一、引言
土地制度歷來是經(jīng)濟學(xué)家關(guān)注的重點之一。尤其是在發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)作為重要的生產(chǎn)單位和主要的就業(yè)部門之一，對于緩解農(nóng)村貧困和糧食安全起到至關(guān)重要的作用（FAO，2002）。而土地又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)要素，因此土地產(chǎn)權(quán)和制度安排影響到農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及整個宏觀經(jīng)濟運行的穩(wěn)定。對于中國來說，土地制度的改革始終在經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演著重要的角色，并且對經(jīng)濟發(fā)展起到過積極的推動作用。1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施以及在此基礎(chǔ)上的土地家庭承包經(jīng)營制度的確立，使得中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向了以家庭為基礎(chǔ)的生產(chǎn)方式和剩余分配方式，極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展（Lin，1992；Huang&Rozelle，1996）。但是，現(xiàn)有的家庭承包經(jīng)營制度下的土地分配方式也產(chǎn)生了一些負面的影響。以公平為原則的土地使用權(quán)分配不可避免地造成家庭經(jīng)營規(guī)模過小以及土地的細碎化。而過度分散的地塊降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率（Fleisher&Liu，1992；Tan et al.，2006，2008）。雖然小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對于大農(nóng)場來講有其天然的優(yōu)勢，例如，勞動力監(jiān)督成本較低以及生產(chǎn)更有效率（單位土地上產(chǎn)出更高）（Fan，2005）。但是在金融市場不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，生產(chǎn)規(guī)模過小限制了農(nóng)民的借貸能力，也降低了其在土地上投資的能力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營（Sadoulet et al.，2001）。土地規(guī)模過小也使得勞動生產(chǎn)率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅能維持自身的生存，商品化率不高，農(nóng)民也不能實現(xiàn)貿(mào)易的好處。另外，家庭承包經(jīng)營制度之下土地的行政性再分配也降低了農(nóng)戶在土地上進行長期投資的意愿，從而不利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率（郜亮亮等，2011）。
盡管如此，我們必須承認(rèn)，土地家庭承包經(jīng)營方式的引入確實給中國的農(nóng)村經(jīng)濟注入了活力，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
從制度演化的角度來說，明確產(chǎn)權(quán)的確立只能是漸進的過程，因為人地比例和社會準(zhǔn)則的變化也是緩慢的（Platteau，2000）。就如同中國土地制度中從大隊到生產(chǎn)隊再到以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，后者也是在中國特有的人口密度、耕作技術(shù)和歷史因素的相互作用下所產(chǎn)生的路徑依賴（蘭虹、馮濤，2002）?，F(xiàn)有土地制度所產(chǎn)生的弊端，除了上面提到的兩個方面外（這兩個方面的缺陷可以在土地流轉(zhuǎn)市場得到發(fā)展并代替土地行政性再分配的情況下得到緩解），也導(dǎo)致了農(nóng)地征用中農(nóng)民權(quán)益的損失以及耕地保護中的乏力（這兩個方面的缺陷卻無法通過土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展來解決），從而使得進一步的土地制度改革勢在必行。
