摘要：分析了易地扶貧搬遷工作進展情況。研究表明，易地扶貧搬遷存在的問題主要有：一是因貧困戶識別不精準、搬遷對象意愿調(diào)整、貧困戶在建檔立卡系統(tǒng)中進進出出等原因造成的搬遷對象不精準；二是對易地扶貧搬遷政策嚴格控制面積的理解不到位，造成的住房面積不精準；三是集中安置與分散安置方式較難選擇、搬遷距離難以精確確定，造成的安置方式不精準；四是新老政策銜接不精準；五是住房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)安排和社區(qū)管理等環(huán)節(jié)中搬遷戶參與較少；六是涉及土地較難調(diào)整；七是搬遷涉及稅費較高；八是搬遷戶收入來源未發(fā)生根本性改變。進一步探尋其背后的原因。打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅戰(zhàn)應(yīng)該從找準搬遷對象、嚴控住房面積、合理選擇安置方式、做好新老政策銜接、動員搬遷群眾參與、適當放寬搬遷用地政策、降低搬遷稅費負擔、研究制定有針對性的后續(xù)發(fā)展路徑等幾個方面入手。

關(guān)鍵詞：貧困；扶貧；精準扶貧；搬遷；易地扶貧搬遷

一、易地扶貧搬遷工作進展

易地扶貧搬遷是精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要手段。建檔立卡的搬遷戶生存環(huán)境較差，收入水平偏低，生產(chǎn)和生活不便且開發(fā)難度大，飲水困難、不安全現(xiàn)象突出，遠離中心村，上學(xué)就醫(yī)困難，住房條件普遍較差［1］，貧困所呈現(xiàn)的自然社會因素的再生性貧困特征十分明顯［2］。加快實施易地扶貧搬遷工程，可以從根本上解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧和發(fā)展問題［3］。易地扶貧搬遷是一項社區(qū)再造和重建的系統(tǒng)工程，涉及搬遷人口重新分布、資源環(huán)境再協(xié)調(diào)、農(nóng)戶聚居和城鎮(zhèn)化等［4］，以及搬遷戶居住地域轉(zhuǎn)移、居住模式變更、職業(yè)轉(zhuǎn)換、角色轉(zhuǎn)型和脫貧致富等問題［5］?！笆濉币椎胤鲐毎徇w工程搬遷安置規(guī)模較大、資金渠道更為廣泛、投入范圍更廣泛和更全面，嚴格控制安置住房面積的同時提高補助標準，承擔了約脫貧1000萬的任務(wù)。

2018年底，全國已完成約870萬貧困人口的搬遷建設(shè)任務(wù)。雖然易地扶貧搬遷項目建設(shè)進度較快，竣工率和入住率較高，搬遷人口得到了益處，但國家發(fā)展改革委組織的易地扶貧搬遷專項稽察也發(fā)現(xiàn)存在一些亟待整改的突出問題，主要包括搬遷對象不精準、住房面積超標、安置區(qū)選址不合理、后續(xù)脫貧措施不落實等［6］。因此，分析易地扶貧搬遷工作存在的問題及其原因，對于打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要意義。

二、易地扶貧搬遷工作存在的問題和原因

（一）搬遷對象不精準

追求“精準”是中國反貧困戰(zhàn)略的一個關(guān)鍵性的核心概念［7］，精準化理念是精準扶貧思想的核心要義［8］，搬遷對象精準是易地扶貧搬遷工作的基礎(chǔ)?？紤]到以往易地扶貧搬遷政策并沒有嚴格要求搬遷對象為建檔立卡貧困戶，只是模糊處理為“搬遷貧困人口”，在補助水平較低的情況下，容易出現(xiàn)“搬富不搬窮”問題。新時期易地扶貧搬遷政策，嚴格要求所有享受中央補助的搬遷對象必須為有搬遷意愿的建檔立卡貧困人口。國務(wù)院扶貧辦主要負責(zé)提供建檔立卡貧困人口名單，國家發(fā)展改革委主要負責(zé)建檔立卡貧困人口住房和配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在各地實踐中，做到搬遷對象精準仍然是一件比較困難的事。

由于對搬遷對象的精準認定存在一定的困難，導(dǎo)致了搬遷對象存在一定程度的不精準：一是貧困戶識別不精準，存在一定比例本應(yīng)該納入到搬遷對象中來但是沒有被納入進來(即漏進)的現(xiàn)象。二是搬遷住房面積控制由松到緊，貧困戶搬遷意愿搖擺不定、動態(tài)變化，建檔立卡搬遷戶標識在建檔立卡系統(tǒng)中“有退有進”。三是存在部分不可預(yù)見的因災(zāi)、因病返貧的貧困戶，由于易地扶貧搬遷系統(tǒng)的開放時間不定時和時長有限，導(dǎo)致地方政府沒有及時標識。四是地方政府對新時期易地扶貧搬遷工作政策理解不到位，對部分不符合“一方水土養(yǎng)不起一方人”條件的區(qū)域也劃入了擬搬遷范圍。如湖北省秭歸縣2017年易地扶貧搬遷規(guī)劃中，有219戶440人在全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中，但沒有在全國易地扶貧搬遷系統(tǒng)中標識①。還有一些地方將生態(tài)搬遷、危房改造等對象納入到易地扶貧搬遷中來。這是對易地扶貧搬遷工作目標的理解有誤，易地扶貧搬遷，不能同其他脫貧和發(fā)展項目相混淆。

