——基于瀏陽市P村的調(diào)研
春節(jié)期間，我回到了曾經(jīng)調(diào)研過的湖南省瀏陽市普跡鎮(zhèn)P村。借著這段返鄉(xiāng)時光，我以一名觀察者和學習者的身份，再次走進這座湘東村莊，試圖捕捉它在推行“三長制”之后的治理變遷、實踐成效與現(xiàn)實困境。
P村總面積18.3平方公里，耕地7539.5畝，林地17982畝，下轄9個村民小區(qū)、49個村民小組，共1482戶，常住人口4827人，外出務(wù)工約1200人。全村設(shè)黨總支1個，農(nóng)村黨支部5個，黨員226人，村“兩委”班子7人。自2022年湖南省推行“三長制”以來，P村在原有“黨員微網(wǎng)格”基礎(chǔ)上，構(gòu)建起“片長—組長—鄰長”的治理體系，共設(shè)置96名鄰長，每位鄰長聯(lián)系15戶左右村民。本次觀察時間為2026年2月，主要采用實地走訪、訪談、資料查閱和參與式觀察相結(jié)合的方式，先后訪談了村副主任、多名鄰長與普通村民，走訪了村委會、路燈項目現(xiàn)場、垃圾收集點等區(qū)域。
一、P村的鄉(xiāng)村治理實踐
如何打通服務(wù)群眾“最后一米”，一直是基層治理的難題。去年以來，瀏陽根據(jù)“盡力而為、量力而行”的思路，充分發(fā)揮村（居）民代表上傳下達、反映訴求、凝聚人心、服務(wù)群眾等方面的作用，讓群眾切實感受到“代表”時刻都在身邊，暢通基層治理“微末梢”，擦亮了“睦鄰黨建”工作品牌，全面推行片組鄰“三長制”，推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化，著力打造共建、共治、共享的基層治理新格局。
（一）基層自治實踐：從“微網(wǎng)格”到“鄰長制”的迭代
P村的基層自治創(chuàng)新集中體現(xiàn)為“三長制”的精細化運作。2019年，該村即推行“黨員微網(wǎng)格”模式，劃分5個微網(wǎng)格，設(shè)微網(wǎng)格長68人。但每個微網(wǎng)格覆蓋力量分散。僅300戶左右。2022年湖南省推廣“三長制”后，P村按照“地域相近、規(guī)模適度、便于服務(wù)”的原則，將全村重組為96個“鄰”，每個鄰設(shè)鄰長1名，每若干鄰設(shè)組長1名。鄰長多由黨員、熱心村民或村中有威望的長者擔任，他們沒有正式編制，屬于“半正式人員”甚至“非正式人員”，卻承擔著政策宣傳、民情收集、矛盾調(diào)解、服務(wù)代辦等職責。
在走訪中，我了解到25年雨季，黨員鄰長李曙光發(fā)現(xiàn)81歲老人陳光明居住的土坯房因連日雨水出現(xiàn)漏滲和墻體開裂，存在嚴重安全隱患。他立即向村黨總支報告，并與村黨總支書記馮生根一同上門勸導(dǎo)。老人因故土難離拒絕轉(zhuǎn)移，李曙光又聯(lián)系老人的三個兒子共同做工作，最終以真誠打動老人，將其安全轉(zhuǎn)移并妥善安置。這件事在村中廣為流傳，讓村民真切感受到鄰長的作用。在路燈電費收取等日常事務(wù)中，鄰長通過微信群通知、上門收取、代繳等方式，使電費收取率從過去的不足70%提升到95%以上。村務(wù)公開、民主評議、經(jīng)濟責任審計等配套制度也同步運行，財務(wù)收支每月公開，重大事項隨時公開，村里每年還會對村委會成員及組長、鄰長進行民主評議，連續(xù)兩次不稱職者終止職務(wù)，村務(wù)監(jiān)督委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委共同實施審計。，這些制度為“三長制”提供了程序性保障。
（二）公共服務(wù)優(yōu)化：行政資源下沉與鄰里互助
