——以甘肅為例

摘要：文章從農村集體資產股份權能改革試點、農村“兩權”抵押貸款試點、農村集體產權改革試點探討了近年來我國農村集體產權改革試點的主要路徑和探索實踐, 指出甘肅省金融支持農村集體產權改革存在對政策推動的依賴程度較高、農村集體產權對金融支持的有效需求不足、金融支持的配套措施不完善、風險保障機制不健全等問題, 并提出更好發(fā)揮各自優(yōu)勢、大力發(fā)展普惠金融、合理引導土地流轉和規(guī)?；洜I、加快完善配套機制建設、進一步健全風險防控機制等相關政策建議。

引言：改革開放40年以來, 我國走出了一條獨具特色的扶貧道路, 取得了舉世矚目的成就。黨的十八大以來, 黨中央從全面建成小康社會要求出發(fā), 把扶貧開發(fā)工作納入“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局, 作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的重點任務, 做出了一系列重大部署和安排, 全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)。金融作為現(xiàn)代經濟的核心, 在脫貧攻堅偉大實踐中投入支持的力度之大、規(guī)模之廣、影響之深, 也是前所未有的。 集體經濟是實現(xiàn)貧困地區(qū)農業(yè)發(fā)展、經濟提升的重要推動力, 是實現(xiàn)共同富裕的核心力量, 如果在扶貧開發(fā)的宏觀決策中, 沒有把發(fā)展集體經濟置于合理位置, 整個扶貧工作將缺少基本的保障和失去強大的動力, 已經取得的扶貧成果也就有喪失的風險。因此, 要探索建立精準扶貧、精準脫貧的長效機制, 深入研究農村集體產權制度改革具有重大的意義, 有必要全面總結歷史路徑演變中取得的經驗、形成的模式和存在的問題, 為進一步深化農村集體產權改革、更好地發(fā)揮金融等要素資源的力量、徹底打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供參考借鑒。

文獻綜述：由于國內外土地產權制度的根本差異, 國外較少有針對農村集體產權改革及相關政策 (包括金融、財稅等) 支持方面的研究文獻, 但形成了系統(tǒng)化的產權理論。西方以科斯、諾斯、德姆塞茨等為代表的主流產權理論認為, 界定清晰的產權歸屬有助于優(yōu)化資源配置, 降低市場主體之間的交易成本, 解決市場外部性問題。鑒于土地的所有權、承包權、經營權均屬于土地產權的范疇, 因此我國以農地為主的集體產權改革正是為了降低農村地區(qū)的交易成本, 解決因權屬不清帶來的外部性問題, 從而優(yōu)化農村土地資源要素的配置效率。

從國內近年的研究來看, 王權典 (2013) 認為土地股份合作兼顧了公平與效率, 有助于在合理規(guī)劃集體建設用地的基礎上集中土地規(guī)模化經營, 提高集體農業(yè)資產利用效率, 穩(wěn)定增加農戶收入。黃增付 (2014) 認為, 通過土地經營權入股組建土地股份合作社不但整合了農村集體資源, 還明確量化了土地產權, 有效引導農戶形成穩(wěn)定的收益預期, 極大地提高了集體生產的組織化程度和規(guī)模經濟效應。中國人民銀行天津分行課題組 (2013) 對解決專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體融資難問題提出要加大政策扶持、加強金融產品創(chuàng)新等政策建議。丁瑩 (2014) 認為金融支持農戶、新型農業(yè)經營主體必須加強政策性擔保體系構建并做好風險防范措施。鐘桂荔、夏英 (2017) 通過對八個縣 (區(qū)) 農村集體資產股份權能改革試點的調研觀察, 總結了改革實踐中存在的股權設置、權能流轉、金融風險等八個關鍵問題, 并提出了針對性的政策措施。