（二）住房面積不精準

適當控制建房面積，可以防止搬遷戶因搬遷“貪大求全建大房”而過度負債，新時期搬遷政策設(shè)計通過人均住房面積來控制總面積。國家發(fā)展改革委2016年初步測算，全國農(nóng)村平均建房成本約為800-1200元/平方米，建房補助和舊房拆除獎勵基本上可以滿足建房投入和簡易裝修，搬遷戶不會因為搬遷而大規(guī)模負債。但地方政府和搬遷戶，有適當放松中央補助的建檔立卡貧困戶人均住房面積不得超過25平方米的訴求，主要是基于以下幾個方面的考慮：

一是根據(jù)中國農(nóng)村傳統(tǒng)文化，老百姓把建房視為人生大事，不惜舉債也要建造像樣的房子，因此住房面積往往較大。國家統(tǒng)計局農(nóng)村貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，2016 年貧困地區(qū)農(nóng)村居民戶均住房面積為137.3平方米［9］，按戶均3(或4)人計算，人均面積為45.7(或34.3)平方米。根據(jù)中國人民大學(xué)中國扶貧研究院2016年6-7月對8省(區(qū))16縣2019戶擬搬遷但還未搬的建檔立卡搬遷戶的基期調(diào)查，人均住房面積(不含院落)為38.6平方米［10］。由于原有住房面積相對較大，一些搬遷戶特別是實行農(nóng)業(yè)安置的搬遷戶對人均25平方米的政策要求不理解、不滿意，對于糧食和生產(chǎn)工具放置、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用房等有訴求。加上擔心安置房的產(chǎn)權(quán)歸屬、遷出后不適應(yīng)、子女結(jié)婚和生孩子住房等，容易出現(xiàn)政策面積不能滿足其需求的現(xiàn)象。二是人均建設(shè)面積到底是建筑面積還是使用面積沒有統(tǒng)一的標準?，F(xiàn)有政策規(guī)定“廚房、廁所、禽畜圈等房屋附屬配套生活、生產(chǎn)設(shè)施計入房屋建設(shè)面積”，會壓縮實際可居住的面積。加上因地理位置、氣候條件和生活習(xí)俗的差異，不少地方將生產(chǎn)性用房和住房連為一體，并不能嚴格區(qū)分，容易造成總建房面積超標。三是部分搬遷戶購買農(nóng)村結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的閑置房，這類房屋面積一般較大，容易造成面積超標。因價格相對較低，并未造成搬遷戶負債。四是進城（鎮(zhèn)）購房安置的貧困戶，因開發(fā)商提前設(shè)計商品房戶型，市場上符合面積政策的戶型非常少，人口數(shù)量和戶型面積無法做到精準對應(yīng)。

2016年度搬遷計劃中出現(xiàn)住房面積不精準的情形較多。整改措施主要是將超標住房調(diào)整為旅游業(yè)接待用房、商業(yè)經(jīng)營用房、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房或?qū)⒊瑯瞬糠洲D(zhuǎn)讓本集體經(jīng)濟組織或成員，也有通過直系親屬共建、由平臺公司作為房屋共有產(chǎn)權(quán)人等方式進行整改和逐漸消化。這些措施本質(zhì)上是通過集體收回，以出租、入股、轉(zhuǎn)讓等方式進行資產(chǎn)剝離。但政策操作也有難度，因為超標部分本身面積較?。ㄓ械牟蛔?0平方米），同時受地理位置、樓層等影響，難以單獨改變用途，戶型結(jié)構(gòu)也決定了在不進行改造的前提下難以直接分割。

（三）安置方式不精準

1、集中安置與分散安置方式較難選擇

根據(jù)國家“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃，各地應(yīng)因地制宜選擇集中和分散安置方式。集中安置的好處主要有：方便子女就學(xué)，改善教育醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)，節(jié)約用地，節(jié)約建設(shè)成本，便于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，提高資源利用效率等。其中靠近縣城、小城鎮(zhèn)的非農(nóng)集中安置方式將是未來搬遷的一個重要選擇方向。原因是經(jīng)過一段時期的開發(fā)式扶貧和易地扶貧搬遷，必須搬遷的人口逐漸減少，同時，隨著農(nóng)業(yè)可利用的資源減少，易地扶貧搬遷將越來越依賴非農(nóng)就業(yè)［11］。但大量建檔立卡貧困人口集中安置后，其后續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定脫貧存在較大的困難。以政府主導(dǎo)推進建設(shè)、貧困戶被動卷入而形成的非自愿搬遷集中安置社區(qū)，容易造成安置社區(qū)的緊張［12］。分散安置也有其好處：一是許多安置點在深山區(qū)，受地形限制，建設(shè)用地條件差，可供新建集中安置點的合適選址地不多，且土地平整成本較大，分散安置更可行。二是建檔立卡貧困人口受身體狀況和勞動力技能所限，以農(nóng)業(yè)安置為主更符合其特點。三是從便于生產(chǎn)勞作的角度以及綜合考慮生活成本等因素，不少搬遷戶更愿意選擇在離承包地較近的地方分散安置。因此，集中安置和分散安置比例在不同地方各不相同。

現(xiàn)行政策是鼓勵相對集中安置，一些地方政府也對集中安置情況進行考核，但集中安置和分散安置較難界定，操作過程中不好把握。湖北省的政策是以就業(yè)和增收為核心，采取集中安置和分散安置相結(jié)合，以集中安置為主，就近就地，適度規(guī)模，實行“五靠近”和“三不選”，一般將10戶以上按集中安置計算。但在國家主體功能區(qū)，限制開發(fā)區(qū)，地震、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，資源環(huán)境容量超載。同時，受永久基本農(nóng)田、重點生態(tài)公益林保護等“紅線”政策的限制，集中安置點選址十分困難。如湖北省秭歸縣地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測區(qū)就有929處，集中安置不僅投入資金較大，大挖大填更是存在地質(zhì)災(zāi)害安全隱患。

