一、我國現有城市實際上數以萬計，為什么不改變現行統(tǒng)計口徑？
此次專題研討班上有一位授課教師是來自印度公共管理學院（IIPA）的潘迪（Kamla Kant Pandey）教授，他說印度有8000個城市。而我國2014年公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中提到，中國現有城市僅為658個（據國家民政部網站《中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表》，應為657個，因為民政部才是這一數據的權威發(fā)布者），難道印度城市比我國城市多出十幾倍嗎？
互動交流時我提問潘迪教授：印度的城市是怎么統(tǒng)計的？他說：只要一個地方有5000以上人口，人口密度達到每平方公里4000人，就統(tǒng)計為城市[這個統(tǒng)計口徑是國際上較多采用的。但美國各州對城市沒有統(tǒng)一定義，聯(lián)邦政府統(tǒng)計部門的規(guī)定是將總量超過3000人，且人口聚落區(qū)的核心區(qū)1平方英里（約2.6平方公里）人口達到2500人以上的區(qū)域統(tǒng)計為城市]。我想，如果按照這樣的統(tǒng)計口徑，中國城市的數量恐怕得超過3萬個！
我國657個城市是怎么統(tǒng)計出來的呢？查閱民政部網站《中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表》可知，657=4（直轄市）+284（地級市）+369（縣級市）[最新行政區(qū)劃統(tǒng)計表已有調整，目前我國城市數為4（直轄市）+283（地級市）+374（縣級市）=660]。就是說，在當今中國，行政區(qū)劃的名稱上不帶“市”字的地方，就不是城市！按照城鄉(xiāng)二元體制，帶“市”的地方才是城市，其他地方都是農村！
很明顯，說今日中國只有657個城市，不符合人們的直觀認知。且不說50個地、州、盟政府所在地，也不說1633個縣、自治縣、旗、自治旗政府所在地，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，也大多數超過5000人。在發(fā)達地區(qū)，有的鎮(zhèn)早已經成長為大中城市。如浙江溫州的柳市鎮(zhèn)，據中國柳市網“柳市簡介”欄目介紹，該鎮(zhèn)2011年戶籍人口有21.5萬、外來人員有24萬多；浙江瑞安的塘下鎮(zhèn)，據“中國塘下”網“文明塘下”欄目介紹，第六次人口普查數據顯示，2011年塘下鎮(zhèn)常住人口有34萬；浙江溫州的龍港鎮(zhèn)，據龍港政務網“龍港概況”欄目介紹，2011年該鎮(zhèn)總人口達50萬。
根據最新行政區(qū)劃統(tǒng)計表，我國現有41636個鄉(xiāng)級機構，其中鎮(zhèn)19522個、鄉(xiāng)14677個，其余有6152個街道和1274個蘇木（編注：內蒙古自治區(qū)的鄉(xiāng)一級行政區(qū)劃）、民族鄉(xiāng)、民族蘇木，假定地廣人稀的少數民族地區(qū)的蘇木、民族鄉(xiāng)沒有那么多人口，再剔除城市中的街道，鄉(xiāng)和鎮(zhèn)相加有34199個，加上2010個縣城（含縣、縣級市、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū)），估計我國超過5000人口的城市應在3萬以上。而且，東部許多地方的中心村，比如山東省一些地方的新型農村社區(qū)都是按照10000人口來規(guī)劃的，已建成的農村社區(qū)超過5000人口的也不在少數。即使按照聯(lián)合國2萬人口作為城市人口下限的統(tǒng)計口徑，我國城市數估計也應當數以萬計。
按照2014年7月印發(fā)的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，我國將建立居住證制度，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口將按常住人口進行統(tǒng)計。結合國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的統(tǒng)計口徑，建議界定人口2萬至5萬為小城鎮(zhèn)，5萬至50萬為小城市，50至100萬人口為中等城市，100至500萬為大城市，500萬以上為特大城市，不再以行政區(qū)劃來統(tǒng)計城市。
二、按照行政等級為城市配置資源不利于新型城鎮(zhèn)化，為什么這一問題沒有得到應有重視并著力解決？
問題在于，我國城市按照現行統(tǒng)計口徑來統(tǒng)計，是不是城市，要由中央政府有關部門來認定，而有關部門的認定則是依據一定的行政等級制度，特別是不同行政級別賦予不同的資源配置權力的制度。按照這一制度，中央政府代表國家，控制最多資源，地方各級政府分別隸屬于上級政府，城市中直轄市、省會城市、副省級市、地級市、縣級市，行政權力等而下之，掌握的資源也等而下之。這種金字塔形權力結構以及由此而來的利益結構，就是現階段我國城市統(tǒng)計口徑的內在實質。
