摘要：農(nóng)地確權(quán)政策供給的是抽象的財產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民的訴求是土地調(diào)整、分享國家財政轉(zhuǎn)移支付、土地的生產(chǎn)和保障功能等具體的土地權(quán)利，政策供給與農(nóng)民的地權(quán)訴求錯位。農(nóng)民對農(nóng)地確權(quán)不理解或者理解錯位，農(nóng)地確權(quán)并沒有得到基層干部和農(nóng)民的積極回應(yīng)，地方政府進(jìn)行策略性應(yīng)對導(dǎo)致“確空權(quán)”。農(nóng)地確權(quán)不僅沒有給農(nóng)民帶來利益，相反還制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，激發(fā)了村莊矛盾。中國龐大的農(nóng)村人口及所處的發(fā)展階段決定了農(nóng)村土地還具有社會保障和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略意義，地權(quán)變革不能單方面強調(diào)土地財產(chǎn)功能，應(yīng)該與農(nóng)民的需求結(jié)合起來，也應(yīng)該與土地的多重功能相適應(yīng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；地權(quán)訴求；土地功能；地權(quán)變革；農(nóng)地確權(quán)

一、問題的提出

中國農(nóng)村土地制度研究中存在一種主流觀點：將農(nóng)地制度癥結(jié)歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)殘缺以及農(nóng)民的土地權(quán)利得不到有效保護(hù)，即現(xiàn)行農(nóng)村土地制度實行的是所有權(quán)和承包權(quán)相分離的集體產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，造成土地的權(quán)利束并沒有清晰界定到個人，存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)激勵不足、農(nóng)戶享有權(quán)利不充分等缺陷，限制了土地經(jīng)濟效益的發(fā)揮[①][②]。在這一主流認(rèn)識的影響下，當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革試圖建立一套權(quán)利完整、產(chǎn)權(quán)清晰、保護(hù)嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)制度，尤其是賦予農(nóng)民具有排他性和可轉(zhuǎn)讓性的財產(chǎn)權(quán)利。

作為產(chǎn)權(quán)制度改革先聲的農(nóng)地確權(quán)被賦予這一制度目標(biāo)，農(nóng)地確權(quán)被認(rèn)為有以下幾大好處[③][④]：一是確權(quán)能夠清晰產(chǎn)權(quán)、固定土地界線從而止息紛爭，實現(xiàn)社會和諧；二是確權(quán)頒證后農(nóng)民可以依法自主、自愿地處置自己土地，防止政府權(quán)力的侵害；三是產(chǎn)權(quán)的規(guī)范和穩(wěn)定降低交易費用，一方面農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)能夠以市場需求為導(dǎo)向在更大范圍流轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)模技術(shù)的推廣，另一方面有利于加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，從而帶動勞動力、資本、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，實現(xiàn)土地資本化和市場化，增強農(nóng)村自我發(fā)展能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城市化；四是農(nóng)地確權(quán)從法律上明晰、確認(rèn)和保障了農(nóng)村集體與農(nóng)民之間、農(nóng)民之間的利益關(guān)系，為農(nóng)民獨立人格的形成、農(nóng)村民主建設(shè)的推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)；五是農(nóng)地確權(quán)能夠穩(wěn)定地權(quán)，激勵農(nóng)民增加長期投資積極性，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；六是有利于落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，提高土地管理和利用水平。

但是從農(nóng)地確權(quán)的實踐過程和效果來看，農(nóng)地確權(quán)并沒有達(dá)到學(xué)界和政策界所預(yù)期的結(jié)果，也沒有得到農(nóng)民的呼應(yīng)。在農(nóng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地確權(quán)政策并沒有得到農(nóng)民的積極響應(yīng)，給予農(nóng)民土地權(quán)利不一定能夠止息紛爭和保護(hù)農(nóng)民的利益，甚至可能帶來更多的矛盾糾紛和農(nóng)民利益的受損。那么以農(nóng)地確權(quán)為開端的地權(quán)變革的邏輯是什么？為什么農(nóng)地確權(quán)的諸多好處并沒有得到農(nóng)民的認(rèn)可？學(xué)界對這一問題尚缺乏深入的研究，尤其缺乏從農(nóng)民需求視角理解農(nóng)地確權(quán)政策的執(zhí)行困境。本文深入到土地制度運作的具體語境和處境中考察農(nóng)民的真實需求以及地權(quán)的邏輯，從農(nóng)民需求視角揭示農(nóng)民需要什么樣的土地權(quán)利，以理解農(nóng)地確權(quán)的實踐困境以及其對當(dāng)前地權(quán)變革的啟示。

