國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報(bào)告

——2020年4月26日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議上

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長?韓長賦

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展情況

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。習(xí)近平總書記指出，這是黨中央推出的一項(xiàng)重要改革，對推動農(nóng)村改革發(fā)展、完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權(quán)益、探索形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制具有重要意義，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資等工作，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。各地區(qū)、各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，按照農(nóng)村改革“擴(kuò)面、提速、集成”的總體要求，把握正確改革方向，抓牢關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，推動改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（一）不斷強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作措施。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。2014年，經(jīng)黨中央、國務(wù)院審議通過，出臺《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，在29個縣（市、區(qū)）先行開展試點(diǎn)工作。2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對推進(jìn)改革作出總體安排。廣泛動員部署。召開全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革電視電話會議和農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作推進(jìn)會議，對相關(guān)工作作出具體部署。各?。▍^(qū)、市）通過召開改革專題會、電視電話會、現(xiàn)場觀摩會等形式部署推進(jìn)改革工作。強(qiáng)化組織保障。經(jīng)國務(wù)院同意，建立全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革部際聯(lián)席會議制度，中央財(cái)政累計(jì)安排清產(chǎn)核資專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付6億元。各地成立由省領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)的改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或建立聯(lián)席會議制度，省、市、縣三級財(cái)政共安排改革專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)57.45億元。開展監(jiān)督檢查。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革督查列入中央有關(guān)督查檢查考核計(jì)劃，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合部際聯(lián)席會議成員單位，先后赴28個省份開展實(shí)地督查，采取隨機(jī)抽查等方式走訪87個縣（市、區(qū)）、165個村，推動改革任務(wù)落實(shí)落地。營造改革氛圍。2017年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共舉行兩次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革新聞發(fā)布會，開展25期專題輪訓(xùn)，確定20個縣（市、區(qū)）為全國改革經(jīng)驗(yàn)交流典型單位。各地采取進(jìn)村入戶宣講、給農(nóng)民一封信、播放宣傳片等方式使改革政策家喻戶曉，借助電視、報(bào)紙、手機(jī)APP、微信公眾號等媒體，加大改革政策宣傳力度。

（二）全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。按期完成清產(chǎn)核資。按照《意見》關(guān)于2019年底基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門研究制定清產(chǎn)核資政策文件、操作辦法和報(bào)表體系，指導(dǎo)各地按照清查核實(shí)、公示確認(rèn)、建立臺賬、審核備案、匯總上報(bào)、納入平臺“六大步驟”清查核實(shí)各類資產(chǎn)。目前，全國299.2萬個擁有農(nóng)村集體經(jīng)營性、非經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資單位完成數(shù)據(jù)上報(bào)，清產(chǎn)核資工作已經(jīng)基本完成，共清查核實(shí)賬面資產(chǎn)總額6.5萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元、非經(jīng)營性資產(chǎn)3.4萬億元；集體資源性資產(chǎn)總面積65.5億畝。加快建設(shè)監(jiān)管平臺。上線運(yùn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資管理系統(tǒng)，全國1.2億張各類資產(chǎn)報(bào)表實(shí)現(xiàn)在線填報(bào)、審核及匯總。鼓勵各地充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提高集體資產(chǎn)管理工作信息化水平。目前，全國農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺已經(jīng)列入《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》，正在開展設(shè)計(jì)和建設(shè)。地方法規(guī)相繼出臺。順應(yīng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，上海、江蘇、浙江、廣東等省份研究出臺農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例等地方性法規(guī)，為加強(qiáng)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理提供了法治保障。

（三）由點(diǎn)及面開展經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。壓茬推進(jìn)改革試點(diǎn)。2015年以來，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門共組織開展四批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)單位包括15個省份、89個地市、442個縣（市、區(qū)），其他省份還自主選擇了部分縣村開展省級試點(diǎn)，各級試點(diǎn)單位已覆蓋全國80%左右的縣（市、區(qū)）。確認(rèn)集體成員身份。各地以縣或地市為單位制定符合實(shí)際的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)指導(dǎo)意見，明確政策底線，規(guī)范工作程序，并在成員身份確認(rèn)中注重維護(hù)婦女合法權(quán)益。目前，全國已有超過36萬個村完成改革，共確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員6億多人。合理開展折股量化。各地在清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員。有的地方還在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作中，把財(cái)政投入到村集體形成的資產(chǎn)確權(quán)到農(nóng)民集體，并量化為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員特別是貧困人口持有的股份。規(guī)范資產(chǎn)股權(quán)管理。對于經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到成員形成的股權(quán)，多數(shù)地方實(shí)行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式，一些地方探索實(shí)行“量化到人、確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、長久不變”的股權(quán)靜態(tài)管理模式。積極深化試點(diǎn)內(nèi)容。有的地方在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，探索明晰村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能關(guān)系，實(shí)行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離；有的地方探索集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，自主開展集體資產(chǎn)股份抵（質(zhì)）押貸款試點(diǎn)，為深化改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

