摘要：城鎮(zhèn)化過(guò)程中我國(guó)農(nóng)地征收存在征地范圍過(guò)寬和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等問(wèn)題，其深層次原因與農(nóng)地征收、城鎮(zhèn)建設(shè)用地的四組內(nèi)在矛盾密切相關(guān)，也即招商引資壓力大與工業(yè)用地價(jià)格低的矛盾、居民住宅用地比重低與居民住宅價(jià)格高的矛盾、企業(yè)存活期短與土地出讓使用期長(zhǎng)的矛盾、單一的建設(shè)用地類別與多元化的配套設(shè)施需求之間的矛盾。為此，本文提出解決農(nóng)地征收和城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)在矛盾的相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；城鎮(zhèn)建設(shè)用地；節(jié)約集約經(jīng)營(yíng)

基金項(xiàng)目：2014年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（14ZDA035）；四川省社科規(guī)劃2016年度一般項(xiàng)目（SC16B060）；四川省黨校系統(tǒng)2016年度青年項(xiàng)目（QN2016002）

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)必然導(dǎo)致農(nóng)村土地的占用不斷增加，在我國(guó)就表現(xiàn)為農(nóng)民集體所有土地的征收規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。1978年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率只有17.9%，生活在城鎮(zhèn)的人口約為1.7億；2014年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到54.77%，有將近7.5億人生活在城鎮(zhèn)。36年間，城鎮(zhèn)化率提高了36.9個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高1個(gè)百分點(diǎn)。在這一過(guò)程中，因城鎮(zhèn)擴(kuò)展而導(dǎo)致農(nóng)村土地的占用不僅是必然的，并且還有一個(gè)加速的過(guò)程。然而，我國(guó)農(nóng)村土地征收存在范圍過(guò)寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等問(wèn)題，不僅阻礙了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的獲得，也給我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展增添了許多內(nèi)在矛盾。2015年11月2日，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，提出“縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，對(duì)十八屆五中全會(huì)后農(nóng)村土地征收和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的創(chuàng)新發(fā)展提出了新的要求。

一、城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)地征收存在的突出問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村土地征收中顯露出來(lái)的問(wèn)題，其深層次原因與當(dāng)前我國(guó)土地二元產(chǎn)權(quán)制度密切相關(guān)，也與當(dāng)前存在的法律法規(guī)不健全的現(xiàn)狀相關(guān)。此外，各地具體的征收機(jī)制以及征收程序又使得農(nóng)地征收問(wèn)題呈現(xiàn)多樣化局面，但總體來(lái)看有以下兩大共性問(wèn)題。

一是征收土地的范圍過(guò)寬。憲法規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。這說(shuō)明土地是否在城市范圍內(nèi)，其土地的所有權(quán)就有根本的區(qū)別，但是，從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，城市的邊界抑或是規(guī)劃中的未來(lái)城市邊界并沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定，這使得土地的物權(quán)保護(hù)存在很大的障礙。此外，我國(guó)不存在嚴(yán)格意義上的“能夠自由買賣的土地市場(chǎng)”，土地進(jìn)入城市只有一個(gè)單向通道，就是政府對(duì)農(nóng)民土地的征收。從中央的相關(guān)精神來(lái)看，2003年十六屆三中全會(huì)提出，“按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”，2004年全國(guó)新增建設(shè)用地為401.7萬(wàn)畝，［1］此后該數(shù)值保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并在2013年達(dá)到1095萬(wàn)畝；近年來(lái)在總量控制下該數(shù)值有所回落，2014年達(dá)到915萬(wàn)畝，［2］這顯然說(shuō)明了征地規(guī)?？刂菩Ч⒉焕硐?。