二、農(nóng)地確權(quán)政策供需錯位

農(nóng)地確權(quán)政策所宣稱的穩(wěn)定地權(quán)、清晰地權(quán)、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利甚至給予農(nóng)民更大土地權(quán)利所供給的是抽象的土地權(quán)利。裴宜理通過中西方權(quán)利觀念的比較發(fā)現(xiàn)，中國人的權(quán)利觀念更多的是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，奉行實用主義而并非抽象意義的產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)利，更多體現(xiàn)“規(guī)則意識”而非“權(quán)利意識”[⑤]。具體到農(nóng)民對土地權(quán)利的訴求而言，相對于學(xué)理意義上的排他性、清晰化、可轉(zhuǎn)讓性的權(quán)利訴求，農(nóng)民更關(guān)注如何獲得更多的土地收益和村莊按照何種規(guī)則實現(xiàn)平均分配。也就是說，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)觀念以及對產(chǎn)權(quán)的訴求需要相應(yīng)的利益基礎(chǔ)為支撐。農(nóng)地確權(quán)賦予農(nóng)民抽象的土地權(quán)利并沒有滿足農(nóng)民的以上需求，反而損害了農(nóng)民的利益。

（一）  確權(quán)政策供給的抽象土地權(quán)利

近年來農(nóng)地制度改革的總體趨勢是不斷固化農(nóng)民的土地權(quán)利，并不斷賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利。1993年黨中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。1997年左右全國農(nóng)村開始實施土地二輪延包政策，為了“保持黨的農(nóng)村基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，有效地保護(hù)和調(diào)動農(nóng)民的積極性”，中央專門下文規(guī)定土地承包堅持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，限制村組集體隨意調(diào)整土地、破壞承包關(guān)系的行為。隨后土地承包經(jīng)營權(quán)被納入《物權(quán)法》保護(hù)范圍，十七三中全會又進(jìn)一步將“承包關(guān)系30年不變”變?yōu)椤坝谰貌蛔儭保r(nóng)戶之間固化的利益結(jié)構(gòu)因受到法律保護(hù)而進(jìn)一步被強化。2008年中央開始啟動農(nóng)村土地確權(quán)頒證登記工作，2010年中央“一號文件”規(guī)定全面開展此項工作，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。2013年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》規(guī)定5年內(nèi)完成農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為接下來的土地制度改革確定了基礎(chǔ)原則，即穩(wěn)定基本土地制度，放活土地使用權(quán)，鼓勵土地作為生產(chǎn)要素自由流動。以此為方向推進(jìn)改革的重要條件是土地“確權(quán)”，中央推動的確權(quán)登記頒證工作被視為“新土改”的先聲，有學(xué)者認(rèn)為這不僅是農(nóng)地制度改革的基礎(chǔ)性工程，也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，將為我國市場經(jīng)濟及社會文明和諧奠定基礎(chǔ)[⑥]。

從中央政策法律的演變過程來看，農(nóng)地確權(quán)的目的是重新界定國家、集體以及農(nóng)民之間的土地權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。其變革的路徑可以概括為從90年代的穩(wěn)定地權(quán)到現(xiàn)在強調(diào)賦權(quán)，即弱化村集體的土地所有權(quán)，逐步賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利。學(xué)界用“還權(quán)賦能”概括當(dāng)前地權(quán)變革的價值理念，“權(quán)”是農(nóng)民完整的財產(chǎn)權(quán)利，“能”則是農(nóng)民作為市場經(jīng)濟主體把握自身發(fā)展和命運的能力。其邏輯是給農(nóng)民更多的土地權(quán)利，即通過明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)，農(nóng)民就會加速土地流轉(zhuǎn)和抵押融資，從而推動農(nóng)村土地的資產(chǎn)化、資本化和城鄉(xiāng)土地市場的一體化，這能夠進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或者城市化[⑦][⑧]。

實際上這是土地私有化和市場化的觀點，承包經(jīng)營權(quán)的強化以及權(quán)利固定意味著土地所有權(quán)的邊界被確定下來并被虛化，農(nóng)民的土地使用權(quán)具有了私有產(chǎn)權(quán)最顯著的特征，即排他性和可轉(zhuǎn)讓性。地權(quán)變革試圖通過確權(quán)明晰產(chǎn)權(quán)并且規(guī)定永久不變推動土地私有化，在此基礎(chǔ)上建設(shè)符合市場規(guī)律的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動[⑨]。