事實上，這種把城市賦予不同行政級別的體制機制，是我國原有計劃經濟體制的實現形式，也是改革以來在行政體制上沒有改過的部分。在我國以計劃經濟體制開始推進現代化建設的時候，由于資源有限，只能把很少的資源集中在一些城市，以這些城市作為中國工業(yè)化的基地。而為了便于控制，順理成章地把革命軍隊的管理體制，化為國家的行政管理體制，正好也與中國古代國家管理體制相一致。這種所謂單一制的中央集權國家體制，有利于實現國家意志，“集中力量辦大事”，但缺點也是顯而易見的。
一是導致區(qū)域經濟發(fā)展不平衡。區(qū)域發(fā)展不平衡可以說在大多數國家都是難免的，在現代化建設起步階段甚至也是必要的。在我國，由于行政級別越高、權力越大的城市資源就越多，經濟社會發(fā)展就越快，規(guī)模效益和集聚效應就使資源更加集中，一些城市就發(fā)展成為特大城市，成為中國現代化建設的中心和取得進展的標志。但相應地，行政級別低的城市、城鎮(zhèn)和農村區(qū)域的資源就不斷減少，導致小城鎮(zhèn)特別是農村區(qū)域資源日益枯竭。城鄉(xiāng)差別越拉越大的結果，并不一定是特大城市發(fā)展得越來越好，因為經濟發(fā)展達到一定規(guī)模時其規(guī)模效益最佳，超過一定規(guī)模時其規(guī)模效益就會逐步遞減。而小城市、小城鎮(zhèn)和農村區(qū)域資源不斷減少以后，它們作為城市工業(yè)品市場的消費能力也就不斷弱化，從而成為城市工業(yè)產能過剩的重要原因。
二是導致區(qū)域社會發(fā)展不平衡。由于經濟建設的資源集中在城市，政權機關也設在城市，自然而然地由政府主導的社會建設和公共服務資源也就集中在城市，突出體現為高等教育資源、優(yōu)質中小學教育資源及優(yōu)質醫(yī)療資源等等，這些為進入小康時代人們最需要的資源集中在特大城市和大城市。通常地級市里會有一兩所三類本科院校，而人口占比較大的縣城以下地區(qū)基本上沒有高等學校，也沒有三甲醫(yī)院。所以普遍的現象是“城市像歐洲，農村像非洲”。
三是由于人們對資源的不斷追逐，形成了世界罕見的人口大規(guī)模漂移的狀態(tài)。一年一度的春運是現階段中國“漂移的社會”的典型標志。2014年春運，40天36億人次大遷徙，2015年則為28億人次。為什么會有如此規(guī)模的人口流動？因為資源集中在特大城市和大城市，人們?yōu)榱朔窒磉@些資源來到這些城市，但這些城市只接納作為勞動力的他們，暫時沒有打算接納作為“人”的他們。而中國人過春節(jié)要與家人團聚的觀念根深蒂固，所以國家規(guī)定春節(jié)必須放假7天，讓人們回家過年。很明顯，讓相當數量的人口一直處于漂移狀態(tài)，是不公平、不合理的，而且成本昂貴又浪費，只能是社會轉型時期的暫時現象。
以行政級別為城市鄉(xiāng)村配置資源的制度，這個問題要解決并不容易，現階段中央提出的對策是先解決農業(yè)轉移人口市民化的問題。
三、把解決農業(yè)轉移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務，是否符合實際和邏輯？
2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央農村工作會議相繼召開，決定新型城鎮(zhèn)化目前的主要任務是解決已轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口的落戶問題?！暗?020年，要解決約1億進城常住的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動新型城鎮(zhèn)化要與農業(yè)現代化相輔相成?！?
針對這一決策，有專家認為：想法很好，落實很難。確實很難。
首先，到2020年解決約1億農民落戶城鎮(zhèn)的財政開支從哪里來是一個問題。有專家認為，農民落戶城鎮(zhèn)6年需斥13萬億元人民幣（主要是讓落戶農民享有與戶籍人口相當的基本公共服務的費用）。另有專家認為，每一個農民落戶城鎮(zhèn)需要20萬元，就是20萬億元。有的地方測算費用還要更高。假定是20萬億元，這筆錢誰能拿得出來？假定中央財政有錢，但恐怕中央財政會有更重要的事情要做，未必能夠把錢花在農民工落戶城鎮(zhèn)上。那么分解到地方的城市政府，比如說，北京市外來常住人口2014年底有818萬，需拿出1.6萬億元；上海市1000萬外來常住人口，要2萬億元，雖然是在6年內陸續(xù)拿出來，但要本地財政為外來人口花錢，可能并不容易。
本次專題研討班專門組織了一次到江蘇省昆山市的現場教學，在研討班學員與昆山市政府一位官員互動交流時，這位官員回答了關于昆山市外來常住人口的落戶問題。2014年底昆山市共有常住人口255萬，為中國大陸人口第一大縣（全中國人口最多的縣是臺灣的新北市，2011年為390萬），其中戶籍人口77萬。這位官員說：我們打算把人口控制在150萬到180萬。我們沒有能力消化那么多外來人口。他說，有一位在街頭擺攤的外地人與當地人開玩笑說：你們昆山人好好干吧，未來的昆山是我們的。外地人在這里拼命生孩子，三個五個地生，我們昆山人只生一個，他們都落了戶，昆山就是他們的。