近年來我國農村集體產權改革試點的主要路徑

2018年, 是我國改革開放40周年, 在這個波瀾壯闊的經濟轉型發(fā)展中, 發(fā)端于小崗村的家庭聯(lián)產承包責任制打響了我國農村產權制度改革的第一槍, 也為后續(xù)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的順利轉型發(fā)展奠定了堅實的物質和制度基礎。然而, 當我國成為世界第二大經濟體和第一大發(fā)展中國家時, 城鄉(xiāng)發(fā)展差距卻日益擴大, 農村集體經濟組織雖然積累了大量資產, 但是由于資產歸屬不清晰、保護不嚴格、流轉不順暢等問題, 制約了農村集體經濟的發(fā)展壯大和“三農”資源的有效配置, 農村有大量資本長期處于“沉睡”狀態(tài)。近年來, 我國農村集體經濟產權改革邁入快車道, 通過探索農村集體經濟等多種實現(xiàn)形式和創(chuàng)新集體資產產權運用方式, 讓廣大農民充分享有資產權益和改革發(fā)展的紅利。黨中央、國務院的政策引領、制度保障, 為集體資產確權到戶和股份合作制改革工作的指導、規(guī)范工作流程提供了良好的制度環(huán)境。各地圍繞集體產權改革進行了一系列探索和實踐, 農村集體產權制度改革的內在機理如圖1。

圖1 我國集體產權改革內在機理

(一) 農村集體資產股份權能改革試點。為探索農村集體產權改革路徑, 積累改革經驗, 2014年黨中央、國務院審議通過了農村集體資產股份權能改革試點方案, 確定2015年在全國29個縣 (市、區(qū)) 開展試點, 甘肅省隴西縣被納入試點范圍。2017年, 農業(yè)部聯(lián)合中央農辦又增加了100個縣、市、區(qū)為農村集體資產股份權能改革試點單位, 試點周期兩年。通過改革盤活農村集體資產、提高農村各類資源要素配置和利用效率, 增加了農民財產性收入。從各地實踐看, 農村集體產權制度改革給集體和農民帶來了實實在在的好處, 形成了既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調動個人積極性的農村集體經濟實現(xiàn)形式和運行機制。到2017年末, 全國已有6.7萬個村和6萬個組完成了改革, 量化集體資產8528億元, 累計股金分紅2840億元。隴西縣作為甘肅唯一的試點縣, 積極探索、先行先試, 到2017年末第一批改革試點村已全面完成改革試點任務, 初步形成了可復制推廣的經驗。

(二) 農村“兩權”抵押貸款試點?！皟蓹唷笔侵皋r村承包土地的經營權和農民住房財產權?！皟蓹唷钡盅嘿J款試點是黨的十八屆三中全會確定的重點改革任務, 既是農村金融改革中的一項重要制度創(chuàng)新, 同時也標志著我國農村產權制度改革的進一步深化, 對于激活農村“沉睡”的資源資產、增加廣大農民財產性收入、擴大農業(yè)生產規(guī)模化經營和中長期發(fā)展的金融供給具有重大意義。2015年8月, 國務院印發(fā)《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》, 決定在全國232個試點縣 (市、區(qū)) 開展“兩權”抵押貸款試點工作, 甘肅省有6個縣區(qū)被納入農地經營權試點、1個縣被納入農房抵押試點范圍。2018年9月末, 全國“兩權”抵押貸款余額超過500億元, 甘肅6個試點縣“兩權”抵押貸款余額達11.2億元, 試點縣 (區(qū)) 農村產權交易基礎環(huán)境持續(xù)改善, 信貸管理機制和金融產品不斷創(chuàng)新, 取得了階段性成果。

(三) 農村集體產權改革試點。2016年12月29日, 為探索農村集體所有制有效實現(xiàn)形式, 創(chuàng)新農村集體經濟運行機制, 中共中央、國務院下發(fā)了《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》, 明確了三類農村集體資產:農民集體所有的土地、森林、山嶺等資源性資產;用于經營的房屋、建筑物、機器設備集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產;用于公共服務的教育、科技、文化等方面的非經營性資產。《意見》確定的改革目標是, 逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度, 保護和發(fā)展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。一言以蔽之, 改革的重點就在資源性資產和經營性資產這兩類。2017年中央1號文件明確肯定了貴州六盤水市的農村“三變”改革經驗, 要求全國各地區(qū)“從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經濟有效途徑, 鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革, 增強集體經濟發(fā)展的活力和實力?！?/p>

