《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平。深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利。習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的說(shuō)明中提到，戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高，是要加快落實(shí)中央確定的使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)。這1億人主要指農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

一、農(nóng)民工的特性

農(nóng)民工是具有高度異質(zhì)性的群體，異質(zhì)性的一個(gè)重要緯度是就業(yè)地點(diǎn)的差別。2014全年農(nóng)民工總量27395萬(wàn)人，比上年增加501萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.9%，但農(nóng)民工的就業(yè)地點(diǎn)差別很大。本地農(nóng)民工（在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)6個(gè)月以上的本地農(nóng)民工）為10574萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.8%，外出農(nóng)民工（年內(nèi)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)6個(gè)月以上的外出農(nóng)民工）16821萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.3%。

（一）外出農(nóng)民工的就業(yè)地點(diǎn)

根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查，2006年，農(nóng)村外出從業(yè)勞動(dòng)力13181萬(wàn)人。外出從業(yè)勞動(dòng)力中，在鄉(xiāng)外縣內(nèi)從業(yè)的勞動(dòng)力占19.2%，在縣外市（地區(qū)）內(nèi)從業(yè)的勞動(dòng)力占13.8%，在市（地區(qū)）外省內(nèi)從業(yè)的勞動(dòng)力占17.7%，去省外從業(yè)的勞動(dòng)力占49.3%。也就是2006年就有將近一半外出勞動(dòng)力離開(kāi)本省去沿海等地打工。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》，2011年全國(guó)農(nóng)民工總量25278萬(wàn)人，比上年增加1055萬(wàn)人，增長(zhǎng)4.4%。其中，外出農(nóng)民工15863萬(wàn)人，增加528萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.4%。在外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)務(wù)工的農(nóng)民工8390萬(wàn)人，比上年增加772萬(wàn)人，增長(zhǎng)10.1%，占外出農(nóng)民工總量的52.9%；在省外務(wù)工的農(nóng)民工7473萬(wàn)人，比上年減少244萬(wàn)人，下降3.2%，占外出農(nóng)民工總量的47.1%。

（二）本地農(nóng)民工的就業(yè)狀況

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》，本地農(nóng)民工9415萬(wàn)人，增加527萬(wàn)人，增長(zhǎng)5.9%。另外有13.2%的外出農(nóng)民工（2094萬(wàn)人）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住。

二、如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的就地就近城鎮(zhèn)化？

如何樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的就地就近城鎮(zhèn)化？可以從兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行解答，第一個(gè)個(gè)問(wèn)題，誰(shuí)是就地就近城鎮(zhèn)化的主體？第二個(gè)問(wèn)題，怎么樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的就地就近城市化？

（一）誰(shuí)是就地就近城鎮(zhèn)化的主體？

本地就業(yè)的1億多農(nóng)民工中的一部分是就地就近城鎮(zhèn)化的主體；還有一部分本地就業(yè)農(nóng)民工仍將居住在農(nóng)村。通過(guò)推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平，開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，加大傳統(tǒng)村落民居和歷史文化名村名鎮(zhèn)保護(hù)力度，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。如果新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以農(nóng)民上樓集中居住為主要形式，這種模式可能不一定適合以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶或小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶，但適合在本地就業(yè)的農(nóng)民工。去年課題組在河南新鄉(xiāng)調(diào)研，新興農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中住的最舒服的是兩口之家，在離家不遠(yuǎn)的地方上班，不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)，居住在新興農(nóng)村社區(qū)，有相應(yīng)的配套設(shè)施。

就地就近城鎮(zhèn)化進(jìn)程還將包括外出從業(yè)勞動(dòng)力中在鄉(xiāng)外縣內(nèi)（也可能有縣外從業(yè)的）從業(yè)的勞動(dòng)力，2006年農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)是占外出農(nóng)民工的19.2%，2011年監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是13.2%的外出農(nóng)民工（2094萬(wàn)人）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)（也可能在縣外）但每天回家居住。

（二）如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的就地就近城鎮(zhèn)化？

以往談?wù)撪l(xiāng)村的空心化時(shí)，總會(huì)感嘆鄉(xiāng)村留不住年輕人，而更現(xiàn)實(shí)的情況是，小城鎮(zhèn)的發(fā)展對(duì)于現(xiàn)今的農(nóng)村青年同樣缺乏足夠的吸引力?！熬┙蚣?、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)。”（國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告，2013年6月）中國(guó)過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的政策選擇及發(fā)展模式是將資金的投入和資源的配置向大城市和沿海地區(qū)傾斜。優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育、文化等公共資源也更多地向這些地區(qū)配置，這些地區(qū)也能給人才及其家屬子女提供更好的公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)。由此導(dǎo)致地區(qū)資源配置格局失衡。不僅是生產(chǎn)性資源，優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育、文化等公共資源也更多地向這些地區(qū)配置，這些地區(qū)也能給人才及其家屬子女提供更好的公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)，但也造成了部分大城市污染嚴(yán)重、人口密度過(guò)大、交通堵塞等問(wèn)題。