應當說，這位官員有情緒也是可以理解的。假如解決外來80萬人口落戶所需要的1600億元財政資金只為提高77萬戶籍人口的福利，本地人當然會得到更多。雖然外來常住人口為本地財政收入所作貢獻可能并不少于本地人口，但外地人多為雇傭勞動者，尤其是他們在政治上并沒有決策參與權。
其次，假定中央財政和地方財政都愉快地拿出錢來解決1億農民落戶城鎮(zhèn)的問題，是不是“人”的問題就解決好了呢？從邏輯上來推斷，不但不會解決好了，可能問題會更嚴重。以昆山為例，如果昆山市政府為180萬外來常住人口中的80萬解決了落戶問題，那么，另外100萬人怎么辦？而且，那外來的80萬人在外地親朋好友看到了成功的先例，難道不會被吸引過來也要分昆山一杯羹？“人的問題”很可能會更加復雜和麻煩。
事實上，人是跟著資源走的，北京、上海也好，昆山也好，想要控制或者減少人口就要減少資源在本城市內的布局。假定昆山在經濟結構調整中關停一些企業(yè)，這些企業(yè)的員工由于無業(yè)可就，很可能就返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)了；或者把一些企業(yè)轉移到別的地方，就業(yè)人口也就會跟過去。北京市正在通過疏解非首都功能而將資源轉移到衛(wèi)星城，也一定會帶走若干人口，從而緩解市中心人口過度集中卻還要解決外來常住人口落戶問題的壓力。
由此而言，新型城鎮(zhèn)化的首要和核心任務應當是調整資源布局，而不是其他。讓資源過度向特大城市、大城市集中的趨勢得到扭轉和遏制，讓新增的更多經濟社會發(fā)展資源向中小城市、小城鎮(zhèn)和農村區(qū)域流動，人口自然就會向小城鎮(zhèn)和農村區(qū)域流動。
同時，要解決上述“三個一億人”的問題，或許并不應當是讓進城務工的農民落戶城鎮(zhèn)，而是讓農民有條件、有可能在回到家鄉(xiāng)還是落戶城市之間做出抉擇。在哪里落戶不是最重要的，最重要的是讓農民能夠與城里人享受同等水平的基本公共服務和現代化建設成果。
如果農民工輸出地的基本公共服務水平、生活質量與特大城市、大城市相比差不多，人們?yōu)槭裁匆x擇離鄉(xiāng)背井落戶城鎮(zhèn)呢？至少第一代出生和成長在農村的農民工大多數人會選擇回鄉(xiāng)，而從小就跟隨父母到城里的新生代農民工，才會更傾向于留在城市里。大多數農業(yè)轉移人口作為土生土長的農村人，內心深處懷著十分強烈的“鄉(xiāng)愁”，從文化上、心理上看，落戶城市并不是最佳選擇。
人們不應當認為所有農民都想要在遠離家鄉(xiāng)的城市落戶，也不應當認為讓農民落戶城鎮(zhèn)就是對農民公平。讓農民自行做出選擇才是公平的。
四、既然要嚴格控制特大城市人口規(guī)模，是否應當著力扭轉資源向特大城市過度集中的趨勢并向小城鎮(zhèn)、農村區(qū)域疏散資源？
新型城鎮(zhèn)化，應當是解決“舊型”城鎮(zhèn)化片面、非均衡發(fā)展，資源向特大城市過度集中以至于發(fā)生“城市病”，同時小城市、小城鎮(zhèn)和農村區(qū)域資源枯竭的問題。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出要嚴格控制特大城市人口規(guī)模，一定不可以一邊人為設置“人口準入”門檻，一邊仍然在向特大城市集中資源。類似北京市政府制定的行政中心遷往通州同時帶走其他很多資源的規(guī)劃，對新型城鎮(zhèn)化是真正有意義的事情。
并且，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出建設一批城市群、形成以“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，體現了扭轉資源向特大城市過度集中的趨勢并向特大城市周邊小城市、小城鎮(zhèn)和農村區(qū)域疏散資源的方向。所謂城市群，其實就是區(qū)域內城市相對均衡發(fā)展，如果區(qū)域內只有一個兩個特大城市異軍突起，其他中小城市不具備區(qū)域發(fā)展極的特性，就談不上“城市群”。在現階段，城市群建設應當是區(qū)域內個別已經出現“城市病”的特大城市向周邊中小城市、小城鎮(zhèn)疏解資源，一方面將一部分存量產能轉移出來，另一方面更重要的是將一部分由特大城市的市場容量和集聚效應引致的增量產能引導出來，使區(qū)域內中小城市、小城鎮(zhèn)也成為區(qū)域發(fā)展極，實現資源的合理布局和區(qū)域經濟社會協(xié)調發(fā)展、均衡發(fā)展。
