編者按：中國(guó)的城市化要走什么樣道路，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的主張通常分兩派：一派是主張堅(jiān)決發(fā)展超級(jí)大城市，另一派主張大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走城市群道路。無論他們主張有何區(qū)別，其認(rèn)識(shí)的前提有個(gè)高度一致之處：可預(yù)期的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)將有大量人口往大城市集中。2018年，北京和上海出現(xiàn)少見的常住人口減少的現(xiàn)象。大趨勢(shì)是否已經(jīng)逆轉(zhuǎn)呢？
中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵認(rèn)為，2018年北京上海出現(xiàn)常住人口減少現(xiàn)象，有特別的原因。短時(shí)期的變化不能代表長(zhǎng)期的規(guī)律。更多大城市的人口還在增加，人口集中的趨勢(shì)并沒有改變。
以下是李鐵文章的關(guān)鍵內(nèi)容。
1、中國(guó)大城市的行政等級(jí)，直接影響了人口和其他要素的分布格局。所謂超大城市和特大城市基本與行政等級(jí)掛鉤。
2、未來人口向超大城市集中的趨勢(shì)在各種政策干預(yù)下會(huì)放緩，但是不等于人口集中的趨勢(shì)不會(huì)出現(xiàn)反彈。畢竟，超大城市的發(fā)展機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他城市。
3、城市發(fā)展需要多元化的人口。如果我們僅按學(xué)歷作為吸引人才的標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)導(dǎo)致人才供給和就業(yè)崗位需求不匹配，同時(shí)會(huì)影響城市服務(wù)業(yè)人口就業(yè)質(zhì)量的提高。
4、我們要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律來制定政策，區(qū)分主城區(qū)和轄區(qū)，把更多發(fā)展空間留給轄區(qū)周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)。
以下為李鐵文章的正文內(nèi)容。
最近有文章引用的數(shù)據(jù)顯示，北京、上海和天津的人口增長(zhǎng)放緩，該文就認(rèn)為超過1500萬人的超大城市已經(jīng)呈現(xiàn)出人口向周邊中小城市疏解的趨勢(shì)，并認(rèn)為超大城市似乎已經(jīng)開始收縮。其實(shí)只要真正了解我國(guó)的城市特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，就能明白這些城市人口的變化都有其特殊原因。人口短時(shí)間的變化并不代表長(zhǎng)期規(guī)律。
中國(guó)的城市發(fā)展格局與世界上其他國(guó)家有著根本的不同，就是通過行政等級(jí)主導(dǎo)的城市發(fā)展政策，直接影響了人口和其他要素在不同規(guī)模城市間的分布格局。所謂超大城市和特大城市基本上與行政等級(jí)掛鉤。由于要素在行政主導(dǎo)下過度涌入，導(dǎo)致了城市人口規(guī)模的膨脹。
如果按照城市發(fā)展的規(guī)律，一個(gè)超大城市的主城區(qū)人口增長(zhǎng)過快，會(huì)帶來各類成本的上升，進(jìn)而會(huì)自動(dòng)按照市場(chǎng)規(guī)則實(shí)現(xiàn)要素的替代，例如工業(yè)和地產(chǎn)外溢，高附加值的服務(wù)業(yè)會(huì)替代傳統(tǒng)的低端產(chǎn)業(yè)。
城市的服務(wù)功能強(qiáng)化，同時(shí)也會(huì)帶來更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。所以，城市會(huì)形成不同收入群體的人口組合，反而中低收入人口的增長(zhǎng)會(huì)快于中高收入人口的增長(zhǎng)，這是城市人口結(jié)構(gòu)的金字塔效應(yīng)。
在中國(guó)，隨著超大城市的發(fā)展，城市治理的精英思維理念，要求城市盡快達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的治理水平，認(rèn)為治理差的根源在于中低收入人口過多，因此出現(xiàn)了所謂人口控制政策，就是嚴(yán)格限制超大城市或特大城市人口的增長(zhǎng)。2018年北京和上海常住人口分別減少16.5萬人和3萬人，人口下降是行政控制的結(jié)果。
其實(shí)我們希望的是主城區(qū)人口可以通過功能疏解向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)擴(kuò)散。但是我們現(xiàn)在看到的是超大城市將轄區(qū)也納入人口控制政策的范圍，這與戶籍管理制度的行政區(qū)域化有關(guān)。實(shí)際上我們應(yīng)該更好地發(fā)揮超大城市轄區(qū)周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的承載作用，而這些城鎮(zhèn)距離主城區(qū)的最佳合理距離應(yīng)該是30－50公里半徑之間。