（二）  農(nóng)民具體的地權(quán)訴求

（1）農(nóng)地確權(quán)并沒有增加土地價值

農(nóng)地確權(quán)的理論邏輯是地權(quán)流轉(zhuǎn)能夠帶來收入，認(rèn)為在普遍的土地所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)展合法轉(zhuǎn)讓權(quán)，是資源或資產(chǎn)經(jīng)由流轉(zhuǎn)實現(xiàn)最高收入流的關(guān)鍵。土地合理流轉(zhuǎn)顯化了土地價值和產(chǎn)生土地級差地租，實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民的更高收入。實際上流轉(zhuǎn)并不能產(chǎn)生土地級差地租，相反土地流轉(zhuǎn)是由土地價值及其供需決定的。一方面大部分農(nóng)民仍然需要依靠農(nóng)村土地獲得收入和就業(yè)，農(nóng)地供給市場并不大。另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格不高，農(nóng)用地的價值來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，農(nóng)村大部分農(nóng)用地只能用來種植糧食作物，農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲得的收入不多，土地流轉(zhuǎn)需求方的積極性也不高。農(nóng)用地租金收入一般是300元/畝，甚至很多農(nóng)民不收取租金，所謂的高租金是政府介入扭曲市場的結(jié)果[⑩]。賦予農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利并不能增加土地的價值，也不會增加土地供給量。農(nóng)地確權(quán)并沒有增加土地的交換價值，沒有實際價值的權(quán)利當(dāng)然不會被農(nóng)民重視和珍惜。農(nóng)地確權(quán)不但沒有促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)反而限制了土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地確權(quán)將承包經(jīng)營權(quán)與特定地塊固定起來，固化了土地利益關(guān)系，使得細(xì)碎化地權(quán)更加難以整合。筆者在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地確權(quán)以后土地更加難以流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的矛盾糾紛反而增加了。

（2）獲得就業(yè)和社會保障的權(quán)利

當(dāng)前大部分農(nóng)民都無法在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)與收入，更加難以在城市永久性定居。農(nóng)民通過“代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家庭經(jīng)濟模式獲得務(wù)農(nóng)和務(wù)工兩份收入，年紀(jì)比較大的父母居住在農(nóng)村，留村務(wù)農(nóng)的收入可以解決一家人的溫飽和應(yīng)付日常開支，年輕人獲得的務(wù)工收入積攢起來[11]。如果沒有務(wù)農(nóng)收入，年輕人不僅需要用務(wù)工收入支付一家人的日常開支，還需要承擔(dān)年老父母的養(yǎng)老問題，在當(dāng)前的工資水平下很難維系體面生活。尤其在農(nóng)村社會保障體系還未建立健全的時候，當(dāng)農(nóng)民務(wù)工遭遇經(jīng)濟危機或者城市化失敗時，還能夠通過務(wù)農(nóng)收入維持基本的溫飽生活。因此對于農(nóng)民而言土地是生存的重要來源和依靠，具有生產(chǎn)功能和應(yīng)對市場化和城市化風(fēng)險的保障功能。大部分農(nóng)民更加關(guān)心的是獲得就業(yè)和社會保障的權(quán)利，而非難以實現(xiàn)的財產(chǎn)權(quán)利。

即使土地能夠轉(zhuǎn)讓也不會促進(jìn)農(nóng)民城市化。因為發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊村的農(nóng)民由于土地價值上漲的預(yù)期肯定不會輕易放棄土地。而對于不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民而言，土地的價值不高，通過土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓所籌集到的資金有限，對他們在城市安家生存的意義并不大，更談不上首期投資資金。土地財產(chǎn)權(quán)利及其變現(xiàn)功能對不同農(nóng)民群體有不同的意義：一是急需資金的弱勢群體因為生活所需不得不轉(zhuǎn)讓地權(quán)，失去了具有保障性的土地；二是在城市務(wù)工經(jīng)商的外出農(nóng)民和那些已經(jīng)把在城市永久定居的農(nóng)民以一定價格流轉(zhuǎn)給在村種地的農(nóng)民，他們通過向真正種地的農(nóng)民轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包變現(xiàn)地權(quán)。進(jìn)城務(wù)工和居住的農(nóng)民往往是農(nóng)村中的強勢群體，這些農(nóng)民變現(xiàn)地權(quán)等于是讓強勢農(nóng)民將土地出租給留守村莊的弱勢農(nóng)民，這就使得弱勢農(nóng)民成為已進(jìn)城強勢農(nóng)民的“佃戶”。地權(quán)變現(xiàn)功能使得弱勢農(nóng)民群體的生存和保障權(quán)利“被剝奪”，造成農(nóng)村分化和不平等。