這樣做看上去是要減少特大城市政府的財政收入，但實際上更是減少其財政支出，提高財政支出的效率和質量。北京市行政中心遷到通州，同時將帶去一些優(yōu)質基本公共服務資源，隨之而去的人口在通州及其周邊區(qū)域落戶，其落戶成本一定遠遠低于在北京三環(huán)、四環(huán)之內。如果有足夠的資源轉移到河北省的保定、廊坊、涿州，農業(yè)轉移人口在這些地方落戶，成本將更低，而生活質量則會更高；另一方面，北京市四環(huán)內中心城區(qū)也一定會由于人口減少而減少公共服務支出、同時提升公共服務質量。這樣，大中小城市可以真正協(xié)調發(fā)展，居民各得其所，實現共同富裕。
所以，疏解資源，是特大城市調節(jié)人口密度、解決“城市病”問題的最佳選擇。這樣做并不需要“嚴格”而且“控制”人口；而由于資源疏解到小城市、小城鎮(zhèn)，也不會發(fā)生“全面放開落戶限制”也無人問津的尷尬。這是互利多贏、富于智慧的選擇。
五、小城市、小城鎮(zhèn)在經濟建設中與特大城市、大城市相比不具備競爭力，為什么還要以產業(yè)支撐為由使其不惜代價招商引資？
事實上，特大城市、大城市和發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)中小城市、小城鎮(zhèn)疏解資源、轉移產能由來已久。中央提出新型城鎮(zhèn)化口號以后，輿論更強調，新型城鎮(zhèn)化必須有產業(yè)支撐，因而對中小城市、小城鎮(zhèn)政府的招商引資工作，提出了更高的要求，造成了更大壓力。
問題在于，在許多官員和學者的頭腦里，所謂產業(yè)支撐基本上就是制造業(yè)、重化工業(yè)、房地產業(yè)的支撐，而這樣的產業(yè)支撐，已經成為現階段許多小城市、小城鎮(zhèn)乃至農村地區(qū)經濟社會發(fā)展中的突出問題。
一是由于小城市、小城鎮(zhèn)與大城市、特大城市相比缺乏競爭力，只好在土地、環(huán)保、稅收、用工等方面的政策上做文章，給予投資者優(yōu)惠甚至零地價的工業(yè)用地，允許污染環(huán)境，減免稅收，允許“血汗工廠”殘酷剝削雇傭勞動者。這樣雖然也帶來了一定的經濟發(fā)展，但負面影響也十分嚴重，是不可持續(xù)的。正是針對這樣的問題，中央才提出了科學發(fā)展觀，提出了生態(tài)文明建設的時代任務。
二是許多中小城市看到特大城市、大城市房地產業(yè)發(fā)展和土地財政緊密結合，既蓋出大量高樓大廈顯示出現代化建設的成就，給政府帶來了大量土地出讓金和相關收入，又為城市居民改善居住條件創(chuàng)造了機會，于是也把發(fā)展房地產業(yè)放在突出位置上。結果，因為小城市、小城鎮(zhèn)在制造業(yè)、重化工業(yè)方面沒有特大城市、大城市的競爭力，沒有相應的就業(yè)人口來消化房地產業(yè)的產品，導致房地產業(yè)單兵突進，形成了空城、鬼城現象。這也是許多人要求小城市、小城鎮(zhèn)以產業(yè)支撐城鎮(zhèn)化的原因。
因此，盡管一些小城市、小城鎮(zhèn)仍然具有發(fā)展制造業(yè)、重化工業(yè)項目的條件和機會，但對于相當數量的小城市、小城鎮(zhèn)來說，新型城鎮(zhèn)化的產業(yè)支撐絕不可能、也不應當是前些年特大城市、大城市制造業(yè)、重化工業(yè)發(fā)展的重復。
在我國現代化建設總體上已經進入工業(yè)化基本實現，較多地方交通、通信、能源供應等方面基礎設施建設基本實現城鄉(xiāng)一體化的今天，提到新型城鎮(zhèn)的“產業(yè)支撐”，人們的頭腦里相對應的外延應當是：一、小城市、小城鎮(zhèn)和農村區(qū)域的特色產業(yè)；二、承接特大城市和大城市輻射、為其服務的上下游產業(yè)和服務業(yè)；三、承接周邊農村區(qū)域經濟社會發(fā)展需求的加工業(yè)、服務業(yè)；四、特別是社會建設、生態(tài)文明建設和公共服務事業(yè)和產業(yè)，包括教育、文化、醫(yī)療、體育、旅游、健康、養(yǎng)老等等事業(yè)和產業(yè)。在社會建設、生態(tài)文明建設、公共服務事業(yè)和產業(yè)方面，應當有政府財政出資創(chuàng)辦和經營的項目，主要應當在政府支持下由社會力量舉辦和經營。
教育產業(yè)對城市、城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐作用應當引起高度重視。河南省登封縣因電影《少林寺》而走紅，在那里開辦了許多武術學校，據報道，常年有5萬學生在這些武術學校學習少林武術。5萬學生需要多少就業(yè)人口為其服務？本次專題研討班安排去浙江省安吉縣現場教學，安吉縣委書記單錦炎在與學員交流時十分興奮地說，安吉縣創(chuàng)辦的浙江科技學院中德工程師學院在校生5000人，每生帶來大約8個人就業(yè)。
如果我國能夠像美國、日本那樣大約每10萬人口辦一所大學，至少每一個縣城能夠辦一所像安吉中德工程師學院這樣的大學，僅僅這一項，2010個縣就可以增加8000多萬個就業(yè)崗位。
六、把新型城鎮(zhèn)化看作是現階段解決三農問題的基本路徑，那么應該怎樣劃清城市、城鎮(zhèn)和農村的界限？