正如普拉托所說，土地制度改革不外乎有兩個方面，首先，土地制度的改革意味著產(chǎn)權(quán)逐漸明晰，并向私有產(chǎn)權(quán)發(fā)展，但是應(yīng)該到怎樣一個程度，即私有化到什么樣的程度，是需要注意的；其次，現(xiàn)有的制度環(huán)境能否允許土地制度改革自行發(fā)生（Platteau，2000）。具體到中國，也就是說中國進一步的土地改革應(yīng)該到達怎樣一個程度，以及現(xiàn)有的制度環(huán)境能否自然產(chǎn)生向這個方向發(fā)展的推動力，是當(dāng)前迫切需要回答的問題。
在本文的研究中，我們對中美農(nóng)業(yè)土地制度進行比較，主要側(cè)重土地制度四個方面的比較，即土地產(chǎn)權(quán)的分配，土地市場的發(fā)展，土地征用制度以及土地保護制度。這四個方面將在第二、三和第四節(jié)分別加以論述，最后進行總結(jié)。
二、中美土地產(chǎn)權(quán)分配制度對比
從所有制的形式來說，美國實行的是以私有制為基礎(chǔ)的土地制度，而中國是以國有和集體所有制為基礎(chǔ)的土地制度。但是土地作為一項重要的不動產(chǎn)，附著在土地上的權(quán)利束是一個復(fù)雜的集合，并不是只有所有制那么簡單。首先可以想到的附著在農(nóng)地上的權(quán)利包括農(nóng)地的所有權(quán)、使用權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)，由此所構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)被稱為不動產(chǎn)。不動產(chǎn)構(gòu)成了附著在土地上的一部分權(quán)利。農(nóng)地作為一項不動產(chǎn)，其所有權(quán)主要是集中在“私人”手中（這里的私人主要是相對于公有而言，不一定只是個人）。其中，美國99%的耕地屬于私有產(chǎn)權(quán)，61%的牧場和56%的林地也屬于私有產(chǎn)權(quán)（Foster，2006）。
在美國的農(nóng)地所有者中，有完全的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，也有將土地完全出租的非農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。在美國，非農(nóng)業(yè)經(jīng)營者擁有的土地占農(nóng)業(yè)用地總量的40%，也就是說農(nóng)業(yè)經(jīng)營者所經(jīng)營的土地中，有40%是租賃過來的。
按土地所有者身份類別劃分，美國70%的農(nóng)地屬于個人/家庭所有，14%為合伙所有，10%為家族企業(yè)所有，非家族所有的企業(yè)擁有的農(nóng)地數(shù)量大約占美國農(nóng)地面積總量的3%。也就是說，農(nóng)業(yè)用地主要是由個人或家庭所占有（Foster，2006）。相應(yīng)的，美國的農(nóng)場經(jīng)營者也主要以個人/家庭為主。根據(jù)2007年USDA所做的農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，2007年美國大約有220萬個農(nóng)場。其中，由個人/家庭所經(jīng)營的農(nóng)場占農(nóng)場總數(shù)的86.5%，由家族企業(yè)經(jīng)營的農(nóng)場僅占農(nóng)場總數(shù)的3.9%，合伙制經(jīng)營的農(nóng)場占7.9%，非家族企業(yè)經(jīng)營的占0.5%。
綜上所述，在美國的農(nóng)地中，絕大多數(shù)耕地的所有權(quán)是由私人所有的，其所對應(yīng)的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)也是由私人所有。草地和林地私人所有的比重較低，其他都是由聯(lián)邦政府或地方政府所有，但是在具體經(jīng)營時，會將使用權(quán)以租賃的形式轉(zhuǎn)移到私人手中。由私人所有的農(nóng)地，其轉(zhuǎn)讓權(quán)也在私人的手中，且原則上法律不對農(nóng)地轉(zhuǎn)讓用途進行限制。對農(nóng)地轉(zhuǎn)讓用途的限制主要是通過地役權(quán)來實現(xiàn)的，這將在下文中進行討論。