甘肅省金融支持農村集體產權改革的探索與實踐

(一) 隴西縣集體股份權能改革試點工作主要進展

1.改革措施。作為甘肅唯一的試點縣, 隴西作了以下方面探索。一是開展清產核資。根據(jù)貧困地區(qū)集體資產少、價值普遍不高的實際, 按照“先分類、后估價、再公開、填表冊”的程序, 區(qū)分經營性資產、非經營性資產和資源性資產, 對無入賬依據(jù)的資產由村兩委成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部等組成村級集體資產估價小組進行價值重估, 經鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站和產權改革林地小組審批后確認。二是進行確權頒證。目前, 林業(yè)部門已完成集體林權制度改革和退耕還林確權登記頒證。國土部門已完成集體土地確權登記頒證工作, 正在進行農民宅基地確權登記頒證工作。農牧部門正開展農業(yè)設施確權登記頒證工作, 已摸底登記農業(yè)設施2687座、畜牧業(yè)設施293座, 水源設施1992座。三是開發(fā)管理軟件。通過開發(fā)集農業(yè)設施確權登記頒證、抵押融資功能為一體的數(shù)據(jù)庫管理軟件, 實現(xiàn)了農業(yè)設施產權證的流轉交易、權屬變更、抵押融資網絡化、規(guī)范化。通過開發(fā)集成員身份備案、股權變更抵押擔保管理為一體的數(shù)據(jù)庫管理軟件, 實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村 (社區(qū)) 集體成員備案登記、股權流轉交易、抵押融資網絡化和規(guī)范化。到2017年末, 全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已全面完成農戶入戶調查摸底、成員身份界定、清產核資等賦予農村集體資產股份權能改革的基礎性工作, 共核定總資產4.12億元、總資金2315.4萬元、集體資源總面積271.5萬畝, 界定成員身份40.6萬人, 在縣鄉(xiāng)兩級登記備案39.9萬人。第一批改革試點村云田鎮(zhèn)安家咀村及文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)已全面完成改革試點任務, 為全面推進全縣農村集體資產股份權能改革工作打下堅實的實踐基礎。涉及試點改革工作相關的13份配套文件、辦法、制度已制定印發(fā)。

主要模式。 (1) 土地股份合作模式。2017年2月, 隴西縣農業(yè)科技農民專業(yè)合作社動員雙泉鄉(xiāng)農戶以土地經營權折價入股, 與農戶達成協(xié)議, 在保證合作社成員基本收益的基礎上, 根據(jù)統(tǒng)一經營效益對土地入股農戶按股分紅。目前, 該村有29戶農戶入股農民專業(yè)合作社, 通過清產核資和股權量化共落實成員出資433.36萬元, 設置總股數(shù)598.33股。 (2) 資金股份合作模式。為解決制約發(fā)展的資金短缺問題, 隴西縣友好百盛種養(yǎng)農民專業(yè)合作社和德興鄉(xiāng)貧困戶創(chuàng)新合作方式, 將64戶貧困戶的精準扶貧專項貸款312萬元匯聚起來, 在合作社流轉的52畝土地上建設香菇大棚32座, 按照合同規(guī)定的分紅比例進行分紅, 并為其中16戶貧困戶提供了工作崗位。通過這種“抱團”合作方式, 有效整合了分散的扶貧信貸資金, 產生規(guī)模效應, 實現(xiàn)貧困戶與合作社互利共贏。 (3) 村級集體股份合作模式。2017年6月, 隴西縣鞏昌鎮(zhèn)東巷村成立村股份經濟合作社, 通過對村級集體資產全面核查, 確定為村集體經濟組織成員2878人分配股份。依據(jù)村情設置量化了成員股2878股、農齡股3914股、愛心股681股、貢獻股3582股等四類股權, 確定總股份11055股, 每股價值1338.19元, 總股值1479.37萬元。

對于農村股份合作制度創(chuàng)新, 我們可以從諾斯的制度變遷理論中得到解釋。具體來講, 農村股份權能改革就是一種發(fā)起于局部鄉(xiāng)村集體、農戶自發(fā)形成的誘致性制度變遷, 根本動力在于制度創(chuàng)新預期收益大于制度創(chuàng)新成本, 最終表現(xiàn)出從制度均衡到非均衡再到均衡的變化過程。

