摘要：當(dāng)前中國基層政府的干部選拔激勵存在從相同身份的普通干部中選拔出優(yōu)秀者擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的問題。如果僅以“三定方案”規(guī)定的行政性事務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，那么不同單位、科室及崗位的工作差異性較大，相互之間可比較性較弱。事實上，基層政府內(nèi)部除了行政性事務(wù)外，還存在政治性事務(wù)，它是“三定”方案之外的事務(wù)，包括中心工作、社會面事務(wù)、交辦事務(wù)等。兩類事務(wù)性質(zhì)不同，行政性事務(wù)程序性、事務(wù)性較強(qiáng)，政治性事務(wù)則政治性強(qiáng)、要求高。行政性事務(wù)是每個工作人員都要承擔(dān)的事務(wù)，用于評價工作人員的“德能勤績”情況；而政治性事務(wù)則只有少部分人承擔(dān)，用于對承擔(dān)者進(jìn)行政治評價。這樣，基層政府對承擔(dān)政治性事務(wù)的工作人員進(jìn)行政治激勵，包括晉升流動，而對僅從事行政性事務(wù)的工作人員則給予行政激勵，一般不涉及晉升流動。通過是否承擔(dān)政治性事務(wù)及其效果如何來評判工作人員的優(yōu)劣差等，就成為基層政府普遍認(rèn)可的選拔培養(yǎng)干部的標(biāo)準(zhǔn)，基層人事管理上的事務(wù)分類與激勵匹配機(jī)制實現(xiàn)了基層干部的分流。

關(guān)鍵詞：縣域治理；中心工作；人事制度；官吏分途；層級分流

一、問題意識與分析角度

（一）問題提出：如何理解“干部分流”現(xiàn)象

在我國公務(wù)人員或機(jī)關(guān)干部系統(tǒng)，晉升軌道中的不斷分流或上軌、脫軌，乃是千古不變的現(xiàn)象。職級越高，能夠上去的干部就越少，多數(shù)干部會面臨各個層級的“天花板”之限制，既需要對干部進(jìn)行分流，也必然存在“干部分流”現(xiàn)象。在縣域，“干部分流”不是一次性分流，而是不間性的、層級性的分流，主要包括三個方面，一是單位內(nèi)分流。在單位內(nèi)部一部分人的級別、職務(wù)上往上提升，或者流動到更重要的科室或崗位，比如從邊緣科室調(diào)到離領(lǐng)導(dǎo)近的綜合辦公室，而多數(shù)人則在級別、職務(wù)、崗位上沒有變動，或者只是崗位上平行調(diào)動。二是跨單位分流。在縣域轄區(qū)內(nèi)從一個單位調(diào)動到另一個單位的分流，一部分人的調(diào)動會有級別、職務(wù)上的提升，或者新單位、崗位更加重要，而大部分人則留在原單位，或者平調(diào)到其他同層次單位及崗位。三是跨地域分流。少數(shù)人從下級單位調(diào)任到上級單位，級別、職務(wù)上提升，單位、崗位更重要，如從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府調(diào)任到縣級黨委政府、從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記調(diào)任到副縣長，而多數(shù)人則仍留在下級單位。級別、職務(wù)上的提升屬于“提拔”，而單位、崗位重要程度提高則是“重用”，二者都屬于往上流動，流動的空間和幾率增大；而單位、崗位、級別、職務(wù)等沒有變化的則屬于被留下或分流下來的，流動的空間和幾率縮小乃至停止流動。

少數(shù)干部能不斷上升、多數(shù)會止步不前的現(xiàn)象之發(fā)生，除了職數(shù)限制與任用體制等客觀性因素外，也與干部自身的能力、學(xué)歷、年齡、資歷及單位和崗位的性質(zhì)，以及領(lǐng)導(dǎo)人賞識等因素有較大關(guān)系。從經(jīng)驗調(diào)查來看，縣域“干部分流”較之西方的政務(wù)官與事務(wù)官分野和中國古代的“官吏分途”都有差別，在紛繁復(fù)雜的原因中，事務(wù)分類與激勵匹配的機(jī)制具有統(tǒng)領(lǐng)性和主導(dǎo)性。

（二）基層人事管理中的干部選拔與激勵問題

在理論上，中國基層干部的選拔和激勵面臨兩個問題：

一是政治與行政的統(tǒng)一性，存在領(lǐng)導(dǎo)干部和普通干部的選拔和激勵問題，也就是選拔哪些人、怎么激勵干部的問題。在政治與行政能夠相對二分的體制內(nèi)，政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行。民選官又稱政務(wù)官，代表民眾表達(dá)國家意志，而考錄的行政干部作為事務(wù)官對民選官負(fù)責(zé)，執(zhí)行民選官的意志，但是在價值上保持中立。在這些地方，干部的選拔和激勵有兩條路徑，一條是民選的路徑，就是政務(wù)官成為黨派候選人參與選舉不同層級政府的正副領(lǐng)導(dǎo)人，再由他們?nèi)蚊庹毮懿块T主要干部。政務(wù)官實行任期制，任期年限和連任屆數(shù)有嚴(yán)格規(guī)定，選敗或?qū)脻M后政府不安排工作。另一條是晉升的路徑，事務(wù)官按照規(guī)定依據(jù)個人學(xué)歷、資歷、工作業(yè)績在政府等級階梯里按部就班逐級晉升。事務(wù)官比較穩(wěn)定，實行常任制，他們經(jīng)過嚴(yán)格政府管理方面的專業(yè)訓(xùn)練，熟悉和精通某一領(lǐng)域?qū)I(yè)知識和技能。

在西方選舉制國家，政務(wù)官和事務(wù)官一開始就是“官吏分途”的，二者走的是不同的職業(yè)途徑，晉升和激勵的途徑也不同?！肮倮舴滞尽笔侵袊糯倭胖频囊粋€突出特征，官與吏在同一官僚機(jī)構(gòu)中并存共生，有著上下級關(guān)系，但又是互為隔絕的群體，從錄用、流動、晉升到監(jiān)察、俸祿諸方面，二者都有截然不同的職業(yè)生涯。在錄用上，各地學(xué)子通過科舉入仕成為干部，再由朝廷遣派各地。胥吏則從平民中挑選出來，不得參加科舉考試，終生不得成為干部。對干部的激勵主要在于提拔重用、晉升流動，而對胥吏則缺乏正式的管理和激勵，從而也留給了胥吏在行政、權(quán)力、謀利上的自主空間。