2、搬遷距離難以精確確定

易地扶貧搬遷政策要求“挪窮窩、換窮業(yè)”，搬遷距離要體現(xiàn)“易地”要求，不能采取就近、就地安置方式。但國家并沒有明確規(guī)定“就近”的距離標準及計算方式。如部分山區(qū)地形地貌復(fù)雜，村級地域呈帶狀分布，所轄區(qū)域覆蓋山腳至山頂，為改善出行條件，需要將山上的農(nóng)戶搬遷至山腳，或者需要將山腳的農(nóng)戶搬遷至半山。但根據(jù)自然規(guī)律，低山、半山、高山產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本確定，其人口密度與自然規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局理應(yīng)與自然條件適應(yīng)，一些地區(qū)半山人口密集，資源缺乏、產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，只能將其調(diào)整到交通相對便利的地區(qū)。有些農(nóng)戶只需要搬遷幾十米到公路旁就能改善出行，而有些農(nóng)戶要搬遷幾公里才能走出大山。僅僅通過搬遷距離的計算，難以確定是否符合搬遷政策要求，在實際操作中容易造成較大的困難。

（四）新老政策銜接不精準

以往住房建設(shè)補助偏低、搬遷戶承擔成本過高，新時期大幅提高了補助標準，但新老政策銜接過程中出現(xiàn)不少問題。一是“十三五”易地扶貧搬遷政策2016年才陸續(xù)明確，國家發(fā)展改革委2016年9月公布《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，而“十二五”時期2015年下達的搬遷計劃大量在2016年才能實施完成，少數(shù)甚至要到2017年，2015年計劃與2016年計劃同時交叉實施。二是新老政策對于補助標準和住房建設(shè)面積規(guī)定明顯不同，“十二五”中央易地扶貧搬遷投資人均補助不超過6000元，低于“十三五”標準；“十二五”中央易地扶貧搬遷投資補助住房建設(shè)面積控制在40-60平方米/戶，與“十三五”人均不超過25平方米有很大的不同。三是一些地方政策出臺先于國家“十三五”易地扶貧搬遷新政策，比如湖北省原有政策規(guī)定單人戶住房面積為40平方米，前期費和征地費可從易地扶貧搬遷專項經(jīng)費中支出。新老政策銜接工作中存在不少困難，補助標準、住房面積和享受政策人群范圍變化等調(diào)整需要時間。

（五）搬遷戶參與較少

易地扶貧搬遷是一項系統(tǒng)工程，涉及搬遷對象精準識別、安置點選擇、安置房及配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，在安置點選址、規(guī)劃布局、住房建設(shè)、扶貧規(guī)劃、后續(xù)配套等方面，離不開搬遷戶參與。但一些地方搬遷戶容易講條件或者持觀望態(tài)度，參與熱情低，存在搬遷戶“遷不進來”或者“遷進來穩(wěn)不住”，成為“兩棲”居民的隱患。

搬遷戶缺乏參與熱情，主要表現(xiàn)在：

一是房屋建設(shè)缺乏參與。如一些省份全面實施“交鑰匙工程”，不論集中安置還是分散安置，安置房由政府統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、招投標、建設(shè)、質(zhì)量安全監(jiān)管，實行統(tǒng)一分配到戶。雖然能夠降低房屋建設(shè)和管理成本，但設(shè)計與建設(shè)過程缺少搬遷戶參與，搬遷戶主體作用沒有得到充分發(fā)揮，容易助長“等靠要”的思想。二是一些地方采取現(xiàn)金補助方式，讓搬遷戶自主選擇房屋建設(shè)方式，但單一的、金額數(shù)量較大的貨幣化安置補貼并不一定能調(diào)動搬遷戶參與的積極性。一種更可行的方式是堅持補償標準適度性的同時，設(shè)計“有條件的補貼”，并提供多種補貼方式讓搬遷戶自主選擇。如果一個安置點搬遷戶數(shù)量較多，需要提供多種戶型供農(nóng)戶參考。搬遷戶可以采取聯(lián)戶自建，自主定價、自主選擇施工隊伍的方式建設(shè)小型安置區(qū)，通過就近就地參與工程建設(shè)既能獲得勞務(wù)收入，也能監(jiān)督工程建設(shè)質(zhì)量。三是安置點建成后，新型社區(qū)管理缺乏參與。易地扶貧搬遷會使搬遷戶居住空間從村莊共同體向社區(qū)轉(zhuǎn)變，但許多安置點考慮安置作用較多，而對社區(qū)所承載的社會功能和新型社區(qū)如何治理考慮較少。遷入戶和原住戶在分配自然資源，爭取公共服務(wù)和就業(yè)機會等方面會形成一定的競爭，在資源承載能力、就業(yè)容納能力等不足的社區(qū)容易引發(fā)各種矛盾。搬遷后，集中安置的安置區(qū)住戶一般由多個村民小組或者多個行政村的搬遷戶組成，其生產(chǎn)生活方式發(fā)生了較大變化，原有的鎮(zhèn)、村區(qū)域管理單元被打破，形成既不同于城市，又有別于村級組織的新型居住社區(qū)，出現(xiàn)了流動黨員、社區(qū)服務(wù)、子女就學(xué)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、矛盾調(diào)處等許多新的待解決問題。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組對這類人口集中度相對較高的“類小型社區(qū)”劃分和治理經(jīng)驗不足。需要加強新型社區(qū)治理，搬遷戶共同參與村民（居民）自治，引導(dǎo)移民新村從政府管理模式向自治管理模式轉(zhuǎn)變。