（3）分享國家財政補貼的權(quán)利

隨著國家財政實力的不斷增強和農(nóng)村政策的調(diào)整，國家不僅取消了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅費，還向農(nóng)村輸入大量資源。國家向農(nóng)村進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移方式主要有兩種，一是直接向農(nóng)民撥付資金，如按照耕地面積給農(nóng)民分配各種農(nóng)業(yè)補貼，二是間接通過公共品供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，如土地整理、新農(nóng)村建設(shè)等。這兩種方式主要是以土地為媒介對農(nóng)民和農(nóng)村進(jìn)行財政補貼，有土地的農(nóng)民才能享受國家的優(yōu)惠政策。也就是說，當(dāng)前農(nóng)村土地還是財政轉(zhuǎn)移支付的工具，這使得土地具有了政策價值。地權(quán)固定到個體農(nóng)民后，大量新生農(nóng)民無法獲得土地，也就無法分享到國家財政補貼，而部分農(nóng)民占有大量的土地從而可以享受到大量財政轉(zhuǎn)移支付。地權(quán)固化后帶來的占地不均衡也會導(dǎo)致國家財政轉(zhuǎn)移支付的不均衡，從而剝奪了部分農(nóng)民均等分享國家財政補貼和優(yōu)惠政策的權(quán)利。

（4）調(diào)整土地的權(quán)利

農(nóng)地調(diào)整具有多種功能，農(nóng)地確權(quán)強化了農(nóng)民土地權(quán)利，村集體調(diào)整土地的法律合法性喪失。地權(quán)固化打破了村莊公平，不利于村莊公共品供給，也不利于土地流轉(zhuǎn)和成片耕種，還帶來農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。

一是土地調(diào)整能夠維持村莊公平。自土地二輪延包到現(xiàn)在農(nóng)村人口和土地都發(fā)生了很大變化。一是隨著工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，農(nóng)村的流動性增大，大量的農(nóng)村人口遷到城市，農(nóng)村人口發(fā)生了很大變動，最近十年是農(nóng)村人口流動規(guī)模最大的時期。二是隨著農(nóng)民家庭生命周期的以及家庭結(jié)構(gòu)的變化，生老病死和婚喪嫁娶導(dǎo)致家庭人口的變動很大。三是近年來農(nóng)村開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增多，征地面積和各種占地面積很大，農(nóng)村土地發(fā)生了很大的變動。農(nóng)村土地和人口的雙重變動要求進(jìn)行土地調(diào)整才能維持村莊公平，這也是農(nóng)民對土地制度的最基本要求[12]。尤其是近年來征地和土地開發(fā)的增多，土地有了變現(xiàn)的機會，土地的價值顯化，農(nóng)民要求調(diào)整土地以實現(xiàn)公平分配的需求更加強烈。

二是土地調(diào)整有利于公共品供給。耕地規(guī)模太小且高度分散化使得農(nóng)民在許多生產(chǎn)環(huán)節(jié)無法獨立完成，所以必須要由集體統(tǒng)一經(jīng)營層次來承擔(dān)和補充[13]。其中村集體最基本的功能是提供公共品，而農(nóng)村公共品一般附著在土地上，一般要占用部分農(nóng)民的土地，村集體可以調(diào)整土地分?jǐn)偣财饭┙o成本。給予農(nóng)民更大土地權(quán)利在削弱集體權(quán)利的同時，也減弱了村集體提供公共服務(wù)的能力，反而損害了農(nóng)民權(quán)益。因為強化農(nóng)民權(quán)利使得個體農(nóng)民有更加的不服從村集體和集體決策的權(quán)利，村集體維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件的、一家一戶“不好辦也辦不好”的公益事業(yè)因為個別農(nóng)戶的反對而無法辦成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加不方便了。最為典型的是農(nóng)地確權(quán)以后土地利益已經(jīng)固化，村集體修建道路和水渠時占用的土地?zé)o法通過土地調(diào)整進(jìn)行補償，農(nóng)民都不愿意占地或者索要高價，這給農(nóng)村公共品供給帶來了極大的困境。在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地確權(quán)以后農(nóng)民和基層組織都普遍擔(dān)心農(nóng)村公共品供給問題。