2010年，黨的十七屆五中全會(huì)在制訂“十二五”規(guī)劃建議時(shí)又提出，“合理確定城市開發(fā)邊界，提高建成區(qū)人口密度，防止特大城市面積過(guò)度擴(kuò)張”?！秶?guó)土資源“十二五”規(guī)劃綱要》具體提出“征地制度要不斷完善，征地范圍逐步縮小，征地程序嚴(yán)格執(zhí)行”。這一提法與2003年十六屆三中全會(huì)時(shí)“縮小規(guī)?！钡奶岱@然是有差別的，因?yàn)榭赡艽嬖诜秶s小而規(guī)模更大的情況。此后，“征地范圍逐步縮小”就一直作為中央對(duì)征地的原則性要求。2015年2月，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理試點(diǎn)，這是對(duì)“縮小征地范圍”新的探索。

二是征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，補(bǔ)償包括使用權(quán)、青苗、地上附著物、農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)等。如果根據(jù)原用途價(jià)值計(jì)算，按照2015年每畝地糧食產(chǎn)量365.5公斤折合1000元計(jì)算，［3］1年收益的30倍就是3萬(wàn)元。失地農(nóng)民僅憑3萬(wàn)元的收入，要解決住房、就業(yè)、社保等問(wèn)題，顯然入不敷出。因此，《土地管理法》也規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以“根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”。此外，2004年10月21日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求，“依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無(wú)地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)”。這個(gè)口一開，30倍的上限就不斷被突破，并且使得《土地管理法》規(guī)定的“30倍”標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)。

二、農(nóng)地征收與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的內(nèi)在矛盾邏輯

城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)地征收暴露出來(lái)的問(wèn)題，歸根到底是城鎮(zhèn)建設(shè)用地體制機(jī)制不健全所引發(fā)的諸多問(wèn)題之一。事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地征收與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間的矛盾主要聚焦為以下四類。

（一）招商引資壓力大與工業(yè)用地價(jià)格低的矛盾

在我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，很多城市都有招商引資的迫切需求，如果工業(yè)用地價(jià)格過(guò)高，必然對(duì)招商引資造成阻力。因此，工業(yè)用地價(jià)格低是目前地方發(fā)展面臨的硬約束條件。2015年上半年，全國(guó)105個(gè)主要監(jiān)測(cè)城市中，工業(yè)地價(jià)為752元/平方米，居民住宅用地價(jià)格是5359元/平方米，商業(yè)地價(jià)是6655元/平方米，［4］也即商貿(mào)用地的1平方米能買8.85平方米的工業(yè)用地，居民住宅用地的1平方米能買7.1平方米的工業(yè)用地。于是，這樣一種機(jī)制就一定會(huì)使得工業(yè)盡可能地多占土地。很多地方為了招商引資，也不得不壓低工業(yè)用地的價(jià)格——低于752元/平方米，甚至有些價(jià)格是零甚至為負(fù)，出現(xiàn)拿地還給補(bǔ)貼的情況。

在價(jià)格普遍較低的情況下，工業(yè)用地占建設(shè)用地的比重居高不下。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，2014年我國(guó)實(shí)際投入使用建設(shè)用地總量是915萬(wàn)畝，其中工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占24.1%，房地產(chǎn)用地占24.8%。［5］工業(yè)用地有價(jià)格較低的硬約束前提，帶來(lái)的伴生問(wèn)題就是城市的開發(fā)強(qiáng)度過(guò)大。我國(guó)一線城市中，北京的城市開發(fā)強(qiáng)度為22%（扣除山區(qū)后為57%），上海為43%，深圳為47%；而從國(guó)際比較來(lái)看，日本三大都市圈為16%，巴黎大區(qū)為21%。［6］那么，當(dāng)前我國(guó)土地開發(fā)強(qiáng)度是否合理呢？2014年年初，全國(guó)城鎮(zhèn)土地面積為860億平方米，［7］城鎮(zhèn)人口為7.3億，［8］人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為117.8平方米（包括基礎(chǔ)設(shè)施用地、商貿(mào)用地、住宅用地、產(chǎn)業(yè)用地、綠地等），高于《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出的“人均城市建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)”的要求，似乎土地開發(fā)強(qiáng)度過(guò)高。但是，考慮到我國(guó)常住人口中還有2.74億農(nóng)民工，大多數(shù)在城市尚未解決住房問(wèn)題，那么現(xiàn)有的建設(shè)用地總量還不足以滿足城鎮(zhèn)化的需要。