與美國對比來看，中國農(nóng)地的所有權(quán)是由兩類主體所有，其中一類是國家，另外一類是農(nóng)民集體。其中，農(nóng)民集體所有的農(nóng)地占絕大多數(shù)。農(nóng)地的使用權(quán)按照土地承包法的規(guī)定主要為農(nóng)戶所有。農(nóng)戶所獲得的承包經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，不過土地的流轉(zhuǎn)期限受到承包期限的限制，并且土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，土地承包法給予同等條件下的本集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先流轉(zhuǎn)權(quán)（同等條件下先流轉(zhuǎn)給本集體內(nèi)成員）。土地法規(guī)定，除特殊情況外，即使是農(nóng)地的所有權(quán)持有者——集體也不能將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓到非農(nóng)用途中去。如果要改變農(nóng)地的用途，首先需要將農(nóng)地收歸國有，然后由國家按照市場價格將收歸的農(nóng)地租賃給土地使用者。也就是說，中國的農(nóng)地所有權(quán)持有者——農(nóng)村經(jīng)濟集體以及農(nóng)地的使用權(quán)持有者農(nóng)戶只能決定農(nóng)地是否在不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者之間進行轉(zhuǎn)讓，而將農(nóng)地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途則需要由國家來執(zhí)行。這也構(gòu)成了中美農(nóng)地制度對比的第一個方面，即美國的農(nóng)地所有權(quán)持有者可以自行決定農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓用途，但中國的農(nóng)地所有權(quán)持有者不能自行決定農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓用途。
另一部分附著在土地上的權(quán)利可以統(tǒng)稱為“不動產(chǎn)的抵押權(quán)（Encumbrance）”，也叫做“產(chǎn)權(quán)負擔(dān)”。它是指土地所有者以外的人對于此土地所擁有的權(quán)利或利益，產(chǎn)權(quán)負擔(dān)會降低土地的轉(zhuǎn)手價值，但是并不影響土地所有者將其土地讓與他人。產(chǎn)權(quán)負擔(dān)包括稅課、抵押、審裁，這些可視為留置權(quán)；條文限制、權(quán)益保留及地役權(quán)都屬于產(chǎn)權(quán)負擔(dān)，但不屬于留置權(quán)。不同的權(quán)利主體依照美國的法律及各自的利益訴求來行使自己的權(quán)利。如上所述，土地產(chǎn)權(quán)所對應(yīng)的主體是土地所有者，而“產(chǎn)權(quán)負擔(dān)”則對應(yīng)于其他的除土地所有者之外的權(quán)利主體，根據(jù)美國的法律，這些主體對土地所有者的土地也有一定的權(quán)利行使能力，但都是建立在尊重私有財產(chǎn)的基礎(chǔ)之上。
在產(chǎn)權(quán)負擔(dān)中，特別需要提到的是地役權(quán)，它是指一項不動產(chǎn)的非所有者使用該項不動產(chǎn)的特別權(quán)利，它可以使農(nóng)地的非所有者對農(nóng)地的用途和自然狀況作出要求和限制（地役權(quán)的享有者是產(chǎn)權(quán)所有者（A）之外的相關(guān)利益主體（B），這些主體（B）并沒有土地的所有權(quán)，但是根據(jù)法律的規(guī)定，該主體（B）可以為了特定的目的有使用（A）的土地的權(quán)利，即存在于他人不動產(chǎn)上的物權(quán)）。地役權(quán)（主要是保護性地役權(quán)（conservation easements））是美國聯(lián)邦和地方政府干預(yù)私有土地利用的主要手段之一。農(nóng)地的保護性地役權(quán)通常由農(nóng)場主賣給或贈與當(dāng)?shù)卣蛘弋?dāng)?shù)氐耐恋匦磐袡C構(gòu)，在地役權(quán)被出售或贈與之后，該項地役權(quán)將會備案，當(dāng)農(nóng)地面臨開發(fā)的壓力時，此時地役權(quán)的所有者會通過行使地役權(quán)阻止農(nóng)地用途的改變。
產(chǎn)權(quán)負擔(dān)在中國并沒有特別明顯的表現(xiàn)，尤其是2006年之后，中國取消了除煙葉特產(chǎn)稅之外的所有其他農(nóng)業(yè)稅?！段餀?quán)法》第一百八十條也將農(nóng)戶所有的土地使用權(quán)排除在可以抵押的財產(chǎn)范圍之外。另外，《物權(quán)法》中所規(guī)定的地役權(quán)與美國有所不同，這里主要強調(diào)不動產(chǎn)所有者之間的關(guān)系，即一方不動產(chǎn)的所有者（稱為地役權(quán)人）有權(quán)按照合同規(guī)定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益，且在農(nóng)地上的地役權(quán)使用期限不能超過土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限。這主要體現(xiàn)了中美兩國在農(nóng)地保護上的不同方式，下文將對此進行詳細的介紹。