（六）涉及土地較難調(diào)整

土地是農(nóng)民賴以生存的根本，易地扶貧搬遷一個重要的資源處置就是土地處置。對土地政策需求主要有涉及工程建設(shè)領(lǐng)域的安置區(qū)及住房建設(shè)用地政策和拆舊復(fù)墾后增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)交易政策，以及主要涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的遷出區(qū)搬遷群眾個人承包地處置和遷入?yún)^(qū)農(nóng)業(yè)安置人口耕地調(diào)整政策等［13］。安置區(qū)及住房建設(shè)用地政策執(zhí)行層面一般不存在障礙，增減掛鉤政策和耕地調(diào)整政策各地執(zhí)行情況存在較大差異。新增建設(shè)用地增減掛鉤指標交易資金是未來易地扶貧搬遷工程還本付息的重要資金來源，土地資源相對匱乏地區(qū)土地調(diào)整較為困難?？紤]到搬遷戶可能因各種原因有回遷的可能，現(xiàn)有政策給予拆舊復(fù)墾工作1年的過渡期和緩沖期。拆舊工作涉及到群眾利益和基層穩(wěn)定問題，需要對易地扶貧搬遷土地政策進行更加優(yōu)化的政策設(shè)計。

推進拆舊復(fù)墾工作進度緩慢，市場化增減掛鉤機制建立較為困難。中國人民大學(xué)中國扶貧研究院2017年7月對8省16縣1898戶建檔立卡搬遷戶跟蹤調(diào)研結(jié)果表明，搬遷后原有房屋繼續(xù)自用比例為39.4%，空置比例為25.0%，拆除房屋只占35.7%，進展不理想。進行復(fù)墾比例僅為23.4%，有三分之一已經(jīng)拆除的舊房還沒有復(fù)墾。復(fù)墾后回收的比例較低，收回宅基地只占5.2%［14］。

其中原因主要有：一是雖然政策對宅基地進行有償騰退，但補償?shù)膬r值低于保留的價值。二是部分搬遷戶原房屋位于坡度超過25度山上或靠近生態(tài)公益林區(qū)等，不滿足土地復(fù)墾條件。三是土地存在不可移動性，在沒有實行整體搬遷的地區(qū)，復(fù)墾的宅基地并未連片，即使復(fù)墾也很難通過流轉(zhuǎn)大規(guī)模集中利用和綜合開發(fā)，復(fù)墾的價值大打折扣。四是農(nóng)業(yè)安置特別是跨村有土安置，土地協(xié)調(diào)難度越來越大，迂回空間越來越小。因為跨村安置涉及到土地山林承包調(diào)整和戶口遷移等相關(guān)問題，根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，非集體組織成員不能使用集體用地和進行不動產(chǎn)登記。實行跨村有土安置時，考慮到農(nóng)民的居住特點和生活習(xí)慣，需要落實搬遷戶住房、菜地、圈舍等配套用地，協(xié)調(diào)解決土地山林難度很大，一些搬遷對象仍然需要經(jīng)營原來較偏遠的承包地，因而更愿意在本行政村內(nèi)安置。部分搬遷戶原有承包地細碎，沒有集中連片，難以通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)?；C械化產(chǎn)業(yè)，增加流轉(zhuǎn)收入。五是隨著城鎮(zhèn)化和易地扶貧搬遷項目的不斷推進，城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、景區(qū)周邊土地潛在價值不斷上升，征地或購買轉(zhuǎn)讓承包地成本越來越高，難度越來越大。六是人多地少、土地資源有限的地方，易地扶貧搬遷工程建設(shè)不同程度涉及耕地、林地、草原等，項目適宜用地不足，由于用地指標緊張，建設(shè)用地審批困難，審批周期較長，征地手續(xù)辦理困難。七是一些省市易地扶貧搬遷新增建設(shè)用地增減掛鉤指標交易機制還未運轉(zhuǎn)起來，影響下一階段易地扶貧搬遷工程還本付息。

（七）搬遷涉及稅費較高

易地扶貧搬遷作為一項項目工程，不可避免地涉及到有關(guān)稅費，但相關(guān)稅費特別是征地費用由地方政府統(tǒng)籌難度較大。貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對滯后，財政收入捉襟見肘。例如，湖北省鄖西縣“十三五”期間易地扶貧搬遷規(guī)劃搬遷7萬多人，根據(jù)測算，人均征地費用約為5500元/人，僅征地費用一項達3.85億元，但2016年該縣財政收入僅為5億多元，是典型的吃飯財政，很難籌措整合資金。湖北省宜昌市測算，征地費用和前期費用兩項占整個易地扶貧搬遷工程費用的15%左右。湖北省興山縣2016年耕地占用費每平方米20元，新增建設(shè)用地土地有償使用費每平方米40元，加上土地測繪費、耕地開墾費以及城鎮(zhèn)生活垃圾處理費、污水處理費、住宅區(qū)供配電設(shè)施建設(shè)維護費等政府定價的經(jīng)營性服務(wù)收費等，稅費一項在易地扶貧搬遷成本測算中約為200元/平方米。這些稅費如果過多地轉(zhuǎn)移到地方政府和搬遷戶身上會造成很大的負擔。

（八）搬遷農(nóng)戶收入來源未發(fā)生根本性改變

政府在編制易地扶貧搬遷實施方案時，同步制定了后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持規(guī)劃，一些地方還與搬遷戶簽訂產(chǎn)業(yè)脫貧協(xié)議，但搬遷和后續(xù)扶持對不同搬遷戶生計資本的改善程度不一。比如，根據(jù)國家發(fā)展改革委初步統(tǒng)計，各地已為納入2017年搬遷計劃的159萬建檔立卡貧困人口規(guī)劃或落實了幫扶措施，戶均幫扶1人以上。但大多數(shù)易地扶貧搬遷人口遷移的空間并沒有突破縣域范圍，一些地方搬遷農(nóng)戶的門牌、明白卡等相關(guān)資料上標明了后續(xù)扶持措施，但對搬遷戶的幫扶手段比較單一，搬遷戶仍高度依賴原有生產(chǎn)資料，繼續(xù)耕種原承包的適宜耕種的土地，沿襲原有的收入獲得方式。一些地方仍然為單家單戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟來源單一，僅能保證其基本生產(chǎn)生活條件，后續(xù)脫貧并不具有穩(wěn)定性。

