摘要：本文通過(guò)分析亞太地區(qū)社會(huì)保障指數(shù)和總結(jié)英國(guó)、美國(guó)、印度3國(guó)實(shí)施社會(huì)保障與扶貧相結(jié)合的經(jīng)驗(yàn)做法, 認(rèn)為扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的減貧國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)為:社會(huì)保障并不天然具有親貧困性, 但諸多國(guó)家力圖建立普惠性社會(huì)保障制度以惠及弱勢(shì)群體;普惠性社會(huì)保障與貧困瞄準(zhǔn)之間存有矛盾, 但通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)救助、建立激勵(lì)相容制度、改變貧困瞄準(zhǔn)方法可提高社會(huì)保障制度的減貧效果;投資未來(lái)和多部門協(xié)作是扶貧與社會(huì)保障制度有機(jī)結(jié)合的重要方向和重要手段?；趪?guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)當(dāng)前在扶貧與社會(huì)保障制度銜接領(lǐng)域出現(xiàn)的法律缺失、措施不足、效率不高等問(wèn)題, 本文提出加強(qiáng)政策創(chuàng)新增強(qiáng)社會(huì)保障制度的覆蓋廣度和深度、鼓勵(lì)多方參與的扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的政策建議。

關(guān)鍵詞：扶貧; 社會(huì)保障制度; 普惠制; 貧困瞄準(zhǔn);

1、引言

在世界各國(guó)的反貧困實(shí)踐中, 社會(huì)保障制度扮演了重要角色。隨著人們對(duì)貧困認(rèn)知的不斷加深, 社會(huì)保障制度也朝著實(shí)現(xiàn)貧困人口機(jī)會(huì)公平、權(quán)力公平的方向不斷改進(jìn)。扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合是中國(guó)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的兜底方案, 也是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著脫貧攻堅(jiān)工作的扎實(shí)推進(jìn), 中國(guó)貧困的性質(zhì)將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。貧困分布由區(qū)域的、整體性的貧困逐漸過(guò)渡到個(gè)體性貧困, 貧困人口的構(gòu)成也以邊緣化人口為主要組成部分。貧困性質(zhì)的變化要求扶貧方式隨之改變, 在未來(lái), 開(kāi)發(fā)式扶貧與保障性扶貧的“兩輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保障, 而在2020年之后, 扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合將成為中國(guó)扶貧工作的重要政策選擇。

亞洲開(kāi)發(fā)銀行2001年將社會(huì)保障戰(zhàn)略定義為“一系列能夠促進(jìn)有效的勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育, 減少風(fēng)險(xiǎn)并增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力, 為減少貧困和降低脆弱性而制定的政策和項(xiàng)目”。在國(guó)外, 社會(huì)保障政策主要包括3個(gè)部分:社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目 (Labor market programs) [1]。眾多研究指出, 社會(huì)保險(xiǎn)能夠有效緩解貧困, 如《貝弗里奇報(bào)告———社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》就曾明確指出, 在反貧困之路中, 首先要完善的是社會(huì)保險(xiǎn)制度[2]。Kenworthy通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等15個(gè)工業(yè)化國(guó)家1960—1991年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析, 認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)政策在減貧方面的作用十分突出[3]。而社會(huì)救助被認(rèn)為是兜底貧困的安全網(wǎng), 如Kaseke研究了社會(huì)保障政策在南非發(fā)揮的作用, 認(rèn)為南非的社會(huì)救助在防止和減少貧困、不平等方面扮演了重要的角色[4]。Arabaci認(rèn)為在促進(jìn)國(guó)家收入再分配當(dāng)中, 社會(huì)保障制度是最為重要的工具, 通過(guò)對(duì)社會(huì)不同階層收入的重新分配, 社會(huì)救助制度在緩解貧困方面作用重大[5]。Fosse認(rèn)為在緩解貧困的諸多措施中, 社會(huì)救助制度的廣覆蓋十分重要, 挪威的實(shí)踐即證實(shí)了這一點(diǎn)[6]。最后, 有效的勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目可使貧困人口直接獲益, 如印度的勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目占到了社會(huì)保障支出的近40%, 它為印度的農(nóng)村勞動(dòng)力特別是貧困人口和婦女提供了工作機(jī)會(huì), 受益群體累計(jì)超過(guò)5.06億人[7]。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看, 學(xué)者們對(duì)社會(huì)保障制度減貧的方式和效果研究較多, 但少有文獻(xiàn)對(duì)社會(huì)保障制度減貧的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律進(jìn)行總結(jié)?；诖? 本文著眼于2020后中國(guó)扶貧工作, 力圖對(duì)扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)研究, 主要運(yùn)用亞洲開(kāi)發(fā)銀行的社會(huì)保障指數(shù) (SPI) 1總結(jié)亞太地區(qū)社會(huì)保障扶貧的一般經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)總結(jié)美國(guó)和英國(guó)這兩個(gè)完全不同卻又較為成功的在社會(huì)保障制度下推進(jìn)扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的國(guó)家的主要經(jīng)驗(yàn), 以及社會(huì)資源和發(fā)展階段與中國(guó)較為相似的印度的社會(huì)保障減貧項(xiàng)目的典型做法, 提煉推動(dòng)扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的他國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 并結(jié)合中國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作中可能存在的問(wèn)題, 提出相應(yīng)的政策建議。