當(dāng)前中國政府人事管理中，既無“政務(wù)官”與“事務(wù)官”分野，也不存在“官吏分途”，在基層除有公務(wù)員、事業(yè)編和編外用工的區(qū)別外，體制內(nèi)多數(shù)還是具有共同政治身份的公務(wù)員。但是，中國政府管理人員卻有領(lǐng)導(dǎo)干部和非領(lǐng)導(dǎo)干部的區(qū)分，領(lǐng)導(dǎo)干部不是選舉產(chǎn)生的，而是從普通干部中逐步成長起來的。那么，就需要從從事具體事務(wù)性、程序性、操作性、專業(yè)性工作的普通公務(wù)員中，選拔出有政治覺悟、視野、胸懷、魄力和政策主張的領(lǐng)導(dǎo)干部。中國干部選拔制度中有一項重要措施是培養(yǎng)選拔，但不同層級的領(lǐng)導(dǎo)干部很多，又如何從眾多的領(lǐng)導(dǎo)干部中選出培養(yǎng)選拔的對象？

二是統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)與事務(wù)差異性之間有張力，怎么評價不同部門、崗位工作上的領(lǐng)導(dǎo)干部就成了一個問題。領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔不是業(yè)務(wù)能手、業(yè)務(wù)干部的選拔，而是在不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間通過比較、競爭選拔出來，前提是業(yè)務(wù)之間要具有可比性。但事實上，基層不同單位、部門及科室、崗位的具體工作存在較大差異，即便是同一部門不同科室、崗位的工作也存在數(shù)量和質(zhì)量的差異，無法進(jìn)行真正意義上的量化比較，也就難以對這些工作進(jìn)行統(tǒng)一評價。比如縣婦聯(lián)的工作與縣環(huán)保局的工作，無論是工作要求、工作數(shù)量、工作強(qiáng)度、責(zé)任風(fēng)險等都不可等量齊觀。不同崗位上的工作因為差異性大，工作人員的工作壓力、付出、結(jié)果就不同，那么，僅從各崗位的“盡職履責(zé)”角度就無法客觀地評價工作人員的工作情況。

只有相同崗位、同一工作才有比較性，這只能是條線業(yè)務(wù)范疇內(nèi)的比較。西方事務(wù)官就是在業(yè)務(wù)范疇內(nèi)加以比較和晉升的，中國基層事業(yè)編干部的職級晉升也是業(yè)務(wù)可比較性的結(jié)果。在職能部門內(nèi)部，因為業(yè)務(wù)相關(guān)性、相似性較大，科室之間的可比較性相對要大些，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是綜合性單位，各站辦所之間的工作根本無法放在一起比較。

（三）分析角度：事務(wù)分類與激勵匹配機(jī)制

上述兩個問題本身就有張力，要解決第一個問題，就需要基層能夠?qū)Σ煌瑣徫坏墓ぷ髑闆r進(jìn)行優(yōu)劣比較，然后以此對占據(jù)崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行優(yōu)劣排序，進(jìn)而才能從中挑選出優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部給予培養(yǎng)選拔。普通干部也需要在不同崗位工作的比較中表現(xiàn)優(yōu)秀，才能被選擇成為后備領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)對象。但是，不同工作的差異又無法給予優(yōu)劣比較，也就不能依據(jù)不同崗位工作的情況來挑選培養(yǎng)對象，即是說業(yè)務(wù)能手能夠在同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域冒出來，而不能在不同的業(yè)務(wù)之間冒出來。那么，在基層依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)對不同工作崗位上的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評價，并讓優(yōu)秀者從不同工作崗位上脫穎而出？

以上是理論上的追問，在基層實踐中上述張力得到了解決。這與基層存在兩種類型的治理事務(wù)有關(guān)，一類是“三定方案”中“定部門職責(zé)”所規(guī)定的部門、科室、崗位的職權(quán)事務(wù)，另一類是“三定方案”之外的治理事務(wù)。在部門業(yè)務(wù)、崗位工作等業(yè)務(wù)之外，在縣域、單位或部門，還存在大量難以配置到具體部門、科室或崗位上的事務(wù)，比如精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，職能部門都被分配了此類任務(wù)；還如縣委書記推動的“創(chuàng)衛(wèi)”工作，除領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室外，城區(qū)各單位、部門、社區(qū)等都承擔(dān)了相關(guān)的工作任務(wù)；再如北京平谷區(qū)推動的“吹哨報到”，工作啟動時許多工作都交給了法制辦、自然資源局、生態(tài)環(huán)保局去做，法制辦主任將區(qū)里分配的任務(wù)交辦給了單位最值得信任的三個年輕干部。

“三定方案”之外的這些治理事務(wù)有幾個顯著特點(diǎn)：一是普遍性，這些事務(wù)普遍存在于各個單位、部門及科室。隨著基層社會變遷加劇，政府加快對基層社會改造，這些事務(wù)會普遍增多。二是重要性，這些事務(wù)對于縣級黨委政府或單位、部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)來說非常重要，是他們重視及親自推動的事務(wù)，或者對于轄區(qū)治理、單位建設(shè)有重要意義，如果不及時解決就可能產(chǎn)生負(fù)面影響。三是綜合性，這些事情不是某一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)事情，而可能涉及多個業(yè)務(wù)領(lǐng)域，需要綜合協(xié)調(diào)解決，或者交由相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)、個人包干解決。四是額外性，這些事務(wù)沒有相應(yīng)的承擔(dān)主體和資源配備，需要單位、部門或科室主要領(lǐng)導(dǎo)布置到相關(guān)部門或個人，由這些部門或個人在完成崗位工作的前提下自行調(diào)動資源解決。五是艱巨性，這些事務(wù)無法通過按部就班完成，需要承擔(dān)者花費(fèi)較多的資源、時間、精力等創(chuàng)造性地開展工作。六是可比較性，該類事務(wù)具有相同性或相似性，承擔(dān)者承擔(dān)的工作在量上具有可比較性，同時因為該類事務(wù)是額外事務(wù)，不一定均衡分配到各部門或個人，承擔(dān)了該類事務(wù)與未承擔(dān)該類事務(wù)區(qū)分明顯。

那么，縣委縣政府或各單位、領(lǐng)導(dǎo)個人在評價一個單位或個人的工作情況時，就有兩個判定標(biāo)準(zhǔn)可參考，一個是必要標(biāo)準(zhǔn)，是否在崗位上“盡職履責(zé)”；另一個是充分標(biāo)準(zhǔn)，是否承擔(dān)了“三定方案”之外的治理事務(wù)、結(jié)果如何。只有滿足了必要標(biāo)準(zhǔn)且在充分標(biāo)準(zhǔn)評比中排名靠前，才能進(jìn)入單位、領(lǐng)導(dǎo)的選擇視野。如果在比較中，被比較的單位或工作人員都能夠滿足必要標(biāo)準(zhǔn)，那么考察的就是充分標(biāo)準(zhǔn)。這樣，基層領(lǐng)導(dǎo)干部就被分流成兩類人員，一類是承擔(dān)了“三定方案”之外治理事務(wù)，或承擔(dān)了且考評排名靠前的人，一類是沒有承擔(dān)該類事務(wù)或承擔(dān)了且考評排名靠后的人。對于前者的人事激勵是政治激勵，包括領(lǐng)導(dǎo)肯定、提拔重用、個人成長、創(chuàng)造性體驗、成就感等。下文將通過對治理事務(wù)類型及其配套激勵的敘述，嘗試討論基層干部分流問題。