三、中美農(nóng)地市場制度對比
概括中美兩國配置農(nóng)地的方式有三種，即土地買賣市場、土地流轉(zhuǎn)市場和土地的行政性再分配。其中，美國的農(nóng)地配置手段包括農(nóng)地買賣市場和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場（美國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)以租賃為主），中國的農(nóng)地配置手段包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場以及農(nóng)地的行政性再分配。美國之所以有農(nóng)地的買賣市場是因為如前所述美國的農(nóng)場主擁有農(nóng)地的所有權(quán)，并且可以自由交易。而中國的土地所有權(quán)是屬于農(nóng)民集體所有，單個農(nóng)戶只有土地的承包經(jīng)營權(quán)，彼此之間只能通過土地的流轉(zhuǎn)來進行土地資源的配置。且《土地承包經(jīng)營權(quán)》規(guī)定了土地承包的期限，農(nóng)民集體會根據(jù)集體內(nèi)部人口結(jié)構(gòu)的變化來相應(yīng)調(diào)整土地在農(nóng)戶間的分配，也屬于配置土地資源的一種方式，這主要是因為農(nóng)民集體擁有土地的所有權(quán)，根據(jù)法律可以行使這樣的權(quán)利。因此，中美兩國土地所有權(quán)形式的不同導(dǎo)致了兩國有不同的土地再配置手段，但是兩國都有土地流轉(zhuǎn)市場。
雖然美國存在農(nóng)地的買賣市場，但是農(nóng)地買賣市場上的交易量很低。美國每年農(nóng)地買賣市場的交易量大約占農(nóng)地總面積的5%左右（Forster，2006）。但最近交易量有所下降，如近年來內(nèi)布拉斯加每年的土地買賣交易量由之前的3%~5%下降到最近的1.5%左右（Johnson,2012）。相比較而言，美國的土地流轉(zhuǎn)市場要活躍得多。2002年，美國的農(nóng)場主所經(jīng)營的土地中租佃的比例達到38%，相對于1997年的42%和1992年的43%有所下降。在不同的農(nóng)業(yè)區(qū)，租佃比例略有不同，在“玉米帶”的州，租佃比例超過了50%。大多數(shù)地主或者是佃戶的親戚，或者是退休的農(nóng)場主或者其他的農(nóng)場主、開發(fā)商，非農(nóng)投資者和不動產(chǎn)商只擁有農(nóng)業(yè)用地的小部分（Forster，2006）。
自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施之后，中國農(nóng)地的行政性調(diào)整較為頻繁。在第二輪承包之后，土地承包期限延長到30年，且隨著中央對穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)的強調(diào)和《土地管理法》、《土地承包法》的實施，近年來中國農(nóng)村農(nóng)地行政性調(diào)整逐漸減少，且以小規(guī)模調(diào)整為主（陶然等，2009）。同時，中國的土地流轉(zhuǎn)市場得到了極大發(fā)展。1988年的憲法修正案允許農(nóng)戶承包農(nóng)地的使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，同年《土地管理法》相應(yīng)做出調(diào)整，允許集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。之后土地流轉(zhuǎn)的形式也逐漸放開和多樣化，土地流轉(zhuǎn)市場得到發(fā)展。到2011年上半年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)總面積達到2.07億畝，占承包耕地總面積的16.2%。這一比例與美國相比較低，但是近年正呈快速上升趨勢。