2、推動(dòng)扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

2.1 社會(huì)保障并不天然具有親貧困性, 但建立普惠性社會(huì)保障制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的重要政策方向

整體而言, 社會(huì)保障制度并不天然具有支持貧困群體的屬性。根據(jù)亞太各地區(qū)社會(huì)保障指數(shù) (SPI) 值[8], 社會(huì)保障對(duì)非貧困群體的支持水平要高于對(duì)貧困群體的支持水平。如中國(guó)社會(huì)保障對(duì)非貧困群體的支持水平是貧困群體的11.5倍 (表1) , 其主要原因是社會(huì)保險(xiǎn)在社會(huì)保障支出中占據(jù)主要地位, 而社會(huì)保險(xiǎn)主要惠及的是能夠支付起固定繳費(fèi)的非貧困群體。從分項(xiàng)目來(lái)看, 在社會(huì)保障中, 社會(huì)救助和勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目更具有親貧困的特征。

表1 亞太地區(qū)分群體分項(xiàng)目SPI值比較

數(shù)據(jù)來(lái)源:亞洲開(kāi)發(fā)銀行2013年社會(huì)保障指數(shù)報(bào)告[8]附錄3。

社會(huì)救助和勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目的覆蓋深度較社會(huì)保險(xiǎn)低, 但其覆蓋廣度較社會(huì)保險(xiǎn)大, 是各地區(qū) (國(guó)家) 推進(jìn)扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的主要著力點(diǎn) (表2) 。從各地區(qū) (國(guó)家) 對(duì)比來(lái)看, 普惠性的社會(huì)保障制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的政策方向。亞太各國(guó)的具體實(shí)踐表明, 富裕國(guó)家 (如東亞地區(qū)國(guó)家) 社會(huì)保障制度的3個(gè)分支項(xiàng)目都具有廣闊的覆蓋面, 其社會(huì)保障制度總體覆蓋比重可達(dá)總?cè)丝诘?3.5%。高收入國(guó)家已經(jīng)向建立普惠性的社會(huì)保險(xiǎn)制度邁進(jìn)。美國(guó)、英國(guó)的社會(huì)保障制度早已實(shí)現(xiàn)廣覆蓋、普遍化, 印度近年在扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的探索過(guò)程中, 也體現(xiàn)出了社會(huì)保障制度普遍化的傾向。

表2 亞太地區(qū)社會(huì)保障覆蓋的深度和廣度

數(shù)據(jù)來(lái)源:亞洲開(kāi)發(fā)銀行2013年社會(huì)保障指數(shù)報(bào)告[8]附錄3。

2.2 加強(qiáng)政策創(chuàng)新, 在普惠性社會(huì)保障制度與貧困瞄準(zhǔn)之間尋求平衡

社會(huì)保障制度隨著人們對(duì)貧困認(rèn)知的不斷深化、對(duì)致貧因素的不斷挖掘而不斷完善。無(wú)論是哪個(gè)國(guó)家, 普惠性意味著高成本, 準(zhǔn)確性代表著高難度。國(guó)外實(shí)踐表明, 存有偏誤的貧困瞄準(zhǔn)容易造成人群之間的分化和矛盾, 如孤立出貧困人群或造成依標(biāo)準(zhǔn)劃分出的貧困群體和非貧困群體之間的矛盾。因此, 如何在降低成本的情況下盡可能避免貧困瞄準(zhǔn)可能產(chǎn)生的問(wèn)題, 成為社會(huì)保障扶貧的難點(diǎn)。