“三長制”有效推動了公共服務(wù)在村莊末梢的落地。過去，村“兩委”行政化程度較高，村干部既要完成上級大量行政任務(wù)，又要回應(yīng)村民訴求，常常力不從心。村副主任王承平坦言：“不給政府辦事是不行的，你不給他們辦，那你自己到時候也辦不好事情?！痹O(shè)立鄰長之后，上級部署的人居環(huán)境整治、醫(yī)保收繳、矛盾排查等任務(wù)可以通過組長、鄰長協(xié)助完成，大大減輕了村干部負擔，村民的訴求也能通過鄰長快速反饋到村“兩委”。P村主干道和部分支路的路燈因電費收取難、維護不到位長期不亮，村民反映強烈。實行“三長制”后，由組長牽頭、鄰長協(xié)助，通過微信群動員、上門溝通，不僅解決了電費收取難題，還推動了路燈項目的招投標和維修，最終實現(xiàn)了“路路有燈、燈燈常亮”。在人居環(huán)境方面，村里配備了保潔員，鄰長們督促聯(lián)系戶做好房前屋后衛(wèi)生，垃圾亂堆現(xiàn)象明顯減少。此外，村衛(wèi)生室、醫(yī)保代辦、留守兒童和空巢老人幫扶等公共服務(wù)也借助鄰長網(wǎng)絡(luò)更加精準地送達農(nóng)戶。一位鄰長告訴我：“我聯(lián)系的15戶，誰家有個難處，第一時間就會找我。我解決不了的，再報給組長或村里?！?/span>
（三）黨建引領(lǐng)：黨員嵌入與組織合法性賦予
黨建引領(lǐng)是P村“三長制”能夠有效運轉(zhuǎn)的核心動力。全村96名鄰長中絕大多數(shù)為黨員，村黨委還有意識地將非黨員鄰長中的積極分子吸納進黨組織，近三年已有12名優(yōu)秀鄰長被發(fā)展為黨員。這種做法既增強了黨組織的力量，也為鄰長賦予了組織合法性，使其在村民中更具公信力。在組織架構(gòu)上，P村形成了“鎮(zhèn)—村—片—組—鄰”五級聯(lián)動體系，山水、義倉、中心、黃泥港、元霞5個農(nóng)村黨支部各自下轄若干黨小組，黨小組再對應(yīng)微網(wǎng)格和鄰長，實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的黨員聯(lián)戶網(wǎng)絡(luò)。村黨支部定期開展“三會一課”、主題黨日活動，組織黨員參與人居環(huán)境整治、困難幫扶、政策宣傳等志愿服務(wù)。正如村黨總支書記馮生根所說：“黨建不是掛在墻上的牌子，我們把黨員放到鄰長的崗位上，既鍛煉了黨員，也服務(wù)了群眾?！?/span>
二、P村鄉(xiāng)村治理現(xiàn)存困境與問題
通過這段時間的觀察和訪談，我發(fā)現(xiàn)p村在鄉(xiāng)村治理實踐中取得了一定的成效，村莊環(huán)境得到了改善，公共服務(wù)水平得到了提升，村民的幸福感和獲得感有所增強。但同時，受地理條件、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、治理資源等多種因素的影響，p村的鄉(xiāng)村治理工作也面臨著諸多困境和問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）激勵機制缺失與鄰長積極性衰減
鄰長無固定報酬，全憑榮譽感和熟人社會的面子壓力驅(qū)動。隨著時間推移，部分鄰長出現(xiàn)疲態(tài)。一位鄰長在訪談中坦言：“剛開始當鄰長的時候很有干勁，覺得是村里信任我。但時間長了，家里也有農(nóng)活要干，有時候顧不上。如果能有一點誤工補貼，哪怕一年幾百塊，也是個心意?！蹦壳按謇镫m評選“優(yōu)秀鄰長”并給予精神獎勵，但缺乏長效的物質(zhì)激勵，可能影響隊伍的長期穩(wěn)定。鄰長的履職評價與退出機制也有所欠缺，面對個別鄰長長期在崗不在狀態(tài)卻缺乏有效的調(diào)整手段。
（二）人口空心化與代際斷層
P村常住人口以中老年人為主，96名鄰長中，50歲以上占比超過70%，60歲以上超過30%。年輕黨員與青壯年勞動力大多外出務(wù)工，難以兼顧?quán)忛L職務(wù)。村副主任王承平無奈地說：“我們也想多培養(yǎng)年輕人，但年輕人都在外面打工，一年回來一兩次，根本沒法當鄰長?！蔽磥硎?，隨著現(xiàn)有鄰長年齡進一步增長，接班人問題將愈發(fā)突出。留守老年人對新事物的接受能力也相對有限，微信群、小程序等信息化工具的使用率較低，限制了線上治理有效性的推廣。