(二) 全省兩權抵押貸款試點工作

1.試點工作整體進展。一是確權頒證持續(xù)推進。省政府有關部門成立領導小組, 加快推進農地和農房確權頒證工作。2017年末, 除新開墾荒地和少量權屬存在爭議的農地外, 甘肅6個試點縣 (區(qū)) 農地確權工作已全部完成。金川區(qū)、臨夏縣和金塔縣已全面完成農地承包經營權證頒證, 西和縣、涼州區(qū)農地承包經營權證頒證率分別達到95%和97%;隴西縣農地承包經營權頒證實現(xiàn)零的突破, 年末頒證率達到36%。針對未頒發(fā)土地確權新權證的試點地區(qū), 協(xié)調農牧部門規(guī)定可暫行使用二代舊證辦理農地經營權抵押貸款業(yè)務。隴西縣作為全省唯一的農房抵押貸款試點縣, 累計發(fā)放集體建設用地 (含宅基地) 使用權證書4.9萬本, 頒證率達到43.3%。二是產權交易服務和平臺建設全覆蓋。5個試點縣區(qū)已建成覆蓋縣、鄉(xiāng)、村的農村產權流轉交易中心, 價格指導、融資擔保、抵質押物流轉及處置等功能不斷健全, 金川區(qū)農村產權流轉交易中心正在籌建, “縣有中心、鄉(xiāng)有服務站、村有信息員”三級聯(lián)網的農村產權綜合服務體系初步形成。2017年末, 試點縣 (區(qū)) 土地流轉率21.49%, 同比提高2.39個百分點。蘭州銀行研發(fā)“甘肅農村產權信息化綜合服務平臺”, 實現(xiàn)集確權登記、流轉交易、抵押貸款等功能于一體, 已在全省6個試點縣 (區(qū)) 推廣使用。三是擔保和風險緩釋機制進一步完善。各試點縣 (區(qū)) 通過設立風險補償基金、提供貸款擔保、開展農業(yè)保險等方式, 加強試點工作配套保障機制建設。6個試點縣 (區(qū)) 分別建立了100萬～500萬元規(guī)模不等的風險補償基金, 總規(guī)模達1162萬元。部分試點縣 (區(qū)) 積極使用現(xiàn)有政策性扶貧融資擔保金為“兩權”抵押貸款提供增信擔保, 在此基礎上, 研究制定風險緩釋和處置機制, 努力化解貸款風險。通過大力推廣中藥材產值保險、扶貧小額貸款保證保險、蔬菜價格保險等特色險種, 幫助貸款農戶提高風險承受能力, 分散緩釋貸款風險。2017年末, 試點縣區(qū)政府性擔保公司在保余額7862萬元, 農業(yè)保險在保余額達到5216萬元。四是業(yè)務模式不斷創(chuàng)新。試點地區(qū)金融機構根據(jù)當?shù)貙嶋H情況, 簡化貸款審批發(fā)放流程, 加大產品創(chuàng)新力度, 相繼推出了農地經營權直接抵押貸款和輔助抵押貸款產品和融資模式10余種。此外, 試點縣 (區(qū)) 在對抵押物價值評估進行原則性規(guī)定, 對于貸款金額小 (30萬元以下) 的采用內部評估方法, 由金融機構參考農牧部門指導價格、土地流轉價格進行內部自評;額度大的采用外部評估方法, 由借貸雙方委托第三方評估機構進行評估。

2.試點縣 (區(qū)) 抵押貸款業(yè)務情況。一是農村承包土地的經營權抵押貸款情況。從貸款主體看, 農戶、家庭農場、專業(yè)大戶、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的貸款占比分別為74.9%、0.5%、0.5%、10.8%、13.3%, 以農戶貸款為主;從貸款用途看, 主要用于農業(yè)生產經營, 占比99.97%;從貸款期限看, 1年以內和1年至3年的貸款占比分別為72.2%和27.7%, 以短期貸款為主;從貸款辦理方式看, 僅以承包土地經營權抵押的貸款、承包土地經營權抵押占主導作用的貸款、承包土地經營權抵押占輔助作用的貸款占比分別為10.8%、28.6%和60.6%, 以承包土地經營權抵押占輔助作用的貸款為主。二是農民住房財產權抵押貸款情況。從貸款用途看, 主要用于農業(yè)生產經營, 占比接近100%;從貸款期限看, 1年以內、1年至3年的貸款余額分別占70.7%、29.3%, 以短期貸款為主;從貸款辦理方式看, 僅以農房抵押的貸款和農房抵押加其他擔保形式的貸款余額分別占55.4%和44.6%, 僅以農房抵押的貸款是貸款主要發(fā)放形式。