印度在推進(jìn)普惠性社會(huì)保障制度的過(guò)程中采取了“瞄準(zhǔn)創(chuàng)新”的做法[7]。具體有3種類型:一是社會(huì)救助的普遍化。印度針對(duì)貧困寡婦的社會(huì)救濟(jì)金項(xiàng)目, 一開(kāi)始僅提供給“貧困線以下”家庭的寡婦, 但事實(shí)上, 即使在相對(duì)富裕的家庭, 寡婦也經(jīng)常過(guò)著非常貧困的生活, 而將此群體排除出去即造成了瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤。因此, 印度當(dāng)前的做法是傾向于將寡婦救助金擴(kuò)大到所有寡婦, 體現(xiàn)出了在普惠性基礎(chǔ)上進(jìn)行貧困瞄準(zhǔn)的特征。二是勞動(dòng)就業(yè)的“自我選擇”。在無(wú)法瞄準(zhǔn)貧困人口的時(shí)候, 選擇不瞄準(zhǔn), 通過(guò)規(guī)則制定, 讓貧困人口“自我選擇”。例如, 印度的農(nóng)村就業(yè)保障計(jì)劃 (NREGA) 就是基于自我選擇的原則:每個(gè)農(nóng)村成年人都有權(quán)申請(qǐng)就業(yè)。但是, 大多數(shù)愿意參與NREGA、愿意做體力勞動(dòng)的人都來(lái)自貧困家庭。同樣, 在校園午餐計(jì)劃中, 有一個(gè)很強(qiáng)的自我選擇的因素, 即公立學(xué)校的孩子往往來(lái)自貧困家庭。三是探索“排除法”, 即不再識(shí)別貧困家庭, 而是轉(zhuǎn)向?qū)⒏辉＜彝ヅ懦谕?(使用簡(jiǎn)單而透明的排除標(biāo)準(zhǔn)) , 然后將除富裕家庭外的所有其他家庭納入保障中。例如, 在印度《國(guó)家糧食安全法案》的實(shí)踐中, 部分地區(qū)就采用了這種新方法, 一方面能夠降低排除錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn);另一方面避免了全面推行普惠制的高成本。

2.3 投資未來(lái), 探索扶貧與社會(huì)保障制度有機(jī)結(jié)合的政策方向

從英美印等國(guó)的實(shí)踐來(lái)看, 投資未來(lái)是扶貧與社會(huì)保障制度有機(jī)結(jié)合的重要方向。主要做法包括兩個(gè)方面:一是發(fā)展針對(duì)少年兒童的社會(huì)保障政策?！巴顿Y兒童就是投資未來(lái)”是英國(guó)新工黨倡導(dǎo)“第三條道路”改革社會(huì)保障制度時(shí)的重要口號(hào), 英國(guó)高度重視兒童社會(huì)保障制度的建設(shè), 圍繞兒童教育、營(yíng)養(yǎng)、健康形成了體系化的社會(huì)保障措施。美國(guó)1935年的社會(huì)保險(xiǎn)法即提出“對(duì)無(wú)依靠?jī)和彝ピ庇?jì)劃, 隨后又出臺(tái)了針對(duì)少年兒童的《國(guó)家學(xué)校午餐計(jì)劃》和《撫養(yǎng)子女家庭補(bǔ)助計(jì)劃》等。近年印度社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)是兒童教育、營(yíng)養(yǎng)和健康的減貧項(xiàng)目, 如校園午餐計(jì)劃、兒童綜合發(fā)展服務(wù), 均取得了較大的成功。《世界發(fā)展報(bào)告2018》[9]指出, 最被社會(huì)所忽視的孩子恰恰是那些最需要通過(guò)良好教育在生活中取得成功的孩子。投資未來(lái)理應(yīng)成為促進(jìn)減貧和共享繁榮的驅(qū)動(dòng)力。