二、事務(wù)屬性與分類標(biāo)準(zhǔn)

縣域治理事務(wù)可以從數(shù)量和性質(zhì)兩個方面給予分類，數(shù)量上有多少之分，在性質(zhì)上則有政治性和行政性之別。具有較強(qiáng)政治性的事務(wù)，被稱作“政治性事務(wù)”，而政治性較弱、程序性、規(guī)范性較強(qiáng)的事務(wù)是行政性事務(wù)，簡稱“行政性事務(wù)”。所謂事務(wù)性質(zhì)或?qū)傩?，主要是視事?wù)的重要程度而言，越是重要的事務(wù)，政治屬性就越強(qiáng)，而一般性事務(wù)、不太重要的事務(wù)，則政治屬性較弱、行政屬性較強(qiáng)。

在縣域，判斷治理事務(wù)是否重要的主體是縣級黨委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)，及部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)。就縣級工作來說，哪些工作可列入重要事務(wù)，主要由縣級黨委政府及縣委書記、縣長來決定?？h級黨委政府通過某些程序如開會、出臺文件等方式將某些治理事務(wù)納入重點(diǎn)要做的事務(wù)行列?？h級主要領(lǐng)導(dǎo)做的指示、批示和推動的工作都是重要事務(wù)。在部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部，重要的事務(wù)包括單位主要領(lǐng)導(dǎo)重視、關(guān)注、推動、交辦的工作。這些事務(wù)的政治性較強(qiáng)，無論是推動工作的人還是具體落實工作的人都要予以重視，需要調(diào)動額外資源、加大工作力度予以完成。這些事務(wù)之外的治理事務(wù)，因為沒有進(jìn)入黨委政府、各單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)的視野，或主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力沒有分配過來，政治性就不那么強(qiáng)，被視作一般性行政性事務(wù)，承擔(dān)者按一般規(guī)則、流程完成，不需要額外重視和配置資源。

由于政治性事務(wù)和行政性事務(wù)的推動主體、資源投入、承擔(dān)者重視程度都有差異，效果也不同，政治性事務(wù)不僅可以達(dá)到既定效果，還可能“超標(biāo)”完成，行政性事務(wù)的效果則更多的是“達(dá)標(biāo)”，屬于底線要求。對政治性事務(wù)、行政性事務(wù)的考評及其結(jié)果運(yùn)用也有差異，對政治性事務(wù)的考評由黨委政府或單位主要領(lǐng)導(dǎo)主持，考評結(jié)果用于對單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)、工作人員個人的政治評價，包括工作態(tài)度、政治站位、核心意識、領(lǐng)導(dǎo)能力等，在縣級稱為“綜合考核”；行政性事務(wù)的考評由上級對口單位或本單位主持，是對下級單位或單位內(nèi)部工作人員進(jìn)行的“德能勤績”的考核和評價。

在基層，治理事務(wù)與人事激勵是相匹配的。不同的事務(wù)配套不同的激勵，重要的事務(wù)配套重要激勵，一般事務(wù)給予普通激勵措施。在政府體制內(nèi)，政治追求、“管帽子”是主要動力，所以政治激勵是最重要的激勵。由于政治性事務(wù)需要工作人員加倍付出、超額完成，在激勵措施上選擇的是政治激勵，包括政治榮譽(yù)、提拔重用、晉升流動、領(lǐng)導(dǎo)重視等。對行政任務(wù)的配套激勵是行政激勵，包括培訓(xùn)、經(jīng)濟(jì)、項目、休假激勵等，行政激勵一般不涉及晉升流動、提拔重用的措施。這也意味著，在政府體制內(nèi)要想獲得政治上的進(jìn)步，就要去承擔(dān)政治性事務(wù)。具體來說，要承擔(dān)政治性事務(wù)，在縣域就要留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、縣級黨委政府，這是體制晉升的干流，承擔(dān)的事務(wù)就是上級黨委政府下達(dá)的政治性事務(wù)。政府部門是支流，只有少數(shù)重要部門會承擔(dān)政治性事務(wù)，晉升流動的機(jī)會相對其他部門較多。在單位內(nèi)部就得緊跟主要領(lǐng)導(dǎo)，多做單位領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情。

在縣域，“三定方案”所規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)的治理事務(wù)是行政性事務(wù)，而“三定方案”之外且被黨委政府、單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)重視的治理事務(wù)統(tǒng)稱為政治性事務(wù)。調(diào)查表明，縣域具有政治性事務(wù)屬性的工作包括黨委政府的“中心工作”、黨政部門的“社會面事務(wù)”、單位內(nèi)部的“交辦事務(wù)”，與之相對的行政性事務(wù)有“常規(guī)工作”“專業(yè)性事務(wù)”“崗位工作”（詳見表1）。

三、治理主體與事務(wù)類型

（一）黨委政府：中心工作與常規(guī)工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是一級政權(quán)，它接受縣級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)其布置的工作?？h級黨委政府布置的工作，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府來說就是中心工作。與中心工作對應(yīng)的是常規(guī)工作。

1．中心工作

中心工作是指在某一段時間內(nèi)，需要通過整合資源、攻堅克難、集中解決的重要治理事務(wù)。除了被賦予政治性外，中心工作一般還有綜合性、全局性、影響大、時間緊、要求高等特點(diǎn)，也就是非專業(yè)性事務(wù)，涉及的工作部門較多，具有全域性、重大的影響，要求在某個時間段內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)完成。從時間維度可以將其分為階段中心工作、年度中心工作、長期中心工作。階段中心工作是指在一年的某個時間段內(nèi)需要集中攻關(guān)的問題，典型的是集中整治事務(wù)。年度中心工作則是在工作年度內(nèi)需要完成的重點(diǎn)事務(wù)，如十大民生事務(wù)、創(chuàng)國衛(wèi)等。長期中心工作是某個長時間段內(nèi)要求緊抓不放的重要工作，一般也是全國性的中心工作，如計劃生育、GDP、招商引資，及生態(tài)環(huán)保、基層黨建。