圖2 甘肅省“兩權”抵押貸款試點工作流程圖

(三) 甘肅推進農村“三變”改革的主要進展

改革主要舉措。一是健全機制, 扎實推進農村“三變”改革試點。制定下發(fā)《關于推進農村資源變資產、資金變股金、農民變股東改革的指導意見》, 成立了由省政府主要領導任組長、主要職能部門為成員的“三變”改革領導小組, 構建了一級抓一級、層層抓落實的工作機制。確定了麥積區(qū)、臨澤縣、隴西縣、康縣、榆中縣、莊浪縣等6個縣區(qū)為省級試點, 肅州區(qū)、甘州區(qū)等18個縣區(qū)和嘉峪關市為市級試點, 其他縣區(qū)選擇有條件的鄉(xiāng)村先行先試。二是激活要素, 夯實農村“三變”改革基礎。深入推進農村土地確權頒證工作, 全省農村土地確權頒證任務基本完成。實施了1000億元特色產業(yè)貸款工程和500億元產業(yè)投資基金, 重點用于促進貧困地區(qū)特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展, 強化金融服務支撐。三是內外兼修, 積極培育“三變”改革承接主體。堅持一手抓“外引”, 一手抓“內建”, 引進了海升集團、上海雪榕、北京德青源等大型龍頭企業(yè), 在全省范圍內推廣莊浪縣自建龍頭企業(yè)的產業(yè)扶貧模式。

圖3 農村“三變”改革運行機制圖

取得的成效。據(jù)不完全統(tǒng)計, 到2018年9月末, 全省共有85個縣市區(qū)、761個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1742個村開展農村“三變”改革試點, 共輻射帶動包括26萬貧困戶在內的53萬農戶, 共為12.9萬農戶分紅1.63億元, 戶均分紅1263元, 形成了分類指導、分層推進、多點探索的良好局面, 改革成效初步顯現(xiàn)。各試點縣因地制宜, 大膽探索, 開展了各種形式的探索創(chuàng)新。莊浪縣“三變”+特色種植養(yǎng)殖模式, 組建國有農業(yè)投資公司, 采取“國有公司+合作社+農戶”方式, 大力發(fā)展蘋果、平涼紅牛、種薯、大蒜等優(yōu)勢產業(yè), 解決了“三變”改革中“誰來帶動”“錢從哪來”“農民咋變”的問題?？悼h“三變”+鄉(xiāng)村旅游模式, 采取“支部+公司+農戶”方式, 將集體和農戶房產、土地經營權等可變資產折股量化, 盤活農民多余的閑置房屋, 入股旅游合作社, 成立鄉(xiāng)村旅游度假有限公司, 開展鄉(xiāng)村旅游產業(yè)開發(fā)。榆中縣“三變”+高原夏菜模式, 依托田園綜合體國家試點, 選擇城關鎮(zhèn)李家莊村6個村與6家經營主體進行股份合作, 根據(jù)村民土地入股比例, 按每畝100元資金進行配股, 年終按股分紅, 使農民能夠分享田園綜合體帶動下的村集體經濟發(fā)展紅利?！叭儭备母镆呀洺蔀榧せ钷r村資源要素、加快產業(yè)發(fā)展、提高農民收入、助力脫貧攻堅的有效途徑。

甘肅省金融支持農村集體產權改革存在的共性問題

總體而言, 甘肅省農村集體股份權能改革、“兩權”抵押貸款、“三權”改革試點工作均取得了一定成效, 但改革過程、金融介入程度與政策預期仍有差距, 突出表現(xiàn)為集體資產股權、農地經營權等難以獨立充當?shù)盅浩?、風險處置機制不健全等問題, 其背后原因涉及到農地特殊性、農業(yè)弱質性和農村金融創(chuàng)新不足等方面因素。