二是建立鼓勵(lì)就業(yè)的社會(huì)保障制度。為貧困人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)和服務(wù)是增強(qiáng)個(gè)體內(nèi)生動(dòng)力的重要手段。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看, 無(wú)論是美國(guó)、英國(guó)還是印度, 都試圖將就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)服務(wù)納入社會(huì)保障范圍, 實(shí)現(xiàn)扶貧與社會(huì)保障制度的融合[10]。發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)的是“無(wú)責(zé)任則無(wú)權(quán)利”, 出發(fā)點(diǎn)是社會(huì)保障的責(zé)權(quán)并重, 以減少福利陷阱;而發(fā)展中國(guó)家則更具體地將就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)服務(wù)視為促進(jìn)貧困人口脫貧的重要保障手段, 如印度2005年實(shí)施的《國(guó)家農(nóng)村就業(yè)保障計(jì)劃》, 是迄今為止印度覆蓋范圍最廣、涉及人數(shù)最多的一項(xiàng)解決貧困問(wèn)題的政策。

2.4 多部門協(xié)作, 廣泛動(dòng)員社會(huì)力量推動(dòng)扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合

多部門協(xié)作是推動(dòng)扶貧與社會(huì)保障制度有機(jī)結(jié)合的重要手段。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào), 社會(huì)保障中的多元參與在國(guó)際社會(huì)中越來(lái)越普遍。國(guó)家不是唯一的福利供給主體, 而是包括了國(guó)家、市場(chǎng)、家庭、社區(qū)、民間團(tuán)體等多元福利供給方并實(shí)現(xiàn)多層面的互動(dòng), 從而保障福利供給的平衡性和穩(wěn)定性。例如, 英國(guó)新工黨政府在社會(huì)保障制度構(gòu)建及運(yùn)作中充分開(kāi)展多部門協(xié)作, 通過(guò)“社區(qū)新政”振興社區(qū), 鼓勵(lì)社區(qū)中的個(gè)人、企業(yè)、政府組織與政府密切合作解決就業(yè)、教育、養(yǎng)老等福利問(wèn)題。英國(guó)的社區(qū)組織為老年人、殘疾人、弱智和精神病患者、特殊困難家庭提供多種多樣的社會(huì)保障服務(wù), 有效彌補(bǔ)了政府在社會(huì)保障制度管理中的不足。在美國(guó), 消除貧困始終是社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的重要議題, 社區(qū)是美國(guó)社會(huì)保障扶貧的重要著力點(diǎn)。實(shí)踐證明, 那些相互信任度較高、互惠關(guān)系較強(qiáng)的社區(qū)往往掌握了更多的社會(huì)資本, 能夠創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)使社區(qū)中的貧困人口跳出貧困的循環(huán), 增強(qiáng)社區(qū)抵抗貧困風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3、中國(guó)扶貧與社會(huì)保障制度結(jié)合的現(xiàn)狀及問(wèn)題

開(kāi)發(fā)式扶貧是中國(guó)在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域取得的寶貴經(jīng)驗(yàn), 但以生產(chǎn)發(fā)展為主的開(kāi)發(fā)式扶貧難以解決中國(guó)反貧困中的所有問(wèn)題。中共十六大以來(lái), 扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的政策取向初步形成, 經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展, 已經(jīng)形成了較為豐富的政策體系。

3.1 政策歷程

中國(guó)探索扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合是從2002年中共十六大報(bào)告提出“有條件的地方, 探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”開(kāi)始的 (表3) 。2007年中央1號(hào)文件提出“在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”;2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》, 進(jìn)一步擴(kuò)大了兩項(xiàng)制度有效銜接的試點(diǎn)工作;2012年中國(guó)明確提出“推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”, 堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針, 增強(qiáng)公平性, 適應(yīng)流動(dòng)性, 保證可持續(xù)性, 全面建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度, 促進(jìn)形成適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求的制度框架[11]。當(dāng)前, 中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度及城鄉(xiāng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不斷完善, 農(nóng)村社會(huì)保障制度框架基本建成。

表3 中國(guó)推進(jìn)扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的政策建設(shè)歷程

資料來(lái)源:相關(guān)政府文件。

中共十八大以來(lái), 中共中央將社會(huì)保障作為精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”的兜底工程。2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中明確指出要堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障有效銜接, 尤其要發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障制度的兜底作用。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》, 要求通過(guò)農(nóng)村低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策的有效銜接, 對(duì)符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口實(shí)行政策性保障兜底, 確保到2020年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。中共十九大報(bào)告進(jìn)一步明確, 按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求, 全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障制度。由此可見(jiàn), 推動(dòng)扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合成為面向2020中國(guó)扶貧事業(yè)發(fā)展的重要方向。