三是土地調(diào)整有利于土地成片經(jīng)營。均分承包的農(nóng)地分配制度使得農(nóng)地具有分散細(xì)碎化特征。土地調(diào)整可以將土地調(diào)整成片，使得農(nóng)民可以連片集中使用土地。例如沙洋縣將單個農(nóng)戶高度分散的土地調(diào)整到一片到兩片且不插花，在一定程度上克服農(nóng)地細(xì)碎化問題[14]。農(nóng)地確權(quán)固化地權(quán)，與土地集中和規(guī)模經(jīng)營相背離。更嚴(yán)重的問題是，隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)城居住，更加不利于將分散在農(nóng)民手中的承包地集中起來規(guī)模經(jīng)營。

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度，賦予個體農(nóng)民更多的土地權(quán)利不一定能夠給農(nóng)民帶來利益。“對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來講，更大的土地權(quán)利并不意味著更多的收入和利益。相反，更大的土地權(quán)利卻往往意味著更高的集體行動成本，更少的集體妥協(xié)，更難對付的‘釘子戶’和更加無法防止搭便車，從而使農(nóng)戶更難獲得進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件……相對于更大的土地權(quán)利，從事生產(chǎn)的農(nóng)民最需要的是耕作方便。”[15]農(nóng)地確權(quán)政策不斷強化農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，將弱化村集體產(chǎn)權(quán)整合能力，進(jìn)一步固化地權(quán)分散細(xì)碎格局，既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序的維系，也不利于社會穩(wěn)定的維系。

三、農(nóng)地確權(quán)的實踐困境

2008年中央開始啟動農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作，很多農(nóng)村地區(qū)開展試點，2013年全國全面鋪開農(nóng)地確權(quán)工作，可以說這是新中國以來規(guī)模最大的農(nóng)地確權(quán)政策。但是政策供給與農(nóng)民訴求錯位，農(nóng)地確權(quán)難以獲得政策制定者想象的群眾基礎(chǔ)，農(nóng)地確權(quán)的制度目標(biāo)難以實現(xiàn)。具體而言，農(nóng)地確權(quán)的實踐困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，農(nóng)民對農(nóng)地確權(quán)的認(rèn)識錯位或者不理解，農(nóng)地確權(quán)被當(dāng)作土地調(diào)整或者解決土地糾紛的契機。由于農(nóng)地確權(quán)政策供給沒有回應(yīng)農(nóng)民的具體需求，其所宣稱的財產(chǎn)性收入在現(xiàn)實中很難實現(xiàn)，這些抽象的、不能實現(xiàn)的土地權(quán)利很難讓人理解。農(nóng)民根據(jù)生活經(jīng)驗將農(nóng)地確權(quán)理解為土地調(diào)整，否則農(nóng)民就不能明白這次確權(quán)確定的是什么權(quán)利，更不知道有什么作用。在農(nóng)民看來農(nóng)地確權(quán)要先通過土地調(diào)整實現(xiàn)權(quán)證與實際耕種面積的一致。如果農(nóng)民的實際耕種面積發(fā)生了變化，不進(jìn)行土地調(diào)整，權(quán)證面積與實際耕種面積不相符合，只能是確“空權(quán)”。如果農(nóng)民的實際耕種面積沒有變化，那么確權(quán)是對二輪延包確權(quán)的重復(fù)，確權(quán)沒有實際作用。因此不少農(nóng)民將農(nóng)地確權(quán)定義為土地調(diào)整，并把以前的土地調(diào)整理解為確權(quán)，這次是國家的又一次確權(quán)活動，并且以后還要繼續(xù)確權(quán)。但農(nóng)地確權(quán)政策明確規(guī)定不能調(diào)整土地和現(xiàn)存土地承包關(guān)系，這給農(nóng)民帶來了認(rèn)知上的困惑：如果在國家原有的土地制度框架下只確土地的使用權(quán)，而土地的使用權(quán)已經(jīng)確過了，那么這次確的是“空權(quán)”；如果確權(quán)以后土地的使用權(quán)能夠進(jìn)行抵押和交易，那么確權(quán)就是把土地所有權(quán)確給個人，那么就是土地私有化，這就意味著中國采取資本主義或者封建社會的制度，這是經(jīng)過社會主義社會教育的農(nóng)民無法理解的。農(nóng)民以其實際生活經(jīng)驗揭示了確權(quán)的謬論或者背后的私有化真相。