(一) 對政策推動的依賴程度較高。作為國家試點的隴西集體資產股份權能改革與西和縣等六縣區(qū)“兩權”抵押貸款試點工作, 肩負著探索盤活農村土地等集體資產、激發(fā)農村金融資源配置潛力的重要使命, 必須迅速通過做大業(yè)務總量、在試點中總結經驗和問題, 才能體現(xiàn)試點的重要價值。為此, 在試點過程中, 當?shù)卣椭鞴懿块T通過財政補貼、減免手續(xù)費、扶貧再貸款激勵等政策引導措施支持兩權抵押貸款業(yè)務發(fā)展。通過政策合力, 甘肅2017年末農地抵押貸款余額為2015年的2.5倍, 總量增長較快。然而, 試點工作一旦脫離政策推動, 僅靠市場自發(fā)發(fā)展和化解風險, 業(yè)務增速很難持續(xù), 后續(xù)業(yè)務能否可持續(xù)發(fā)展不確定性較大。

(二) 農村集體產權對金融支持的有效需求不足。抵押品的價值始終是影響金融機構信貸決策和借款方貸款可得性的核心要素。農村集體資產股權、農地經營權等產權由于流動性較差、交易市場不健全等因素經濟價值較低, 用其辦理抵押實質上是預期收益抵押, 僅以其作為抵押物金融機構難以保障債權利益。從實踐來看, 與其他地區(qū)單個農戶承包面積大、單位面積產出效益高不同, 甘肅平均每家農戶承包面積較為有限, 且旱地比例較高, 若以市場流轉價格300元一畝、承包年限30年粗略估計, 其折現(xiàn)價格僅為五萬元不到, 針對這種需求, 涉農金融機構完全可采取小額信用貸款給予支持, 采取農地抵押反而會增加管理成本。對龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體來說, 通過合法流轉方式獲得的承包土地的經營權, 要在取得承包方同意后才能用于抵押。目前有不少承包農戶出于風險顧慮, 不愿將土地承包的經營權交付辦理抵押, 規(guī)模土地抵押存在制度障礙。因此, 六個試點縣2017年末僅以承包土地經營權進行抵押的貸款為1.3億元, 占比12.4%, 雖然以農地經營權為抵押, 但支撐貸款能夠發(fā)放的最主要因素仍是貸款人的信用記錄或其他的增信作用。

(三) 金融支持的配套措施不完善。一方面, 抵押物價值評估難。受區(qū)位條件、土壤質量、氣候環(huán)境、交通設施等多重因素影響, 試點縣 (區(qū)) 之間土地和住房價值差異較大。廣義的農村產權包括土地及地上附著物, 從某種意義上講, 地上附著物 (如觀光農業(yè)設施、養(yǎng)殖圈舍、溫室大棚、新型農田水利設施等) 的投資價值高于土地價值本身, 在以農村土地為基礎的現(xiàn)行價值評估體系下, 地上資產由于缺乏明晰的產權關系難以確定其公允價值。加之目前缺乏一套客觀、科學、準確的價值評估體系和具備相應資質的專業(yè)人才, 抵押物價值評估更多的依賴行業(yè)慣例和個人經驗, 抵押物價值評估的隨意性較大。另一方面, 產權交易市場不健全, 處置難度大。目前, 全國已有不少試點地區(qū)通過政府或龍頭企業(yè)接手, 以及抵押物預處置等方式, 探索出不少創(chuàng)新做法, 甘肅在抵押物處置機制建設方面仍處于探索階段, 抵押物處置機制仍不健全。

(四) 風險保障機制不健全。甘肅貧困面廣、貧困程度深, 轄內縣區(qū)財力普遍非常有限, 各集體產權改革試點地區(qū)擬建立的風險擔保與補償基金規(guī)模普遍較小, 風險緩釋補償能力不足, 對金融機構投放貸款的撬動作用較弱。2018年9月末, 全省6個試點縣 (區(qū)) “兩權”抵押風險補償基金僅為1360萬元, 且實際資金到位不足, 風險覆蓋率較低。