3.2 當(dāng)前存在的問(wèn)題

從當(dāng)前的研究看, 中國(guó)在扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題。一是在根本保障方面, 扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的專項(xiàng)法律制度空白, 整合性運(yùn)作協(xié)調(diào)機(jī)制缺位, 對(duì)象瞄準(zhǔn)精度不夠, 制度實(shí)踐的負(fù)向激勵(lì)增強(qiáng)[12], 如國(guó)家至今還未出臺(tái)《兒童福利法》。二是在制度創(chuàng)新方面, 雖然中國(guó)的扶貧工作一直走在世界前列, 各項(xiàng)惠及貧困人口的措施接連出臺(tái), 但在具體的政策措施、工作方式方法上仍有待創(chuàng)新, 如中國(guó)低保戶和貧困戶的統(tǒng)籌問(wèn)題, 貧困瞄準(zhǔn)的真實(shí)性、科學(xué)性、包容性問(wèn)題。左停指出, 中國(guó)各地的低保和扶貧的標(biāo)準(zhǔn)條件、具體的人群識(shí)別程序仍存在較大差異, 經(jīng)過(guò)多年的探索仍然呈現(xiàn)水平低、差異大的特征[13]。三是在投資未來(lái)方面, 中國(guó)當(dāng)前針對(duì)貧困兒童, 特別是貧困農(nóng)村兒童的營(yíng)養(yǎng)、教育的社會(huì)救助不到位。Scott Rozelle近年來(lái)持續(xù)關(guān)注中國(guó)農(nóng)村兒童營(yíng)養(yǎng)和教育問(wèn)題, 根據(jù)其團(tuán)隊(duì)的相關(guān)研究結(jié)果, 中國(guó)3/4的兒童生活在農(nóng)村, 幾乎一半的3歲兒童生活在貧困農(nóng)村。在其調(diào)查的全國(guó)13萬(wàn)學(xué)生樣本中, 中國(guó)農(nóng)村兒童的營(yíng)養(yǎng)健康堪憂, 27%的兒童貧血, 在陜西農(nóng)村, 6～12月的嬰兒中貧血比率高達(dá)54.3%[14], 33%的兒童肚子里有寄生蟲(chóng), 還有25%的兒童存在近視問(wèn)題[15];農(nóng)村兒童的教育問(wèn)題也不容忽視, 63%的農(nóng)村孩子沒(méi)有上過(guò)高中, 包括職中和職高[16], 而在3歲以下的兒童中有15%認(rèn)知能力低下、15%發(fā)展緩慢[14]。這種結(jié)果警示我們, 關(guān)注兒童營(yíng)養(yǎng)教育問(wèn)題, 特別是貧困農(nóng)村的兒童營(yíng)養(yǎng)教育問(wèn)題刻不容緩。四是在管理效率方面, 中國(guó)扶貧工作還存在整合性運(yùn)作協(xié)調(diào)機(jī)制缺位, 對(duì)象瞄準(zhǔn)精度不夠, 政府負(fù)擔(dān)過(guò)重, 沒(méi)能有效激活非營(yíng)利組織、市場(chǎng)、社區(qū)等多元主體等問(wèn)題。

4、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

當(dāng)前中國(guó)在扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題?；谥袊?guó)國(guó)情, 并結(jié)合國(guó)外扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的發(fā)展經(jīng)驗(yàn), 本文提出以下建議。

4.1 以政策創(chuàng)新推動(dòng)低保與扶貧兩項(xiàng)制度相結(jié)合, 提高社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋廣度

當(dāng)前, 推動(dòng)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接是實(shí)現(xiàn)扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的關(guān)鍵切入點(diǎn)。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求通過(guò)農(nóng)村低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策的有效銜接, 對(duì)符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口實(shí)行政策性保障兜底。但是, 推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧相結(jié)合, 仍有很多政策需要具體化。下一階段要加強(qiáng)政策創(chuàng)新, 以打造普惠性的社會(huì)保障制度為目標(biāo), 推進(jìn)扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合。具體措施有:一是擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面, 特別是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面覆蓋的醫(yī)療保險(xiǎn)體系;二是進(jìn)一步提高社會(huì)救助的幫扶水平, 特別是針對(duì)嬰幼兒、學(xué)齡兒童、婦女、老人、殘疾人等弱勢(shì)群體制定普惠性的社會(huì)救助政策并不斷提高援助水平;三是重視勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目的作用, 以提高貧困人口工作技能、促進(jìn)貧困人口參與就業(yè)為目標(biāo), 在全國(guó)特別是農(nóng)村地區(qū)實(shí)施以工代賑、公益崗位就業(yè)等勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目, 實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目與貧困人口的精準(zhǔn)對(duì)接。具體可參照印度的創(chuàng)新做法, 通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)救助的范圍、“排除法”“自我選擇”等方式, 實(shí)現(xiàn)貧困戶和低保對(duì)象的識(shí)別瞄準(zhǔn), 圍繞扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化、貧困與低保對(duì)象的信息平臺(tái)構(gòu)建和信息共享機(jī)制、政策實(shí)施主體以及低保資金保障等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新, 提高低保與扶貧相結(jié)合的效率, 使其在脫貧攻堅(jiān)中真正發(fā)揮兜底作用。