縣域內(nèi)中心工作的來源，有以下幾個主要渠道：一是中央、省市下達(dá)并納入了上級黨委政府對下級綜合考核的工作任務(wù)?？h級政府要將這類工作轉(zhuǎn)化、分解后，以中心工作的名義布置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同樣需要納入縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合考核。這類事務(wù)在中央或省市越是重要，到縣級的要求就越嚴(yán)、越高。當(dāng)前北方基層政府對國家疫情防控政策的加碼，就是縣鄉(xiāng)對待中央、省市重要中心工作的態(tài)度。二是縣級人大通過的政府工作報告所列的年度工作任務(wù)。作為縣域最高權(quán)力機(jī)關(guān)，縣級人大通過的政府工作報告具有較高的權(quán)威性，所涉年度工作任務(wù)會在隨后的縣委縣政府相關(guān)文件中重點(diǎn)體現(xiàn)，綜合考核將其納入目標(biāo)管理，遂成為全縣中心工作。三是縣域內(nèi)一些影響涉及面廣、影響較大、需要集中處理的治理事務(wù)，通過縣政府常務(wù)會、縣委常委會討論通過，形成正式文件并明確納入綜合考核，下發(fā)后成為中心工作。這類工作以整頓類事務(wù)居多。四是縣級主要領(lǐng)導(dǎo)意志轉(zhuǎn)化過來的治理事務(wù)。主要是與縣委書記、縣長執(zhí)政理念、思路、注意力、政績觀、政治抱負(fù)相關(guān)的重大事務(wù)，由他們親自推動而成為縣委縣政府的中心工作。比如，隴縣縣委書記推動的村史館、議事堂建設(shè)；新邵縣委書記推動的功德教育、創(chuàng)省衛(wèi)工作；建始縣委書記推動的移風(fēng)易俗工作；平谷區(qū)區(qū)長推動的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”機(jī)制創(chuàng)新。五是進(jìn)入縣委某工作領(lǐng)導(dǎo)委員會正式文件的事務(wù)?？h里為推動某些工作而專門成立領(lǐng)導(dǎo)委員會，視事務(wù)重要程度由不同的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員會主任，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為領(lǐng)導(dǎo)小組副職領(lǐng)導(dǎo)、成員，專設(shè)辦公室掛在牽頭單位，由該單位領(lǐng)導(dǎo)任辦公室主任。委員會有議事、咨詢、決策的功能，能夠以縣委縣政府的名義出臺權(quán)威性文件。一些黨政部門為了更有力推動工作，他們就把自己的工作任務(wù)塞進(jìn)委員會文件之中，使之成為縣委縣政府的工作。

2．常規(guī)工作

常規(guī)工作是指通過常規(guī)方式、常規(guī)程序、常規(guī)資源、常規(guī)時間就能解決的治理事務(wù)，是長期性的、經(jīng)常性的工作任務(wù)。常規(guī)工作與中心工作一樣是一種工作類別。中心工作雖然有長期、年度、階段性之別，但它終歸不是一種日常性的工作，而是日常工作之外被特別設(shè)定、特別安排、打破常規(guī)的事務(wù)；它是間斷性的事務(wù)，干完了就完了，后面可能會再有其他的中心工作。而常規(guī)工作是通過日常工作來體現(xiàn)的工作，日常上做不好，該項工作就做不好。日常工作是常抓的工作，抓在日常、抓在細(xì)節(jié)的工作。

常規(guī)工作具有連續(xù)性、不間斷性、事務(wù)性的特點(diǎn)，它既可以是具體的工作，也可以是抽象的工作。比如要求掃碼是疫情防控中的常規(guī)工作，安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查是常規(guī)工作，這些是具體的工作。而抓作風(fēng)、抓投入、抓觀念轉(zhuǎn)變等則是由具體工作組成的抽象的常規(guī)工作集群。常規(guī)工作已經(jīng)常態(tài)化，只要各種制度、資源投入到位就可以自我運(yùn)行，不需要黨委政府推出新的機(jī)制、新的制度。即便是需要多部門協(xié)調(diào)的工作，協(xié)調(diào)機(jī)制也已經(jīng)常規(guī)化，無須主要領(lǐng)導(dǎo)出面，只要各部門、各單位、各崗位、各工作人員各安其位、各事其功，就能達(dá)到相互聯(lián)系、相互配合的效果。常規(guī)工作狀態(tài)是一種有機(jī)團(tuán)結(jié)的狀態(tài)。

常規(guī)工作要達(dá)到的是普遍化、一般化的效果，而中心工作則是要達(dá)到超出一般的合力效果。因為資源的有限性，不可能所有的工作都投放同等的資源，而必須有所側(cè)重。在中心工作上投放更多的資源，以實現(xiàn)短時期內(nèi)某些方面的質(zhì)變；對常規(guī)工作則按既定資源投入，達(dá)到的是緩慢量變到質(zhì)變、局部變化到全局變化的效果。

（二）條線部門：專業(yè)性事務(wù)與社會面事務(wù)

從整體來看，條線部門主要有兩塊工作，一塊是部門的業(yè)務(wù)工作，又稱為專業(yè)性事務(wù)，另一塊是黨委政府交辦下來的事務(wù)，內(nèi)部稱社會面事務(wù)。

1．專業(yè)性事務(wù)

專業(yè)性事務(wù)是條線部門的主業(yè)，是其職責(zé)范疇內(nèi)的工作，主要涵蓋兩個方面的內(nèi)容：一是上級對口部門的專項任務(wù)。在縣一級，市級條線部門每年年初都會根據(jù)上級要求和本轄區(qū)內(nèi)實際情況，向下一級對口部門下達(dá)本領(lǐng)域內(nèi)的專項任務(wù)，一般以“十項”專項行動、“十五項”專項整治工作等名目下達(dá)。上級部門對下級的考核也以這些專項任務(wù)為依據(jù)。這是縣級部門該年度要做的“規(guī)定動作”，任務(wù)完不成或完成得不好，被上級督查、考核給盯上了，輕處罰是在條線內(nèi)部被點(diǎn)名批評，重則通過市級黨委政府通報批評，此時縣級黨委政府就會采取處罰措施。二是本部門制定的工作任務(wù)。這是縣級部門根據(jù)轄區(qū)內(nèi)本領(lǐng)域自身實際情況制定相應(yīng)的工作目標(biāo)，屬于本單位的“自選動作”。這些工作目標(biāo)制定之后，在年初提交縣級考核辦審核通過，年底由考核辦及相關(guān)單位進(jìn)行考核。無論是規(guī)定動作還是自選動作都是部門的專業(yè)事務(wù)，需要專業(yè)人員、專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)知識、專業(yè)技術(shù)、專業(yè)設(shè)備等才能完成。

2．社會面事務(wù)

社會面事務(wù)不在部門的規(guī)定動作和自選動作范疇，它是同級黨委政府布置的工作任務(wù)，這些工作任務(wù)與本部門的專業(yè)事務(wù)有相關(guān)性，但不純粹是專業(yè)性事務(wù)。