政策建議

(一) 明晰行政與市場邊界, 更好發(fā)揮各自優(yōu)勢。進一步貫徹市場在資源配置中起決定性作用的原則, 行政力量在推動相關工作中不直接介入具體的市場交易環(huán)節(jié)。更好地發(fā)揮行政力量在市場監(jiān)管、規(guī)范和風險防范上的作用, 完善相關制度設計和平臺、規(guī)則建設, 管控相關市場主體利益最大化行為造成的風險外溢, 彌補農地抵押的市場失靈缺陷。同時, 根據(jù)本地財政實力, 適當發(fā)揮財政資金的風險分擔、補償和擔保作用, 利用市場化機制促進農地抵押市場發(fā)展壯大, 避免財政全額或放大比例兜底做法。

(二) 大力發(fā)展普惠金融, 建設新型農村金融供給體系。進一步完善縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融組織體系, 允許鼓勵試點地區(qū)發(fā)展新型農村合作性、互助性金融組織, 作為當前正規(guī)金融體系的補充。深化現(xiàn)有涉農金融機構的普惠性改革, 引導更多資金向三農和基層傾斜, 在運作模式、業(yè)務權限、產品開發(fā)等方面積極改進, 使之更加貼近三農發(fā)展的實際需求。積極探索和發(fā)展農地抵押與農戶所處社會經濟關系相互補充增信的模式, 鼓勵開發(fā)更多相關金融產品, 促進相關信貸與服務業(yè)發(fā)展。

(三) 合理引導土地流轉和規(guī)?；洜I, 培育更多有效信貸需求主體。農村土地在基本完成確權頒證情況下, 只有流轉達到一定規(guī)模, 銀行貸款的單位成本才顯經濟, 才能形成更多有效的信貸需求, 發(fā)展更多富有競爭力的新型農業(yè)主體, 也有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展, 帶動更多農民致富。為此, 要繼續(xù)支持土地承包經營權流轉, 鼓勵推動農業(yè)適度規(guī)模化經營, 進一步完善流轉平臺建設, 規(guī)范相關交易程序和信息匯總公示機制。鼓勵農村土地經營權向專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體適度集中, 并對農地經營權流轉設置一定的流轉最低年限要求, 支持農戶采用股份合作形式發(fā)展農民專業(yè)合作社, 加快發(fā)展更多適應現(xiàn)代農業(yè)的家庭農場、專業(yè)合作社及農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。

(四) 加快完善配套機制建設。完善農村集體產權抵押價值評估機制, 探索引進或建立縣域專業(yè)評估機構, 培育具有專業(yè)評估資質的人才隊伍, 逐步形成與銀行較為統(tǒng)一的評估標準和操作程序, 科學評估產權價值, 為辦理抵押融資提供參考基礎。加強農村產權交易平臺和信息共享機制建設, 充分發(fā)揮平臺在價值評估中的基礎支撐作用。充分利用“大數(shù)據(jù)”技術將分散于政府各部門的土地信息、資源環(huán)境、農戶信用信息等整合匯總, 通過交易平臺實現(xiàn)信息共享, 降低交易成本。推進集體產權仲裁規(guī)范化建設, 由政府牽頭, 建立多部門協(xié)調聯(lián)動的多渠道糾紛調處機制, 為產權抵押融資提供有力保障。

(五) 進一步健全風險防控機制。督促試點縣 (區(qū)) 政府盡快落實、充實風險補償基金, 使之與試點縣 (區(qū)) 貸款規(guī)模相匹配, 提高補償基金風險覆蓋率。明確風險補償比例, 建立專戶保管, 進一步規(guī)范風險補償基金的使用與管理。督促指導試點縣 (區(qū)) 結合當?shù)貙嶋H, 探索建立有效的“兩權”抵押不良資產處置機制, 破解試點地區(qū)風險補償基金不足、不良資產處置難度大等難題, 為推進試點工作提供制度保障。統(tǒng)籌發(fā)揮政策性保險和商業(yè)保險的風險分散作用, 拓寬農業(yè)保險覆蓋面, 支持發(fā)展具有地方特色的銀保合作產品, 努力實現(xiàn)抵押貸款項目應保盡保。充分發(fā)揮融資擔保對抵押貸款增信和信用構建的中介作用, 建立政府、銀行和擔保機構風險共管、互利多贏的可持續(xù)發(fā)展模式。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：甘肅金融2019年02期

(掃一掃，更多精彩內容！)