造成這一現(xiàn)象的原因主要有：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。一些地方受資源條件的限制，縣域經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對滯后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，能夠提供的就業(yè)崗位不多，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容空洞、手段單一、與實際脫節(jié)。二是產(chǎn)業(yè)培育需要一定的時間周期。培育一個新的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)一般需要兩到三年甚至更長時間，如果盲目割斷農(nóng)戶原賴以生存的生計渠道，放棄其原有本來不多的生產(chǎn)技能，對于缺少發(fā)展資源的搬遷戶來說，脫貧的難度很大。一些地方啟動易地扶貧搬遷才一兩年，基礎(chǔ)薄弱，不少產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，要發(fā)展能帶動大量貧困戶發(fā)展的脫貧產(chǎn)業(yè)，仍需一定的時間來精心培育。三是國家精準扶貧政策落實不到位?，F(xiàn)階段貧困戶可以利用的扶貧政策很多，如扶貧小額信貸、勞動力技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶貧等，但除兜底保障戶外，不少搬遷戶享受的其他精準扶貧政策較少。中國人民大學(xué)中國扶貧研究院2017年7月對8省16縣1898戶建檔立卡搬遷戶跟蹤調(diào)研結(jié)果表明，搬遷戶得到的最多扶持是參加政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目（56.1%）、參加技術(shù)培訓(xùn)（43.3%）和獲得村內(nèi)基建崗位（10.6%）。已搬遷戶基本上享受到了基本醫(yī)療保障，但有大病保險的農(nóng)戶并不多，僅占31.6%。

三、打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅戰(zhàn)的建議

（一）找準搬遷對象

找準搬遷對象是打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅戰(zhàn)的基礎(chǔ)。一是根據(jù)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》確定的4個方面的條件嚴格鎖定搬遷范圍，精準識別搬遷對象。將社區(qū)瞄準和代理家計調(diào)查法充分結(jié)合起來［15］，按“先易后難、有序推進”的原則逐步分期安排易地扶貧搬遷戶，優(yōu)先搬遷深度貧困戶和少數(shù)民族貧困戶。二是完善“有進有退”機制，做好動態(tài)調(diào)整。加強搬遷人口信息采集和數(shù)據(jù)使用工作，實現(xiàn)全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中易地扶貧搬遷子系統(tǒng)數(shù)據(jù)與實際情況一致。地方政府需要根據(jù)搬遷規(guī)劃、年度計劃，做好同全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中數(shù)據(jù)銜接，對建檔立卡搬遷總規(guī)模、搬遷對象信息進行核實補錄。三是同步申請開放并完成系統(tǒng)數(shù)據(jù)標識調(diào)整，避免因技術(shù)問題導(dǎo)致實際情況與系統(tǒng)數(shù)據(jù)不一致的“技術(shù)問題非精準”問題。四是對搬遷對象精準識別考核，僅考核是否為真實的建檔立卡貧困人口且自愿搬遷。五是在實施完搬遷后再在系統(tǒng)中進行標注，而不是提前標注。

（二）嚴控住房面積

脫貧和致富是兩個階段的任務(wù)。易地扶貧搬遷工作目的具有有限性，目標具有階段性，這一輪脫貧攻堅主要解決貧困戶“住房安全有保障”，住房屬于“扶貧房”而非“小康房”，具有明顯的保障屬性。因此，需要嚴格控制住房面積，抓好安置房工程質(zhì)量，根據(jù)搬遷對象精準規(guī)劃戶型、套數(shù)，做到“人房對應(yīng)”?，F(xiàn)有政策對住房面積設(shè)定了紅線，要求在執(zhí)行易地扶貧搬遷相關(guān)政策時，不得變相擴大建設(shè)面積，也不得脫離實際，擅自提高建設(shè)標準，防止貧困戶因搬遷過度負債而影響脫貧。

可以從以下幾個方面優(yōu)化易地扶貧搬遷住房政策設(shè)計：

一是建檔立卡的搬遷戶建房面積考核實事求是。有關(guān)部門在制定面積標準時，特意沒有明確指出人均住房建設(shè)面積是指房屋建筑面積還是套內(nèi)面積，而是采用“建設(shè)面積”這樣的模糊字眼。有條件的地方安置房規(guī)劃建設(shè)時，可以按照“民住為主、商用為輔”的方式進行。同時，劃分貧困戶脫貧保障性用房和生產(chǎn)經(jīng)營性用房，因前者具有公益性，后者具有產(chǎn)業(yè)性，資金來源、管理方式理應(yīng)不同，實際操作中應(yīng)利用其他資金來滿足生產(chǎn)經(jīng)營性用房建設(shè)需要。

二是根據(jù)搬遷戶性質(zhì)選擇適當戶型。不能機械式地理解人均25平方米，針對1人戶，可以通過公寓、養(yǎng)老院和幸福院將農(nóng)戶集中，建設(shè)人均20平方米左右的住房，預(yù)留5平方米左右作為公共空間，相對集中的建設(shè)方式既可以提高土地利用效率，又能加快住房的周轉(zhuǎn)速度，能夠體現(xiàn)易地扶貧搬遷福利性的一面。