社會面事務(wù)主要包括以下幾種：一是協(xié)調(diào)性事務(wù)。縣級相關(guān)工作成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，辦公室設(shè)在某個部門，主任由該部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，那么該工作相應(yīng)的協(xié)調(diào)工作、辦公室運(yùn)轉(zhuǎn)工作就由該部門來做。這些工作當(dāng)中有一部分是與部門專業(yè)相關(guān)，但主要工作與專業(yè)不相關(guān)，具有綜合、協(xié)調(diào)性質(zhì)。二是新生相關(guān)性事務(wù)。社會發(fā)展不斷衍生新的治理事務(wù)，一時難有對應(yīng)部門承擔(dān)，縣級領(lǐng)導(dǎo)將這些事務(wù)硬派給相關(guān)或相近部門。這些工作不僅要用到本部門的專業(yè)資源，還需要協(xié)調(diào)其他部門相關(guān)資源。三是中心工作屬性事務(wù)。在縣域，除了本部門的專業(yè)性工作要服務(wù)于縣級黨委政府的中心工作之外，還有些非專業(yè)性中心工作也被分配給職能部門，如計劃生育、招商引資、精準(zhǔn)扶貧等?？h級主要領(lǐng)導(dǎo)推動的一些重要工作如公德教育、創(chuàng)衛(wèi)工作、摩的整治、棚戶區(qū)改造等，都會給各個單位布置相應(yīng)任務(wù)。如某單位職工住房正好在棚戶區(qū)改造之列，該單位就要承擔(dān)做通職工工作的任務(wù)；各單位在創(chuàng)衛(wèi)中除了要負(fù)責(zé)本單位的創(chuàng)衛(wèi)工作外，還要包干某些社區(qū)的創(chuàng)衛(wèi)工作，也要出錢出力出主意。

專業(yè)性事務(wù)是條線部門的本職工作，承擔(dān)主體是占據(jù)具體職務(wù)、崗位的工作人員。而社會面事務(wù)是黨委政府交辦下來的非專業(yè)事務(wù)，沒有專門的承接部門，部門領(lǐng)導(dǎo)需要臨時安排工作人員來承擔(dān)。有幾種方式，一是從其他科室專門抽調(diào)人員成立臨時機(jī)構(gòu)，專門承接某項長期性社會面事務(wù)；二是針對黨委政府重要的協(xié)調(diào)事務(wù)成立專門機(jī)構(gòu)如大氣辦、煤改辦、河長辦等，并向編辦要編招人；三是領(lǐng)導(dǎo)將某些階段性的社會面事務(wù)交辦給具體的工作人員，由工作人員在不耽誤崗位工作的前提下予以完成。

一般來說，每個部門都會有或多或少的社會面事務(wù)，但有些單位的社會面事務(wù)相對要多些。這與轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、主要領(lǐng)導(dǎo)注意力、上級政策等方面相關(guān)。承擔(dān)社會面事務(wù)較多的部門，相對于其他部門，受到領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和重視較多，其主要領(lǐng)導(dǎo)更容易獲得領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注、肯定及提拔重用。

（三）單位內(nèi)部：崗位工作與交辦事務(wù)

單位內(nèi)部的事務(wù)也可以根據(jù)性質(zhì)差異分為兩類，一類是崗位工作，一類是交辦事務(wù)。崗位工作是指具體崗位規(guī)定的工作任務(wù)，交辦事務(wù)則是領(lǐng)導(dǎo)交辦給工作人員做的崗位工作之外的事務(wù)。

1．崗位工作

編制部門的“三定”方案包括定編、定崗、定職責(zé)，即根據(jù)單位、科室具體的工作事務(wù)，規(guī)定單位和科室的編制數(shù)量，然后根據(jù)編制確定具體的崗位，并明確單位、科室和崗位的具體職責(zé)。崗位工作就是具有法定效應(yīng)的崗位所須履行的職責(zé)，是每一個占據(jù)某個崗位的人都必須做的事情，屬于其分內(nèi)之事。縣委書記有他的崗位工作，門衛(wèi)保安也有他們的崗位工作。

崗位工作有以下特點(diǎn)：一是法定性?！叭ā狈桨讣冉o予了崗位完成工作的職權(quán)、人員、技術(shù)、設(shè)備等資源，也規(guī)定了占據(jù)崗位的工作人員的職責(zé)、義務(wù)、規(guī)范。二是確定性。法定性決定了崗位工作的確定性。每一個崗位的工作都是在“定崗”之時根據(jù)當(dāng)時情況確定下來的，帶有某個時期的特殊性，一般不會隨意變化。如此工作人員才清楚自己要做什么事，不需要做什么事。三是差異性。不同的崗位有不同的職責(zé)，職責(zé)規(guī)定下也就有不同的事務(wù)。一般來講，單位內(nèi)部不同崗位的工作不能交叉更不能雷同，否則就會造成相互推諉和資源浪費(fèi)現(xiàn)象。崗位工作的差異性令不同崗位的工作難以比較，專業(yè)性越強(qiáng)，崗位工作的差異性就越大、越無法比較。環(huán)保崗位與信訪崗位的工作，無須是工作性質(zhì)還是數(shù)量都不能拿到一塊比較。四是常規(guī)性。崗位工作屬于日常化工作，如果不做就會積累下來，還會影響其他工作，其他崗位及人員無法代替做該項工作。五是程序性。崗位工作一般規(guī)定了做好工作的流程，需要辦事留痕。工作人員只需按照流程操作、按部就班開展工作，無需在工作中有創(chuàng)造性。六是科層性。從層級分立上講，上一層級崗位有向下一級崗位布置并檢查工作的權(quán)力，一般不會出現(xiàn)越級管理和越級匯報情況。從科室分割來講，不同科室（部門）之間獨(dú)立性較強(qiáng)，相互之間具有競爭性，一個科室的工作無法交給另一個科室去做。

2．交辦事務(wù)

交辦事務(wù)是崗位工作之外領(lǐng)導(dǎo)布置給下屬工作人員的工作任務(wù)。相對于崗位工作而言，交辦事務(wù)是領(lǐng)辦人在做好崗位工作基礎(chǔ)上所做的額外的事務(wù)，需要消耗額外的時間、精力和資源。交辦事務(wù)的主體是單位或科室的領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)；領(lǐng)辦事務(wù)的主體是單位或科室的工作人員，而不是特定的科室或崗位。交辦事務(wù)主要包括單位創(chuàng)新的工作、領(lǐng)導(dǎo)推動的工作、領(lǐng)導(dǎo)的私事、需要保密的事以及上級領(lǐng)導(dǎo)布置的無法確定科室、崗位的工作。這些工作都無法交給具體的科室或崗位，只有交辦給特定的工作人員。領(lǐng)辦該事務(wù)的工作人員一般較為年輕、具有上進(jìn)心、有一定的能力、辦事靠譜及值得領(lǐng)導(dǎo)信賴。