由此可以看出，不論是在美國還是在中國，目前在農(nóng)戶之間重新配置農(nóng)地的主要方式是通過土地流轉(zhuǎn)市場。雖然美國存在土地的買賣市場，但是其交易量與土地流轉(zhuǎn)市場相比而言較低。因此，單純從農(nóng)地在農(nóng)業(yè)用途中的重新配置效率上來說，土地買賣市場并不比土地流轉(zhuǎn)市場占優(yōu)勢。換句話說，土地私有制與集體所有制相比并不在農(nóng)地的重新配置上具有優(yōu)勢，而無論在何種土地所有制下，土地流轉(zhuǎn)市場都是主要的農(nóng)地重新配置的重要手段（當(dāng)然，在集體所有制下，土地需要有清晰的使用權(quán)界線）。
土地買賣市場之所以在農(nóng)地重新配置上作用較弱是由土地買賣市場的特點決定的。首先，因為土地是一項不動產(chǎn)，缺乏流動性，只能在某一地區(qū)之內(nèi)形成一定的市場。其次，為農(nóng)地定一個合理的價格是一個困難的過程。這主要是由于土地上的投資具有長期性，而且一次性投資的金額較大，以及未來難以預(yù)測，通常做出土地購買的決定需要一個長期的考察過程，以減小投資失敗的可能性（Gloy et al.，2011）。而且由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受土地之外的因素影響較大，評價一塊土地的實際價值也較為困難。這種長期性和復(fù)雜性導(dǎo)致買家和賣家都不愿輕易進行土地的交易。相對來講，租賃土地的成本較低，即使遇到難以預(yù)料的負面影響，損失也較小。
另外，農(nóng)地買賣市場難免受到房地產(chǎn)市場的影響。這也導(dǎo)致農(nóng)地買賣市場的價格容易受到房地產(chǎn)市場價格波動的影響。價格的波動性加劇了未來的不可預(yù)測性，使土地買賣雙方做出正確的決策更加困難，進一步降低了土地交易的可能性。尤其是距離城市較近的農(nóng)地，在未來進行非農(nóng)業(yè)開發(fā)的可能性很大，使得農(nóng)地的潛在價值增加，也會推高農(nóng)地價格。這樣，土地所有者傾向于持有土地，期待土地價格的上升（Gloy et al.，2011）。
這些因素都導(dǎo)致土地買賣市場不太活躍。因此，中美兩國雖然擁有不同的土地所有制，但是在農(nóng)地資源的配置上都是主要借助土地流轉(zhuǎn)市場來實現(xiàn)的。單純從土地的配置效率來講，中國目前的集體所有的土地制度似乎并沒有進一步發(fā)展到私有制的必要。當(dāng)然，如果土地的行政性調(diào)整比較頻繁的話，還是會阻礙土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，尤其是在如果農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)出，集體就會收回農(nóng)戶承包地的情況下，更是如此（Yang，1997）。但是隨著全國范圍內(nèi)的土地確權(quán)頒證的實施以及《土地承包法》的完善，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)逐漸得到穩(wěn)定和保護，土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展將會擺脫土地行政調(diào)整的影響。因此在集體土地所有制下，農(nóng)戶需要有清晰、穩(wěn)定的使用權(quán)。這樣不僅有利于土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，也會促進農(nóng)戶在土地上的長期投資（Jacoby et al.，2002；姚洋，2004）。
四、中美農(nóng)地征地制度和保護制度對比
不同的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排也會導(dǎo)致不同的征地制度和農(nóng)地保護制度。這里將征地制度和農(nóng)地保護放在一起是因為二者聯(lián)系緊密并且有時會相互影響。尤其是在中國，農(nóng)地的征用制度和農(nóng)地保護制度都是由中央政府制定的法令來形成，并交由地方政府來具體執(zhí)行的。這兩種制度分別給地方政府提供了彼此互相對立的激勵機制，并導(dǎo)致了在征地與農(nóng)地保護過程中的一些問題。
因為中美兩國土地產(chǎn)權(quán)安排的不同，導(dǎo)致了兩國不同的土地征用制度和農(nóng)地保護制度。這里主要討論政府的征地行為。在美國，政府在征地時需以“為公共利益服務(wù)”為原則，并且向被征地的業(yè)主支付合理的賠償（Savery，1987）。政府以公共利益為原則的征地都需要得到法院的裁決才有實施的效力（Elazar,2004）。業(yè)主若有質(zhì)疑政府是否遵守以公共利益為目的的征地行為以及賠付的合理性，可向法院提起訴訟。征地的主體包括政府行政機構(gòu)或得到政府特別授權(quán)的非政府實體。對于農(nóng)地來說，美國的商業(yè)用地開發(fā)與政府征地是分開的。