三是優(yōu)化戶型設(shè)計，為建檔立卡戶提供多種可選擇戶型?！霸O(shè)計是可以出面積的”?？梢愿鶕?jù)搬遷對象不同類型、人數(shù)、需求，最大程度豐富戶型類型，考慮按人均建筑面積25平方米的標準，為各地提供多種參考戶型，包括獨立建筑設(shè)計和不同戶型組合方案，用來指導(dǎo)易地扶貧搬遷安置點民居選型和風(fēng)貌控制。要嚴格保護傳統(tǒng)村落，戶型設(shè)計既要從當?shù)貍鹘y(tǒng)民居布局原型出發(fā)，結(jié)合地域文化傳統(tǒng)，又要考慮居民兼具傳統(tǒng)與現(xiàn)代生活習(xí)慣和居住習(xí)慣，體現(xiàn)地方和民族特色，功能性上滿足搬遷戶生活習(xí)慣。

四是盤活農(nóng)村撤并學(xué)校、閑置國有房屋、個人空房等閑置用房，采取村鎮(zhèn)閑置房屋修繕改造、政府回購空置房屋或搬遷戶自主協(xié)商購買或置換進行合理安置。

（三）合理選擇安置方式

實行易地扶貧搬遷是小型社會的重組，空間結(jié)構(gòu)改變使搬遷戶原有的生產(chǎn)生活方式、社會網(wǎng)絡(luò)資源發(fā)生變化。搬遷戶安置需求具有復(fù)雜性、多元性和差異性，應(yīng)通過適當?shù)募钜龑?dǎo)調(diào)動積極性，提供多個可供選擇的合理安置方式，設(shè)計出更多的復(fù)合型安置方式，克服單一安置方式的缺點，引導(dǎo)搬遷戶通過不同安置方式進行科學(xué)分流，避免出現(xiàn)因選址不當、安置方式不合理進行二次搬遷。易地扶貧搬遷，需要考慮長遠效益，權(quán)衡搬遷收益和搬遷成本，重點關(guān)注搬遷后貧困戶生產(chǎn)和生活條件改善，收入狀況提高，就業(yè)渠道拓寬等，防止搬遷安置方式被人為因素扭曲。同時要將安置工作與生態(tài)建設(shè)工程結(jié)合起來，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，避免因搬遷而破壞環(huán)境［16］。

一是易地扶貧搬遷不宜過分強調(diào)集中安置率，應(yīng)根據(jù)山區(qū)、庫區(qū)實際和立地條件、以及城鎮(zhèn)資源環(huán)境承載能力和就業(yè)吸納能力，宜集中則集中、宜分散則分散，可根據(jù)實際情況實行3-5戶小集中。如湖北省探索對“集中安置”的認定，對于存在實際困難的地區(qū)，實行“大分散，小聚居”的安置方式，將3戶、5戶以上的安置方式，也認定為相對集中安置。二是綜合考慮家庭人口結(jié)構(gòu)、勞動力數(shù)量和質(zhì)量、掙取收入的能力，對某些安置方式可以設(shè)置一些準入制度作為附加條件，通過政策信息傳遞引導(dǎo)搬遷戶選擇安置方式，實現(xiàn)梯次轉(zhuǎn)移，減少因政策失誤造成的非理性移民。例如，湖南省平江縣規(guī)定，進縣城安置的易地扶貧搬遷對象除具備一般易地扶貧搬遷戶的基本條件外，還應(yīng)同時具備家庭人口總數(shù)在2人以上（含2人）、家庭中至少有一個16-50周歲的健康勞動力兩個條件［17］。三是具體分析“就近搬遷”安置情況。不宜采取單一的安置模式，要綜合考慮土地資源、水資源占有和經(jīng)濟社會發(fā)展情況，加強分散安置人員管理。比如，在人口居住分散、老人分戶現(xiàn)象普遍的高寒、偏遠山區(qū)，將同一村民小組的農(nóng)戶集中安置在本組主干線附近，便于集中解決水、電、路等公共服務(wù)供給，縮小建設(shè)成本。四是基于不同安置模式，可采取統(tǒng)一或差別化住房規(guī)劃建設(shè)，也可采取購買商品房、廉租房、保障性住房和改造房等經(jīng)濟適用房的方式，因地制宜選擇合適的安置住房。

（四）做好新老政策銜接

應(yīng)全面梳理國家新一輪易地扶貧搬遷政策，做好新老政策銜接：

一是做好政策指引，對基層易地扶貧搬遷主管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干進行集中培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平。

二是對因房屋面積超標、屬于危房改造對象，但享受了易地扶貧搬遷政策等不符合現(xiàn)有政策要求的，應(yīng)與貧困戶溝通，調(diào)出易地扶貧搬遷對象范圍，并按原本能夠享受的其他政策進行兌現(xiàn)。同時簽訂退出協(xié)議，辦理退出手續(xù)，不再納入易地扶貧搬遷系統(tǒng)，待系統(tǒng)開放后及時完成標識調(diào)整。如湖北省對于2015年12月3日至2016年4月29日期間，超面積實施自建房和購房安置的易地搬遷戶，按有關(guān)政策采取集體回購、轉(zhuǎn)移補貼等方式進行全面整改。不能整改的在易地扶貧搬遷系統(tǒng)中作“剔除”處理，通過享受其他政策的方式進行調(diào)整。

三是做好復(fù)雜多樣的利益協(xié)調(diào)工作，結(jié)合實際情況自行制定和公布差異化的補助到人政策和補助發(fā)放方式，防止出現(xiàn)不足補助或過度補助。進一步規(guī)范完善搬遷協(xié)議、舊宅基地騰退協(xié)議，打消搬遷戶對搬遷后舊房拆除政策的抵觸情緒。