新型城鎮(zhèn)化是推進科學發(fā)展的城鎮(zhèn)化，是推進生態(tài)文明建設的城鎮(zhèn)化，是推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化應當是整體上提升中國工業(yè)化層次和水平，使之符合生態(tài)文明建設目標的過程，是整合城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展資源使之協(xié)同發(fā)展，整體上實現生產方式和生活方式現代化的過程。因此，應當界定城市、城鎮(zhèn)和農村的職能和界限，使城市為城市、城鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)、農村為農村，而不能城市不像城市、城鎮(zhèn)不像城鎮(zhèn)、農村不像農村。
在古代，城市是政治中心、文化中心，也是商業(yè)中心，由于政治生活開展程度有限，也由于社會生產方式的局限，城市規(guī)模并不很大。進入現代社會，由于工業(yè)發(fā)展需要規(guī)模效益和集聚效應，作為工業(yè)基地的城市不斷膨脹。事實上，現代城市的發(fā)展變化，都是與工業(yè)文明的發(fā)展緊密相連的。工業(yè)生產規(guī)模、產品市場不斷擴大，需要大量就業(yè)人口集中居住；工業(yè)產品的消費也需要人口集中居住。這是現代城市高樓林立的原因。因此，城市的經濟職能主要是發(fā)展工業(yè)和相關的產業(yè)，城市人口也應當以工業(yè)和相關服務業(yè)勞動力為主體。
但人類對工業(yè)品的需求并不是無限的，工業(yè)城市的建設應該是有限度的。尤其是中國人口眾多，糧食安全是事關民族生存的重大戰(zhàn)略問題，必須保留足夠的耕地和農村區(qū)域。因此，作為一種中國特色，農村的經濟職能應當主要是發(fā)展農業(yè)和相關服務業(yè)。按照生態(tài)文明建設的要求，工業(yè)和農業(yè)發(fā)展存在著一定程度的沖突，許多工業(yè)品的生產和消費帶來的環(huán)境污染不但可能使農作物無法生長，也可能使農產品不可食用。原則上，任何有可能帶來污染的工業(yè)產能不應當進入農村區(qū)域。
作為另一個中國特色，在城市和農村之間還有一個區(qū)域是城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)之間的過渡地帶，它們不應當是大規(guī)模的工業(yè)基地，但應當服務和服從于大工業(yè)需要；它們最接近農村，也必須為農業(yè)、農村和農民服務。但正如學者陳方勐在《農村改革的戰(zhàn)略問題》一書中所說：“中心鎮(zhèn)應當是工業(yè)生產力布局的邊緣，布局工業(yè)分工中的小規(guī)模產能，而且必須是最少與環(huán)境發(fā)生沖突的部分?！?
在我國現階段，城鎮(zhèn)主要指的是小城市、小城鎮(zhèn)，包括縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，也應當包括一部分欠發(fā)達地區(qū)尚屬于中等城市的地級市。在現階段，縣城以及縣域內作為縣城的副中心的重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)，已經有一部分建成為小城市，甚至中等城市、大城市，但由于它們仍然轄有農村區(qū)域，它們仍然應當界定為城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)應當是新型城鎮(zhèn)化建設的基地和中心環(huán)節(jié)，其中重中之重是縣城。新型城鎮(zhèn)化建設的重點不在特大城市、大城市；在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施過程中，特大城市、大城市的責任應當是為小城市、小城鎮(zhèn)以及中等城市的發(fā)展做出貢獻。
我國現有2862個縣級行政區(qū)，其中除852個市轄區(qū)外的縣級行政區(qū)共1020個。一些城市群中間的縣城有可能發(fā)展成為周邊大城市、特大城市的衛(wèi)星城，行政區(qū)劃上有可能會調整為城市的市轄區(qū)，但大多數縣將長期存在，應當成為與中央相對應的地方的主體。新型城鎮(zhèn)化如果能夠把這些縣城建設好，使其成為使縣域人口就地城鎮(zhèn)化的縣域發(fā)展極，成為支撐大中小城市和城鎮(zhèn)、農村區(qū)域協(xié)調發(fā)展和相對均衡發(fā)展大格局的中堅力量，那么不僅新型城鎮(zhèn)化的目標將得以實現，全面建成小康社會的目標也就實現了。
七、小城鎮(zhèn)和農村區(qū)域發(fā)展滯緩的原因是資源被城市拿走了，為什么不著力推動資源回流小城鎮(zhèn)和農村區(qū)域？
新中國成立以后，現代化主要工業(yè)化在城鄉(xiāng)二元體制下開始推進。按照蘇聯(lián)模式的計劃經濟體制，開始的時候主要是以行政權力劃撥、調撥資源給城市，通過工農產品剪刀差給城市提供積累。到上世紀70年代末期，執(zhí)政黨和國家領導人認識到，高度集權的計劃經濟體制不利于生產力發(fā)展，于是開始改革開放。所謂改革，就是把高度集中在政府手中的資源配置權，下放了一部分給社會和市場。