美國在經(jīng)濟發(fā)展過程中也經(jīng)歷了農(nóng)地的大量流失。在1982~2007年的25年間，美國共有2300萬英畝（相當(dāng)于1.4億畝）的農(nóng)地被用于開發(fā)。為了應(yīng)對來自開發(fā)農(nóng)地的壓力，各地方和州政府出臺了一系列的保護農(nóng)地的方案。美國的聯(lián)邦政府并沒有出臺關(guān)于城市規(guī)劃的清晰的指導(dǎo)方案，因此大多數(shù)土地利用和管理方案都是各州和地方政府根據(jù)自身具體情況出臺的，但是總體上不外乎購買土地開發(fā)權(quán)（purchase of development rights，PDR）、減稅（tax break）和務(wù)農(nóng)權(quán)法（right-to-farm law）這三種手段。
首先，購買土地開發(fā)權(quán)這種農(nóng)地保護方式的實施是建立在“土地權(quán)利束”在不同主體之間分配的基礎(chǔ)上的。例如，采礦權(quán)和土地開發(fā)權(quán)（將土地用于居住、商業(yè)和工業(yè)用途）都包含在“土地權(quán)利束”中。PDR的實施就是將土地的采礦權(quán)和開發(fā)權(quán)買斷，從而防止土地所有者在土地上采礦和開發(fā)的行為。PDR是自愿參與的，通常由當(dāng)?shù)卣跈?quán)的土地信托機構(gòu)或其他組織向土地所有者提供一份購買土地采礦權(quán)和開發(fā)權(quán)的報價，土地所有者可以拒絕，或者索要更高的價格。一旦這項交易完成，該塊土地的采礦權(quán)和開發(fā)權(quán)會永久地從所有者的權(quán)利中剝離以達到保護農(nóng)地的目的。購買土地采礦權(quán)或者開發(fā)權(quán)的價格通常是根據(jù)土地開發(fā)的價值與土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的價值之間的差價。
其次，農(nóng)業(yè)保護性地役權(quán)是一種適用范圍更加廣泛的農(nóng)地保護手段。它包括了購買土地的開發(fā)權(quán)，除此之外，農(nóng)地所有者也可以將土地的開發(fā)權(quán)捐贈給當(dāng)?shù)卣?，以避免土地開發(fā)帶來的壓力。在農(nóng)業(yè)保護性地役權(quán)的框架下買賣和捐贈的時間范圍更加靈活，不一定會設(shè)置對土地開發(fā)的永久性限制。但是PDR和農(nóng)業(yè)保護性地役權(quán)的原則都是一樣的，即保護現(xiàn)有的農(nóng)地以及給予農(nóng)地所有者合理的賠償。
以上兩種農(nóng)地的保護方法主要是針對某一具體的地塊，而“區(qū)劃（zoning）”是在更大范圍內(nèi)保護農(nóng)地的計劃。納入“區(qū)劃”范圍內(nèi)保護的農(nóng)地一般都有面積上的限制，例如，在賓夕法尼亞州，納入“區(qū)劃”保護范圍的耕地不得低于250英畝。是否加入保護區(qū)也由農(nóng)地所有者自己決定。為了吸引農(nóng)地所有者的加入，處于“區(qū)劃”保護范圍內(nèi)的農(nóng)地也會享有一定的優(yōu)惠政策，如可以避免農(nóng)地被政府征用，并且允許農(nóng)地所有者向當(dāng)?shù)卣暾埑鍪弁恋氐拈_發(fā)權(quán)（Daniels，1998）。此外，美國保護農(nóng)地的民間組織也有很多，如美國農(nóng)田信托（American Farmland Trust，簡稱AFT），該機構(gòu)已經(jīng)參與保護了超過300萬公頃的農(nóng)地。
第三，稅收政策也是吸引農(nóng)地所有者加入農(nóng)地保護“區(qū)劃”的主要方式之一。例如，威斯康星州規(guī)定了每年整個州可以申報的減稅總金額，加入農(nóng)地保護“區(qū)劃”的農(nóng)地所有者根據(jù)自己“參?！钡耐恋孛娣e申報個人所得稅返還，如果所有農(nóng)地所有者的申報金額加總超過了州政府制定的減稅總金額，則州政府會根據(jù)申請人的情況重新分配稅金返還。有的州還規(guī)定如果享受了稅收優(yōu)惠的農(nóng)地所有者在未來將農(nóng)地轉(zhuǎn)為他用，則需要補交之前所減免的稅額（Hand，1984）。