交辦事務(wù)具有這幾個特點(diǎn)：一是額外性。額外性包括兩層意思，一層是崗位工作之外的事務(wù)，是領(lǐng)導(dǎo)布置給工作人員的臨時性任務(wù)，二層是沒有法定配套的完成任務(wù)的資源，需要領(lǐng)辦人自行抽出時間、調(diào)動資源完成。二是去科層性。交辦事務(wù)不是交辦給特定的科室或崗位，不是通過流程來布置、傳達(dá)和完成任務(wù)，而是通過“領(lǐng)導(dǎo)—領(lǐng)辦人”的方式給予布置和反饋，領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)辦人之間可以相隔多個層級。領(lǐng)導(dǎo)派了任務(wù)之后，一般不配套資源，也不監(jiān)控領(lǐng)辦人如何完成任務(wù)，更不需要辦事留痕，領(lǐng)導(dǎo)要的是辦事結(jié)果。三是無規(guī)律性。交辦事務(wù)不像崗位工作那樣在時間上有規(guī)律、在方法上有規(guī)范。領(lǐng)導(dǎo)布置臨時性任務(wù)是不定時的，無規(guī)律可循。領(lǐng)導(dǎo)交辦的事務(wù)多且雜，沒有既定的流程、方法，不同事務(wù)用不同方法解決，需要領(lǐng)辦人創(chuàng)造性地開展工作。四是非均衡性。崗位工作是每一個占據(jù)工作崗位的人都需要做的事情，而交辦事務(wù)則只是少部分人做的事情。單位里大部分人只承擔(dān)崗位工作，而只有少部分人會二者兼顧，在做崗位工作的同時也領(lǐng)辦領(lǐng)導(dǎo)交辦的事。五是重要性。相對于崗位工作，交辦事務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)重視或關(guān)注的事情，具有較強(qiáng)的政治性，領(lǐng)辦人需要額外重視。

四、激勵匹配與干部分流

綜上所述，政治性事務(wù)與行政性事務(wù)在事務(wù)類型、特點(diǎn)、主體、方法手段、監(jiān)控方式、激勵措施等方面，都存在較大的差異（詳見表2）。比如就工作監(jiān)管而言，對政治性事務(wù)的監(jiān)管主要是“結(jié)果管理”，布置任務(wù)的上級只要結(jié)果而一般不管方法手段，因此會給承擔(dān)任務(wù)的主體很大的自主權(quán)和剩余索取權(quán)。對行政性事務(wù)的監(jiān)管則主要是“過程監(jiān)控”，上級希望通過對過程的監(jiān)控來達(dá)到預(yù)期結(jié)果。過程監(jiān)控給工作人員留下的自主空間較小，工作人員需要按部就班地完成工作。

（一）治理事務(wù)與激勵匹配

事務(wù)的分類治理需要不同的激勵機(jī)制予以匹配。不同性質(zhì)的治理事務(wù)應(yīng)給予不同強(qiáng)度的激勵，這樣才能更好地配備激勵資源，使多做事、做重要事情的人得到激勵。

政治性事務(wù)是重要的治理事務(wù)，完成情況可作為政治評價的標(biāo)準(zhǔn)，在激勵上理應(yīng)配套重要的政治激勵，包括政治榮譽(yù)、領(lǐng)導(dǎo)肯定、提拔重用、個人成長、自我實現(xiàn)、成就感等。行政性事務(wù)是法定事務(wù)，有專門的資源配套，完成任務(wù)屬于底線工作、分內(nèi)之事、職責(zé)所在，只要占據(jù)那個崗位、拿了那份工資，就要做那份事情，因此完成任務(wù)情況可作為工作評價標(biāo)準(zhǔn)，而一般無須額外的政治激勵。只有對表現(xiàn)突出比如成為技術(shù)骨干、工作特別認(rèn)真負(fù)責(zé)等，可適當(dāng)給予行政激勵。

政治性事務(wù)屬于法定職責(zé)之外的事務(wù)，一般沒有專門的資源配套，承擔(dān)的單位或個人需要發(fā)揮主觀能動性自行調(diào)動資源完成，俗話稱“有條件要上，沒條件創(chuàng)造條件也要上”。如此，承擔(dān)政治性事務(wù)是在完成行政性事務(wù)之外多承擔(dān)的事情，理應(yīng)給予積極回應(yīng)。同時，行政性事務(wù)內(nèi)部具有巨大的差別，即便同一科室內(nèi)部不同崗位的工作也有較大差異，不同部門的專業(yè)事務(wù)之間的鴻溝就更大，因此不同的行政性事務(wù)無法拿到一塊進(jìn)行優(yōu)劣差等比較，更無法對工作進(jìn)行指標(biāo)量化。也就是說，都完成了不同行政性事務(wù)的兩個工作人員，無法對他們的績效進(jìn)行比較。那么對他們二人，要提拔重用誰？從行政性事務(wù)上無法進(jìn)行判斷。而政治性事務(wù)是重要的事情、也是額外的事情，有沒有承擔(dān)政治性事務(wù)、完成得如何，領(lǐng)導(dǎo)和單位其他人員都有一筆賬，而且中心工作、社會面事務(wù)都是可以進(jìn)行量化考評的。行政性事務(wù)是大家都得做的事情，但只有少數(shù)工作人員會承擔(dān)政治性事務(wù)，那么，通過有沒有做政治性事務(wù)、完成政治性事務(wù)情況來判別工作人員工作的優(yōu)劣，就成了基層政府體制內(nèi)比較公平、有效、普遍認(rèn)可的方法。

鑒于此，晉升流動、提拔重用等政治激勵應(yīng)該用在推動政治性事務(wù)的完成上，反過來，也應(yīng)該用政治性事務(wù)的完成情況來判定哪些工作人員應(yīng)該獲得何種政治激勵。

（二）干部分流與干部選拔

政治性事務(wù)的主要承擔(dān)主體是體制內(nèi)的少數(shù)人，比如中心工作的承擔(dān)者主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，由他們調(diào)動資源予以完成，縣級黨委政府通過相關(guān)激勵措施推動他們落實中心工作；還如交辦事務(wù)主要是交辦給能夠承接事務(wù)的相關(guān)工作人員，也屬于單位中的少數(shù)人。行政性事務(wù)的承擔(dān)主體是體制內(nèi)所有的工作人員，無論職務(wù)、官階大小，他們都有“三定方案”及相關(guān)法律、規(guī)章規(guī)定的崗位工作及職責(zé)。

于是，基層干部就被分化成兩類，一類是只承擔(dān)行政性事務(wù)的人，一類是既做崗位上的行政性事務(wù)又承擔(dān)政治性事務(wù)的人。前者和后者都會獲得行政激勵，后者則還得到政治激勵。只得到行政激勵的人可以在職級上獲得晉級，但無法獲得晉升流動。而行政性事務(wù)和政治性事務(wù)都承擔(dān)的人，則既可以因工作上的積極評價獲得行政獎勵如職級晉升，也可以因政治上的積極評價而得到提拔重用、晉升流動。