總體來(lái)說(shuō)，城市在工業(yè)用地價(jià)格低的硬約束下，為了緩解招商引資的壓力，必然提高工業(yè)用地的比重，增大城市的開發(fā)強(qiáng)度，這成為農(nóng)地征收與城鎮(zhèn)建設(shè)用地中的第一個(gè)矛盾。

（二）居民住宅用地比重低與居民住宅價(jià)格高的矛盾

從我國(guó)發(fā)展階段的具體情況看，工業(yè)用地所占比重稍高有一定的合理性，但高到什么程度則需要有統(tǒng)籌的考慮。

一方面，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中，由于人口集聚效應(yīng)必然推高城鎮(zhèn)居民住宅需求。然而，較高的工業(yè)用地占比必然對(duì)居民住宅用地供給形成抑制。以北京為例，北京現(xiàn)狀居住用地占總建設(shè)用地比重為20.8%，低于國(guó)際大都市30%～58.2%的居住用地比重；公共綠地比重為4.7%，低于國(guó)際大都市6.3%～38.23%的綠地比重。［9］即使從全國(guó)范圍來(lái)看，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地的主要供應(yīng)類別中，2014年房地產(chǎn)用地的比重為24.8%，遠(yuǎn)低于占比為51%的基礎(chǔ)設(shè)施用地。顯然，居民住宅用地比重低影響了城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。另一方面，工業(yè)用地的價(jià)格低、比重高，必然帶來(lái)沉重的政府財(cái)務(wù)壓力。于是，政府的理性決策是在工業(yè)用地價(jià)格無(wú)法提高的情況下，盡量壓低農(nóng)民土地征收的補(bǔ)償價(jià)格，這種情況在2010年《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》實(shí)施以前非常普遍。2010年以后，當(dāng)征收土地補(bǔ)償過(guò)低，失地農(nóng)民開始依法維權(quán)，征地不能順利推進(jìn)時(shí)，提高居民住宅供地價(jià)格就成為政府的主要辦法。從實(shí)際表現(xiàn)來(lái)看，始于2009年年底的房?jī)r(jià)上漲就是居民住宅供地價(jià)格提高的直接后果，而二線城市房?jī)r(jià)動(dòng)輒每平方米兩三萬(wàn)也就不足為奇。

具體邏輯也即，在地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，要提高工業(yè)用地價(jià)格，尤其是提高通過(guò)招商引資引入的工業(yè)企業(yè)用地價(jià)格時(shí)，將會(huì)嚴(yán)重遏制企業(yè)的積極性與新項(xiàng)目的落地，因此提高工業(yè)用地的價(jià)格不可行。但為了維持地方政府財(cái)務(wù)平衡，特別是在土地征收補(bǔ)償提高成為必然的情況下，提高居民住宅的工地價(jià)格則成為政府的主要辦法，并帶來(lái)了樓市的火熱。此外，工業(yè)用地比重居高不下必然抑制居民住宅用地的正常供給。居民住宅用地比重低、價(jià)格高就成為農(nóng)地征收與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的第二個(gè)內(nèi)在矛盾。

（三）企業(yè)存活期短與土地出讓使用期長(zhǎng)的矛盾

由于工業(yè)用地價(jià)格低，條件又十分優(yōu)惠，很多工礦企業(yè)在入駐時(shí)占用了很多土地。然而，國(guó)家工商總局2013年8月公布，在1340多萬(wàn)家注冊(cè)企業(yè)中，企業(yè)存活期5年的占56.1%，6～10年的占26%，11～19年的占14.1%，20年以上的占3.7%。［10］存活10年以上的企業(yè)全部加在一起也就是17.8%。企業(yè)破產(chǎn)倒閉后，對(duì)土地的最佳使用方式是重新進(jìn)入土地市場(chǎng)，形成新的土地要素供給。然而，當(dāng)前施行的企業(yè)用地使用權(quán)批租時(shí)期往往達(dá)到40年，從破產(chǎn)企業(yè)的理性決策出發(fā)，批租并遠(yuǎn)未到期的土地會(huì)被挪作他用甚至荒置，而不會(huì)交還政府。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，很多企業(yè)在經(jīng)營(yíng)不善時(shí)，甚至選擇將占用土地裝飾以大量綠化以地生財(cái)，造成政府對(duì)閑置土地二次開發(fā)困難。與此同時(shí)，地方政府在又有好的、新的項(xiàng)目引進(jìn)來(lái)時(shí)，只能被動(dòng)地征收新的農(nóng)村土地。