（四）因地制宜探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式。開展扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)。2016年以來，中央財(cái)政通過以獎代補(bǔ)等方式，共支持28個省份和4個計(jì)劃單列市開展扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)。2018年，中央組織部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)通知，計(jì)劃到2022年在全國范圍內(nèi)扶持10萬個左右的村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。支持貧困地區(qū)薄弱村發(fā)展提升。按照《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》有關(guān)要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究制定貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升計(jì)劃，指導(dǎo)各地以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、盤活土地資源等為抓手，探索薄弱村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效路徑。從2017年開始，浙江省在全省實(shí)施消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村三年行動計(jì)劃，到2019年底已全面消除集體經(jīng)濟(jì)年收入低于10萬元、經(jīng)營性收入低于5萬元的薄弱村。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。有的地方利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養(yǎng)殖水面等資源，集中開發(fā)或通過公開招投標(biāo)等方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；采取租賃、入股等形式，將農(nóng)戶承包林地吸納進(jìn)村集體股份合作林場，大力發(fā)展用材林、經(jīng)濟(jì)林、林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等產(chǎn)業(yè)；在符合規(guī)劃前提下，探索利用閑置的各類房產(chǎn)設(shè)施、集體建設(shè)用地等，以自主開發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)；整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等優(yōu)勢區(qū)位，跨區(qū)域抱團(tuán)建設(shè)倉儲設(shè)施、商鋪門面、標(biāo)準(zhǔn)廠房等“飛地”項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（五）逐步完善集體產(chǎn)權(quán)制度改革配套法律政策。賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格。2017年，十二屆全國人大五次會議通過民法總則，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織列為一類特別法人，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。2018年，十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的立法列為第三類項(xiàng)目。建立集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼制度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門制定登記辦法，規(guī)范登記事項(xiàng)，統(tǒng)一證書式樣，明確由縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)發(fā)放農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書，并賦統(tǒng)一社會信用代碼。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織首次有了統(tǒng)一的“身份證”，目前全國已有超過27萬個集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)到登記證書，并可憑此證到有關(guān)部門辦理公章刻制和銀行開戶等手續(xù)，以便開展經(jīng)營管理活動。明確集體經(jīng)濟(jì)組織稅費(fèi)優(yōu)惠政策。財(cái)政部會同稅務(wù)總局等部門細(xì)化落實(shí)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中免征有關(guān)契稅、印花稅的優(yōu)惠政策，并明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)免收不動產(chǎn)登記費(fèi)。制定集體經(jīng)濟(jì)組織金融支持政策。人民銀行、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門出臺金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見，要求各地結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作，加大對具有獨(dú)立法人地位、集體資產(chǎn)清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織金融支持力度。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的困難和問題

從督查調(diào)研和基層反映情況看，當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍面臨一些困難和問題。

（一）各地改革不平衡不充分。一些地方對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重要性認(rèn)識不到位，行動遲緩，存在“上熱下不熱”現(xiàn)象。部分地方對非經(jīng)營性資產(chǎn)運(yùn)營管護(hù)、資源性資產(chǎn)開發(fā)利用等，主動探索和謀劃不多，改革廣度和深度不夠。有的地方?jīng)]有及時總結(jié)推廣試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，引領(lǐng)示范帶動作用沒有得到充分發(fā)揮。受新冠肺炎疫情影響，有些地方入戶調(diào)查摸底、集體開會表決等工作難以正常開展。

（二）部分地方改革工作不規(guī)范。少數(shù)地方在確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時，沒有充分尊重歷史、合理兼顧現(xiàn)實(shí)，將戶籍仍在本村的外嫁女排除在外，造成“兩頭空”現(xiàn)象。有些地方對股權(quán)設(shè)置的要求與中央文件精神明顯不符。有的村民小組集體資產(chǎn)較多，但村、組集體土地和經(jīng)營性資產(chǎn)未能分賬管理，組級資產(chǎn)存在被平調(diào)的隱患。