從組織部門、單位領(lǐng)導(dǎo)的角度，這兩類工作人員從他們有沒有承擔(dān)政治性事務(wù)開始就出現(xiàn)了分化，他們的工作任務(wù)量、領(lǐng)導(dǎo)對他們的重視程度、培養(yǎng)方向等都有差異。承擔(dān)了政治性事務(wù)的工作人員的工作量要較沒有承擔(dān)的多，領(lǐng)導(dǎo)對他們的工作、生活、成長等關(guān)注度、重視程度更高，對他們的培養(yǎng)方向是領(lǐng)導(dǎo)干部，在生活中領(lǐng)導(dǎo)與他們也走得近，而對只承擔(dān)行政性事務(wù)的工作人員的培養(yǎng)方向更多是專業(yè)技術(shù)人員或群眾工作能手。待政治性事務(wù)完成后，政治激勵措施的實施就可能促進(jìn)二者的分流。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在完成縣里中心工作如征地拆遷、增減掛鉤、小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，承擔(dān)并較好完成工作的副職、中層和普通干部，會得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的人事推薦和提拔。副職被推薦晉級或流動到更重要崗位、中層被推薦擔(dān)任副職、普通干部則被提拔為中層正副職。經(jīng)常承接單位領(lǐng)導(dǎo)交辦事務(wù)的普通干部會得到領(lǐng)導(dǎo)更多的關(guān)注，他們成長鍛煉的機(jī)會更多，在有提拔晉升機(jī)會時領(lǐng)導(dǎo)會更多考慮和推薦他們。在縣級綜合考核中，若某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)連續(xù)三年都排前三名或者進(jìn)步快，每年都獲得多項縣委書記重視工作的單項獎，那么該鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長的政治前途就有較強(qiáng)的“預(yù)期”。黨委書記要么晉升為副縣級領(lǐng)導(dǎo)，要么流動到重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或委辦局擔(dān)任一把手，鎮(zhèn)長一般會直接在本地或轉(zhuǎn)到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)升任黨委書記。

在政治與行政統(tǒng)一、不存在“官吏分途”的制度前提下，中國基層政府內(nèi)具有統(tǒng)一身份的公務(wù)員，首先是在承擔(dān)政治性事務(wù)與行政性事務(wù)中產(chǎn)生了分化，然后在完成事務(wù)后的不同激勵機(jī)制中促成了分流。這里涉及中國基層干部的流向問題。并不是所有的基層干部都能往上流動，大部分基層干部是被分流到不能再晉升的崗位上去了?；鶎痈刹烤腿缤豢弥Ψ比~茂的“精英樹”（唐亞林語），有龐大的“根系”，深深地扎進(jìn)泥土里；有粗壯的主干，越往上越細(xì)；還有交錯在一起的旁支與枝葉?！案怠毕喈?dāng)于村干部和群眾，基層精英必須扎根在這兩部分人中才有深厚的基礎(chǔ)?！爸鞲伞笔腔鶎拥摹皯?zhàn)略群體”，這部分人主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、主要委辦局負(fù)責(zé)人構(gòu)成，他們是向上晉升的主流。只有進(jìn)入或待在主干中的干部才有向上晉升的空間和機(jī)會。而“旁支”是由主干分出來的，無論多么粗壯也是旁支，這是干部晉升的支流，包括各委辦局的主要干部?！爸θ~”則是數(shù)量龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、委辦局的普通干部，屬于古代“吏”的范疇。在這棵“精英樹”中，“根系”是基礎(chǔ)，吸收營養(yǎng)和水分；“枝葉”則進(jìn)行光合作用供給主干和旁支；“旁支”連接“枝葉”與“主干”，為主干服務(wù)；主干則支撐著整棵大樹。

所以所謂干部晉升流動的主干主要是黨委政府塊塊上的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，包括黨政正副職、班子成員或常委等，加上少數(shù)委辦局主要領(lǐng)導(dǎo)，支流就是委辦局的正副職領(lǐng)導(dǎo)、黨組成員。干部從基層開始就分流了，一部分在干流中流動，一部分流向支流。在干流中干部流通的渠道較為暢通，而支流中干部的流通就較為狹窄，及至終止流動。只有那些在干流中流不動的干部才會主動流向支流，否則誰都想在干流中多待一會兒伺機(jī)再向上流動。而一旦干部進(jìn)入支流也就是進(jìn)入委辦局后就很難再進(jìn)入干流。所以，那些年輕、尚有政治前途的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一般不愿意過早地到委辦局任職。

這與委辦局的工作性質(zhì)有關(guān)。委辦局屬于專業(yè)性部門，只有專門性的事務(wù)、權(quán)力和資源，不能綜合性地調(diào)動資源，主要承擔(dān)行政性事務(wù)，因此難以在委辦局出政績。鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是一級政權(quán)，事務(wù)較為綜合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記獨(dú)當(dāng)一面，能夠調(diào)動不同的資源在完成政治性事務(wù)上出政績。所以一些重要的委辦局，其一把手即便晉升也多是級別上的晉升（在人大、政協(xié)掛副職），只有少數(shù)如財政局、發(fā)改委等一把手才可能晉升到更重要的職務(wù)和崗位（如副縣長、副書記等），而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的晉升路徑多是副縣長、縣委常委、副書記、縣長、書記等。

基層干部從干流向支流的分流是一個不間斷發(fā)生的過程。越在基層，干流中的人數(shù)就越多，說明這個時候大家都有希望往上晉升。而隨著級別、崗位重要程度的提升，大部分基層干部會往支流上分流，他們要么在支流上得到晉升，要么停止晉升，而留在干流中的人則逐漸減少。到了縣域正科級干部，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記還在干流中流淌，但是他們能夠向上流動的機(jī)會已經(jīng)很小，一個縣里副處級的崗位（或享受待遇）也就三四十個。最終，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多數(shù)也將分流到支流中，只有極少數(shù)繼續(xù)在干流中晉升。往上分流的越多，而待在干流中的越少。所以，一個干部要想晉升的話，就得一直讓自己待在干流中，尤其是成為“封疆”（省市縣鄉(xiāng)）大吏。

也有“回流”的現(xiàn)象，即從委辦局長下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任黨委書記。這種現(xiàn)象也不鮮見。從無望晉升的支流回流到干流，使其崗位更重要，仕途更光明，這是對委辦局長提拔重用的表現(xiàn)。但是如果從委辦局長回流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)做鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（而非書記），則雖然似乎回到了干流，但不見得前景就更光明，因為從鎮(zhèn)長到書記這一步跨越并不必然，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長熬一輩子也熬不到書記，最后分流到小委辦局任一二把手。所以從委辦局長回流任鎮(zhèn)長，如果沒有把握在短時期內(nèi)升任書記，一般人都不太樂意。

總之，少部分人分流到干部晉升的“干流”中，進(jìn)入被選拔培養(yǎng)的對象行列，從而有可能成為領(lǐng)導(dǎo)干部，晉升流動的空間也就較大；大部分人被留下來成為專業(yè)技術(shù)人才和群眾工作能手，他們是政府體制的“枝葉”，與“根系”接觸最緊密。這就是基層的“干部分流”。干部分流不是一次性的，而是每個層級都有分流。每個層級都是少部分人繼續(xù)留在“干流”，而多數(shù)人被分流到“支流”，形成“層級分流”現(xiàn)象（詳見表3）。