但是，以工業(yè)化為主的現代化建設，仍然是把資源集中到城市，全社會各方面的資源仍然是單向流往城市。比如勞動力資源配置制度，一是通過人事制度和戶籍制度，把中等以上教育程度的人口界定為城市人口；二是通過高等教育考試制度，每年都把農業(yè)人口中新增勞動力中的優(yōu)秀分子從農村“選拔”給城市；三是通過勞動力市場制度的運作，城市勞動力市場以遠遠高于農業(yè)農村就業(yè)收入的城市就業(yè)收入，將人事制度、高考制度選剩下的可用農村勞動力吸收到城市，農村自身只剩下“386199”部隊，即婦女、兒童、老人。再如土地制度規(guī)定，農業(yè)用地用途不可改變，而一旦由國家征收或征用，盡管征用后經招拍掛制度運作可產生極高市場價值，但只以農業(yè)用地收入標準來補償農地所有者、承包者。種種做法的結果就是農村區(qū)域資源日益枯竭，留在農村的農業(yè)人口成為整個國家中收入水平最低的部分。
因此，推進新型城鎮(zhèn)化，必須通過改革來創(chuàng)造條件，一是遏制資源從農村單向流向城市的趨勢，二是改變資源單向流動的制度，建立資源雙向流動的制度，三是建立過度集中在城市的資源“反哺”農業(yè)農村農民、支持小城鎮(zhèn)建設的制度。
現階段迫切需要改革農村土地制度中的一項政策，就是“城里人到農村買地建房”的政策。曾有國土資源部官員表示，農村宅基地制度改革要堅持一戶一宅原則，決不允許城里人到農村買地建房的所謂“逆城鎮(zhèn)化”行為。這一主張是值得商榷的。
從現行土地制度來看，農村宅基地制度改革應當是城市人才資源回流農村的一個機會。城里人要到農村參與新農村建設和新型城鎮(zhèn)化建設，首先應當允許城里人落戶農村，不能在城里搞“農民工”，又在農村搞“市民農”，固化城鄉(xiāng)二元體制。許多農民工進城落戶以后，留在農村的住宅空關閑置，在不違反一戶一宅原則的前提下，允許進入農村參與農業(yè)農村建設的人購買農宅，既可以增加進城農民的財產性收入，又有利于引導城市人才資源流向農村區(qū)域去。
比如說，可以規(guī)定，凡城市退休醫(yī)生、教授，可以以到農村從醫(yī)執(zhí)教若干年為前提，到農村購房居住。再比如，工商企業(yè)主，凡到農村投資農業(yè)、服務業(yè)項目，給當地農民增收多少、給國家交稅多少，就可以購置農宅，等等。地方政府可以選擇規(guī)劃為重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的中心村進行試點，在取得經驗的基礎上，通過制定實施強有力的規(guī)范和監(jiān)督懲戒制度，在更大范圍內推廣?，F階段，恰恰是不給“逆城市化”潮流一個出口，一些地方的鄉(xiāng)村才出現了嚴重的違法建房現象。如果不敢改革、不敢擔當，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標就不能實現。
八、城鎮(zhèn)和農村居民的需求是新型城鎮(zhèn)化的最大動力，為什么不能以此需求為導向來推進新型城鎮(zhèn)化？
新型城鎮(zhèn)化是國家戰(zhàn)略，是中國現代化建設全局中的城鎮(zhèn)化，更是城鎮(zhèn)和農村地區(qū)群眾的城鎮(zhèn)化。從現階段關于新型城鎮(zhèn)化的討論和相關政策的發(fā)布來看，新型城鎮(zhèn)化在一些地方尚不能說已經充分體現了群眾的需求；相反，首先以城市需求、工商資本需求和官員需求等非農需求為導向，而偏偏沒有以農民需求為導向。
比如說，仍然把推動城市發(fā)展和工商業(yè)發(fā)展放在更加突出的位置上。所謂城鎮(zhèn)化，需要產業(yè)支撐，首先考慮的是發(fā)展工商業(yè)項目。在推動資源向農村流動時，首先考慮的是工商資本下鄉(xiāng)。所謂著眼于農民增收，主要考慮的是提升農民消費城市工業(yè)品的能力、啟動農村市場、拉動內需；所謂著眼于農民就業(yè)，首先考慮的是農業(yè)轉移勞動力到工商業(yè)中就業(yè)。這些雖然也為農村發(fā)展所需要，但顯然不是農民和農村自身最需要的。
比如說，推動人口向城鎮(zhèn)集中，改革農村宅基地制度，看上去也是為城鄉(xiāng)居民改善居住條件，但城市政府更多是要對農村宅基地復墾從而取得建設用地指標，通過整治“空心村”以增減掛鉤方式取得城市建設用地指標。加快城市工商業(yè)發(fā)展，無疑是推進此項工作積極性的主要源頭。
不論城市居民還是農村居民，人們對美好生活的向往總體上是一致的。2012年11月15日，十八屆中央政治局常委與中外記者見面時，習近平在講話中指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好?！边@里兩次列舉了人民的期盼，第一次第一條是“期待有更好的教育”，第二次第一條是“期盼著孩子們能成長得更好”。這一表述不僅準確表達了絕大多數中國人的心聲，而且特別符合絕大多數農民群眾的愿望。從現階段許多地方都出現了農民在縣城里租房陪孩子讀書的現象來看，農民第一位的需求就是分享城里人擁有的優(yōu)質教育資源。尤其是，現階段我國城鄉(xiāng)之間最突出的差距就是在于城市擁有優(yōu)質教育資源，而農村沒有。