四是加大政策宣傳力度，用合適恰當、通俗易懂、更加人性化的語言使搬遷戶了解新時期易地扶貧搬遷政策和應(yīng)享受到的權(quán)利，以及可能面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)?！笆濉逼陂g易地扶貧搬遷政策力度遠遠大于以往，如果政策宣傳不到位，極易引發(fā)新的矛盾。要宣傳和解釋好搬遷到新安置點后，原有的承包地、山林地、宅基地的承包關(guān)系或受益關(guān)系維持長期不變，獲得的補貼與資源不會減少。同時，探索移民安置遷出地和遷入地“雙向”管理模式，搬遷戶可以自主選擇是否遷移戶口。

（五）動員搬遷群眾參與

要積極引導(dǎo)和及時兌現(xiàn)相關(guān)政策，動員搬遷群眾參與，增強搬遷群眾對政府的信任。鼓勵搬遷戶參與安置點選址、規(guī)劃設(shè)計和工程建設(shè)，參與房屋的設(shè)計和建造。采取施工企業(yè)集中采購和群眾自主采購相結(jié)合的方式，通過自建、聯(lián)建、互相幫工和勞務(wù)補助、以工代賑等形式完成住房建設(shè)，協(xié)調(diào)施工單位優(yōu)先在搬遷戶中用工。實行自主搬遷獎勵和補助，提高搬遷戶參與度和滿意度。鼓勵搬遷戶參與脫貧發(fā)展規(guī)劃和致富項目選擇，讓有一定勞動能力的搬遷戶參與到安置點環(huán)衛(wèi)、安保等公益事業(yè)中來。同時，探索和完善安置點社會管理體制機制，加快推進信息公開和參與式管理機制建設(shè)，讓易地扶貧搬遷工作接受陽光監(jiān)督，提升易地扶貧搬遷中的基層治理能力［18］。

（六）適當放寬易地扶貧搬遷用地政策

目前國家層面沒有單列易地扶貧搬遷用地指標，一些遷出地復(fù)墾難度大、效益低，“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”的耕地占補平衡政策落實較為困難。需要進一步縮短易地扶貧搬遷用地報批周期，簡化前置審批程序，縮短審查時限，實行多部門聯(lián)合會審，加快土地復(fù)墾驗收。可針對易地扶貧搬遷項目設(shè)立專項用地指標，允許地方政府綜合運用債務(wù)、專項建設(shè)基金和長期低息貸款支付安置點土地征用費用。對易地扶貧搬遷工程建設(shè)用地的土地價格，根據(jù)實際用途和性質(zhì)，按當?shù)貙嶋H使用類別中最低價格執(zhí)行。用好用活集中連片特困地區(qū)、國定貧困縣和省定貧困縣的節(jié)余指標在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用制度，以及深度貧困地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省調(diào)劑制度，增減掛鉤節(jié)余指標優(yōu)先保障易地扶貧搬遷住房及配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地等。對于遷出地土地，要根據(jù)實際情況進行有價值的開發(fā)和保護，堅持宜墾則墾、宜林則林的原則，做好農(nóng)戶舊房拆除與宅基地復(fù)墾復(fù)綠工作。及時完成確權(quán)登記頒證，通過“人的城鎮(zhèn)化”和產(chǎn)業(yè)扶貧引導(dǎo)和鼓勵有償退出宅基地［19］，做好移民生態(tài)服務(wù)價值補償［20］。對于適宜再次或繼續(xù)開發(fā)利用的土地，進行土地整治，提高耕地質(zhì)量等級，做好建新占用耕地和拆舊復(fù)墾耕地的質(zhì)量等級評定，通過合作社等組織方式，對原有承包地和復(fù)墾增加的土地進行節(jié)約集約集中開發(fā)，健全土地指標交易平臺，顯化土地級差收益。對具有開發(fā)利用價值且結(jié)構(gòu)安全的舊房，產(chǎn)權(quán)及宅基地使用權(quán)可以收歸村集體，由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營，不再納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理范圍。

（七）降低易地扶貧搬遷稅費負擔

考慮到搬遷總體成本，要從國家層面出臺具有操作性的稅費減免政策。對易地扶貧搬遷項目涉及的稅收、行政事業(yè)性收費和政府性基金、經(jīng)營服務(wù)性收費進行稅費減免，大幅降低項目建設(shè)成本。在項目涉及的契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費、土地登記費以及涉及國土資源、氣象、建設(shè)、環(huán)保、地震、消防等政府定價的經(jīng)營性服務(wù)收費和在市場定價經(jīng)營性服務(wù)收費方面給予優(yōu)惠。對納稅人取得的易地扶貧搬遷項目的安置房收入暫不預(yù)征土地增值稅。允許地方政府在現(xiàn)行稅收法律法規(guī)框架內(nèi)，根據(jù)中央授權(quán)，按照稅收征管權(quán)限的有關(guān)規(guī)定，對相關(guān)稅費給予最高限度減免優(yōu)惠。進一步簡化易地扶貧搬遷安置項目招投標程序，降低易地扶貧搬遷交易成本。

（八）研究制定有針對性的后續(xù)發(fā)展路徑

經(jīng)過一段時期的搬遷安置區(qū)建設(shè)后，搬遷安置工作逐漸進入正軌，下一階段易地扶貧搬遷的工作重心應(yīng)該轉(zhuǎn)入扶持搬遷戶后續(xù)發(fā)展，鞏固搬遷成果，從重“搬遷”轉(zhuǎn)向重“脫貧”，防止出現(xiàn)搬遷“后遺癥”。