事實(shí)上，在企業(yè)存活期短與土地出讓使用期長(zhǎng)的這對(duì)矛盾長(zhǎng)期存在期間，很多工業(yè)園區(qū)都出現(xiàn)了建設(shè)初期招商引資短期紅火，大量企業(yè)迅速入駐投入生產(chǎn)，但兩三年后企業(yè)陸續(xù)停工破產(chǎn)、土地荒置，而地方政府在附近卻大量征地的現(xiàn)象。如果進(jìn)一步討論的話，在土地價(jià)格逐年上漲成為普遍情況時(shí)，部分企業(yè)家在拿地之初就沒(méi)有準(zhǔn)備認(rèn)真做好經(jīng)營(yíng)，而是設(shè)法利用地價(jià)優(yōu)惠來(lái)賺錢的情況，這將是對(duì)企業(yè)家精神的一種誘致性摧毀。

（四）單一的建設(shè)用地類別與多元化的配套設(shè)施需求之間的矛盾

很多地方為了降低工業(yè)園區(qū)土地價(jià)格，在工業(yè)園區(qū)中安排整塊的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，而沒(méi)有放入其他類別的土地，導(dǎo)致建設(shè)用地類別不配套的情況在很多工業(yè)園區(qū)都非常普遍。單一的建設(shè)用地類別與多元化的配套設(shè)施需求之間的矛盾會(huì)導(dǎo)致兩大類問(wèn)題：一是因缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和相應(yīng)配套，則會(huì)形成空城、睡城和鬼城。只搞產(chǎn)業(yè)而缺乏基礎(chǔ)設(shè)施配套，難以留住人，則形成“鬼城”；而過(guò)度進(jìn)行地產(chǎn)開發(fā)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，也將形成“睡城”。媒體頻繁報(bào)道的內(nèi)蒙古鄂爾多斯屬于前者，而北京遠(yuǎn)郊區(qū)域則屬于后者。二是因缺乏必要的服務(wù)和生活設(shè)施而增加園區(qū)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，造成員工生活極不方便等問(wèn)題。例如，當(dāng)工礦倉(cāng)儲(chǔ)建起來(lái)了之后，由于沒(méi)有配套的生產(chǎn)性和生活性服務(wù)設(shè)施，企業(yè)再重新在園區(qū)中配套服務(wù)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)或?qū)⒉糠纸?jīng)營(yíng)活動(dòng)安排在城區(qū)進(jìn)行，都非常不經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)生單一的建設(shè)用地類別與多元化的配套設(shè)施需求之間的矛盾的主要原因是，很多目前主要觀點(diǎn)堅(jiān)持認(rèn)為園區(qū)土地是工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地而不能進(jìn)行其他活動(dòng)，這是目前法律規(guī)定使然。

事實(shí)上，我國(guó)正在實(shí)施以數(shù)字化、智能化為發(fā)展主線的中國(guó)版工業(yè)4.0規(guī)劃——《中國(guó)制造業(yè)2015》，說(shuō)明我們的工業(yè)化階段遠(yuǎn)未結(jié)束。在這個(gè)階段中，如果能處理好工業(yè)發(fā)展用地及其建設(shè)用地類別配套問(wèn)題，將為制造業(yè)2025的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。反之，若解決不了建設(shè)用地的類別配套問(wèn)題，則不同用途土地之間的相互補(bǔ)充和支撐就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，必將繼續(xù)成為農(nóng)地征收與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的內(nèi)在矛盾。

農(nóng)地征收與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的上述四組內(nèi)在矛盾的邏輯關(guān)系圖如下所示。

