扶貧工作的政治化并不能化解扶貧工作面臨的具體實(shí)踐困境,某些情況下還會(huì)衍生新的問題。比如,政府過分強(qiáng)調(diào)扶貧工作的政治性化,導(dǎo)致一些貧困戶以不脫貧或是上訪為籌碼,與扶貧干部進(jìn)行討價(jià)還價(jià),最終導(dǎo)致扶貧資源分配與使用上的扭曲,甚至是扶貧資源轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村治理和綜治維穩(wěn)的資源。

(四) 基層組織與治理體系的重構(gòu)缺乏可持續(xù)機(jī)制

基層組織的重塑實(shí)踐工作基礎(chǔ)在于,精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧是一項(xiàng)限定時(shí)內(nèi)的政治性任務(wù),而一旦精準(zhǔn)扶貧工作結(jié)束后,地方政府是否還有足夠的動(dòng)力和資源去進(jìn)行鄉(xiāng)村基層組織的重構(gòu)與提升,這是一個(gè)令人擔(dān)憂的問題。當(dāng)前,因?yàn)猷l(xiāng)村有大量的資源注入,這才出現(xiàn)部分青年人才向鄉(xiāng)村的回流,但一旦從上至下和由外而內(nèi)的資源輸入不斷萎縮的話,基層組織建設(shè)中的后備干部選拔與培養(yǎng)都會(huì)變得更為棘手。當(dāng)前,我國已經(jīng)形成的多元主體協(xié)同的貧困治理體系也有賴于扶貧資源的供給,如果缺乏外部資源的供給,這樣的多元主體參與貧困治理還是否可行,尚需存疑。盡管地方政府在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中,貧困戶的參與已經(jīng)有制度化的保障,但是扶貧以外的其他事項(xiàng)仍缺乏制度保障;從利益相關(guān)性上看,貧困戶積極參與貧困治理事務(wù)是因?yàn)檫@與其自身利益密切相關(guān),而若是涉及公共利益,很難確保貧困戶還能有較高的參與積極性。所以,無論是從人力資本還是治理資源,地方發(fā)展都需要走上更加規(guī)范的制度建設(shè)軌道。

(五) 地方政府貧困治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力遭遇專業(yè)化部門權(quán)力的切割與糾纏

盡管中央出臺(tái)了縣級(jí)政府進(jìn)行扶貧資金整合的相關(guān)文件,但是部門項(xiàng)目資金的下達(dá)都圍繞著條塊分割的部門思路執(zhí)行,這與當(dāng)前的預(yù)算管理體制相關(guān)[42]。這意味著,盡管縣級(jí)政府能夠在一定范圍內(nèi)整合涉農(nóng)資金,但是與地方精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際需求并非一定匹配。由于針對(duì)縣級(jí)政府扶貧工作的考核及具體業(yè)務(wù)部門的扶貧工作考核間仍有內(nèi)在張力,從而使得掌握行業(yè)項(xiàng)目資金的職能部門更期望按照部門利益最大化的要求去進(jìn)行資源的配置和使用。與此相關(guān)的是,由于職能部門往往都擁有特定領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)化知識(shí),在面對(duì)其他部門,如扶貧辦、財(cái)政局等的整合要求時(shí),往往會(huì)以專業(yè)化項(xiàng)目的特定要求及其特殊稟賦而導(dǎo)致統(tǒng)籌扶貧資金的行為困難重重。各部門仍按照原有的項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行實(shí)施,財(cái)政資金整合以推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧并未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的落實(shí)[43]。對(duì)于地方政府而言,貧困治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作還包含經(jīng)濟(jì)扶貧與文化精神扶貧的統(tǒng)籌[44],建檔立卡貧困戶與邊緣貧困戶扶持政策的統(tǒng)籌[45],貧困村與非貧困村發(fā)展支持舉措方面的統(tǒng)籌,統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧當(dāng)中的制度治理與情感治理[46],在產(chǎn)業(yè)扶貧中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展[47],在扶貧開發(fā)與環(huán)境保護(hù)中做好可持續(xù)發(fā)展的統(tǒng)籌等。

四、持續(xù)形塑新型地方政府的多維路徑

形塑新型地方政府的核心訴求在于其能夠充分回應(yīng)新時(shí)代中國社會(huì)的主要矛盾,我國通過系統(tǒng)化的政府行為不僅助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),更要在城鄉(xiāng)融合當(dāng)中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。而基于精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐所形塑的地方政府的新內(nèi)涵只是地方政府改革進(jìn)程的開始,其理想的狀態(tài)還未到來。因此,新型地方政府的形塑仍需持續(xù)推進(jìn)鞏固。

