國務(wù)院新近公布的《進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革》的意見，決定取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。這一重大舉措的實施，被認(rèn)為將促使居住在城市與鄉(xiāng)村中的人們，其住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化，甚至有輿論認(rèn)為這既關(guān)系到城鄉(xiāng)差別的消除，更決定著國家的未來。但全社會對此寄予熱望高度關(guān)注的同時，也有很多爭議和疑慮。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英接受《華夏時報》記者專訪時說，戶籍制度改革是要建立一種操作比較簡單、不含有身份歧視、能為社會經(jīng)濟(jì)管理提供準(zhǔn)確人口信息的人口登記制度。此次發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革的意見，朝著這個方向邁了一大步。這個改革意見的最大亮點，是取消了既往戶籍登記管理中對農(nóng)民的歧視，并為掃清現(xiàn)行法規(guī)中的一些不合理條款提供了明確思路。黨國英分析和闡述了在落實這個改革意見的實踐中所要把握的若干問題。

1戶籍登記依據(jù)能否更簡化?

《華夏時報》：對新制度已有許多樂觀的看法，但也有批評認(rèn)為新制度對外來人員落戶設(shè)置了較高門檻，你的判斷是什么?

黨國英：我想，戶籍登記的依據(jù)能不能更加簡化?

從長遠(yuǎn)看，新制度的核心應(yīng)該是居住地人口登記制度，即一個人登記為哪個城市和地區(qū)的人，主要標(biāo)準(zhǔn)要看他的常住地在哪里。更具體地說，只要一個人在一個城市享有住房(不論租住還是擁有產(chǎn)權(quán))，且這個住房的建設(shè)符合政府的規(guī)劃，住房的結(jié)構(gòu)和面積等質(zhì)量元素符合政府的標(biāo)準(zhǔn)，那么這個人就應(yīng)該被登記為這個城市的居民，并有望享有和其他居民一樣的權(quán)利。標(biāo)準(zhǔn)住房可以分類，特別要有最低標(biāo)準(zhǔn)住房的規(guī)定?？梢詫嵭幸惶讟?biāo)準(zhǔn)住房登記一戶居民(可以是一人)的制度。這是一個簡化戶籍登記可資利用的標(biāo)準(zhǔn)。目前，中央政府還沒有涉及居住的獨立法規(guī)，給“常住居民”的認(rèn)定及簡化戶籍登記帶來了一定困擾。

新的戶籍登記改革意見在操作上還不夠簡單易行。新的改革意見把城市分成幾個類別，似無必要。例如，說要放開小城市的戶籍登記，其實，所謂“放開”的意義不大。一些小城市的中心區(qū)，例如一些古鎮(zhèn)，大規(guī)模增加住房不可能，增加常住居民不利于保護(hù)歷史遺產(chǎn)，所以，也不能隨便落戶。在中心區(qū)以外的區(qū)域，因交通發(fā)達(dá)，居民也不一定要遷居到中心區(qū)。如果一個小城市沒有處于國家級或省級開發(fā)區(qū)內(nèi)或其周邊，其吸納就業(yè)的能力也很差，通常也不會有很多外來人口需要遷入戶籍。

真正麻煩的是公民(包括原來的農(nóng)民)如何由鄉(xiāng)村或小城市遷往大的城市，而新的戶籍改革意見恰恰允許對這種遷居設(shè)置較復(fù)雜的門檻，例如實行“積分制”等。

《華夏時報》：你是說大城市的入戶門檻應(yīng)該簡化?