4.2 構(gòu)建“投資未來(lái)、發(fā)展導(dǎo)向”的社會(huì)保障制度, 增強(qiáng)社會(huì)保障制度的覆蓋深度

以減貧發(fā)展為目標(biāo), 構(gòu)建“投資未來(lái)、發(fā)展導(dǎo)向”的社會(huì)保障制度是面向2020扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的重要議題?！巴顿Y未來(lái)、發(fā)展導(dǎo)向”的社會(huì)保障制度是指圍繞貧困地區(qū)或貧困家庭開(kāi)展兒童營(yíng)養(yǎng)健康及教育、孕婦營(yíng)養(yǎng)健康及科普教育、失業(yè)人員就業(yè)服務(wù)等一系列面向發(fā)展的扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的項(xiàng)目。具體而言, 一是在貧困地區(qū)啟動(dòng)?jì)胗變涸缃坦こ碳皟和癄I(yíng)養(yǎng)健康項(xiàng)目, 并統(tǒng)一納入社會(huì)保障制度予以穩(wěn)定支持;二是在貧困地區(qū)強(qiáng)化孕婦的營(yíng)養(yǎng)健康及育兒科普等相關(guān)社會(huì)保障服務(wù), 建設(shè)服務(wù)中心、提供育兒津貼;三是在貧困地區(qū)強(qiáng)化失業(yè)人員就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)和創(chuàng)業(yè)服務(wù), 增強(qiáng)貧困人口發(fā)展能力。在具體實(shí)現(xiàn)手段上可以采取普惠制與貧困瞄準(zhǔn)相結(jié)合, 在國(guó)民福利普遍提升的基礎(chǔ)上, 向貧困地區(qū)、貧困家庭重點(diǎn)傾斜。

4.3 鼓勵(lì)多方參與, 打造扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的“多元化”實(shí)現(xiàn)模式

無(wú)論是美國(guó)的混合福利政策還是英國(guó)的多元化救助體系, 都展示出了扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的“多元化”實(shí)現(xiàn)模式。政府不再是社會(huì)保障唯一的供給方, 非營(yíng)利組織、企業(yè)、社區(qū)等在實(shí)踐中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見(jiàn)》, 鼓勵(lì)社會(huì)力量以政府購(gòu)買服務(wù)、社會(huì)資本合作 (PPP) 的形式參與社會(huì)服務(wù)工作, 包括社會(huì)救助、社會(huì)慈善、基本社會(huì)保障等, 這為扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的“多元化”實(shí)現(xiàn)模式奠定了良好基礎(chǔ)。下一階段, 在推動(dòng)扶貧與社會(huì)保障制度相結(jié)合的過(guò)程中, 應(yīng)將社區(qū)、非營(yíng)利組織、政府和企業(yè)的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)。一方面通過(guò)向企業(yè)和非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)多方合作;另一方面構(gòu)建集社會(huì)救助與扶貧、就業(yè)指導(dǎo)為一體的社區(qū)平臺(tái), 將扶貧、社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)和再就業(yè)項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合, 為貧困人口提供一站式服務(wù)。

注釋1 SPI被定義為人均社會(huì)保障預(yù)算額與貧困線支出 (Povertyline expenditures) 的比值, 為了方便進(jìn)行國(guó)際比較, SPI定義貧困線支出為各國(guó)人均GDP的1/4。SPI可以進(jìn)行加總, 也可以分解來(lái)測(cè)量社會(huì)保障覆蓋的深度和廣度。深度指受益人實(shí)際獲得收益的平均值, 廣度指實(shí)際獲得收益的受益人的比重。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè),2019(02)

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