在縣域，政府體制的“枝葉”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門，留在枝葉的干部主要從事崗位上的行政性事務(wù)，較少承擔(dān)政治性事務(wù)。晉升流動的“干流”包括縣級黨委政府及其主要部門（如財政局、發(fā)改委、組織部、紀(jì)委、征地拆遷辦等）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，留在干流的是這些單位的主要領(lǐng)導(dǎo)、班子成員，他們主要承擔(dān)市縣中心工作及縣級主要領(lǐng)導(dǎo)交辦的事務(wù)。他們中一部分會繼續(xù)留在干流往上升，大部分會往“支流”分流。晉升流動的“支流”是一般黨政部門，留在“支流”的是職能部門的班子成員、正副科級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及中層干部，這些人有從本部門普通干部晉升上來的，大部分是從“干流”分流下來的正副科級干部，他們主要從事行政業(yè)務(wù)工作，偶爾承擔(dān)少量政治性事務(wù)。“支流”中的領(lǐng)導(dǎo)干部基本上停止了流動，只有少數(shù)會回流到“干流”。通過是否承擔(dān)政治性事務(wù)及承擔(dān)效果如何來評判工作人員的優(yōu)劣差等，就成為基層政府普遍認(rèn)可的選拔培養(yǎng)干部的標(biāo)準(zhǔn)，也就實現(xiàn)了基層干部的分流。

五、進(jìn)一步的討論

上文試圖從基層干部承擔(dān)的事務(wù)性質(zhì)及其激勵匹配出發(fā)，討論影響“干部分流”的重要因素。在基層政府體制內(nèi)，對于干部的晉升流動有一些普遍的樸素認(rèn)知，諸如大鎮(zhèn)、大局的主要領(lǐng)導(dǎo)晉升的空間大、機(jī)會多；在縣委縣政府中心工作上創(chuàng)造了新模式、取得了新成績的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)容易獲得提拔重用；承接單位領(lǐng)導(dǎo)交辦事務(wù)多、跟領(lǐng)導(dǎo)走得近的工作人員更可能獲得提拔；核心部門如縣兩辦、組織部、紀(jì)委、發(fā)改委的工作人員得到領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注多、晉升流動速度快；純業(yè)務(wù)部門如稅費(fèi)、城建、交通、公安及弱勢部門如婦聯(lián)、工會、檔案館的干部流動速度慢、流動率低；在關(guān)鍵時刻、重大任務(wù)、突發(fā)事件、斗爭一線面前豁得出來、沖得上去的干部容易被大膽使用，等等。這些樸素認(rèn)知表明基層人事運(yùn)行有較為穩(wěn)定的機(jī)制和預(yù)期，并獲得了基層干部及社會的普遍認(rèn)可和接受。基層人事有預(yù)期，基層干部的行為才有激勵和穩(wěn)定性。但這些認(rèn)知并未獲得研究者的足夠重視，因而缺少學(xué)理化的總結(jié)和提煉。

基于經(jīng)驗調(diào)查，從性質(zhì)上將治理事務(wù)劃分為政治性事務(wù)和行政性事務(wù)，并在控制年齡、資歷、機(jī)會、學(xué)歷、德性等變量基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)獲得晉升流動、提拔重用的基層干部與其較好地承擔(dān)了政治性事務(wù)有較大關(guān)系。政治性事務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)注意力分配最集中的事務(wù)，承擔(dān)并做好了政治性事務(wù)，特別是重要的政治性事務(wù)，意味著為黨委政府或單位、領(lǐng)導(dǎo)分憂解難，在激勵措施上就會給予更多更大的政治激勵。反過來，基層干部在競爭領(lǐng)導(dǎo)的注意力時，也會在政治性事務(wù)上投入更多的人財物資源。而只完成了行政性事務(wù)的基層干部或在政治性事務(wù)上沒有突出業(yè)績的干部，并不認(rèn)為是積極肯干或干事創(chuàng)業(yè)型的干部，他們很難進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)視野、獲得領(lǐng)導(dǎo)的肯定，對這些干部則較少政治上的激勵。

我國基層的“干部分流”不是在政治與行政二分制度下產(chǎn)生的，不能通過政治與行政的二分進(jìn)行分流，但實踐中又必須有分化與分流，那么最能獲得認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)是“做事”。這與縣域是落實工作的一線有關(guān)，要讓基層干部扎實落實工作，就要根據(jù)他們的實際工作情況予以激勵，否則工作就落實不了。在這個意義上績效考核是有意義的。但依據(jù)做事來評價干部遇到了問題，那就是超出科室、單位的業(yè)務(wù)工作難以量化比較。而能夠比較的是超出業(yè)務(wù)工作、帶有相對普遍性的黨委政府或單位領(lǐng)導(dǎo)重視的事情。基于此，對基層治理事務(wù)進(jìn)行政治性事務(wù)與行政性事務(wù)的性質(zhì)劃分，在實踐中有經(jīng)驗，在分析上有必要?；鶎痈刹吭诔袚?dān)不同性質(zhì)事務(wù)上出現(xiàn)“分化”，進(jìn)而給予他們不同激勵時促使了他們的“分流”。

在政府體制內(nèi)，“干部分流”讓少部分人繼續(xù)流動、多數(shù)人被留下或分流，從而使得干部流動的出口不過于擁塞，同時也選拔了能勝任各層級崗位的干部。“官吏分途”是一次性分流，官一開始就是官，吏一開始就是吏。但是不間斷的干部分流，就使得干部在早期可能有“從官”的經(jīng)歷，有“經(jīng)略疆土”的抱負(fù)和經(jīng)驗，隨著級別、職務(wù)的提升而開始向“為吏”及其角色轉(zhuǎn)變和適應(yīng)。其優(yōu)點(diǎn)是吏有為官的經(jīng)驗，可以更好地為主要領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，制定出更符合實際的部門政策，也更可能克服官僚主義的某些弊端，創(chuàng)造性地開展工作。同時，不間斷分流把那些年富力強(qiáng)又有經(jīng)驗的干部留了下來，如何充分調(diào)動和激勵他們是基層有效治理的重要密碼。

基層干部分流中的事務(wù)分類與激勵匹配的機(jī)制，在操作上簡便易行，又能夠確保相對公平公正。這種干部分流機(jī)制之所以較為穩(wěn)定，與其基于事務(wù)性質(zhì)分類及其激勵匹配能夠獲得廣泛認(rèn)同有關(guān)?？h鄉(xiāng)體制有類熟人社會的屬性，基層干部在信息上透明和對稱，在政治利益上相互比較和競爭，在人事上有基本預(yù)期，因而只要出現(xiàn)較大的不公平不公正及人事上突破普遍預(yù)期的現(xiàn)象，就可能引發(fā)不滿情緒和不穩(wěn)定行為，影響工作推動和政治社會穩(wěn)定。所以，在干部晉升流動上，縣鄉(xiāng)或單位主要領(lǐng)導(dǎo)都會在一定程度上遵循事務(wù)分類與激勵匹配機(jī)制，滿足基層干部普遍的人事預(yù)期。事務(wù)分類與激勵匹配機(jī)制作為理解基層“干部分流”現(xiàn)象的一個視角，也表明“干事創(chuàng)業(yè)”在基層干部晉升流動中依然是重要因素。

參考文獻(xiàn)略

(作者系武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第2期)

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