一是因地制宜安排后續(xù)產(chǎn)業(yè)。要按照“以崗定搬、以業(yè)定遷”原則，考慮搬遷工作的復(fù)雜性和搬遷戶的異質(zhì)性，研究不同類型搬遷人口對搬遷幫扶政策的接受意愿與生計反應(yīng)［21］，正視其合理訴求。在深入研究搬遷戶家庭稟賦和特點的基礎(chǔ)上，結(jié)合資源稟賦條件，系統(tǒng)思考后續(xù)發(fā)展問題，圍繞生計資本內(nèi)涵，培養(yǎng)搬遷戶可持續(xù)生計累積能力［22］。既要挖掘當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ忠ㄟ^東西扶貧協(xié)作、對口支援、招商引資等方式加大產(chǎn)業(yè)引進力度，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和企業(yè)扶持搬遷貧困戶責(zé)任明確納入扶貧資金投放條件。要重視搬遷戶個體之間的差異，實行差異性的搬遷引導(dǎo)政策，設(shè)置多樣化的就業(yè)崗位，有針對性地制定發(fā)展路徑，提高搬遷戶生計策略和收入來源多元化水平。針對農(nóng)業(yè)安置戶，要通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化種養(yǎng)業(yè)，提高單位土地的產(chǎn)出效率，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和能人帶動貧困戶共同發(fā)展。對于土地關(guān)系確實難以調(diào)整的，要重視土地承包權(quán)、林權(quán)等對搬遷戶生計的作用，做好耕地和林地的經(jīng)營管理工作，通過交通條件的改善，減少從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)成本和交通成本。針對非農(nóng)安置戶，要摸清勞動力資源稟賦，建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障機制，增加培訓(xùn)費用、力度和頻次，提高培訓(xùn)實用性，通過訂單式、創(chuàng)業(yè)就業(yè)實用技能培訓(xùn)盤活搬遷戶的人力資本，確保每戶搬遷戶至少有1個勞動力掌握1-2項致富技能。要為搬遷戶提供力所能及的公益崗位，設(shè)計開發(fā)非全日制的就業(yè)崗位，提高用人單位用工需求與搬遷戶就業(yè)意愿之間的匹配程度，幫助搬遷戶充分參與到勞動力市場中來。對于無勞動能力的搬遷戶，可實行統(tǒng)一集中供養(yǎng)，納入遷入地低保，通過社會保障政策予以兜底，并為搬遷特困戶發(fā)放適量的過渡期生活補助和臨時生活救助。

二是堅持“后扶產(chǎn)業(yè)前置化”。地方政府應(yīng)提高對搬遷后續(xù)發(fā)展的重視程度，統(tǒng)籌利用各項扶貧資源，提前謀劃，提前安排，提前推進。加強搬遷與后續(xù)扶持之間的聯(lián)系，將后扶產(chǎn)業(yè)可行度和就業(yè)容納度作為安置點選擇的重要審查因素，協(xié)調(diào)好搬遷公共資源分配中的城鄉(xiāng)關(guān)系，重點選擇中心村、集鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、重要旅游區(qū)周邊等方便就業(yè)創(chuàng)業(yè)的地方安置，構(gòu)建移民搬遷社區(qū)近距離就業(yè)圈。

三是適度拓寬易地扶貧搬遷資金的使用范圍。規(guī)劃內(nèi)搬遷年度任務(wù)已經(jīng)完成但產(chǎn)業(yè)發(fā)展未同步跟上的，應(yīng)考慮以縣為單元、以年度統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，適當允許地方政府自主統(tǒng)籌搬遷安置區(qū)投資和后續(xù)發(fā)展補助投資，在足額保質(zhì)完成年度搬遷任務(wù)的前提下，匡算后續(xù)幫扶資金盤子。年度融資資金若有結(jié)余，可用于安排搬遷貧困戶的后續(xù)扶持項目和安置區(qū)集體經(jīng)濟項目，為穩(wěn)定脫貧創(chuàng)造更有利的條件。

四是“脫貧不脫政策”。易地扶貧搬遷工作是一項長遠的事業(yè)，必須緊扣穩(wěn)定脫貧目標，除易地扶貧搬遷政策外，脫貧攻堅的其他政策措施應(yīng)該繼續(xù)惠及搬遷貧困戶。后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該逐戶逐人精準對接，堅持群眾自愿原則，自主選擇發(fā)展方式、確定發(fā)展項目，使每個搬遷戶都有一條適合自身發(fā)展的出路。搬遷戶戶籍、社保、醫(yī)療、教育、產(chǎn)業(yè)等政策要同步跟上，做到應(yīng)保盡保、同等待遇、平穩(wěn)銜接。通過捆綁使用各類扶持政策，持續(xù)性地進行系統(tǒng)幫扶，消除安置戶搬遷顧慮，引導(dǎo)其適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式，幫助其恢復(fù)和重建社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，降低其搬遷后生存發(fā)展壓力，提高其搬遷信心，增強其搬遷脫貧的預(yù)期，避免其產(chǎn)生心理上的失落感，減少不穩(wěn)定性因素。

五是加強易地扶貧搬遷工作考核和監(jiān)督。各級政府應(yīng)該因地制宜建立搬遷成效監(jiān)督考核機制，完善易地扶貧搬遷資金和項目公告公示制度。在搬遷方案和規(guī)劃設(shè)計中要考慮后續(xù)產(chǎn)業(yè)安排，督促檢查中重點督查和考核搬遷安置點貧困戶后續(xù)長期增收幫扶措施機制，適當引入易地扶貧搬遷國家第三方評估［23］，注重搬遷脫貧績效目標的實現(xiàn)程度，防止搬遷即標記脫貧的“虛假脫貧”。

作者：曾小溪（新華社瞭望智庫）  汪三貴（中國人民大學(xué)中國扶貧研究院）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版)，2019年第1期

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