而中西部和縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)則資源配置嚴(yán)重不足，欠賬太多。隨著全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，一些縣城和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展需要。在某種程度上，一些小城鎮(zhèn)的衰落成為鄉(xiāng)村空心化的一種延續(xù)與蔓延。同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。劉家義（2012）的審計(jì)工作報(bào)告顯示，“縣級(jí)財(cái)政性收入中非稅收入占比較高，穩(wěn)定性和可持續(xù)性較差。當(dāng)前縣級(jí)政府獨(dú)享稅種的稅源較為分散，縣級(jí)財(cái)政性收入主要來(lái)源于非稅收入。2011年，重點(diǎn)調(diào)查的54個(gè)縣實(shí)現(xiàn)的財(cái)政性收入中，有675.11億元（占60%）是非稅收入，且大多有專項(xiàng)用途，財(cái)政不能統(tǒng)籌安排”?？h域經(jīng)濟(jì)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐和聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局的平臺(tái)和主戰(zhàn)場(chǎng)，它應(yīng)是最有活力的經(jīng)濟(jì)。一種幾乎完全依靠上級(jí)補(bǔ)助維持運(yùn)轉(zhuǎn)的縣域財(cái)政，靠擠占項(xiàng)目資金勉強(qiáng)度日的縣域財(cái)政，是沒(méi)有生命力和發(fā)展動(dòng)力的財(cái)政體系，無(wú)法為縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化起到支撐作用。如何更好地放權(quán)（不是單純的縣改市或縣改區(qū)），放水養(yǎng)魚，使縣域經(jīng)濟(jì)更有活力，把一部分利益往基層轉(zhuǎn)移，是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。

城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要發(fā)展有效益、有需求，有利于環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)。尊重客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，因地制宜，量力而行，夯實(shí)基礎(chǔ)，穩(wěn)步推進(jìn)，走內(nèi)涵式發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。在科學(xué)規(guī)劃的前提下，政府應(yīng)將更多的公共投資投向有發(fā)展?jié)摿Φ闹行〕鞘谢蛐〕擎?zhèn)，提供更多的優(yōu)質(zhì)公共資源，改善基礎(chǔ)設(shè)施，使企業(yè)家和勞動(dòng)者及其家屬能有一個(gè)較好的生活環(huán)境來(lái)安居、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，使上億的農(nóng)民工能就地就近城鎮(zhèn)化。要?jiǎng)?chuàng)新資金籌措機(jī)制。發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，推廣運(yùn)用政府與市場(chǎng)主體合作模式（PPP模式），鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資與運(yùn)營(yíng)，參與社會(huì)事業(yè)。建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制。

三、促進(jìn)外出農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的舉措

農(nóng)村人口向外地城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、安家落戶的重點(diǎn)應(yīng)該是3000多萬(wàn)舉家外出的農(nóng)民工。