圖 農(nóng)地征收與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的內(nèi)在矛盾邏輯（略）

三、對(duì)農(nóng)地征收、城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)在矛盾的建議

（一）以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為突破，切實(shí)縮小征地范圍

在破解農(nóng)地征收和城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從制度上考慮如何縮小征地范圍，在科學(xué)制定規(guī)劃、嚴(yán)格用途管制的前提下，研究部分建設(shè)用地可否不必征收，即仍保留農(nóng)民集體所有權(quán)，但要合法依規(guī)地改變用途。目前正在試點(diǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，實(shí)際上就是縮小征地范圍改革的一種表現(xiàn)形式。從當(dāng)前試點(diǎn)情況來(lái)看，只要牽住了“用途規(guī)劃問(wèn)題”和“收益分配機(jī)制”兩個(gè)“牛鼻子”，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就能夠成為切實(shí)縮小征地范圍的利器。

從完善用途規(guī)劃角度上來(lái)看，具體建議是：一從頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化上，加快完善、修訂相關(guān)法律，盡快消除法律法規(guī)與政策之間的矛盾，及時(shí)回應(yīng)各地改革試點(diǎn)實(shí)踐中的共性問(wèn)題。二從中層推動(dòng)的規(guī)劃健全上，集體建設(shè)用地用途必須符合依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和村莊、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃。在入市試點(diǎn)過(guò)程中，各地土地的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、空間均已確定的，土地用途規(guī)劃不輕易調(diào)整。在需要對(duì)土地用地進(jìn)行規(guī)劃決策的，建議將集體轄區(qū)內(nèi)土地劃分成若干土地使用類型區(qū)，并列出每個(gè)類型區(qū)內(nèi)土地用途和利用方式的負(fù)面清單，而不規(guī)定每塊土地的具體用途；負(fù)面清單的制定要邀請(qǐng)地方公眾的參與。在保持土地用途總體規(guī)劃的宏觀管控功能前提下，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃的精細(xì)性，規(guī)劃的邊界范圍要落實(shí)到地塊。三從強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的引導(dǎo)，完善溝通機(jī)制上，暢通農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織表達(dá)自身利益訴求的渠道，加大利益主體溝通平臺(tái)建設(shè)力度，引導(dǎo)農(nóng)民依法維權(quán)。

從完善入市交易收益分配體系角度上，要兼顧好各方利益，并著重保障好農(nóng)民的權(quán)益。具體來(lái)說(shuō)，一是政府向交易主體征收土地增值稅、集體土地使用稅等稅目時(shí)，不能將作為監(jiān)管者的政府從收益分配主體中排除，同時(shí)也要避免政府以獲得某一比例收益的方式直接參與收益分配，比較合理的方式應(yīng)是以多種方式參與分配。二是作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有者，村集體所獲收益應(yīng)包括地租和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)增值收益。三是農(nóng)民的收益從農(nóng)村集體收益中分配，具體由集體組織成員自行決定，可以由農(nóng)村集體組織負(fù)責(zé)人牽頭制定內(nèi)部分配方案，形成的方案經(jīng)集體組織成員或其代表表決通過(guò)后方能生效，在全過(guò)程中保障好農(nóng)民政策的知情權(quán)、發(fā)展的決策權(quán)、管理的參與權(quán)、利益分配的監(jiān)督權(quán)和公平的訴求權(quán)。

（二）鼓勵(lì)用集體建設(shè)用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，以租賃為主避免土地閑置

對(duì)于符合城市規(guī)劃、土地規(guī)劃，符合土地用途管制的集體土地中的建設(shè)用地，可不通過(guò)征購(gòu)征用方式，不改變土地所有權(quán)權(quán)屬，僅轉(zhuǎn)移其集體土地使用權(quán)，并規(guī)范其流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式，保障其依法合理流轉(zhuǎn)；農(nóng)民可以出租、入股、合營(yíng)，從中獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。與此同時(shí)，可以多渠道盤活存量集體建設(shè)用地，特別是積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民組建合作社，租賃經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)土地，建造標(biāo)準(zhǔn)廠房并對(duì)外出租，年終按股分紅。