農民群眾對優(yōu)質教育等等資源的需求，也可以說是新型城鎮(zhèn)化的奮斗目標；推進新型城鎮(zhèn)化，應當以城鎮(zhèn)居民和農村居民的需求為導向，而不應當是以其他需求為導向。
為此筆者建議，各地縣級政府在推進新型城鎮(zhèn)化時，可以把在本縣城創(chuàng)建一所大學、若干所高標準中小學作為第一目標；各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)，可以把在本地建設一所高標準中學、若干所高標準小學作為第一目標；中心村則以建一所高標準小學為第一目標。
從我國一些地方的經驗來看，利用我國城市和國外高等教育資源，采取創(chuàng)辦國內高校分校區(qū)的辦法，在縣城創(chuàng)辦中外合作大學是完全可能的。改革開放以來，我國已在一些地級市和縣城創(chuàng)辦了中外合作大學，而且最早是浙江的寧波、溫州創(chuàng)辦的，寧波是萬里諾丁漢大學，溫州是溫州肯恩大學。在縣城創(chuàng)辦的已經有江蘇省昆山市的昆山杜克大學、浙江省安吉縣的浙江科技學院中德工程師學院，這些高校已為各地縣城創(chuàng)造了可以復制的經驗。事實上，在國家發(fā)展和改革委員會2012年12月發(fā)布的《中原經濟區(qū)規(guī)劃（2012-2020年）》中就有“引進國內外優(yōu)質教育資源，提高合作辦學水平，逐步發(fā)展成為全國重要的區(qū)域高等教育中心”這樣的要求。
城鎮(zhèn)和農村優(yōu)質中小學教育資源，也可以通過類似辦法來取得。貴州省黃平縣有一個人叫朱敏才，上世紀60年代初考入貴州大學外語系，畢業(yè)后在中國駐外大使館當外交官好多年，退休后他和他愛人孫麗娜（曾是北京某小學的高級教師，也是北京市最早的一批英語教師之一）應邀回到家鄉(xiāng)，先后在家鄉(xiāng)幾所小學當英語教師，2014年被中央電視臺評為最美鄉(xiāng)村教師。其實像朱敏才夫婦這樣的人才幾乎每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一批，如果在中央和省級財政提供經費（比如設“國家特聘鄉(xiāng)村中小學教師”專項資金，給每一個愿意到邊遠農村中小學擔任教師的城市退休高級知識分子提供高額年薪），由各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府邀請他們回到家鄉(xiāng)中小學校擔任各學科教師，就有可能把所有農村中小學校的師資質量提升到很高水平。
如果新型城鎮(zhèn)化能大幅度提高占中國人口多數的城鎮(zhèn)和農村的教育水平，就一定能夠讓城鎮(zhèn)和農村地區(qū)凝聚和穩(wěn)定人口，實現農民就近、就地城鎮(zhèn)化，這將是對全人類的重大貢獻。
九、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃強調新型城鎮(zhèn)化是自然歷史過程，其政策含義是什么？
2014年3月的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》在第一章強調，“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農產業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程”。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃采用“自然歷史過程”這一提法，顯然是為了強調推進新型城鎮(zhèn)化一定要尊重客觀規(guī)律。
把這一提法寫進新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃是有其特定背景的。在此前關于新型城鎮(zhèn)化的討論中，有學者以這樣的提法來批評一些地方的做法，即“人為造城”。這一批評也是有道理的。但是，一些批評者在要求尊重客觀規(guī)律的名義下，其意見也包含了一些不一定合理的傾向。比如，有的論者把批評長官意志的粗暴干預變成暗示地方官員普遍亂作為，要求干預權上收中央。有的論者把要求尊重規(guī)律變成要求順其自然，把政府主導和發(fā)揮市場作用對立起來。
事實上，講新型城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，應當同時講在尊重客觀規(guī)律的基礎上充分發(fā)揮政府主導作用，更好地發(fā)揮政府作用。
這是因為，第一，新型城鎮(zhèn)化本身就是對原有城市化進程的人為干預，如果只強調市場作用，那么引導資源向中小城市、小城鎮(zhèn)和農村區(qū)域流動就會更加困難。