（三）集體資產(chǎn)經(jīng)營管理水平不高。一些地方農(nóng)村集體資產(chǎn)臺賬管理、經(jīng)濟(jì)合同管理不規(guī)范，民主程序履行不到位，集體資產(chǎn)存在一定流失風(fēng)險(xiǎn)。有的地方集體經(jīng)營性資產(chǎn)運(yùn)營管理能力不強(qiáng)，非經(jīng)營性資產(chǎn)管護(hù)主體責(zé)任不明，未承包到戶的土地等資源性資產(chǎn)經(jīng)營效益不高。

（四）政策支持力度有待加強(qiáng)。試點(diǎn)地區(qū)反映，支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施力度還不夠。改革后成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要繳納增值稅、企業(yè)所得稅等稅費(fèi)，影響了農(nóng)民集體參與改革的積極性。

（五）有關(guān)法律制度不健全。國家層面還缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律，僅有少數(shù)省份出臺了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例等地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，對集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的依法開展、集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)益的依法保障、集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用的有效發(fā)揮等造成影響。

（六）與農(nóng)村相關(guān)改革銜接還不夠。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性很強(qiáng)的改革，與農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村金融改革等相關(guān)領(lǐng)域改革具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，但有些地方在試點(diǎn)內(nèi)容銜接、試點(diǎn)組織實(shí)施等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致改革的整體效應(yīng)未能充分發(fā)揮。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思路和舉措

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。今后一段時間，我們將以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護(hù)農(nóng)民集體成員權(quán)利為目的，以推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革為重點(diǎn)，探索集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興提供重要支撐和保障。重點(diǎn)抓好以下六方面工作。

（一）按期完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。組織已有的15個整省試點(diǎn)省份做好檢查驗(yàn)收，部署13個非整省試點(diǎn)省份全面推開改革試點(diǎn)（北京、上海、浙江3省市已完成改革任務(wù)），在2020年實(shí)現(xiàn)改革試點(diǎn)省級全覆蓋，力爭改革覆蓋面擴(kuò)大到所有涉農(nóng)縣。指導(dǎo)各地在常態(tài)化疫情防控中做好經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，規(guī)范有序開展成員身份確認(rèn)、資產(chǎn)折股量化、辦理登記賦碼等工作，預(yù)防并妥善解決外嫁女“兩頭空”等問題，確保到2021年底按期基本完成改革任務(wù)。支持地方結(jié)合實(shí)際開展集體資產(chǎn)股份有償退出、抵押擔(dān)保等方面探索，完善集體資產(chǎn)股份權(quán)能，激發(fā)農(nóng)村資源發(fā)展活力。

（二）加大改革政策宣傳貫徹力度。推介一批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革先進(jìn)典型，宣傳各地經(jīng)驗(yàn)做法，充分發(fā)揮示范帶動作用。開展多層次、多形式的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革培訓(xùn)，解讀中央有關(guān)政策精神，提高基層干部的執(zhí)行力。組織開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革督查，督促各地把改革工作做實(shí)做深做好，確保各項(xiàng)任務(wù)按期保質(zhì)完成。

（三）提升農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理效能。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，加快全國農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)，為盤活利用集體資產(chǎn)夯實(shí)基礎(chǔ)。開展發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范，到2022年完成10萬個左右村的扶持任務(wù)。推動貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升，扶持村集體林場發(fā)展，推廣資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)基層專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，為管好用好集體資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)提供人才支撐。

（四）健全完善改革支持政策體系。用好用活農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)優(yōu)惠和扶持政策。落實(shí)并完善支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的稅收政策，探索創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的融資擔(dān)保政策，逐步增加政府對農(nóng)村的公共服務(wù)支出，統(tǒng)籌安排農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展所需用地，不斷完善支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施。

（五）加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法進(jìn)程。圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本特征、法人屬性、功能作用、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制等重大問題，深入開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法理論研究，指導(dǎo)有條件的地方先行開展相關(guān)立法探索。制定出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程，盡快修訂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會計(jì)制度，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范有序運(yùn)行提供制度保障。

（六）加強(qiáng)與農(nóng)村相關(guān)改革的有效協(xié)同。以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革。全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，推動完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套制度，加大金融服務(wù)農(nóng)村改革力度，集成推廣農(nóng)村改革試驗(yàn)試點(diǎn)成果，促進(jìn)改革試點(diǎn)有機(jī)銜接，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國人大網(wǎng)

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)