（三）行政化侵蝕自治空間的風險
“三長制”的初衷是融合行政與自治，卻在實踐中因為行政考核壓力成為上級任務(wù)分解的末梢抓手。有鄰長反映：“有時候上面布置的任務(wù)，今天通知明天就要報表，我們還要下戶走訪、拍照上傳，忙得腳不沾地。本來是為村民服務(wù)的，結(jié)果變成了給上面填表?！比舨患右跃?，“三長制”可能異化為行政攤派的新載體，鄰長從村民代言人變成政府表演式治理執(zhí)行者，其自治底色將逐漸流失。
（四）資源配套不足
鄰長雖然能夠發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題，但解決問題的修繕資金和項目指標的分配往往掌握在上級部門手中，造成想得到、管不了的困局。一位鄰長表示：“我們能做的就是把問題報上去，但上面有沒有錢、什么時候解決，我們說了不算。”這種權(quán)責不匹配，一定程度上影響了鄰長的工作效能和村民的信任度。當村民多次反映的問題得不到解決，鄰長的公信力就會下降，進而形成消極治理局面。
（五）制度執(zhí)行存在形式化傾向
P村建立的村務(wù)公開、民主評議、經(jīng)濟責任審計等部分制度存在掛在墻上、落在紙上的形式化治理現(xiàn)象。民主評議每年都在舉行，不過評議過程有時流于形式，評議結(jié)果的運用缺乏剛性約束，明文規(guī)定的連續(xù)兩次不稱職者終止職務(wù)的懲處在實踐中很少啟動。部分老年村民對村務(wù)關(guān)注度和理解能力有限，導(dǎo)致監(jiān)督效果大打折扣。村民議事協(xié)商決策制度中，我們可以很明顯感知到村民的參與深度低，重大事項的決策多以村兩委意見為主導(dǎo)，村民協(xié)商的成分有待提高。
（六）數(shù)字治理短板
P村目前主要依靠微信群進行線上溝通，缺乏統(tǒng)一的村務(wù)數(shù)字化平臺。外出務(wù)工的1200名村民雖然可以通過微信群了解信息，卻難以真正參與投票、議事、監(jiān)督等實質(zhì)性環(huán)節(jié)。許多外出青年表示，他們愿意為家鄉(xiāng)事務(wù)出力，但缺少便捷的參與渠道。這導(dǎo)致空心化不僅體現(xiàn)在人口上，也體現(xiàn)在治理參與上，常住老人“無力參與”，外出青年“無法參與”。
三、優(yōu)化P村鄉(xiāng)村治理的思考與建議
針對p村面臨的困境和問題，結(jié)合鄉(xiāng)村治理相關(guān)理論和實踐經(jīng)驗，提出以下幾點思考和建議，希望能為p村優(yōu)化鄉(xiāng)村治理模式、提升治理水平提供一點參考。
（一）建立多元化的鄰長激勵與退出機制
一是探索基礎(chǔ)補貼與積分獎勵共同發(fā)揮作用的激勵模式，由村集體經(jīng)濟或上級轉(zhuǎn)移支付列支部分經(jīng)費，給予鄰長每年數(shù)百元的基礎(chǔ)誤工補貼，同時對其信息報送、矛盾調(diào)解、服務(wù)代辦等基礎(chǔ)履職行為進行積分量化，積分可兌換生活用品或優(yōu)先享受村級公共服務(wù)。二是定期評選“金牌鄰長”并給予物質(zhì)與榮譽雙重獎勵，為鄰長購買人身意外保險，提供基本工作保障。三是建立鄰長動態(tài)調(diào)整機制，民主評議的結(jié)果應(yīng)與鄰長的續(xù)聘、積分獎勵、評優(yōu)直接掛鉤。建立“不稱職”退出案例庫，對連續(xù)半年不履職或村民評議滿意度低于60%的鄰長進行談話提醒或更換，確保隊伍活力。
（二）搭建數(shù)字化治理平臺，破解代際斷層與數(shù)字鴻溝