第二，行政壓力推動的“確空權(quán)”。一方面，農(nóng)民對土地確權(quán)不理解與不支持，同樣，基層干部也難以理解。當(dāng)中央政策無法轉(zhuǎn)化為基層社會能夠理解的事務(wù)時，很難被真正有效的執(zhí)行。另一方面，因為農(nóng)地確權(quán)沒有實際作用，相反還花費了大量人力、物力、財力，尤其對財政本來就薄弱的中西部地區(qū)是一種沉重的負(fù)擔(dān)。另外，不管農(nóng)地確權(quán)調(diào)整土地與否，無地農(nóng)民會趁機要地，少地農(nóng)民要求重新調(diào)整土地，農(nóng)地確權(quán)成為農(nóng)民調(diào)整土地的需求表達(dá)和和要求進(jìn)行土地調(diào)整的理由，引發(fā)農(nóng)村不穩(wěn)定。一些地區(qū)的農(nóng)民甚至以土地調(diào)整要挾地方政府，如果地方政府不調(diào)整土地就堅決不確權(quán)。筆者在東部某市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該市分田到戶以來一直在進(jìn)行土地調(diào)整，很多農(nóng)民擔(dān)心農(nóng)地確權(quán)后不能進(jìn)行土地調(diào)整而不愿意土地確權(quán)。為了推進(jìn)土地確權(quán)工作，該市經(jīng)管局在村民大會上明確承諾農(nóng)地確權(quán)后還可以繼續(xù)調(diào)整土地。在地方政府看來農(nóng)地確權(quán)工作“吃力不討好”，因而對確權(quán)工作不重視甚至抵制。筆者在東部某省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全省11個地級市中有7個地級市不愿意開展農(nóng)地確權(quán)工作。上級政府以行政命令推動土地確權(quán)，地方政府在行政壓力下只能進(jìn)行策略性應(yīng)對，如象征性的確權(quán)一部分再看上級政府的反映，或者根據(jù)二輪延包的數(shù)據(jù)重新登記等。在行政壓力下，地方政府只能保證確權(quán)政策執(zhí)行符合一系列程序正義，但卻普遍出現(xiàn)“確空權(quán)”現(xiàn)象，即農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)證上的土地面積和四至與特定地塊并不相符。地方政府缺乏動員農(nóng)民的積極性，農(nóng)民不關(guān)心也不清楚政府的確權(quán)工作，整個確權(quán)工作實踐對于政策執(zhí)行對象的農(nóng)民而言是被動員、被操縱的結(jié)果，出現(xiàn)“被產(chǎn)權(quán)”的局面[16]。某省農(nóng)經(jīng)局負(fù)責(zé)人坦言，這次確權(quán)中70%是“確空權(quán)”，30%是完善土地二輪延包政策，即解決二輪延包做得不到位引發(fā)的矛盾糾紛和歷史遺留問題。

農(nóng)地確權(quán)并沒有提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也沒有促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，更沒有確立一種新的產(chǎn)權(quán)規(guī)則，農(nóng)地確權(quán)以后仍有大量的農(nóng)村繼續(xù)調(diào)整土地。由此看來，農(nóng)地確權(quán)并沒有達(dá)到政策目標(biāo)。農(nóng)民對確權(quán)的認(rèn)知錯位以及對確權(quán)所賦予的更大土地權(quán)利并不“珍惜”也不理解，確權(quán)政策難以執(zhí)行甚至受到抵制。很多地區(qū)即使頒證也是在農(nóng)民不知情的情況下重新發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證，在行政壓力下確權(quán)工作“走過場”或者 “被產(chǎn)權(quán)”。這是當(dāng)前產(chǎn)權(quán)制度供給與農(nóng)村實際和農(nóng)民的需求并不相符的結(jié)果。

四、農(nóng)地的功能與農(nóng)地制度改革反思

依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，只有明晰并加以嚴(yán)格保護(hù)的產(chǎn)權(quán)才能實現(xiàn)自由平等交易，提高資源配置效率，實現(xiàn)權(quán)利人的權(quán)益。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)是構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰的土地財產(chǎn)關(guān)系，核心是以市場化為方向的土地資本化。主流觀點從經(jīng)濟效率角度認(rèn)為土地是一項商品和財產(chǎn)，也是市場要素，土地的福利性質(zhì)與市場體制、社會現(xiàn)實不相符，因此需要通過地權(quán)變革穩(wěn)定地權(quán)、賦予農(nóng)民更多土地權(quán)利尤其是自由處分權(quán)。以上強調(diào)土地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)的主張缺乏宏觀的國情意識和農(nóng)民真實的土地需求，誤判了農(nóng)地功能多重性。