黨國英：其實，大城市的入戶門檻也可以簡化，即主要按照是否擁有或穩(wěn)定使用“合法標(biāo)準(zhǔn)住房”為核心條件，決定一個人或一個家庭(不論其原來是否為農(nóng)民)能否由一地遷往另一地，而不論戶籍遷入地的城市規(guī)模有多大。按這個辦法，門檻是消除不了的?，F(xiàn)在流行的說法是門檻“三要素”：住房、就業(yè)和收入，這比較復(fù)雜;“積分制”更加復(fù)雜，也不很科學(xué)。這就要求城市政府做好住房發(fā)展規(guī)劃。蓋了房子是要人住的，人住進(jìn)去了，你怎么能不給他戶口呢?一個退休的億萬富翁在上海買房子，你不給他登記戶口?這是講不通的。一個農(nóng)戶已經(jīng)在城里住了數(shù)年，后代也習(xí)慣了城市的生活，又租用了住房，或者如果用合理的價格賣了農(nóng)村的土地并購買了城里的房子，能不給他戶口?有人擔(dān)心這種單一的辦法會產(chǎn)生戶口投機(jī)，而我以為這種辦法會減少投機(jī)。一個城市政府連住房規(guī)劃都做不了，還能做什么?如果真做不了，又怎么能真正管住人口?戶籍門檻又有何意義?

《華夏時報》：流行意見認(rèn)為，大城市吸納一個人口會增加多少多少萬元的成本，因此要限制大城市的戶口遷入。你怎么看?

黨國英：我以為這是一個很含混的說法?，F(xiàn)實情況是，我國進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大約有20%左右已經(jīng)在大中城市有穩(wěn)定的住所。這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的新職業(yè)和收入很穩(wěn)定，是城市的納稅者。他們又多是青壯年，其養(yǎng)老和就醫(yī)，不會給地方財政造成什么負(fù)擔(dān)。政府給不給他們戶口，他們也要享受城市很多的公共服務(wù)，城市政府并不能將這部分錢節(jié)約下來。得將這部分務(wù)工農(nóng)民及他們的家屬登記為城市居民，有百利而無一害。退一步說，一個城市政府若面對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障需求會增加財政支出，那也可以有一個好的辦法，能讓我們避開前述用簡單的辦法解決戶籍改革問題帶來的困擾。

2戶口“含金量”能否統(tǒng)一?

《華夏時報》：取消城鄉(xiāng)戶籍差異后能不能實現(xiàn)戶口“含金量”的統(tǒng)一?歷史形成的農(nóng)村人與城里人的福利差別，將何以隨之消失?城鄉(xiāng)戶籍區(qū)別完全“消滅”以后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否全面地與所在地城市居民享有同等的權(quán)利?會不會出現(xiàn)同一戶籍居民中內(nèi)部的“二元結(jié)構(gòu)”?

黨國英：這方面的問題需要做仔細(xì)一點的討論。

首先是“低?！钡钠降葐栴}?，F(xiàn)在農(nóng)村的“五保戶”保障額度和已經(jīng)在全國推行的農(nóng)民“低?！钡难a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，大都低于城市“低?！彼?。城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一以后，如果完全按照城市標(biāo)準(zhǔn)建立統(tǒng)一的“低?！敝贫龋瑢⒋蟠笤黾迂斦?fù)擔(dān)，以至于不可能實行。一個變通的辦法是把“低保”標(biāo)準(zhǔn)的確定放到縣一級行政區(qū)，在行政區(qū)內(nèi)統(tǒng)一一切居民的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)，同時實行“老人老辦法，新人新辦法”。在確定對農(nóng)民的補(bǔ)助時，可以考慮扣除農(nóng)民的家庭經(jīng)營收入中的非貨幣部分。如果把現(xiàn)有的扶貧資金、“五保戶”資金統(tǒng)一起來安排，“低?！备母锼枰馁Y金增量不至于超過200億元人民幣。更要注意的是，現(xiàn)在已經(jīng)在城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，大多不是領(lǐng)取“低?！钡娜丝?，所以，這個問題事實上不算什么。

其次是養(yǎng)老保障的統(tǒng)一問題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速和財政收入增長，化解這個問題的難度在出乎意料地降低?，F(xiàn)在國家有能力將農(nóng)村養(yǎng)老保險與城市養(yǎng)老保險并軌。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將視自己的情況進(jìn)入不同等級的城市養(yǎng)老保險序列，政府對新農(nóng)保的補(bǔ)貼將來視進(jìn)一步發(fā)展的情況可做出一定調(diào)整。