天津城市人口增長(zhǎng)微弱，與前一段時(shí)間治理環(huán)境污染有直接關(guān)系，關(guān)閉了上萬家中低端中小企業(yè)，當(dāng)然也就影響到在這里就業(yè)的外來人口。這些個(gè)別事件并不影響人口向超大城市集中的大趨勢(shì)。
我的判斷是，未來人口向超大城市集中的趨勢(shì)在各種政策的干預(yù)下會(huì)放緩，但是并不等于人口集中的趨勢(shì)不會(huì)出現(xiàn)反彈，畢竟超大城市的發(fā)展機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他城市。
日本東京的人口變化規(guī)律就是在人口持續(xù)增長(zhǎng)的過程中會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)較快的增長(zhǎng)時(shí)期。目前隨著城市更新速度的加快，近幾年東京市主城區(qū)人口增長(zhǎng)也在加快，但是東京從來都沒有通過行政手段來疏解人口。
2018年廣州新增常住人口40.6萬人，深圳常住人口約增加20萬人。廣州和深圳的人口為什么一直處于較快的增長(zhǎng)過程？這與廣州市轄區(qū)和深圳市轄區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有直接的關(guān)系。
珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但是工業(yè)經(jīng)濟(jì)仍占主導(dǎo)地位。2018年廣東省二產(chǎn)增加值占GDP比重達(dá)41.8%。如果珠三角的城市采取了所謂的人口控制政策，可能就會(huì)面臨著工廠關(guān)閉，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大幅度下滑。
其他省會(huì)城市出現(xiàn)了較快的吸納人口現(xiàn)象，如2018年杭州、南京常住人口分別增加了33.8萬人、10.12萬人。
原因是，近些年各類省會(huì)城市通過行政區(qū)劃調(diào)整，發(fā)展空間規(guī)模增大，獲得了更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，特別是由于房地產(chǎn)銷售的壓力，人才資源的儲(chǔ)備等，這些城市還在采取各種方式來吸引人口的進(jìn)入。只是不應(yīng)該把學(xué)歷作為人才引進(jìn)的條件。畢竟城市發(fā)展需要多元化的人口。
對(duì)于服務(wù)業(yè)從業(yè)人員，最重要的是需要長(zhǎng)期積累的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)就業(yè)的長(zhǎng)期預(yù)期來提高服務(wù)水平。如果我們僅按學(xué)歷作為吸引人才的標(biāo)準(zhǔn)，一方面會(huì)導(dǎo)致人才供給和就業(yè)崗位需求不匹配，增加未來解決就業(yè)的困難。
另一方面，由于忽視了更有活力的非高等學(xué)歷人口，等于放棄了城市服務(wù)業(yè)人口就業(yè)質(zhì)量的提高，這才是城市真正需要長(zhǎng)期培育的。近些年出現(xiàn)的幼兒園問題、高檔酒店服務(wù)質(zhì)量下降的問題、家政服務(wù)人員稀缺的問題等，都是因?yàn)槲覀兒鲆暳顺鞘械幕拘枨螅^多地追求高大上的人才。
總之，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在特殊的制度條件下影響了城市空間分布的格局，也影響到了城市人口政策的制定。但是城市發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)化規(guī)律決定了，人口是一定會(huì)向特大城市和超大城市集中的，當(dāng)人口集中到一定階段，由于成本問題和門檻問題，人口和產(chǎn)業(yè)會(huì)尋求成本較低的發(fā)展空間。
所以在都市圈和超大城市、特大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)會(huì)成為未來承接人口和產(chǎn)業(yè)的載體。因此我們要順應(yīng)這些規(guī)律來制定城市發(fā)展政策，重點(diǎn)是區(qū)分主城區(qū)和轄區(qū)，把更多發(fā)展空間留給轄區(qū)周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)，這樣才能體現(xiàn)出十九大報(bào)告提出的，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：原子智庫
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