農(nóng)地所有者在農(nóng)地上持續(xù)經(jīng)營農(nóng)業(yè)不僅面臨開發(fā)商的壓力，還有來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的非農(nóng)鄰居的壓力。大規(guī)模機械操作的噪聲污染、化肥農(nóng)藥的使用所造成的環(huán)境污染等，都使得居住在農(nóng)場周圍但不經(jīng)營農(nóng)業(yè)的人們經(jīng)常起訴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，希望法院終止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)。為了應(yīng)對這一情況，美國的一些州頒布了“務(wù)農(nóng)權(quán)法”，以幫助農(nóng)場主免于此類滋擾型的訴訟（nuisance suits）（Hand，1984）。盡管美國農(nóng)地保護措施方式眾多，但是這些方式實施的基礎(chǔ)都是農(nóng)地所有者的自愿參與而非政府強制，因此來自土地開發(fā)方面的壓力仍然使得美國的農(nóng)地以每年大約100萬英畝的速度消失。
總體上，美國的土地征用和農(nóng)地保護制度是建立在美國土地產(chǎn)權(quán)私有制的基礎(chǔ)之上的，政府作為公共利益的代表和土地產(chǎn)權(quán)所有者通過協(xié)商自愿的原則進行土地的征用和農(nóng)田保護。同樣，中國的土地征用和農(nóng)田保護制度也是根據(jù)中國的土地所有制形式來制定的。目前，中國涉及到土地征用和土地保護的法律主要是《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國物權(quán)法》。
我國憲法規(guī)定了土地的所有權(quán)歸屬。其中農(nóng)村的土地，包括耕地和宅基地等，以集體所有為主。并且，憲法規(guī)定城市的土地屬于國家所有。國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對土地進行征收或征用，并予以相應(yīng)的補償。憲法還對土地的合理利用提出了要求，規(guī)定使用土地的一切組織和個人須合理利用土地。根據(jù)憲法的精神，《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)地的征用和保護提出了更加具體的要求。
《土地管理法》中明確提出，土地的用途和土地利用總體規(guī)劃由國家規(guī)定執(zhí)行。也就是說哪些土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，哪些土地用于開發(fā)均由國家統(tǒng)一管理。首先，憲法規(guī)定了城市土地的所有權(quán)歸國家所有，因此，在進行農(nóng)地開發(fā)，將土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途時，首先要進行所有權(quán)的變更，即由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?。對于農(nóng)地的征收根據(jù)征收面積大小和農(nóng)地類型需由國務(wù)院批準(zhǔn)或者由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。因此在我國城市的擴張過程中，首先涉及到的是國家對于土地的征收和征用，且每一個合法的農(nóng)地開發(fā)利用規(guī)劃均始于農(nóng)地的集體所有權(quán)向全民所有的轉(zhuǎn)變。也就是說，我國的政府征地是一個非常普遍的行為?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定了對被征收的土地按照土地的原來用途給予補償。農(nóng)地被征收之后，單位和個人再向國家申請使用土地用作建設(shè)或者開發(fā)。建設(shè)單位須支付土地使用權(quán)出讓金和其他費用以取得土地在一定期限內(nèi)的使用權(quán)。因此，在土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途的過程中，政府扮演的是一個“中間人”的角色，首先政府從農(nóng)民集體手中征收土地（對于農(nóng)地按照農(nóng)業(yè)用途進行補償，并完成所有權(quán)的轉(zhuǎn)變），然后政府再將土地出讓給個人或單位用于非農(nóng)業(yè)開發(fā)和建設(shè)（這一過程也只是使用權(quán)的暫時轉(zhuǎn)移，也就是租賃，并不發(fā)生所有權(quán)的變更），且出讓費用的決定一般是按照市場的方式來決定，如拍賣或招標(biāo)。這種方式所產(chǎn)生的土地交易價格要遠遠高于政府征收農(nóng)地的價格（周其仁，2004）。