第二，強調更好發(fā)揮政府作用，不僅是要加強政府對經濟建設的宏觀調控，更重要的是要推動政府加強社會建設，推動基本公共服務均等化。在經濟建設中，市場的作用應當是決定性的，但也需要政府調控和服務；在社會建設中，政府的作用是應當是決定性的，雖然也需要市場參與。更重要的是，在現階段新型城鎮(zhèn)化進程中，總體上應當是社會建設的任務更重于經濟建設。因為盡管我國工業(yè)化已經接近基本實現，但城市作為工業(yè)基地，對整個國家的現代化建設承擔更為重要的任務，而城鎮(zhèn)及農村地區(qū)欠賬更多的是社會建設和基本公共服務，而這更需要更好發(fā)揮政府作用。
第三，從發(fā)達國家的經驗看，進入工業(yè)化中期以后，政府從親資本轉向更加中立客觀的立場，從而把政府職能側重定位于推動社會建設，也是普遍的趨向。2004年胡錦濤同志提出的“兩個趨向”的判斷，即“在工業(yè)化初始階段，農業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，實現工業(yè)與農業(yè)、城市與農村協(xié)調發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向”，正是強調政府調節(jié)城鄉(xiāng)社會關系的職能作用。
在“片面”建設小康社會的時候，政府需要發(fā)揮對經濟建設的領導作用，而在全面建成小康社會的時候，政府更需要發(fā)揮對社會建設的領導作用。
十、推進新型城鎮(zhèn)化的主體應當是地方基層政府，究竟應當怎樣發(fā)揮其作用？
一些學者在批評長官意志對城鎮(zhèn)化進程的粗暴干預時，傾向于認為地方官員普遍亂作為，要求干預權上收中央，這樣的認識也是值得商榷的。正如城鎮(zhèn)和農村居民的需求是新型城鎮(zhèn)化的最大動力一樣，推進新型城鎮(zhèn)化的主體應當是地方政府、基層政府。中央政府、省級政府的頂層設計和財政支出也很重要，但地方特別是縣級地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府以及村級組織的作用是不可替代的。
盡管一些地方基層政府官員亂作為的現象也是客觀存在的，但亂作為的現象并不是地方基層的主導方面，否則中國城鄉(xiāng)現代化建設就不可能取得現階段的成績。同時，權力上收給上級領導機關，不一定會比地方基層官員做得更好，反而比地方基層更容易不以城鎮(zhèn)及農村地區(qū)人民群眾的需求為導向，更容易脫離實際。問題顯然在于，地方基層官員究竟怎樣發(fā)揮領導作用。
或許西方一些國家地方城鎮(zhèn)的建設經驗是值得學習借鑒的。讀過托克維爾《論美國的民主》一書的人可能都有印象，美國人辦成一所大學好像很容易。比如說哈佛大學，最初美國那個地方有一個小鎮(zhèn)，那里有的人建議辦一所大學，于是動員大家捐錢，有一個叫哈佛的人捐得最多，學校就用他的名字命名。有了一點錢就成立一個管理機構，然后聘用校長，校長聘用教師，就辦起來了。美國幾乎每一個鎮(zhèn)都有大學，就是這樣辦出來的。試想，如果中國的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村也擁有自主辦教育的權力，那么，憑什么就辦不出哈佛那樣的學校呢？辦學只是一個例子，所有重要公共事務都可以這樣來辦。因此，新型城鎮(zhèn)化應當在行政管理體制上改革創(chuàng)新，推進縣級地方自治化。
事實上，人們在新型城鎮(zhèn)化起步階段就應當思考新型城鎮(zhèn)化對國家治理體系現代化建設將帶來的影響和沖擊?，F階段我們把城市都稱為“市”：直轄市、省會城市、副省級市、地級市、縣級市，因為作為“市”它們是平等的，不平等的行政級別是人為附加的。在新型城鎮(zhèn)化完成的時候，城市和城鎮(zhèn)都是不同區(qū)域的發(fā)展極，作為地方主體，它們與中央關系必將發(fā)生重大變化。或許可以想象，在未來中國，在許多特大城市、大城市作為直轄市支撐起單一制國家體制的同時，大多數縣級政權應當是享有足夠自治權的地方主體。當然，正如筆者曾經建議的那樣，可以在每一個省設立部分中央直轄縣，以加強中央對地方的控制，也可以以更高水平的治理成效為自治地方提供示范。
實行縣級地方自治體制，最重要的一點將是，在建立健全行政權力監(jiān)督體制的基礎上，縣級地方官員將將更加自覺向本地居民負責，自覺主動地概括整合民意，積極為本地居民服務，更好更快地完成推進新型城鎮(zhèn)化的歷史使命。這樣的機制將不僅使縣級地方成為國家穩(wěn)定和諧的堅實基礎，也必將更加充分地體現中國現代化道路的核心價值。
（作者系民革中央辦公廳副主任、兼發(fā)展中國論壇農業(yè)專家委員會秘書長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：東方早報網
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