（一）中國(guó)人口的兩種劃分

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沿革下來(lái)，中國(guó)人口的劃分有兩種口徑，一是按照戶籍所在地域（居住地）劃分為兩類人口，一類是城鎮(zhèn)人口（城市的市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)的常住人口，主要是非農(nóng)業(yè)戶籍人口，也包括一部分農(nóng)業(yè)戶籍人口）；另一類是農(nóng)村人口（農(nóng)村常住人口，主要是農(nóng)業(yè)戶籍人口，也包括一部分非農(nóng)業(yè)戶籍人口，如干部、公辦教師等）；二是按照戶籍身份劃分的非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口。非農(nóng)業(yè)人口吃商品糧，有副食供應(yīng)，到了勞動(dòng)年齡政府負(fù)責(zé)安排就業(yè)，提供勞保。農(nóng)業(yè)人口則沒(méi)有這些待遇，除了招工、轉(zhuǎn)干和考學(xué)外，很難跳出“農(nóng)門”。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)固化，人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)量不大，兩種口徑劃分的人口之間的差別也不大。改革開(kāi)放后，在發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)尤其大城市，特別是“北上廣深”，涌入了大量的流動(dòng)人口，其中有非農(nóng)業(yè)戶籍的外來(lái)流動(dòng)人口；但主要是農(nóng)業(yè)戶籍的外來(lái)流動(dòng)人口，這就給戶籍制度帶來(lái)新的問(wèn)題。在中國(guó)的城鎮(zhèn)人口中，除了常住的屬于農(nóng)業(yè)戶口的本地人口外，有相當(dāng)一部分是來(lái)自其他農(nóng)村地區(qū)的原屬于農(nóng)業(yè)戶籍的流動(dòng)人口。這部分人已經(jīng)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住工作，但他們的戶籍仍在原來(lái)居住的農(nóng)村，在家鄉(xiāng)還有承包土地和房屋（宅基地），他們的收入仍是農(nóng)民人均純收入的重要組成部分。他們中絕大多數(shù)仍是流動(dòng)性人口，其生活水平、生活條件和消費(fèi)方式與城市居民仍有較大的差距，形象地說(shuō)就是“城里掙錢，農(nóng)村消費(fèi)”、“城市租房，鄉(xiāng)村建房”。他們實(shí)現(xiàn)不了全家人口的遷移和定居，支付不起在城市的定居成本。雖然按照統(tǒng)計(jì)口徑，這部分人和常住城鎮(zhèn)的本地農(nóng)業(yè)戶口都已被計(jì)入城鎮(zhèn)人口，但他們沒(méi)有被城市的社會(huì)福利體系所覆蓋，享受不到和城市居民同等的社會(huì)保障和公共服務(wù)。一有風(fēng)吹草動(dòng)，他們就會(huì)“回流”。這部分人是邊緣性、鐘擺型的流動(dòng)人口，這樣的城鎮(zhèn)化是依舊固化著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化，可以說(shuō)是不完全的城鎮(zhèn)化或偽城鎮(zhèn)化。所以，逐步提高城鎮(zhèn)化水平就要將相當(dāng)一部分已經(jīng)納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)中的符合條件的外來(lái)農(nóng)業(yè)人口真正轉(zhuǎn)為城市居民。可以說(shuō)，以農(nóng)民工為主體的大量流動(dòng)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，使戶籍制度的改革勢(shì)在必行。

（二）改革戶籍制度

戶籍制度集中體現(xiàn)了地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別。按照地域劃分的戶籍人口反映的是地區(qū)差別，按照身份劃分的戶籍人口反映的是城鄉(xiāng)差別。改革開(kāi)放30多年了，和身份戶籍緊密相連的糧票、布票、副食供給沒(méi)有了；安排工作、學(xué)校包分配沒(méi)有了；今日的戶籍還附著哪些公共福利？應(yīng)該說(shuō)，身份戶籍所體現(xiàn)的城鄉(xiāng)差別，尤其本地區(qū)的城鄉(xiāng)差別，已經(jīng)逐漸弱化，主要體現(xiàn)在社會(huì)保障上。但由于大量流動(dòng)人口的出現(xiàn)，使得大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的本地人（原住民）和外來(lái)人口（以農(nóng)民工為主體）之間享受公共福利的地區(qū)差別更加顯著。

按照地域劃分的戶籍人口體現(xiàn)的地區(qū)差別中重要的一項(xiàng)是教育，如子女入學(xué)、入托，尤其是在某地參加高考的資格。如有資格在北京參加高考和按照北京錄取線被錄取的是戶籍在北京的非農(nóng)業(yè)戶籍人口和戶籍在北京的農(nóng)業(yè)戶籍人口。外地人即使在北京工作生活多年，其子女也無(wú)法在北京參加高考。小學(xué)和“小升初”的就近入學(xué)又使一個(gè)地區(qū)內(nèi)的戶籍居住地還進(jìn)一步細(xì)分，一些家長(zhǎng)高價(jià)購(gòu)買“學(xué)區(qū)房”，及早把子女戶口遷入，就為的是讓孩子上一個(gè)理想的小學(xué)或初中，甚至幼兒園。

按照身份劃分的戶籍人口體現(xiàn)的城鄉(xiāng)差別中最主要的是社會(huì)保障，城鎮(zhèn)居民享受的是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)居民低保、物價(jià)補(bǔ)貼等；農(nóng)村則是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保），新型農(nóng)村合作醫(yī)療（新農(nóng)合），農(nóng)村居民低保等。在這兩者之間的是全國(guó)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的外出農(nóng)民工。按照政策規(guī)定，農(nóng)民工參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，只要履行了同樣的參保繳費(fèi)義務(wù)，就與城鎮(zhèn)職工享有同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。但實(shí)際上，城鎮(zhèn)職工享受的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障，相當(dāng)多農(nóng)民工尚未享受到，即使他們?cè)诔Ｗ〉匾呀?jīng)工作生活幾年、甚至幾十年。