建議采取的可行方式是：工業(yè)園區(qū)不再采用40年土地使用權(quán)批租的方式招商引資，轉(zhuǎn)而在園區(qū)內(nèi)建設(shè)大量標(biāo)準(zhǔn)廠房以及經(jīng)營(yíng)性、生活類服務(wù)設(shè)施，以按年招租的方式吸納企業(yè)入駐；此外，園區(qū)配備多層次酒店、大規(guī)模食堂以及多樣化的體育活動(dòng)設(shè)施，吸引高校實(shí)驗(yàn)室、高科技企業(yè)落戶。企業(yè)每年交租，若經(jīng)營(yíng)不善或破產(chǎn)，則將標(biāo)準(zhǔn)廠房交還園區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)租，避免企業(yè)破產(chǎn)土地荒廢的問(wèn)題。園區(qū)出租收益根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民占股比例進(jìn)行分配，有效地保障居民長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，有效盤活存量集體建設(shè)用地，增加土地市場(chǎng)的供給。

（三）對(duì)工業(yè)園區(qū)引入企業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約集約經(jīng)營(yíng)

工業(yè)園區(qū)的管理體制是決定其運(yùn)營(yíng)成效的“命脈”。引入市場(chǎng)化、企業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理模式，實(shí)行行政職能和經(jīng)營(yíng)職能分離，增強(qiáng)市場(chǎng)主體地位，以企業(yè)作為園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理系統(tǒng)主體，可有效配置各種資源，確保資產(chǎn)保值增值，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益最大化的目的；同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)園區(qū)的有效開發(fā)、推廣及管理和服務(wù)，也有利于破解資金少、融資難、招商難等問(wèn)題，且可避免單純的行政化管理缺乏靈活性、難以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)作用等問(wèn)題，是園區(qū)快速、健康、持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

建議采用的方式：工業(yè)園區(qū)成立管理委員會(huì)，園區(qū)管理委員會(huì)在項(xiàng)目審批、規(guī)劃管理、建筑管理、土地開發(fā)、勞動(dòng)人事等方面實(shí)行“一站式”管理：如投資企業(yè)需要，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)建設(shè)總公司可為投資項(xiàng)目在項(xiàng)目規(guī)劃、水電配套、設(shè)計(jì)、施工等方面實(shí)行“一攬子”承包；外商投資服務(wù)中心可為外商在代擬項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、合同、章程等文件，代辦工商、稅務(wù)、海關(guān)、銀行等登記手續(xù)，代辦招工、培訓(xùn)等方面實(shí)行“一條龍”服務(wù)。管委會(huì)在開發(fā)、建設(shè)、管理工業(yè)園區(qū)時(shí)，要秉承三個(gè)重要理念：一是盡量少批租土地，盡可能出租土地，按年收取租金；二是為定向招商引資的企業(yè)蓋建廠房，盡量避免企業(yè)自行建造廠房；三是規(guī)劃建設(shè)工業(yè)園區(qū)時(shí)，盡可能提高容積率，例如通過(guò)地下兩層、地上五層的方式，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約土地。事實(shí)上，在北京、上海等一線城市，在園區(qū)引入企業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理后，入駐企業(yè)平均占地將會(huì)比之前降低50%甚至更低，而投資強(qiáng)度以及單位土地稅收將會(huì)比之前提高2倍以上，考慮到一線城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況，即企業(yè)普遍將設(shè)計(jì)、開發(fā)、營(yíng)銷放在園區(qū)內(nèi)，而將產(chǎn)品的生產(chǎn)放在成本較低的其他地區(qū)，使得未來(lái)園區(qū)在企業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理后，將朝著寫字樓的方向發(fā)展，這也更好地實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地的節(jié)約和集約經(jīng)營(yíng)。

參考文獻(xiàn):略

作者簡(jiǎn)介：陳增帥，甘肅行政學(xué)院副教授；袁威，四川行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào) 2016-11-14 

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