首先，農(nóng)地是基本的生產(chǎn)資料，具有進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟功能。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性條件是地權(quán)分散細(xì)碎化，村集體具有整合分散地權(quán)的權(quán)利，才能有效地供給公共品以及促進(jìn)土地集中連片耕種。農(nóng)地制度需要充分考慮地權(quán)細(xì)碎化狀況及其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不利影響。

其次，土地仍然是大部分農(nóng)民的社會保障。中西部地區(qū)農(nóng)民仍然是中國的弱勢群體，他們還無法獲得穩(wěn)定的非農(nóng)收入也沒有社會保障。農(nóng)村土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無償分配給集體經(jīng)濟組織成員的，只有農(nóng)民才能申請取得土地，土地使用權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)。農(nóng)村土地作為一種集體的保障性產(chǎn)品，是農(nóng)民無償獲得的福利和公共品。土地使用權(quán)不得抵押、轉(zhuǎn)讓或被強制執(zhí)行，確保了每戶農(nóng)民不因任何原因失去土地。這表明土地的商品屬性和完全的財產(chǎn)權(quán)利的資本屬性較弱，而是具有較強的保障性。實際上對于弱者來說，他們需要依靠土地進(jìn)行基本的生存和保障，而對于強者來說他們已經(jīng)不需要依靠土地生存，急需土地變現(xiàn)，土地變現(xiàn)對于農(nóng)村中的強勢群體有利[17]。

再次，農(nóng)地制度是現(xiàn)代化的穩(wěn)定器。對農(nóng)民而言土地是基本的生產(chǎn)資料和社會保障，對國家而言，它是穩(wěn)定器。我國在如此龐大的人口壓力、如此短缺的資源矛盾之下，仍然能夠基本維持安定，靠的就是地權(quán)均分且不允許買賣的農(nóng)地制度。其實，我國的人口結(jié)構(gòu)以及城市化等宏觀因素也決定了我國農(nóng)村土地在未來較長時間內(nèi)不可能成為可以交易商品，而只可能起到社會保障作用。龐大的農(nóng)村人口決定了中國城市化將是一個相當(dāng)緩慢且艱難的過程，它是中國現(xiàn)代化最基本的瓶頸。這同時也決定了國家無法給農(nóng)民提供充分的就業(yè)和保障，只能將土地作為的就業(yè)和社會保障。當(dāng)在市場上找不到就業(yè)機會時，農(nóng)民仍然可以回到農(nóng)村，維持最基本的生活與生產(chǎn)。地權(quán)變革一旦被私有化和市場化的邏輯所左右，結(jié)果是在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中，作為農(nóng)民最基本的生存資料和保障，本來可能充當(dāng)重大援手的農(nóng)村土地卻將大多數(shù)弱勢農(nóng)民拋在一邊[18]。

另外，土地的價值和功能具有巨大的差異。一方面，我國農(nóng)地價值存在巨大差異，區(qū)位條件決定土地價格水平與使用機會，發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)存在極大差異。根據(jù)地租理論，發(fā)達(dá)地區(qū)以及城郊村土地價格必然很高，若進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓，則當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體就可以獲得巨大收入，也能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，這是一個無需論證的常識。另一方面，農(nóng)民需求也存在巨大差異。弱勢農(nóng)民群體更加看重土地的就業(yè)和社會保障功能，強勢農(nóng)民群體更加看重土地的財產(chǎn)功能和變現(xiàn)權(quán)利。發(fā)達(dá)地區(qū)的土地的高價讓人產(chǎn)生了關(guān)于土地價值的錯覺，認(rèn)為只要放開土地市場就能將資源變資產(chǎn)再變成資本，就能夠帶來極大的增值收益。強勢農(nóng)民群體變現(xiàn)地權(quán)的強烈需求讓人產(chǎn)生了關(guān)于土地財產(chǎn)化改革的錯覺，認(rèn)為賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利就能夠提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。區(qū)位決定了中西部地區(qū)的土地根本就沒有轉(zhuǎn)讓和抵押的機會，即使賦予農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的權(quán)利也沒有轉(zhuǎn)讓的機會。需要變現(xiàn)地權(quán)的強勢農(nóng)民群體只占農(nóng)村人口的極少數(shù)，賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利并不能給大部分農(nóng)民群體帶來實質(zhì)性的利益。既有研究往往以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地轉(zhuǎn)讓帶來的巨大經(jīng)濟效益論證全國農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的合理性[19]，也往往以強勢農(nóng)民群體的財產(chǎn)權(quán)利需求論證所有農(nóng)民的地權(quán)訴求，忽視了土地價值的差異性和農(nóng)民需求的差異性。