有的戶籍待遇同時(shí)體現(xiàn)了戶籍的兩種差別，重要的一項(xiàng)是住房。北京所說(shuō)的“蝸居”、“蟻?zhàn)濉?，既有非農(nóng)業(yè)戶籍的人口；也有農(nóng)業(yè)戶籍的人口。如《北京市經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)買資格申請(qǐng)、審核及配售管理辦法》規(guī)定：“申請(qǐng)人須取得本市城鎮(zhèn)戶籍時(shí)間滿3年，年滿18周歲，且具有完全民事行為能力”。文件中的“本市城鎮(zhèn)戶籍”六個(gè)字中，“本市”體現(xiàn)了戶籍的地區(qū)差別，“城鎮(zhèn)”體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差別。

戶籍登記只是一張紙，改變戶籍只是統(tǒng)計(jì)科目的變化，但它體現(xiàn)的地區(qū)和身份差別，它蘊(yùn)含的住房、教育、社保等方面的差別待遇，才使得戶籍制度改革既重要，又有一定的難度。

（三）農(nóng)民工安家落戶應(yīng)該享受所在地區(qū)的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障

以農(nóng)民工為主體的外來(lái)人口，為所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，但他們往往無(wú)法享受到和當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥墓卜?wù)。如東莞市，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查，2010年11月1日零時(shí)的常住人口為822萬(wàn)人。而據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年10月1日至2010年9月30日，該市戶籍人口總數(shù)為180.66萬(wàn)人。也就是說(shuō)，這個(gè)城市常住人口中的本地戶籍人口只占不到22%。但城市所提供的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房等公共服務(wù)還是按照戶籍人口的財(cái)政預(yù)算。作為當(dāng)?shù)卣?，如果要逐漸向600多萬(wàn)的非戶籍人口提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保障等基本公共服務(wù)，壓力之大，可想而知。但政府的公共財(cái)政并不僅是戶籍人口的財(cái)政，為這個(gè)地區(qū)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)的外來(lái)人口同樣應(yīng)該沐浴到公共財(cái)政的陽(yáng)光。在加速我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)，應(yīng)該使數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民工能夠充分分享到我國(guó)改革發(fā)展的成果，使他們能享受所在地區(qū)的基本公共服務(wù)，具備條件的能在城鎮(zhèn)定居和發(fā)展。

17屆3中全會(huì)《決定》在農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)方面具體提出，“逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動(dòng)條件，保障生產(chǎn)安全，擴(kuò)大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，盡快制定和實(shí)施農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”。2010年的中央1號(hào)文件提出深化戶籍制度改革，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。2013年的中央1號(hào)文件進(jìn)一步提出：“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。把推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。加快改革戶籍制度，落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、權(quán)益保護(hù)，推動(dòng)農(nóng)民工平等享有勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房租購(gòu)、文化服務(wù)等基本權(quán)益，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”政策的落實(shí)和實(shí)施是關(guān)鍵。

四、政策落實(shí)

落實(shí)已經(jīng)確定的政策措施，促進(jìn)外出農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居落戶和農(nóng)民工就地就近城鎮(zhèn)化。

（一）“三掛鉤”政策

第一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。第二，城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)掛鉤。以往的城鎮(zhèn)化首先是土地的城鎮(zhèn)化，而不是人的城鎮(zhèn)化，城市的面積的擴(kuò)張速度遠(yuǎn)快于人口的增長(zhǎng)速度，因?qū)烧哌M(jìn)行結(jié)合。第三，中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。

（二）根據(jù)農(nóng)民工高度異質(zhì)性的現(xiàn)實(shí)狀況有針對(duì)性地消除戶籍的差別待遇

在解決農(nóng)民工就業(yè)和定居的問(wèn)題上，由于農(nóng)民工群體的高度異質(zhì)性，以及農(nóng)民工所在城市自身資源條件的差異，農(nóng)村人口進(jìn)城落戶定居，不可能采取一種模式，“一刀切”。從長(zhǎng)期的實(shí)踐看，關(guān)鍵的問(wèn)題并不是戶籍，而是附著在特定地區(qū)戶籍上的社會(huì)福利和公共服務(wù)。要采取有針對(duì)性的措施，統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，積極、審慎和有序地把進(jìn)城農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制，