(一)為地方政府減負(fù),科學(xué)評(píng)價(jià)地方政府工作

國家相關(guān)部門應(yīng)減少痕跡主義和形式主義對(duì)地方政府的負(fù)面影響,讓地方政府能夠真正地回應(yīng)地方人民群眾的真實(shí)需求,改變只唯上和只唯權(quán)的工作考核辦法,讓人民群眾的評(píng)價(jià)成為地方政府考核的關(guān)鍵指標(biāo),同時(shí)也避免評(píng)價(jià)中的“群眾中心主義”,讓地方政府在客觀公正的評(píng)價(jià)氛圍中真正作為。

(二)為新型地方政府的轉(zhuǎn)型提供持續(xù)的資源支持

國家對(duì)地方政府的資源支持不僅包含資金和項(xiàng)目,同時(shí)還要有政策與制度。資源與資金是回應(yīng)社會(huì)主要矛盾的物質(zhì)基礎(chǔ),沒有資源與資金,新型地方政府的形塑是缺乏基礎(chǔ)的,為此需要持續(xù)加大轉(zhuǎn)移性支付力度,做好精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興銜接的資源供給工作。從制度和政策的角度看,要為地方政府建立責(zé)權(quán)利更加均衡的施政空間和環(huán)境,加大地方政府治理創(chuàng)新的獎(jiǎng)勵(lì)力度,對(duì)于因創(chuàng)新探索而形成的政策失誤,建立起針對(duì)相應(yīng)責(zé)任人的容錯(cuò)與“保護(hù)”機(jī)制。

(三)建立地方政府向中央和省級(jí)政府反饋信息的渠道

盡管地方政府在其政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)部分政策不切實(shí)際或是脫貧群眾的實(shí)際需求,但受政府層級(jí)的影響,相關(guān)情況仍缺乏相應(yīng)的反饋渠道。作為與基層實(shí)踐關(guān)系作為緊密的縣鄉(xiāng)政府,其掌握著更高層級(jí)政府所沒能掌握的重要信息和現(xiàn)實(shí)情況,但卻總是苦于“無處所說”。此外,這種渠道還可以用來反饋不同政策間的張力與沖突的情況,或是政策層層加碼與人為拔高的問題。

(四)建立基層組織建設(shè)與地方治理體系重構(gòu)的長期規(guī)劃

精準(zhǔn)扶貧工作,無論是基層組織建設(shè),還是基層治理體系的重構(gòu),都要走出因事因人的非制度化建設(shè)的誤區(qū),避免出現(xiàn)“人走茶涼”和“事終而息”的悲劇,優(yōu)化權(quán)威結(jié)構(gòu)[48]。在鄉(xiāng)村振興的背景下,我們要重點(diǎn)加強(qiáng)基層組織干部的素質(zhì)培訓(xùn)和后備干部的培養(yǎng),通過資源與政策優(yōu)勢(shì)吸引人才回流;通過搭建自治、德治和法治融合的基層治理體系,同時(shí)也要處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府的同步發(fā)展,將執(zhí)政為民和優(yōu)先低收入群體受益等原則內(nèi)化為地方政府的行動(dòng)邏輯,進(jìn)而提升地方治理的現(xiàn)代化水平。

五、小結(jié)

國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧既有強(qiáng)大的體制性壓力,也有全社會(huì)廣泛的動(dòng)員與宣傳;面對(duì)復(fù)雜的貧困治理場(chǎng)域,地方政府為了如期完成脫貧攻堅(jiān)的政治任務(wù),客觀上一定會(huì)出現(xiàn)種種壓力下的變通性、策略性和形式性的扶貧行動(dòng);但在從嚴(yán)治黨、大力反腐、嚴(yán)格督查與嚴(yán)肅問責(zé)的工作要求下,地方政府也通過內(nèi)外部貧困治理行動(dòng)的優(yōu)化,從而形成創(chuàng)新性的工作機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性要求在本質(zhì)上使得廣大地方干部主動(dòng)地與貧困群眾接觸,并開展大量的社會(huì)互動(dòng),在此過程中,干群關(guān)系一定是被拉近的,不能用形式主義否定廣大扶貧干部的工作,真心付出就可以實(shí)現(xiàn)心與心的溝通,這對(duì)地方政府的治理工作十分重要。精準(zhǔn)扶貧工作中干群間實(shí)質(zhì)性和高密度的互動(dòng),也會(huì)切實(shí)地改變地方政府的行政生態(tài)。地方政府應(yīng)逐漸適應(yīng)并生成直接為貧困群體服務(wù)的文化與社會(huì)氛圍。本文對(duì)新型地方政府形塑問題的討論并不能遮蔽現(xiàn)有地方政府行政與治理過程中出現(xiàn)的諸多問題,只是倡導(dǎo)研究者要跳出脫貧來重新檢視扶貧工作的成效,更希望能夠帶有建設(shè)性地看待精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中地方政府的治理變革。

作者簡介：邢成舉，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第1期

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