再次是醫(yī)療保障問題?；A(chǔ)醫(yī)療保障應(yīng)該在城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一?，F(xiàn)在全國正在推行農(nóng)村“新型合作醫(yī)療”，國家花不少錢，奠定了一個基礎(chǔ)。要注意到現(xiàn)在城市中一部分居民也沒有醫(yī)療保障，可以把農(nóng)村的辦法引入城市，形成全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)醫(yī)療保障。在這個基礎(chǔ)上再分成幾個層次，體現(xiàn)差異。這方面可以學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)的經(jīng)驗。

《華夏時報》：城鄉(xiāng)戶籍完全統(tǒng)一以后，國家如何操作支援農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的政策?

黨國英：這個難題現(xiàn)在還沒有被人們充分注意，其實以后會顯現(xiàn)出它的重要性來。城鄉(xiāng)戶籍登記完全統(tǒng)一了，從道理上說誰是農(nóng)民就不那么容易識別了，至少少了一個“法定”的識別標(biāo)志?？墒?，如果要幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，尤其是要通過“直補(bǔ)”的方式來幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，就更應(yīng)該對“農(nóng)民”有一個法律上的界定。實際中已經(jīng)發(fā)生了這樣的問題。例如，某省僅僅給種稻谷的農(nóng)民提供“直補(bǔ)”，而不給種小麥的農(nóng)民補(bǔ)，農(nóng)民有意見。還有的地方給種植面積大的農(nóng)戶補(bǔ)，不給小農(nóng)戶補(bǔ)。對這類做法，部分農(nóng)民有意見。

再比如，已經(jīng)有政策要給農(nóng)村獨生子女家庭的父母親提供養(yǎng)老補(bǔ)助，可是戶籍統(tǒng)一以后，一些農(nóng)村老人住在了縣城，在身份上與城市居民沒有了區(qū)別，補(bǔ)貼還怎么發(fā)放?能不能按土地補(bǔ)?好像不行。一些城市人租種了農(nóng)地，搞休閑農(nóng)業(yè)，他們應(yīng)該獲得政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)助嗎?這些問題都需要研究解決。為了幫助農(nóng)民獲得平等權(quán)利，需要取消專門針對農(nóng)民的身份歧視，這是一種進(jìn)步。又為了更有效地支援農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要識別農(nóng)民的身份，這是更大的進(jìn)步。看起來不在于要不要有身份的規(guī)定，而在于身份規(guī)定的經(jīng)濟(jì)含義是什么。需要做一種技術(shù)性的研究，在身份規(guī)定方面提出一個方案，與農(nóng)村整體改革協(xié)調(diào)起來。我早已建議，國家應(yīng)出臺“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者制度”，以解決這個問題。

總體看，如果只是為了解決已經(jīng)進(jìn)入各類城市、并已經(jīng)在各類城市有穩(wěn)定居所的約一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)人口，財政負(fù)擔(dān)不是什么問題。

《華夏時報》：居住證制度是長久制度，還是權(quán)宜之計?

黨國英：戶籍制度改革當(dāng)然不是僅僅要解決一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的進(jìn)城問題。事實上，目前進(jìn)入各類城市且沒有在城市獲得戶籍登記的農(nóng)業(yè)專業(yè)人口總量在3億左右。他們中的大部分目前沒有居住在可以稱為“合法標(biāo)準(zhǔn)居所”的房屋里。從長遠(yuǎn)看，我國的城市化率應(yīng)達(dá)到80%左右，留在農(nóng)村從事專業(yè)化農(nóng)業(yè)的人口充其量一億左右，再多就意味著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平上不去，城鄉(xiāng)差別無法消除。所以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口陸續(xù)進(jìn)入各類城市，將是長期現(xiàn)象。