促使在城鎮(zhèn)已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)和有一定居住條件的農(nóng)民工逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，使這部分農(nóng)民工在勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)以及社會(huì)保障方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。由于社會(huì)和物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的限制，大城市不可能無(wú)限擴(kuò)張。大城市接納外來(lái)人口，包括外來(lái)農(nóng)村人口和外來(lái)城鎮(zhèn)人口，要遵循做出的貢獻(xiàn)與享受的權(quán)利相對(duì)等的原則。一些城市采取積分制等措施，如將學(xué)歷、學(xué)位、職業(yè)技師或高級(jí)技師資格，參加該市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)累積多少年以上等指標(biāo)折成分?jǐn)?shù)，明確進(jìn)入的門檻。中小城市或小城鎮(zhèn)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，制定較低的進(jìn)入門檻。

即使按照條件沒(méi)有可能成為市民的外來(lái)農(nóng)民工也應(yīng)該享受當(dāng)?shù)鼗镜墓卜?wù)，同時(shí)各地城市政策應(yīng)該制定統(tǒng)一、公開(kāi)、公正的規(guī)則，提出不同的方案供農(nóng)民工選擇，使外來(lái)人工能夠形成合理的預(yù)期。將農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移、就地就近城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，有定居意愿和條件的農(nóng)民工被城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所覆蓋，使其免除后顧之憂。農(nóng)村土地制度的改革以及農(nóng)民作為用益物權(quán)人對(duì)承包宅基地依法享有的占有、使用和收益的權(quán)利，就有條件實(shí)現(xiàn)依法、有償和自愿的條件下的變通。從而，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)先農(nóng)村有所依托，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的大戰(zhàn)略得以更大力度和更快的發(fā)展。所以城鎮(zhèn)化的問(wèn)題本身和農(nóng)村的問(wèn)題密切相關(guān)。

（三）徹底改革戶籍制度需要改變生產(chǎn)要素和優(yōu)質(zhì)公共資源的配置狀況

實(shí)現(xiàn)1億人在城鎮(zhèn)落戶意義重大。從供給看，在勞動(dòng)年齡人口總量減少的情況下，對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)力供給和工資成本、培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍具有重要意義。很多農(nóng)民工在勞動(dòng)年齡50歲、60歲甚至更大一些的時(shí)候回家了，回家之后等于這部分勞動(dòng)力沒(méi)有辦法對(duì)城鎮(zhèn)體系做貢獻(xiàn)。另外，很多留守婦女有小孩不能出去，這部分的勞動(dòng)力也沒(méi)辦法充分利用，所以農(nóng)民工落城鎮(zhèn)對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)力供給，培育現(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)工人具有重要意義。

從需求看，對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)需求、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資具有重要意義?，F(xiàn)在中國(guó)消費(fèi)潛力最大的，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)還沒(méi)有被動(dòng)員的起來(lái)就是廣大農(nóng)村人口，他們有強(qiáng)烈的消費(fèi)欲望，但是他們沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的購(gòu)買力，或者他們即使有一定的購(gòu)買力，他對(duì)未來(lái)有不安全感和不穩(wěn)定的預(yù)期，也不可能放心消費(fèi)。這些人在城鎮(zhèn)落戶穩(wěn)定，對(duì)擴(kuò)大需求、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)和擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資具有重要意義。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，既有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定，是全面小康社會(huì)惠及更多人口的內(nèi)在要求。這就要求加大戶籍制度改革措施落實(shí)力度，加快完善相關(guān)配套政策，確保這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中要尊重農(nóng)民的選擇，給農(nóng)民提供各種方案讓他們自己選擇。有的人城里打工，然后回去，不待在城里，但在這過(guò)程中也要享受公共服務(wù)。有的人在北上廣生活成本太高，要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去市民化。關(guān)鍵是創(chuàng)造條件，同時(shí)提供各種方案供其選擇。同時(shí)，新興業(yè)態(tài)的發(fā)展中，包容互聯(lián)網(wǎng)+，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，把新業(yè)態(tài)作為新的工具和平臺(tái)，將其與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化合在一起，推動(dòng)人口有序流動(dòng)。

（根據(jù)中國(guó)城市學(xué)年會(huì)·2015“城市流動(dòng)人口問(wèn)題”論壇主旨報(bào)告整理，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來(lái)源）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：杭州國(guó)際城市學(xué)研究中心

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