建議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一開發(fā)輕量級“村務(wù)通”小程序或依托企業(yè)微信，集成通知公告、在線議事、投票表決、問題上報、積分查詢等功能。外出村民可實名認證后參與村級重要事項的投票和討論，其參與行為可納入積分體系。一是利用微信群、小程序或輕量級村務(wù)APP，吸納外出務(wù)工青年擔任“線上鄰長”，負責信息推送、民意收集、政策宣傳、遠程投票等事務(wù)，線下鄰長則專注于入戶走訪、矛盾調(diào)解、老年群體服務(wù)等面對面工作。二是設(shè)立“后備鄰長”制度，由現(xiàn)任鄰長傳幫帶，每名鄰長培養(yǎng)1名后備人選，形成梯次銜接的人才隊伍。三是針對老年人數(shù)字鴻溝問題，保留院壩會、大喇叭、公開欄等傳統(tǒng)渠道，確保不落下任何群體。四是定期舉辦線上鄉(xiāng)賢議事會，邀請外出能人為村莊發(fā)展建言獻策，將流出人口轉(zhuǎn)化為流動治理資源。
（三）強化資源下沉與權(quán)責匹配，防止過度行政化
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在安排涉農(nóng)資金、項目時，應(yīng)預(yù)留一定比例的“微治理”經(jīng)費，由村兩委根據(jù)鄰長反饋的問題清單自主調(diào)配，用于解決路燈維修、溝渠清理、困難救助等小型、緊急的民生問題。上級部門應(yīng)制定鄰長履職負面清單，明確其不必承擔的行政任務(wù)，村兩委應(yīng)定期組織鄰長座談會，傾聽其工作困難與實際訴求，及時調(diào)整不合理的任務(wù)安排，避免職責層層加碼。鄰長上報問題后，村兩委須在3個工作日內(nèi)確認并分類，一般問題7日內(nèi)解決，復(fù)雜問題上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)并跟蹤督辦，最終結(jié)果向鄰長和當事人反饋。只有讓村民感到找了鄰長有用，治理網(wǎng)絡(luò)才有公信力。
（四）加強黨員發(fā)展與能力培訓，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)
村黨支部應(yīng)有計劃地在優(yōu)秀鄰長中發(fā)展黨員，近三年P(guān)村已發(fā)展12名鄰長入黨，這個做法值得堅持并擴大。鼓勵返鄉(xiāng)青年、退伍軍人、大學生村官、鄉(xiāng)村致富帶頭人等加入鄰長隊伍，優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)與能力結(jié)構(gòu)。建立鄰長常態(tài)化培訓機制，每季度至少組織一次培訓，內(nèi)容涵蓋政策解讀、溝通技巧、矛盾調(diào)解方法、信息化工具使用、應(yīng)急處理等，提升履職專業(yè)化水平。
四、結(jié)語
此次返鄉(xiāng)觀察，讓我再次見證了P村“三長制”這一黨建引領(lǐng)下基層治理創(chuàng)新的生動實踐。通過下沉治理單元、激活熟人社會資源、賦予普通村民以組織身份，P村實現(xiàn)了行政與自治的有機互動，探索出一條“強國家—強社會”良性互動的微觀路徑?！叭L制”的可持續(xù)性有賴于激勵機制的完善、代際接替的順暢、行政邊界的明晰以及資源配套的到位。對于P村這樣人口較多、治理任務(wù)繁重的普通村莊，更需要持續(xù)的制度調(diào)試與資源投入。誠然，此次觀察時間有限，訪談覆蓋不夠全面，提出的建議可能還不夠完善。在今后的學習和研究中，我將持續(xù)關(guān)注P村的治理實踐，希望能為同類村莊的基層治理現(xiàn)代化貢獻一份綿薄之力。
作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院2025級政治學碩士研究生
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