《土地管理法》還以法律的形式規(guī)定了主要是政府在保護農(nóng)地方面的責(zé)任，以及農(nóng)戶保護農(nóng)地的義務(wù)。但是政府在保護農(nóng)地方面承擔(dān)主要的責(zé)任。這樣，一方面財政分權(quán)體制以及官員晉升體系促使地方政府通過征收農(nóng)地（合法或者非法）并出讓給個人或單位用于工業(yè)和商業(yè)開發(fā)，另一方面，法律要求政府嚴(yán)格保護農(nóng)地尤其是耕地，以保護我國糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。結(jié)果是政治體系與法律體系對地方政府關(guān)于農(nóng)地的權(quán)責(zé)形成了相互矛盾的要求。而我國“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的基本國策要求以及相應(yīng)的以GDP為核心的官員晉升體系和財政收入刺激均會使地方政府在這對矛盾的選擇中傾向于征地而不是農(nóng)地保護。此外，監(jiān)管機制的缺失也使得這一傾向更加嚴(yán)重。
從具體數(shù)據(jù)來看，1998~2005年間，全國耕地面積共減少了760萬公頃。平均每年減少大約95萬公頃。這只是耕地的數(shù)據(jù)，不包括園地、林地和草地等其他類型的農(nóng)用地在內(nèi)。即使如此，這個速度仍高于美國農(nóng)地減少的速度。或者說，中國的農(nóng)地保護措施（以政府主導(dǎo)為基礎(chǔ)）并不比美國的農(nóng)地保護措施（以農(nóng)戶的自愿參與為基礎(chǔ)）有效。
因此，對比中美兩國征地制度和農(nóng)地保護的制度，我們發(fā)現(xiàn)中國政府對兩種制度的參與更加深入。有學(xué)者認(rèn)為是中美兩國不同的政體導(dǎo)致了這種差異。不可否認(rèn)，中國特色的官員晉升和財政分權(quán)以及土地征收，確實為中國經(jīng)濟的發(fā)展提供了基礎(chǔ)。但這種方式的經(jīng)濟發(fā)展是有成本的——收入差距拉大，農(nóng)民權(quán)益受損等，且地方政府在土地征收的過程中直接或間接地參與了許多違法的農(nóng)地征收案件，卻能免于法律的懲罰，這為整個社會樹立了壞的榜樣，由此形成的社會成本更是難以估量。
五、討論和結(jié)論
本文從土地產(chǎn)權(quán)分配、土地交易市場、征地制度和農(nóng)地保護這四個方面對比了中美兩國的土地制度。從分析中我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管中美兩國土地所有制形式不同，但是土地租賃市場都是兩國在農(nóng)戶間配置土地的主要方式，即使美國存在土地的買賣，但是交易量與土地租賃相比較低，且中國農(nóng)村土地的行政性再分配隨著《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律的實施和管理的健全而逐漸降低。此外，兩國的政府均是農(nóng)地保護的主要參與者。但是土地所有權(quán)形式的不同導(dǎo)致了不同的土地保護方式：美國以利用地役權(quán)為主，而中國以行政干預(yù)為主。最主要的差異體現(xiàn)在中美兩國政府在征地中的行為。美國政府的征地是以服務(wù)公共利益為基準(zhǔn)的，而中國政府的征地還需要為城市化和經(jīng)濟發(fā)展提供土地。國家作為城市土地的唯一合法所有者，仍對中國經(jīng)濟發(fā)展有著相當(dāng)大的影響。最簡單的，商業(yè)樓盤的建設(shè)需要土地，工廠的建設(shè)需要土地，而這些土地都來自國家。即使是已經(jīng)建成的商業(yè)樓盤和工廠，其所使用的土地的所有權(quán)仍為國家所有?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定我國的土地實行全民所有制和勞動群眾集體所有制。此外，《土地管理法》還規(guī)定政府在將農(nóng)地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的唯一合法性。這些規(guī)定一起決定了我國的土地征用和耕地保護均以政府主導(dǎo)的形式存在。
我國土地制度在征地和農(nóng)地保護上的混亂也顯而易見。這主要體現(xiàn)在地方政府需要通過征收土地繼而出讓給非農(nóng)使用者進行開發(fā)來發(fā)展經(jīng)濟，同時，地方政府又作為農(nóng)地保護的主體需要限制農(nóng)地的開發(fā)。但是財政和晉升的激勵使得地方政府更愿意去征收農(nóng)地而不是去保護，并引發(fā)了大量的違法占用耕地案件。在這一過程中所形成的無法估量的社會成本使得中國現(xiàn)行的土地制度需要進一步改革。也就是說，土地制度改革的主要動力來自于糾正農(nóng)地征收和農(nóng)地保護中的矛盾，而不在于提高農(nóng)地交易市場的效率。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第2期
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