綜上而言，土地不僅具有經(jīng)濟屬性，還具有社會保障以及社會穩(wěn)定的政治屬性，具有作為國家財政轉(zhuǎn)移支付媒介的政策屬性，還具有受到社會變遷、農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)變動以及維護(hù)村莊公平的社會屬性。與之對應(yīng)的是土地功能是多方位的，土地不僅僅是生產(chǎn)資料，還仍然是一種公共品和具有福利性。土地制度改革不應(yīng)只強調(diào)土地的用益物權(quán)和經(jīng)濟效益，還需要認(rèn)識到土地的多重性質(zhì)，強調(diào)其社會功能和政治功能。土地制度改革不應(yīng)以少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)實想象廣大中西部地區(qū)，也不應(yīng)以少數(shù)強勢農(nóng)民群體的需求代替大部分弱勢農(nóng)民群體的需求，而是需要辨析大部分中西部農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實和大部分普通農(nóng)民的真正需求。

五、結(jié)論與啟示

本文從農(nóng)民角度揭示確權(quán)實踐及其困境，研究發(fā)現(xiàn)以市場化為導(dǎo)向的土地制度改革與農(nóng)民的需求并不相符合，單方面強調(diào)土地經(jīng)濟屬性也與土地的多重屬性不相符合。當(dāng)賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利，依托集體權(quán)利整合地權(quán)的生產(chǎn)模式和均等配置地權(quán)的分配模式不再湊效。村集體喪失了依托土地調(diào)控的制度性權(quán)力以后，以市場化和私有化為導(dǎo)向的地權(quán)建設(shè)不但沒有達(dá)到經(jīng)濟理論所設(shè)想的目標(biāo)，反而進(jìn)一步弱化了土地的政治和社會功能以及加劇村莊糾紛發(fā)生的非意圖后果。農(nóng)民對確權(quán)政策不關(guān)心和不理解，基層組織對確權(quán)政策執(zhí)行不積極。實踐悖論揭示了農(nóng)民的訴求不是地權(quán)的長期穩(wěn)定和固化，也不是需要更多的土地權(quán)利，而是需要從土地中獲得更多的利益，分享國家財政轉(zhuǎn)移支付和惠農(nóng)政策，進(jìn)行土地調(diào)整等。自上而下的以經(jīng)濟學(xué)范式為主要理論依據(jù)的農(nóng)地確權(quán)政策供給與農(nóng)民地權(quán)需求的背離，導(dǎo)致了地權(quán)變革的供需錯位和實踐困境。

農(nóng)地確權(quán)實踐及其困境給予我們的啟示主要有：第一，土地制度是農(nóng)村最基本的制度，涉及到農(nóng)民生活的方方面面，既涉及到農(nóng)村公共品供給，也涉及到農(nóng)村公平，還涉及到農(nóng)村穩(wěn)定等，因此農(nóng)村土地承擔(dān)多種功能，也具有多種屬性，而不能單方面的強調(diào)其經(jīng)濟屬性。同時在當(dāng)前的發(fā)展階段和基本國情下，土地的政治屬性和社會保障功能更加重要。第二，農(nóng)民需要的是具體的、能夠給其帶來利益而不是抽象化的土地權(quán)利，土地制度改革需要回應(yīng)農(nóng)民的地權(quán)訴求才能真正的深入到農(nóng)村中去，不然也只能是流于形式或者引起基層的對抗。第三，確權(quán)不僅僅是土地權(quán)屬的清晰化，當(dāng)確權(quán)試圖將農(nóng)村中的土地與人的關(guān)系以及人與人的關(guān)系確定下來時需要厘清歷史上錯綜復(fù)雜的土地關(guān)系，還需要回應(yīng)農(nóng)民的土地訴求以及解決因為土地產(chǎn)生的一系列糾紛，這就意味著地權(quán)秩序的建立絕非單純地權(quán)變革的推進(jìn)所能實現(xiàn)，而是一個新產(chǎn)權(quán)合約如何與其嵌入的社會系統(tǒng)之間相互配合的整體性工程，其中既土地的功能，還包括基層組織的能力，還包括承包關(guān)系30年不變的政策如何在這次確權(quán)中延續(xù)，二輪延包確權(quán)的歷史遺留問題等諸多問題，當(dāng)政策制定者對這些問題有充分的認(rèn)識和定位之后才不會使確權(quán)工作半途而廢。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《云南行政學(xué)院學(xué)報》2016年第5期

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