離家上千里、長期在大城市工作、但又沒有能力購買城市住房的農(nóng)民兼業(yè)者如何登記戶籍?只要中國的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”不轉(zhuǎn)化，農(nóng)民的“候鳥式”兼業(yè)現(xiàn)象將不會消除。這個問題最終要解決，但單單靠城市政府是不可能解決的。如果我們的土地制度再做深入改革，勞資關(guān)系再做進(jìn)一步調(diào)整，農(nóng)民可以在土地市場上交易自己的財產(chǎn)權(quán)，輔以城市房價相對下降，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才能在城市買得起、住得起房屋，由“候鳥”變?yōu)椤傲豇B”，戶籍問題也就徹底解決了。但完成這個轉(zhuǎn)變需要較長的時間，且一定要尊重農(nóng)民意愿。

目前，大城市政府暫時可以把部分農(nóng)民兼業(yè)者看作“工作場所居住”的人，他們的戶籍保留在原居住地，同時，他們的社會保障賬戶與納稅義務(wù)也歸于原居住地。城市政府可以對這部分人口發(fā)給“居住證”。當(dāng)然，城市政府需要對工作場所的居住條件予以規(guī)范，盡量解決務(wù)工者的困難。

3改革后如何保護(hù)農(nóng)民利益?

《華夏時報》：戶籍制度改革后，農(nóng)民對自己承包的土地和宅基地心存的擔(dān)憂究竟該如何理解和幫助解決?如何保護(hù)農(nóng)民這方面切身利益?

黨國英：按照新的改革意見，即使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得了城市戶籍，他們的集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)、房屋及宅基地保有權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)都將予以保留。這個規(guī)定是必要的、正確的。沒有這個規(guī)定，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口寧愿繼續(xù)實行舊的戶籍制度。所以，絕不能允許一些地方借戶籍改革之機(jī)，行剝奪農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)之實。

《華夏時報》：戶籍改革必須以土地制度改革為基礎(chǔ)，這個判斷的前提是什么?如何通過自愿和有償?shù)氖袌龅姆绞?，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，從而重構(gòu)中國農(nóng)村面貌，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的雙贏?

黨國英：今后的配套改革還是要本著“市場發(fā)揮決定性作用”思路去推進(jìn)。戶籍制度改革除了人道主義的初衷以外，更有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的改革意愿。但這只是市場化改革的一個方面，還必須相應(yīng)地建立和完善土地要素市場與資本市場;特別是土地市場必須與勞動力市場相契合，市場經(jīng)濟(jì)才能較健康地運行。

建立土地市場的核心是產(chǎn)權(quán)改革。深化產(chǎn)權(quán)改革必須解放思想，必須下大力氣推進(jìn)。確立并維護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)對中國社會經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，必須扎扎實實做到底，不能留下走回頭路的空間。改革的主導(dǎo)部門自己首先要更新觀念。

《華夏時報》：農(nóng)民權(quán)利與政府公權(quán)之間時有沖突，從產(chǎn)權(quán)制度改革的角度看，徹底的戶籍制度改革目標(biāo)何以實現(xiàn)?

黨國英：在當(dāng)代社會，給農(nóng)民長久不變的土地財產(chǎn)權(quán)，即使它類似于土地私有權(quán)，也沒有什么可怕的。政府因確立和保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，看起來壓縮了自己的權(quán)利空間，其實可以針對農(nóng)民的土地使用權(quán)所產(chǎn)生的公共性問題，行使合理的干預(yù)權(quán)，以維持資源利用的公正性及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)民權(quán)利與政府公權(quán)之間完全可以找到和諧共生的具體路徑。這個道理應(yīng)廣泛宣傳，形成關(guān)于產(chǎn)權(quán)改革的全社會共識;同時改革主導(dǎo)者也應(yīng)要求改革的推進(jìn)系統(tǒng)令行禁止，堅決制止因維護(hù)個人或組織的一己私利而阻礙改革的行為。這項改革越是徹底，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場這一戶籍制度改革初衷才越可能完整實現(xiàn)。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華夏時報》

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